1、 招远市金泉河景观提升改造工程招远市金泉河景观提升改造工程 PPPPPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 实施机构：招远市财政局 编制机构：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司 2017 年 06 月招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 目目 录录 前言前言.1 第一章第一章 项目基本情况项目基本情况.1 一、项目概况.1 二、项目投资范围与规模.1 三、本项目提供的公共服务.5 四、项目运作意义.6 五、项目运作模式.7 六、项目主要交易结构.8 七、项目回报机制.10 八、风险分配框架.14 第二章第二章 评价方法评价方法.16 一、本项目物有所值评2、价依据.16 二、物有所值评价流程.17 三、物有所值定性评价方法.17 四、物有所值定量评价的方法.19 第三章第三章 项目物有所值定性评价项目物有所值定性评价.25 一、物有所值定性分析.25 二、物有所值定性结论.30 第四章第四章 项目物有所值定量评价项目物有所值定量评价.33 一、物有所值定量评价财务基本假设条件.33 二、物有所值定量评价计算.36 第五章第五章 结结论论.44 附附 件件.45 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 1 前言前言 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目（下称：本项目）拟采用 PPP 模式运作，政府通过与社会资本方3、合作，由社会资本方负责运营维护本项目。根据财政部政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）等政策文件的规定，中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价；财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作；定量评价工作由各地根据实际情况开展；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。物有所值评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公4、共服务项目的一种评价方法。为论证本项目采用 PPP 模式与政府传统投资运营方式相比是否能够以更低的成本实现更高的产出，根据财政部政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）等政策文件的规定，现编制本报告以深入评价项目采用 PPP 模式是否满足物有所值，为政府是否继续采用 PPP 模式实施本项目提供决策参考。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 1 第一章第一章 项目基本情况项目基本情况 一、项目概况一、项目概况 项目名称5、：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目 项目性质：新建 项目地点：位于山东省招远市，南起石星河，北至国大路。项目见规模：本项目全长约 11.6km，总面积约 326.49 公顷。其中：金泉河上游段（石星河至文三线以南），河道长度约 4km，总面积约 110.72 公顷；金泉河城市段（文三线以北至玲珑路），河道长度约 4.5km，总面积约 80.67 公顷；金泉河下游段（玲珑路以北至国大路），河道长度约 3.1km，总面积约 135.10 公顷。项目投资规模：依据项目可行性研究报告，项目静态投资105085 万元。项目实施机构：招远市财政局 项目合作期限：本项目合作期为 10 年，即自 26、017 年 5 月初至2027 年 4 月底，其中建设期 32 个月，运营维护期 7 年 4 个月。二、项目投资范围与规模二、项目投资范围与规模 本项目投资范围包括：（一）项目前期工作 项目规划、编制项目可研报告、环保报告和水保报告的编制、部分勘察设计工作、环境影响评价等前期工作由政府负责，其费用纳入到项目公司投资范围；项目公司负责以下前期工作，包括但不限于参与项目的部分勘察设计、建设管理、招投标等工作，发生的费用纳入项目公司投资范围。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 2 监理单位、审计单位、造价咨询单位的选择，由政府方负责选择合适第三方机构，费用纳入项目投7、资范围。（二）项目建设内容 1、金泉河上游段（石星河至文三线以南）景观提升改造工程（1）景观工程 景观工程分三个区：调养涵养区、生态游览区、生活水岸区。主要内容包括土方工程、景观绿化、园林小品、亮化工程、公园道路及铺装工程、配套基础设施工程等。（2）新建水体工程 新建水体工程主要包括湖体工程、潜流湿地工程、瀑布、游船码头等。2、金泉河城市段（文三线-玲珑路）景观提升改造工程 金泉河城市段（文三线-玲珑路）景观提升改造工程努力打造展现城市特色，聚集水岸活力的城市公园。主要分为景观工程部分。其中：金泉河城市段（文三线-玲珑路）景观提升改造工程努力打造展现城市特色，聚集水岸活力的城市公园。主要分为景8、观工程部分。其中：沿岸景观工程：分为景观绿化、园林小品、亮化工程、公园道路及场地铺装工程、配套基础设施工程、商业街建筑外立面改造工程、基础管网工程、河东、河西路及公共区域改造工程等。3、金泉河下游段（玲珑路-国大路）景观提升改造工程（1）湿地公园工程 主要包括土方工程、建筑工程、公园道路及铺装工程、园林小品招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 3 工程、景观绿化造植工程、亮化工程、配套基础设施工程等。（2）植物园（含矿山公园）工程 主要包括土方工程、建筑工程、公园道路及铺装工程、园林小品工程、景观绿化造植工程、亮化工程、配套基础设施工程等。（3）引水系统工程 主9、要包括污水处理厂到上游段引水系统工程。4、景观河道工程 金泉河上游段景观河道工程建设内容主要包括河道清淤工程、景观驳岸工程、景观滚水坝工程等。金泉河城市段景观河道工程主要建设内容为河底清淤、铺设河底防水毯、种植水生植物等工程。金泉河下游段景观河道工程建设内容主要包括河道清淤工程、铺设防水毯工程及景观驳岸工程等。（三）项目运营维护 本项目为公益性项目，建成后项目公司的运营主要是对本项目水体、园林绿化及配套设施的养护和管理。项目公司的维护范围包括：公园配套基础设施的日常维护、公园卫生清洁、水体垃圾的清理、生态绿地养护、潜流湿地和表流湿地的维护、绿植的日常养护、景观设施养护、新建水体设施的运营维护等10、工作。本项目项目总投资估算为 105085 万元，其中：建安工程费用91573 万元，工程建设其他费用 5728 万元，预备费 7784 万元。本项目总投资以 105085 万元为控制数，如总投资非政府方原因造成超过 105085 万元时，超出部分由社会资本方自行解决。具体投资内容如下表所示:招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 4 表表1 项目总投资估算表项目总投资估算表 单位：万元 序号序号 工程或费用名称工程或费用名称 工程费用工程费用 其他费其他费用用 合合 计计 一一 建安工程费建安工程费 91,573.00 -91,573.00 （一）（一）金泉河上11、游段景观提升改造工程金泉河上游段景观提升改造工程 25,045.00 -25,045.00 1 景观部分 23,095.00 23,095.00 2 新建水体部分 1,950.00 1,950.00 （二）（二）金泉河城市段景观提升改造工程金泉河城市段景观提升改造工程 22,738.00 -22,738.00 1 沿岸景观工程 22,738.00 22,738.00 （三）（三）金金泉河下游段景观提升改造工程泉河下游段景观提升改造工程 28,228.00 28,228.00 1 湿地公园 9,136.00 9,136.00 2 植物园（含矿山公园）18,291.00 18,291.00 3 引12、水系统（污水处理厂到上游段）800.00 800.00 （四）（四）景观河道工程景观河道工程 15,562.00 15,562.00 1 金泉河上游段景观河道工程 6,504.00 6,504.00 2 金泉河城市段景观河道工程 4,842.00 4,842.00 3 金泉河下游段景观河道工程 4,216.00 4,216.00 二二 工程建设其他费用工程建设其他费用 5,728.00 5,728.00 1 建设管理费 1,504.00 1,504.00 1.1 建设单位管理费 750.00 750.00 1.2 建设工程监理费 754.00 754.00 2 建设项目前期工作咨询费 86.013、0 86.00 2.1 编制可研报告 72.00 72.00 2.2 评估可研报告 13.00 13.00 3 研究试验费 181.00 181.00 4 勘察设计费 2,229.00 2,229.00 4.1 工程勘察费 506.00 506.00 4.2 工程设计费 1,429.00 1,429.00 4.3 施工图预算编制费 163.00 163.00 4.4 竣工图编制费 131.00 131.00 5 环境影响咨询服务费 7.00 7.00 5.1 环境影响报告表 6.00 6.00 5.2 评估环境影响报告表 2.00 2.00 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评14、价报告 荣邦瑞明 5 6 劳动安全卫生评审费 90.00 90.00 7 场地准备费及临时设施费 650.00 650.00 8 工程保险费 271.00 271.00 9 招标代理服务费 59.00 59.00 10 施工图审查费 151.00 151.00 11 环保专项费 100.00 100.00 12 水保专项费 400.00 400.00 三三 预备费预备费 7,784.00 7,784.00 1 基本预备费 7,784.00 7,784.00 2 涨价预备费 -四四 项目总投资项目总投资 91,573.00 13,512.00 105,085.00 三、本项目提供的公共服务三、本15、项目提供的公共服务 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目工程项目建设内容包括金泉河上游段、城市段、下游段的景观提升改造工程。其中上游段（石星河至文三线以南）河道长度约 4km，总面积约 110.72 公顷，改造包括：景观工程、新建水体工程、；城市段（文三线-玲珑路）河道长度约 4.5km，总面积约 80.67 公顷，主要为景观工程部分；下游段（玲珑路-国大路）河道长度约 3.1km，总面积约 135.10 公顷，主要分为：湿地公园工程、植物园（含矿山公园）工程、引水系统工程等；以及上游段、城市段、下游段的景观河道工程。具体达到以下公共服务功能：1、项目实施可实现雨洪资源管理，减少污染排放16、，对污染物进行源头控制，保护河道水质，构建海绵城市生态典范；2、为市民打造一条开放城市河滨生态走廊，为城市居民提供一个环境优美、空气清新、水质洁净、游憩休闲需要的空间和人民安居乐业的小康环境；招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 6 3、可改善河道的生态环境，强化沿河绿化和景观建设，构筑亲水景观带，达到美化城市，建设城市滨水环境的目的；4、可以树立市政基础设施建设业绩工程，从而建立标志性的城市内河流域综合治理的实践基地。四、项目运作四、项目运作意义意义（1）有效杜绝投资人短视行为，保证公共服务的质量 PPP 项目周期都比较长，采用设计、投资、建设、运营维护一体化17、的方式实施本项目，能够有效杜绝社会投资人的短视行为，将短期投资建设变成长期政府付费，施工质量的好坏直接影响到后期运营维护成本的高低，从而进一步影响到政府按绩效付费的额度，确保公共服务的质量与政府付费额度不脱钩。（2）采用 PPP 模式有利于增加公共供给 若采用传统政府采购模式，资本金需要政府全部投入，而采用政府和社会资本合作（PPP）模式，政府仅需投入很少一部分的资本金，相比传统模式，可节省当期项目资本金的投入。腾出来的资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给、提高财政资金的杠杆作用。本项目通过采用政府和社会资本合作模式（PPP）模式，可拓展项目建设的融资渠道，快速筹集项目建设资金，同时有18、利于整合社会资源，盘活社会存量资金，激发民间投资活力，用于改善招远市金泉河流域生态环境，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（3）优化风险分配 本项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，且具有一次性投资和固定性的特点，一旦建成难以更改。因此，需要分析识招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 7 别本项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失，优化风险分配，降低政府风险承担责任。（4）提高效率 规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创19、新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府而言，可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；二是对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；三是对社会而言，通过“让专业的人做专业的事”，风险和收益合理匹配，激励社会资本创新公共产品和服务的供给方式，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。五、项目运作模式五、项目运作模式 项目的 PPP 运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。通过分20、析、对比各种 PPP 运作模式的优缺点，从项目投资内容、项目设施产权属性特点、政府付费的比例及政府支付压力、政府监管、项目潜在投资人范围以及项目对投资人的吸引力等各方面因素进行综合考虑后，本项目拟采用“DBFO（设计-建设-投融资-运营维护）”的方式进行运作。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 8 在“DBFO(设计-建设-投融资-运营维护)”运作模式下，社会资本方和政府授权出资代表将共同出资组建项目公司。项目公司参与本项目的部分工程设施的规划设计，项目公司负责整体项目的投资、建设、运营维护及移交等工作，政府通过支付项目公司建设服务费、运营维护服务费使项目公司21、收回投资金额并获得合理收益。经招远市政府授权，由招远市财金投资有限公司与中标社会资本方组建项目公司。经招远市政府审定，项目公司负责部分工程的规划方案、初步设计、施工图设计等。政府应全力配合项目公司尽最大努力配合项目公司获得项目工程方案、初步设计、施工图设计等必要的批准。本项目由政府负责项目的整体规划，项目实施过程中，如因规划变更带来后期设计变更，使得项目建造成本超支的风险和工期延迟风险，应由政府方承担。本项目合作期 10 年，其中：建设工期 32 个月，运营维护期 7 年4 个月。本项目采用政府付费机制。政府方通过支付建设服务费来购买项目公司提供的符合验收标准的公共产品，以及由政府方向项目公司22、支付运营维护费来购买项目公司提供的“运营、维护”服务。合同期满后项目相关权利移交给招远市政府（或招远市政府指定机构）。增信条件：政府方承诺将本项目纳入中长期财政预算和当期财政预算，并出具市人大决议文件。六、项目主要交易结构六、项目主要交易结构（一）项目公司组建 项目公司由社会资本方和招远市财金公司签订相关合作协议合招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 9 资成立，项目公司注册资本拟定为项目静态投资额 20%，即 21017万元；拟定招远市财金投资有限公司持股为 20%；社会资本方持股比例为 80%。除资本金以外的其他项目建设资金，项目公司可通过项目贷款等方式自筹23、解决。实现的利润，各方按股权比例进行分配。（二）项目资产权属 在本项目合作期内，政府方始终拥有本项目资产所有权；本项目的土地使用权、水域使用权归招远市政府所有，但政府方应协调土地规划、储备和管理部门，确保项目公司在合作期内无偿使用本项目建设用地。社会资本方在项目公司的股权在股权锁定期结束后，通过逐年减资实现退出，双方合作期间，需要保证项目公司必须为社会资本方控股。合作期结束后，如果项目公司继续存续，社会资本方完成减资并全部退出后，招远市财金投资有限公司持有项目公司全部股权。（三）项目融资 项目公司股东出资与项目公司投资总额之间的差额由项目公司为主体负责解决。如需融资，项目公司还应承担向融资方还24、本付息的义务。项目公司优先利用项目自身信用进行项目融资，必要条件下项目公司股东根据实际情况提供必要的信用支持，以弥补项目资金的不足。（四）项目相关配套安排 除本项目政企合作边界内的建设、运营维护工作外，需要同时明确相关配套安排，以利于项目顺利稳妥推进本项目的实施。项目建设期间项目所需的土地由政府负责征地拆迁工作，进场道路、水、电等招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 10 配套设施政府方应负责接至项目红线范围；项目运营维护期间涉及的交通、排水、电力、路灯、燃气、园林绿化、供水、通信等相关机构或部门，政府方有义务尽最大努力协调各部门配合项目公司获得相应的批准，项目25、公司有义务保持相关的批准的有效。七、七、项目项目回报机制回报机制 本项目采用政府付费机制。政府方通过支付建设服务费来购买项目公司提供的符合验收标准的公共产品，以及由政府方向项目公司支付运营维护费来购买项目公司提供的“运营、维护”服务。根据项目情况暂定如下方案，最终以签订的 PPP 合同为准。具体说明如下：1、项目建设服务费的支付：政府方支付给本项目的建设服务费包括经审计部门审计确认的项目公司总投资费用（服务费 1），项目建设所投入资金（即总投资费用）的投资回报（服务费 2）。服务费 1：项目公司总投资费用，支付内容包括经审计部门确认的实际投入本项目的全部建设成本包括：建安工程费、工程建设其他费26、工程预备费支出。支付方式：服务费 1 总额=审计确认的全部建设成本；服务费 1 由招远市政府在 2020 年-2027 年 4 月底连续 7 年零 4个月支付，共分 15 次支付，具体安排如下：2020 年至 2026 年，每半年（6 个月）支付一次，共支付 14 次，每期支付服务费 1=服务费 1 总额3/44；招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 11 2027 年 4 月份支付最后一期服务费 1，最后一期服务费 1=服务费 1 总额1/22。服务费 2：指为项目建设所投入资金（即总投资或建设成本）的投资回报。投资回报按照项目公司第一笔资金（包括注册资本金27、）转入专用账户起开始计算，直至项目公司总投资费用支付完成时停止计算，天数以实际资金占用天数计算。此部分服务费计算公式如下：建设期：当期应当支付的服务费 2=当期期初项目公司已累计完成的投资费用额当期计算天数/360年综合投资回报率+项目公司当期内新增投入的第n笔资金该资金对应的计算天数/360年综合投资回报率。运营期：当期应当支付的服务费 2=（项目公司总投资费用当期已累计支付的服务费 1）当期计算天数/360年综合投资回报率+当期内完成支付的第 n 笔服务费 1该笔服务费对应的计算天数/360年综合投资回报率。支付时点：服务费 2 从合作期第一年开始支付，每半年（6 个月）支付一次，暂定为每28、年的 6 月、12 月支付，直至总投资费用支付完毕止。项目公司投资费用包括资本金投入及债务资金投入。收益计算天数：建设期内，如项目公司投入资金为当期内投入，则该笔投资当期计算天数从该部分资金转入项目公司账户之日（含）至当期支付日（不含），按天计算；如项目公司投入资金为当期之前已完成投入，则该部分资金当期计算天数从上期支付日（含）至当期招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 12 支付日（不含），按天计算。运营期内，当期计算天数为从上期期末支付日（含）至本期期末支付日（不含），第一期计算天数则从建设期最后一期支付日（含）至运营期第一期支付日（不含），按天计算；若当期29、内发生支付服务费 1，则该部分资金计算天数从上期期末支付日（含）至该笔支付完成日（不含），按天计算。2、项目运营维护费 运营维护服务费，主要包含项目公司对项目绿化、设施的维养费用（维修养护费用、原材料费用、公园运营维护消耗的水、电等能源消耗费等运营维护成本支出）以及项目公司为履行本项目建设单位管理职能发生的管理费用（主要包括项目公司外聘人员的工资福利支出、办公地点的租金、水电费和办公用品等）。待项目整体的施工图设计完成后，根据设计单位提供的项目养护标准、养护内容，确定运营维护的费用，同时按照相关标准和招远市的实际情况核算项目公司的管理费用，根据以上两部分费用确定单位面积的运营维护的费用，并以此30、作为单位面积运营维护费用的控制价，社会资本方在此范围内报价。若社会资本方与政府方无法就运营维护服务费达成一致，则政府有权要求项目公司通过公开招标的方式选择运营维护服务商。项目公司以运营维护商中标价作为本项目的运营维护服务费。支付时点：运营维护费支付起点是工程在建设期结束后进入项目运营维护期，直至合作期结束。在运营维护期内，运营维护服务费的支付时点为每半年支付一次，最后一期运营维护服务费支付时间为2027 年 4 月份（具体支付时点及金额以 PPP 项目合同为准）。运营维护服务费的支付条件：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 13 （1）运营维护期的运营维护工作31、已经开始；（2）运营维护需要符合运营维护服务的质量标准，根据运营维护的质量按绩效进行付费。具体的绩效考核办法见附件 1。建议采用如下方法：当期运营维护服务费=年度运营维护服务费根据考评确认的支付比例；绩效考核及相关标准由运维监管委员会组织制定。运维监管委员会由招远市财政局牵头，组织住建局、城管局等相关部门及项目公司组成，主要监督和考核本项目工程建设和运营维护质量。运营维护服务费的价格调整机制：以投资人经招采确定的运营维护服务费，作为基准费用，在此基础上根据运营维护期间的通货膨胀情况进行调整，调价周期为三年，运营维护期应从建设期结束开始起算，处于质保期内的工程或设备发生的养护费用不纳入运营维护服32、务费，每三个财务年度调整一次。具体调价公式如下：年运维绩效服务费的调价公式如下：Pn=K Pn-3 其中：Pn为第 n 年调整后的运营服务价格；Pn-3为第 n-3 年的运营服务价格；K 为调价系数。K=a（En-1/En-4）+b（Ln-1/Ln-4）+cChn-1/Chn-4+d（Wn-1/Wn-4）+eCPIn-1/CPIn-4 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 14 a 是电费费用在运营服务费价格构成中所占的比例 b 是人工费用在运营服务价格构成中所占的比例 c 是化肥、农药在运营服务价格构成中所占的比例 d 是水费在运营服务价格构成中所占的比例 e33、 是运营服务价格构成中除电费用、人工费用及化肥农药、水费以外的其他因素在价格构成中所占的比例 n 是第 n 年时调整运营服务价格的当年 En 是第 n 年时的电力费用指数（项目公司所付的每度用电电价）Ln 是第 n 年时招远市统计局公布的第 n 年全部职工平均工资。Chn 是第 n 年时招远市统计局公布的燃料类对应的第 n 年的指数。Wn 是第 n 年时的水费费用指数（项目公司所付的每吨水价）CPIn 是第 n 年时招远市统计局公布的居民消费价格总指数。八八、风险分配框架、风险分配框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要34、素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表表2 本项目本项目的的风险分配方法与应对措施如下风险分配方法与应对措施如下：风险风险 风险描述风险描述 分配风险方式与降低风险措施分配风险方式与降低风险措施 项目进度风险 1.项目审批程序过于复杂，决策周期长、成本高。由政府承担；成立专业的协调机制，简化审批流程、提高工作效率。2.前期工作不到位导致项目迟迟未能开工。由政府承担；项目实施机构做好沟通协调工作。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报35、告 荣邦瑞明 15 3.由于项目公司原因造成的完工延误。由项目公司承担：项目公司应通过加强管理以降低这类风险。工程管理风险 4.由于施工控制不当导致成本上升。由项目公司承担；项目公司应该加强管理来降低此类风险。建设质量风险 5.由于项目公司原因造成的工程质量风险。由项目公司承担；项目公司应通过加强管理以降低这类风险。设计变更风险 6.由于设计变更造成的成本超支风险。由政府或项目公司承担；因政府原因的设计内容变更或质量标准提高，相关风险由政府承担；因项目公司原因造成的设计变更风险由项目公司承担。运营风险 7.由于项目公司的管理问题造成项目运营维护成本超支。由项目公司承担；项目公司应通过加强管理提36、高效率以降低这类风险。8.由于人工等主要成本因素价格上涨导致成本超支。由政府和项目公司共担；根据设定的调价公式进行调节，在特定范围内的风险由社会资本承担，在范围外的根据调价公式由政府方与项目公司共同承担。融资风险 9.项目公司融资面临困难。由项目公司承担，主要责任在社会资本；政府方将政府付费列入中长期财政预算。政府信用风险 10.政府方难以履行项目合同中的支付义务。由政府承担；财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（PPP 中心）应建立 PPP 项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。法律变更及不可抗力 11.由于需要，对运营管理要求提高，会37、导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。由政府承担；增加的一次性投资和运行费用由政府承担，由项目公司负责实施。12.政策性不可抗力。由政府承担；项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付可用性服务费及运营养护费。13.非政策性不可抗力，如自然灾害、战争及外供电中断等。由政府和项目公司共担；要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付费用。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 16 第二章第二章 评价方法评价方法 一38、本项目物有所值评价依据一、本项目物有所值评价依据 1、PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）2、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）3、国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）4、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）5、国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用合同指南（财金201476 号）6、财政部 关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）7、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）8、财政部39、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）9、财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112 号）10、PPP 物有所值研究财政部物有所值和社会资本合作中心中国商务出版社 2014 年 12 月 11、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）12、本项目相关文件资料。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 17 二、物有所值评价流程二、物有所值评价流程 三、物有所值定性评价方法三、物有所值定性评价方法 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式（PPP）能招远市金泉河景观提升改造工程 PP40、P 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 18 否满足基本评价指标及补充评价指标的要求，使该模式在优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等方面优于政府传统采购模式。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）的规定，本报告对六项基本指标进行评价，同时根据本项目自身的特点，对项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性六项附加指标进行选择性评价。评价指标具体解释如下：（一）基本评价指标（一）基本评价指标 1、全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和41、维护等环节能否实现长期、充分整合。2、风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素能否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。3、绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。4、潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。5、政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。6、可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。（二）（二）补充评价指标补充评价指标 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 42、项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 19 1、预期使用寿命长短主要依据项目的资产预期使用寿命来进行评价。项目的资产使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。2、主要固定资产种类主要依据 PPP 项目包含的资产种类多少来进行评价。一个项目可以包含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由社会资本方实施，将实现更高的效率和更好的效果。3、项目规模大小主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大43、，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。4、全生命周期成本测算准确性主要通过查看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。5、运营收入增长潜力主要通过观察项目对采用 PPP 模式是否具备提升运营收入增长的潜力。6、行业示范性主要通过观察项目对采用 PPP 模式在项目所处行业或其他行业能否形成示范性。四、物有所值定量评价的方法四、物有所值定量评价的方法（一）物有所值定量评价核心流程（一）物有所值定量评价核心流程 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的44、现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 20 否降低项目全生命周期成本。其中：PSC 值：政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PPP 值：政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。（二）（二）PSC 值的计算方法值的计算方法 PSC 值是 PPP 物有所值定量分析的比较基准，假设前提是采用政府传统采购模式与 PPP 模式的产出绩效相同。计算 PSC 值主要考虑以下因素：一是参照项目的建设和运营维护净成本；二是竞45、争性中立调整值；三是项目全部风险成本。PSC 值是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值，计算公式为：PSC 值参照项目的建设和运营维护净成本竞争性中立调整值参照项目的建设和运营维护净成本竞争性中立调整值项目全部风险成本值项目全部风险成本（1）设定参照项目）设定参照项目 参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供的、与 PPP 项目相同产出的虚拟项目。设定参照项目应遵循以下原则：1）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；2）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与46、 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。（2）参照项目的建设和运营维护净成本的计算）参照项目的建设和运营维护净成本的计算 参照项目的建设和运营维护净成本=建设净成本+运营维护净成招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 21 本。其中：建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 47、项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。（3）竞争性中立调整值的计算）竞争性中立调整值的计算 计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本方所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本方能够在公平基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本方少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。（4）计算风险承担成本）计算风险承担成本 结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。1）概）概率法率法 概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每48、种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。计算公式如下：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 22 风险承担成本=（某情景风险后果值 某情景发生概率）概率法情景设定参考示例见下表：表表3 概率法计算方式概率法计算方式 情景假设情景假设 风险后果风险后果 发生概率发生概率 有利 成本节约 5%以上 5%基本 成本节约 5%成本超支 5%10%不利 成本超支 5%15%50%较差 成本超支 15%25%25%最坏 成本超支 25%以上 10%根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本方的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。可转移风险承49、担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%。2）比例法）比例法 比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。风险承担成本项目建设运营成本 风险承担比例（5）折现率的确定）折现率的确定 折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定。（三）（三）PPP 值计算方法值计算方法 PPP 是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。PPP 项目全生命周期过程的政府成本，主要包括股权投资成本、运营补贴成本、风险承担成本、配套投入成本等。计算公式为：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 50、荣邦瑞明 23 PPPPPP 值股权投资成本运营补贴成本值股权投资成本运营补贴成本+风险承担成本风险承担成本+配套投配套投入成本入成本-政府方股东资本性收益政府方股东资本性收益 （1）股权投资成本）股权投资成本 是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出成本。如果社会资本单独组建项目公司，则政府不存在股权投资成本。股权投资成本=项目总投资 资本金比例 政府股份占比（2）运营补贴成本）运营补贴成本 是指在项目运营期间，政府承担的直接付费成本。不同付费模式下，政府承担的运营补贴成本不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴成本，包括可用性服务费和运维服务费；可行性缺口补助51、模式下，政府承担部分运营补贴成本；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴成本。（3）风险承担成本）风险承担成本 是指项目实施方案中政府承担风险带来的成本。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生相关成本。（4）配套投入成本）配套投入成本 是指政府因提供项目配套工程等其他投入产生的成本，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入成本依据项目实施方案合理确定。（四）物有所值量值和指数计算（四）物有所值量值和指数计算 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值52、指数招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 24 的形式表示。物有所值量值=PSC 值PPP 值 物有所值指数=（PSC 值PPP 值）PSC 值 100 若物有所值量值和指数为正，则说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 25 第第三三章章 项目物有所值定性评价项目物有所值定性评价 一、物有所值定性分析一、物有所值定性分析（一）全生命周期整合程度分析（一）全生命周期整合程度分析 根据本项目的特点和政府53、传统采购流程，在政府传统采购模式下，本项目的设计、投融资、设备采购、建设安装、运营维护等环节的工作将由不同的供应商负责实施，政府方需要组织多次政府采购活动，与不同的供应商签订一系列合同。并且，在整个项目的全生命周期内难以实现本项目不同阶段的合理衔接、不同主体之间的协调配合，存在项目建成后不能满足服务要求、成本增加等风险。因此，在政府传统采购模式下本项目全生命周期整合程度较低。而采用 PPP 模式，根据本项目交易结构的设计，本项目的设计、投融资、设备采购、建设、运营维护等均由政府方出资代表与社会资本方合资设立的项目公司负责，政府方只需要通过一次政府采购（招标）选择本项目的社会资本方，并与社会资本54、方签订 PPP 项目合同，将以上事项整合到 PPP 项目合同中。因此，在 PPP 模式下本项目全生命周期整合程度较高。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够实现设计、投融资、设备采购、建设、运营维护的整合，项目全生命周期整合程度高，因此本项目该项指标评价结果为有利。（二）风险识别与分配分析（二）风险识别与分配分析 本项目无论采用政府传统采购模式还是采用 PPP 模式均面临项目进度风险、运营风险、融资风险、政府信用风险、法律变更及不可招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 26 抗力风险等。在政府传统采购模式下，以上项目风险大部分都需要由政府承担。由于本项目运营的部55、分内容所需专业性较强，而政府相应运营经验不足，在风险识别和管理方面存在不足，因此政府传统采购模式下难以对风险进行充分识别和合理分配。在 PPP 模式下，通过 PPP 运作模式设计、PPP 项目合同等方式，设计和约定项目风险在政府方和社会资本方间的合理分配的原则和分配比例，可以显著规避项目风险，减小政府所需承担的风险。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。在合理的风险分配方式下，社会资本方能够发挥自身项目经验优势、技术优势和资金优势，同时社会资本方风险应对的手段更为多样性，比如可以通56、过加强内部管理、购买商业保函及保险等手段最大程度上规避未来可能涉及的风险。对于政府和社会资本方都无法独立承担的法律风险和不可抗力风险由双方共同承担，体现了风险分配的公平性和合理性。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够实现项目风险的充分识别和合理分配，有利于降低项目风险成本，因此本项目该项指标评价结果为有利。（三）绩效导向与鼓励创新分析（三）绩效导向与鼓励创新分析 本项目设立了合理的绩效考核指标和监督机制。在 PPP 模式下，对工程建设验收质量和项目运营维护质量（主要是生态治理设施的养护维护）等方面建立完备的绩效考核标准和监管机制。除绩效考核之招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值57、评价报告 荣邦瑞明 27 外，政府各部门依法对社会资本方的经营活动进行监督，及时发现问题并督促其改正。本项目的模式设计与传统的生态治理项目监管方式相比能够鼓励社会资本创新。本项目的运营维护等主要工作都由社会资本方负责，政府仅在运营服务质量标准等方面设定了社会资本方应达到的标准要求，但未对社会资本方具体如何实施、如何交付等问题提出要求，由此给予了社会资本方在合作期内进行技术创新和管理创新的空间。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够实现绩效导向与鼓励创新，因此，本项目该项指标评价结果为有利。（四）潜在竞争程度分析（四）潜在竞争程度分析 本项目属于生态环境建设行业，在我国已发展较长时间，技术条件比58、较成熟，具有丰富项目经验的社会资本方较多，且国家政策大力支持采用 PPP 模式推动生态治理行业的发展。因此，本项目能够吸引较多的社会资本方，使得本项目的潜在竞争程度较高。此外，通过公开招标的方式选择社会资本方，可以使社会资本方之间做到充分公平竞争，有效降低政府采购成本，并提高项目运营服务水平的作用。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够实现吸引较多的社会资本方前来竞标，该项目的潜在竞争力较高，因此本项目该项指标评价结果为较为有利。（五）政府机构能力分析（五）政府机构能力分析 本项目采用 PPP 模式运行，可以促进政府职能的转变，使其从实施者变为监管者，有助于解决政府职能错位、越位以及缺位的问题59、。同时，在 PPP 模式下，政府方需要与项目公司签署一系列的 PPP 合招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 28 同文件，对政府方与项目公司之间的权利和义务做出了明确的界定，敦促政府方依法履约，对项目的运营维护情况进行监督管理。本项目设计了规范的政府和社会资本合作模式，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的项目运营经验、管理效率有机结合，由政府方股东和社会资本方合资设立的项目公司负责项目运营，政府负责监管，高低效益相配置，从而提高了政府公共产品供给效率，优化了服务质量。通过 PPP 模式运作，一方面，政府专心负责项目监管，提高项目监管能力。另一60、方面，社会资本方带来了科学完善的技术方案和运营管理理念，政府可以通过学习社会资本方的经验和技术提升自身项目执行管理等能力。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够实现转变政府职能，优化公共服务，敦促政府方依法履约，对项目进行监督管理。因此，本项目该项指标评价结果为为有利。（六）可融（六）可融资性分析资性分析 2014 年 9 月 23 日，国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号），全面部署加强地方政府性债务管理，明确政府不能通过企业举债。地方政府债务问题比较突出，政府很难通过传统的融资模式筹集建设资金。国家在收紧地方政府融资平台融资的同时，鼓励使用 PPP 模式。在 P61、PP 模式下，项目的投融资工作由社会资本方控股的项目公司负责，融资渠道较多。一方面，商业银行基建融资部门对 PPP 项目较为青睐；其次，其他类型的银行、私募基金、券商和信托参与 PPP项目的积极性也较高。另一方面，中央也出台了一系列鼓励 PPP 项招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 29 目的金融政策，比如：支持地方政府与金融机构共同设立基金，鼓励项目运营主体利用资本市场直接融资；发挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势，支持社保和保险资金参与项目。另外，本项目设计了合理的综合投资回报率和贷款期限，均处于金融机构容易接受的范围。综上所述，本项目采用 PPP 模62、式，项目的可融资性较高，因此本项目该项指标评价结果为有利。（七）补充指标（七）补充指标 1.项目规模大小项目规模大小 本项目的总投资规模约为 105085 万元人民币，投资规模较大，采用政府传统采购模式将会使政府财政在短期内压力较大。采用 PPP模式运作可以将政府一次性支出大量资金转化为每年支付，平滑年度财政支出，推动财政从“短期平衡”向“中长期平衡”转变，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，有利于减轻政府短期财政压力。综上所述，本项目采用 PPP 模式，项目的投资规模较大，因此本项目该项指标评价结果为有利。2.预期使用寿命长短预期使用寿命长短 项目设施预期使63、用寿命越长，越适合通过 PPP 模式运作。社会资本方拥有项目较长的运营期，可以避免其短视行为，使其有动力从长远考虑项目整体的运营和维护方案，更有意愿去进行资本性投入、管理创新、技术创新以及运营维护方法的创新。本项目设施使用年限如不遇重大开发政策或者不可抗力事件，资产可长期存在，园林绿化没有年限上限，因此本项目该项指标评价结招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 30 果为有利。3.主要固定资产种类主要固定资产种类 本项目固定资产种类较多，且技术复杂，包括园林小品建构筑物、亮化设备设施、配套基础设施、堤防构筑物、绿地、不同类型树种、水利设施、潜流湿地和表流湿地等。项64、目资产种类越多，则需要多样化的专业运营维护能力，而这是政府部门直线职能式组织结构的弱点，对于社会资本方而言，能够充分发挥其专业整合能力，从而提高效率。因此，项目主要固定资产种类越多，技术越复杂，项目更适合采用 PPP 的模式运作。综上所述，本项目固定资产种类较多，且技术复杂，适合采用PPP 模式运作，因此该项目本项指标评价结果为有利。4.行业示范性行业示范性 本项目，在招远市、烟台地区和山东省的 PPP 领域中有着很强的示范性。此外，近年来我国一直在生态治理行业力推 PPP 模式，本项目作为生态治理项目，在流域治理和海绵城市建设方面也有着很强的示范性。综上所述，本项目采用 PPP 模式，具有很65、好的行业示范性作用，因此本项目该指标评价结果为有利。二、物有所值定性结论二、物有所值定性结论 PPP 模式与政府传统模式相比具有以下优势，因此从定性评价角度，本项目建议采用 PPP 模式：专业的人做专业的事，提高公共服务效率。政府部门和社会资本方可以充分发挥各自优势，取长补短，弥补对方身上的不足。政府部招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 31 门承担社会责任、远景规划、协调工作，社会资本负责设计、投资、运营、维护。引入社会资本，可以降低政府的债务压力，同时充分利用社会资本的管理经验，提高公共服务水平和效率。节约财政资金，提高公共产品和服务的供给。政府通过引入社66、会资本方参与项目投资，政府方股东象征性出资，大部分资本金由社会资本方出资，与传统模式相比，节约了 80%的资本金。同时，提高本项目的实施效率，招远市政府可将节约的财政资金用于其他项目的建设，提公更多更加优质的公共产品和公共服务。通过合理的机制设计，加快项目投资落地。通过设计合理的投资回报机制，促使社会资本方提高实施效率。建设期而言，若由社会资本方原因造成工期延误，社会资本方根据约定需承担相应的成本。若建设期提前完成，则社会资本方可节约一定的成本，同时，还可以获得更高利润。通过合理的风险分配机制设计，优化风险分配。PPP 项目按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能67、力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，以保证双方合作关系的长期持续稳定，提高项目的价值。通过提高项目全生命周期管理，降低全生命周期成本。通过 PPP模式引入社会资本，参与整个项目周期内的设计、建设、融资、运营维护等，整体规划分步实施，可以降低多个部门多规并行、分步实施招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 32 的成68、本。通过绩效机制设计，提供更加优质的公共服务。PPP 模式下项目周期为 10 年，有效避免了社会资本方在建设过程中的短视行为。建设质量的好坏，直接影响着政府付费的兑现，同时也影响着运营维护成本的高低，通过设计合理和可量化的绩效考核机制，鼓励项目公司提供更加优质的公共服务。通过促进政府职能转变，提升公共管理能力。PPP 模式可以促进政府转型，将项目的设计建设运营维护等项目微观职能交给项目公司负责实施，政府专注于公共服务规划和绩效监管，实行按建设质量和效果付费，在项目监管过程中逐步提升政府的公共管理能力。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 33 第四章第四章 项目69、物有所值定量评价项目物有所值定量评价 一、物有所值定量评价财务基本假设条件一、物有所值定量评价财务基本假设条件（一）项目计算周期（一）项目计算周期 在 PPP 模式下，本项目合作期为 10 年（2017 年至 2027 年），其中建设期 32 个月，运营期 7 年 4 个月。与之对应，采用传统政府采购方式运作的参照项目计算周期与采用 PPP 模式运作本项目的周期相同。（二）项目投资（二）项目投资 在 PPP 模式下，由中标的社会资本方对项目进行投资，项目静态投资额为 105085 万元。本项目自有资金出资比例为 20%，即21017.00 万元，其中政府方股东出资暂定 4203.40 万，股权70、比例为20%；社会资本方股权出资比例 80%，即为 16813.60 万元；非自有资金出资比例为 80%，即 84068.00 万元。依据实施方案项目综合投资回报率为中国人民银行发布的 5 年期以上贷款利率上浮 20%即 5.88%。全生命周期政府方需支付项目公司（不含增值税），131112万元。在政府传统模式下，根据采用传统政府采购方式运作的参照项目，招远市财政局通过招标将项目发包给承包方，建设期投入与 PPP模式相同，由政府方按工程建设进度支付费用，假设遵循同样的自有资金比例，80%的建设资金通过融资方式解决，且通过等额本金还款，招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 71、荣邦瑞明 34 融资成本为 5.88%，贷款年限为 10 年，其中宽限期 32 个月。在此情况下，政府需要自身投资20%，融资80%，全生命周期总共支付131112万元。因此，在政府传统采购模式下，项目投资成本为 131112 万元。（三）运营（三）运营维护维护成本成本 1、运营维护成本 维护的成本主要包括：配套基础设施日常维修养护费（人工费、机械使用费等）、景观养护费（人工费、机械使用费等）、原材料（补植苗木、化肥、农药等运营维修所需原材料等）、公园运营维护消耗的水、电等能源消耗费用、项目公司的管理费用等。单位运营养护费用，由于养护标准、养护内容没有确定，无法估算准确的运营维护费用，暂按 872、 元/平方米.年计算，合计年运营维护成本大约为：2611.93 万元/年，扣除增值税进项税额，约为 2353.09万元/年，待项目建设完成进入运营维护期时，具体的运营维护费用根据投资人与政府方协商确定，项目公司运营期的管理费用按相关规定执行。根据一般经验，由于本项目采用 PPP 模式运作将引入具有丰富运营经验的社会资本方，且运营成本与运营水平与其收益密切相关，激励其降低运营成本，提高运营质量。而采用传统政府采购方式运作本项目时，政府方在运营方面的技术、经验与合适的社会资本方相比较为缺乏，且没有与之对应的绩效考核机制等激励机制，其在运营成本的控制方面也存在不足，在生态养护的材料、燃料动力成本等方73、面招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 35 的消耗会较高，在管理费、人工成本等方面的成本也会较高。因此，采用传统模式运营维护的成本的相比本项目采用 PPP 模式运营成本高 15%。在此情况下，本项目采用传统政府采购方式运作的运营成本在 2706 万元/年（扣除增值税进项税）。2、财务费用 PPP 模式下和传统政府采购模式财务费用假设前提相同，资本金比例暂定为投资额的 20%，资金缺口为 80%，即为 84074.89 万元。项目的借款按照银行常用的等额本金还款方式偿还，贷款宽限期2 年 8 个月计息付息，运营期 7 年 4 个月还本付息。参考目前长期项目贷款利74、率水平，项目融资利率按基准利率 4.9%上浮 20%，即 5.88%测算。全生命周期贷款利息支出 26026.69 万元。（四）运营收入（四）运营收入 本项目为公益项目，PPP 模式下，项目公司的运营收入主要为政府支付给项目公司的建设服务费和运营维护费。在此情况下，本项目采用传统政府采购方式运作，项目没有运营收入。根据本项目的实施方案和财务测算，本项目采用 PPP 模式在项目全生命周期内的含税运营收入合计为 158130.04 万元。采用传统政府采购方式运作，本项目不产生运营收入。（五）折旧（五）折旧及摊销及摊销 在 PPP 模式下，由于项目经营权和其所对应的资产在运营期满招远市金泉河景观提升75、改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 36 后无偿移交给政府，且政府方始终拥有对该项资产的所有权和控制权，因此项目公司获得的是相对于该项资产建造收入相等价格的经营权，在本项目运营期内进行直线摊销。在政府传统模式下，无需进行折旧摊销。（六）税务假设（六）税务假设 采用传统模式运作的参照项目和采用 PPP 模式运作的项目税务假设相同。增值税根据项目公司的业务收入分类计提，对于项目公司建设服务费销项税税率按 6%计取、运营维护服务费的销项税税率按 11%计取，对于项目工程建设支出的进项税税率按 11%计取、项目公司运营维护支出进项税税率按 11%计取。城市维护建设税税率按照增值税税额的 76、7%计取，教育费附加税率按照增值税税额的 3%计取，地方教育费附件税率按照增值税税额的 2%计取，水利建设基金按照增值税税额的 1%计取。项目公司在合作期内应根据国家相关法律要求缴税，具体税费按实际征收为准。所得税按 25%计取。二、物有所值定量评价计算二、物有所值定量评价计算（一）（一）PSC 值计算值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 37 PSC 值值参照项目的建设和运营维护参照项目的建设和运营维护净成本竞争性中立调整净成本竞争性中立77、调整值项目全部风险成本值项目全部风险成本 根据以上公式，逐一计算：参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本，并最终计算出 PSC 值。（1）折现率的确定）折现率的确定 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号）文规定：用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条及有关规定测算年度折现率，即应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。参考2016年山东省以公开招标方式发行的第四期政府债券10年期中标利率为 3.28%。（2）78、参照项目的建设和运营维护净成本的计算）参照项目的建设和运营维护净成本的计算 参照项目的建设和运营维护净成本是政府实施参照项目所承担的建设净成本、运营维护净成本和其他净成本等成本的净现值之和。参照项目的建设和运营维护净成本建设净成本+运营维护净成本+其他净成本=（建设成本资本性收益）（运营维护成本第三方收入）在政府传统采购模式下，建设成本为 131112 万元,折现值为110325 万元。在政府传统采购模式下，在项目计算周期内，因为未发生转让、招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 38 租赁或处置资产所获得的收益，所以参照项目的资本性收益折现值为0 万元。在政府传79、统采购模式下，参照项目计算周期为 10 年，在项目计算周期内，招远市金泉河景观提升改造工程的运营成本为 19844 万元，折现值为 15960 万元；第三方收入为 0 万元。参照项目的建设和运营维护净成本 建设净成本+运营维护净成本（建设成本 110325 万元资本性收益 0 万元）（运营维护成本 15960 万元第三方收入 0 万元）126286 万元（3）竞争性中立调整值的计算）竞争性中立调整值的计算 计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本方所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本方能够在公平基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会80、资本方少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目在 PPP 模式下，不需要支出土地费用，不存在行政审批费用，因此在这方面的竞争性中立调整值为 0。根据财务测算分析，在 10 年的合作期内，共上缴企业所得税 2542.01 万元，折现为 2155.20万元。本项目在政府传统采购模式及 PPP 模式下税费条件基本相同。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 39 因此，本项目的竞争性中立调整值为 2155 万元。（4）项目全部风险成本的计算）项目全部风险成本的计算 可转移风险是指所有转移给私人部门的风险总价值，保留风险是指所有未能转移给私人部门的风险价值81、。本报告参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条有关计算风险承担成本的规定，采取比例法，拟定本项目风险承担成本为占建设运营成本的 10%；可转移风险承担成本占全部风险承担成本的比例拟定为 80%，政府自留风险占全部风险承担成本的 20%。项目风险发生的时间存在不确定性，因此假定项目风险成本在项目合作周期内均匀分布，则政府方自留风险成本值合计为 2243 万元，折现值为 1888 万元，可转移风险成本值合计为 8974 万元，折现值为 7552 万元。项目全部风险为 11217 万元，折现值为 9440 万元。（5）PSC 值测算结果值测算结果 PSC 值参82、照项目的建设和运营维护净成本竞争性中立调整值项目全部风险 126286 万元2155 万元+9440 万元 137881 万元（二）（二）PPP 值的计算值的计算 PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的现值。本项目处于项目准备阶段，根据项目实施方案等测算 PPP 值为影子报价 PPP 值。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 40 PPP 值股权投资成本政府运营补贴成本+风险承担成本+配套投入成本-资本性收益（1）股权投资成本计算）股权投资成本计算 本项目项目公司由社会资本方和政府授权出资代表签订相关合作协议合资成立，项目公司注册资本拟定为83、项目投资额 20%，即21017.00 万元；政府出资代表持股不低于 20%，实现的利润按双方持股比例进行分配。故政府的股权投资成本为：股权投资成本=项目总投资 资本金比例 政府股份占比=105085 万元*20%*20%=4203 万元 政府股权投资成本为 4203 万元。（2）政府运营补贴成本计算）政府运营补贴成本计算 本项目属于公益性项目，采用政府付费机制。政府方通过支付建设服务费来购买项目公司提供的“投融资、建设”服务，以及由政府方向项目公司支付生态设施的运营维护费来购买项目公司提供的“运营、维护”服务。由招远市财政安排专项资金进行财政补贴，并将该补贴资金纳入政府财政预算。经过合理的财84、务测算，在项目运营期内，政府方需要支付补贴费约为 158130 万元，折现值为 128932 万元。（3）政府资本性收益计算）政府资本性收益计算 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 41 本项目项目公司注册资本政府方出资代表持股比例为 20%，社会资本持股比例 80%，实现的利润按双方持股比例进行分配。根据财务测算分析，本项目采用 PPP 模式运作，合作期内实现所得税后利润7626.03 万元，政府可实现利润分配资本性收益为 4337 万元。（4）风险承担成本计算）风险承担成本计算 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任。根据财政部指引文件，85、风险承担支出计算方法包含比例法、情景分析法和概率法。其中后两者需对风险发生概率进行评估预测，就本项目而言，各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此本报告采取比例法，即：根据项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出，计算公式为：风险承担成本=项目建设运营成本风险承担比例 根据财政部有关指引文件，通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 10%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%-85%。该项支出测算基数为本项目建设运营成本，保留风险支出比例为 10%*20%=2%，在项目周期内，政府的风险承担成本为 2243 万元，折现为 1888 万元。86、（5）配套投入成本计算）配套投入成本计算 配套投入成本是指政府因提供项目配套工程等其他投入产生的成本，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 42 项目不存在上述配套投入成本。因此，政府在本项目中的配套投入成本为 0 万元。（6）PPP 值测算结果值测算结果 PPP 值股权投资成本运营补贴成本+风险承担成本+配套投入成本-资本性收益 4203 万元128932 万元+1888 万元+0 万元-4337 万元 130686 万元（三）物有所值量值和指数计87、算（三）物有所值量值和指数计算 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。物有所值量值 PSC 值PPP 值 137881 万元130686 万元 7195 万元 物有所值指数（PSC 值PPP 值）PSC 值 100（137881 万元130686 万元）137881 万元 100 5.22%招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 43 （四）物有所值定量评价结论（四）物有所值定量88、评价结论 基于项目假设，本项目物有所值量值为 7195 万元，物有所值指数为 5.22%，表明本项目采用 PPP 模式运作是物有所值的，但最终结论还需根据未来确定的项目实际方案与条件进行论证得出。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 44 第五章第五章 结论结论 从定性评价上看，项目实施PPP模式能够增加公共产品和服务的供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争；从定量评价上看，经过计算本项目物有所值的量值和指数均大于零，这说明该PPP方案能够为政府节约成本，获取更大的价值，表明本项目采用PPP模式运作是物有所值的。本项目物有所值评价结论为通过。89、招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 45 附附 件件 一、一、组成专家小组组成专家小组 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 46 二、确定打分指标与评分标准二、确定打分指标与评分标准 招远市财政局会同行业主管部门根据本项目具体情况，通过会议讨论，确定了项目物有所值定性评价的6项基本指标与4项补充指标，其中基本指标权重之和为 80%，补充指标权重之和为 20%，各项基本指标和补充指标的权重分别如下：表表 2：PPP 项目物有所值定性分析指标权重项目物有所值定性分析指标权重 指标指标 权重权重 基本指标 全生命周期整合程度 15%90、风险识别与分配 15%绩效导向与鼓励创新 15%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%可融资性 10%基本指标小计基本指标小计 80%附加指标 项目规模大小 6%预期使用寿命长短 4%固定资产种类 4%行业示范性 6%附加指标小计附加指标小计 20%合计 100%每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。招远市财政局会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准，具体如下表所示：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 47 表表 3:PPP 项目物有所值定性91、分析评分参考标准项目物有所值定性分析评分参考标准 编号编号 指标指标 评分参考标准评分参考标准 1 全生命周期整合潜力 81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个92、合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府93、与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 48 分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向和鼓励创新 81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况；产出规格要求全面、清晰并具有可测量性，对如何交付提出了具体要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰94、明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出的要求不明确、不具体。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付没有提出要求。4 潜在竞争程度 81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞95、争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 49 020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 政府机构能力 81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及96、机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。6 融资可行性 81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，97、可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7 项目规模 81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2 亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。8 项目寿命 81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 50 6180=资产的预98、期使用寿命为 3140 年。4160=资产的预期使用寿命为 2130 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。9 项目资产种类 81100=项目的资产种类在三个以上。6180=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。4160=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。2140=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。020=项目只包括一个较为简单的资产。10 行业示范性 81100=项目在区域或行业内有显著的示范效应。6180=项目在区域或行业内有较强的示范效应。4160=项目在区域或行业内有一99、定的示范效应。2140=项目的区域或行业示范效应一般。020=项目的区域或行业示范效应较小。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 51 三、召开专家小组会议三、召开专家小组会议 招远市财政局会同行业主管部门组织召开专家小组会议。专家小组会议基本程序如下：第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准，各专家依据各指标权重分值为满分，对各项指标进行打分按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名，各专家评分表如下。招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 52 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 53 100、招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 54 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 55 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 56 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 57 第二，针对每个指标求得专家评分的总分，计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果，具体见下表：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 58 第三，形成专家小组意见，具体见下表：招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 101、荣邦瑞明 59 招远市金泉河景观提升改造工程 PPP 项目物有所值评价报告 荣邦瑞明 60 四、专家意见四、专家意见 通过对专家意见进行分析与总结，提炼出专家们对本项目采用PPP 模式的基本共识如下：政府部门和社会资本方可以充分发挥各自优势，取长补短，弥补对方身上的不足，实现合作共赢；政府方通过引入社会资本方参与整个项目的投资、设计、建设、运营、维护等，保证了项目在技术和经济上的可行性，提高本项目的实施效率。通过设计合理的投资回报机制，促使社会资本提高实施效率。通过 PPP 模式引入社会资本，参与整个项目周期内的投资、设计、建设、运营、维护等，降低项目的全生命周期成本。此外，PPP 模式可以促进政府转型。政府专注于公共服务规划和绩效监管，在项目监管过程中逐步提升公共管理能力。本项目评价结论为通过。