1、河北省唐山市玉田县城区路网改造提升河北省唐山市玉田县城区路网改造提升一期工程一期工程物有所值评价瑞和安惠项目管理集团有限公司瑞和安惠项目管理集团有限公司编编二一二一七七年年七七月月目录第一章 项目概述.11.1 项目基本情况.11.1.1 项目名称.11.1.2 项目实施机构.11.1.3 项目提供的公共产品、服务内容.11.2 项目经济技术指标.41.3 项目公司.61.4 项目基本运作方式.81.4.1 运作方式系统图.81.4.2 运作方式说明.8第二章物有所值评价概述.102.1 物有所值评价的含义.102.2 物有所值评价依据.102.3 项目产出说明.122.4 项目责任风险分配.2、132.4.1 项目风险因素识别.132.4.2 项目风险分配框架.172.4.3 项目主要风险的应对措施.18第三章 物有所值定性评价.203.1 定性评价分析.203.1.1 可行性评价.203.1.2 有益性评价.233.1.3 可实现性评价.233.2 定性分析专家小组评审流程.243.2.1 物有所值定性分析专家评审流程.243.2.2 召开专家会议进行评审的具体流程.253.3 定性分析专家评分.263.4 定性评价结论.431第一章 项目概述1.1 项目基本情况1.1.1 项目名称河北省唐山市玉田县城区路网改造提升一期工程1.1.2 项目实施机构项目实施机构：玉田县住房和城乡建设3、局1.1.3 项目提供的公共产品、服务内容本PPP项目提供的公共产品及服务内容为市政道路及配套设施。玉田县无终街翻修工程（西环路玉滨公路、旭升路玉滨公路），包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约3.267公里。繁荣北路至京秦高速引线连接工程，包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约1.345公里（机动车道由交通局委托设计完成并实施不在本项目范围内）。兴玉北路（伯雍大街-玉滨公路）新建工程，包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约0.651公里。1.1.4项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式的必要性1、有利于促进城市环4、境的建设和发展本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施河北省唐山市玉田县城区路网改造提升一期工程，可以结合企业的运营经2验及政府的监管职能，是一条新的思路。财政部【2014】76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知指出，当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的抓手，推广运用政府和社会资本合作模式，可以借助社会资本方的资金、技术、人力资源、运营、管理等方面的优势，对城市基础设施规划、建设、运营等提供科学合理的建设运营方案，从而完善基础设施配套条件，促进地区经济快速增长，加快人民生活水平的提升。2、可以提高建设项目的运作5、效率从PPP模式融资实践效果来看，在运作效率中存在的优势有：一是充分发挥社会资本经济技术、雄厚的资金实力、先进高效的管理理念、丰富的经验、较强的风险识别和控制能力实现规模经济，有利于降低管理成本；二是共担风险，合作互赢。PPP模式下项目的提供者和建设者，通过合适的契约，政府可以得到项目建设的资金，而社会资本资金提供者可以得到经济利润，政府和社会资本合作，各取所需，均实现了效益最大化的目标。同时，在项目初始阶段，社会资本方与政府共同参与的项目识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，有效降低项目费用。利用社会资本来提供资产维护和服务，能为政6、府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，社会资本参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。33、有利于转变政府职能，减轻财政支出压力项目通过引入社会资本方，引入其参与到公用项目建设、运营等的过程中，有利于政府职能的转变，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共服务的提供者变成一个监管者。随着城市建设脚步加大，固定资产投资规模上升成为必然，庞大的市政公用工程建设资金缺口仅仅靠预算内财政收入投资，抑或政府直接举债，则政府财政压力将极具增大。社会资本方承担项目的资金筹措、建设实施、运营管理、提供服务、维修养护等大部分责任，并7、在财政支出方面减轻政府压力。同时，政府部门和社会资本方可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方的不足，协调各方不同的利益目标。双方还可以形成互利的长期目标，利用社会资本方的高效的管理优势，以较低的成本为公众提供高质量的服务，促进玉田县的科学发展。1.1.5项目采用政府和社会资本合作模式的可行性关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）中，第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）第十二条中，广泛采8、用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参4与。2014年起，财政部、国家发展和改革委员会不断加强对政府与社会资本合作的融资支持政策。一是修订现行的专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围；二是鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目需求；三是建立PPP项目投融资交流机制；四是设立PPP项目中央支持资金。当前金融机构积极响应国家政策，对于PPP项目运作优先给予融资支持，例如国家发改委联合国家开发银行印发了 关于推进开发性9、金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，提出由国家开发银行对PPP项目提供利率优惠，最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政策；财政部联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，总投资规模1800亿元。以上措施对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展具有积极的意义。本项目属于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活的公共服务、基础设施、公共设施类项目，适宜采用PPP模式。综上所述，本项目采用PPP模式将有利于政府转化职能、缓解财政压力、提高建设项目运作效率、确定合理的风险分担结构。1.2 项目经济技术指标1.2.1 建设规模与建设内容110、玉田县无终街翻修工程（西环路玉滨公路、旭升路玉滨公路）5（1）道路起讫点、红线宽度及里程项目概况一览表序号道路名称道路等级起终点长度（m）红线（m）1无终街主干路西环路玉滨公路2159402无终街主干路旭升路玉滨公路110840合计3267（2）主要建设内容本工程内容主要包括道路工程、排水工程、照明工程、绿化工程。2、繁荣北路至京秦高速引线连接工程（1）道路起讫点、红线宽度及里程项目概况一览表序号道路名称道路等级起终点长度（m）红线（m）1繁荣北路主干路伯雍大街玉滨公路134560（2）主要建设内容本工程内容主要包括道路工程、排水工程、照明工程、绿化工程。3、兴玉北路（伯雍大街-玉滨公路）新11、建工程（1）道路起讫点、红线宽度及里程项目概况一览表序号道路名称道路等级起终点长度（m）红线（m）1兴玉北路主干路北环路-玉滨公路65175.46（2）主要建设内容本工程内容主要包括道路工程、排水工程、照明工程、绿化工程。1.2.2 项目合作期限与项目进度61、项目合作期限、项目合作期限由于本项目属于投资规模较大的基础设施和公共服务项目，不确定因素多，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及基础设施和公共服务的持续稳定运营，确定合作期限为 11 年（建设期 1 年，运营期 10 年）。2、项目进度、项目进度根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金（2014）113 号文中12、政府和社会资本合作项目操作流程，处于项目识别阶段。目前该项目项目建议书已经玉田县发展改革局批复，批复文号为：玉发改审字（2016）8 号、玉发改审字（2017）8 号、玉发改审字（2017）12 号。1.2.3 项目总投资及资金筹措项目建设总投资估算为 13615.56 万元，其中：项目公司资本金 2723.11 万元，占总投资的 20%，债务资金 10892.45 万元，占总投资的 80%。债务资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。1.2.4 回报机制根据项目的情况，本项目回报机制为政府付费。1.313、 项目公司1.3.1 项目公司的设立在项目物有所值评价、财政承受能力验证、PPP 项目实施方7案通过县政府审批后，通过政府采购的形式选定社会资本方，选定的社会资本方与政府指定方按照 PPP 文件要求签署 PPP 合作协议后成立项目公司。在项目公司成立后，由实施机构与项目公司重新签署 PPP项目合同或补充合同，采用 BOT 方式负责本项目的融资、设计、建设、运营管理等。1.3.2 出资主体1、本项目由玉田县建城市政建设有限公司作为政府方出资代表。玉田县建城市政建设有限公司为玉田县县属国有独资企业。2、社会资本方通过政府采购方式选定。1.3.3 股权结构玉田县建城市政建设有限公司在项目公司中的持股14、比例为10%，其余 90%股份由通过政府采购确定的社会资本方持有。注册资本金不低于项目总投资的百分之二十（20%）。81.4 项目基本运作方式1.4.1 运作方式系统图项目运作方式系统图如下：图 1-1 项目运作方式系统图1.4.2 运作方式说明玉田县住房和城乡建设局在玉田县政府的授权下，作为项目实施机构，负责监管项目公司；玉田县建城市政建设有限公司在玉田县政府的授权下，作为政府出资代表。通过政府采购方式，选择具备雄厚资本实力、先进的专业技术和管理理念、管理模式、市场化的管理体制和运营机制的社会资本方达成合作，项目实施机构与社会资本方签订 PPP 项目合同；政府指定的出资代表与社9会资本签订股15、东协议，成立项目公司，其中玉田县建城市政建设有限公司以货币资金出资，占项目公司注册资本的 10%；社会资本方以货币资金出资，占项目公司注册资本的 90%。项目合作期内，项目范围内的土地权属归政府所有，项目公司享有合理使用权；政府拥有项目固定资产的所有权，项目公司享有项目固定资产的占有、使用和收益权。成立后的项目公司再与项目实施机构重新签订 PPP 项目合同或者补充合同。项目公司可与融资机构签订融资合同为本项目融资。本项目采用 BOT 运作方式，新建工程发生费用全部来自项目公司。在项目经营期间，由项目公司行使本项目经营管理权及项目经营期的维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款，政府授权的实施16、机构负责行使监督管理权，合同期满后移交政府。10第二章物有所值评价概述2.1 物有所值评价的含义物有所值（Value for Money）是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用 PPP 和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值）。物有所值评估结果一般作为是否采用 PPP 和确定风险分担的依据。财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不17、再采用政府和社会资本合作模式。根据财政部 2015 年发布的关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2015167 号）的规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。根据实际情况，项目物有所值采用定性评价。2.2 物有所值评价依据1、中国人民共和国预算法；112、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号）；3、国务院关于深化预算管18、理制度改革的决定（国发【2014】45 号）；4、国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；5、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；6、关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知财综（2014）96 号；7、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；8、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金（2014）156 号；9、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库（2014）214 号；10、财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知财库19、2015124 号；11、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库（2014）215 号；12、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；13、关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；1214、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发201542 号；15、基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 第25 号令）；16、河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见冀政（2014）125 号；17、河北省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见（冀政（2014）20、44 号）；18、其他相关法律法规。2.3 项目产出说明本项目提供的公共产品主要为道路工程，详见下表：本PPP项目提供的公共产品及服务内容为市政道路及配套设施。玉田县无终街翻修工程（西环路玉滨公路、旭升路玉滨公路），包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约3.267公里。繁荣北路至京秦高速引线连接工程，包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约1.345公里（机动车道由交通局委托设计完成并实施不在本项目范围内）。兴玉北路（伯雍大街-玉滨公路）新建工程，包含雨水管网、污水管网、照明、绿化、交通标识等配套工程，总长度约0.651公里。13工程建成后将满21、足玉田县基础设施的配套需求，完善区域交通体系。主要包含以下内容的设计、建设、运营及移交。2.4 项目责任风险分配2.4.1 项目风险因素识别本 PPP 项目为路网基础设施建设的 PPP 项目，项目的建设将对社会人文环境产生重大的影响，风险未被激发时，以潜在因素的形式存在，一旦爆发，就会产生对周围居民的影响、对社会文化的影响，甚至危害社会正常稳定运行。该类基础设施项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济和谐发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。总体而言，本 PPP 项目建设、运营、维护过程中存在22、的具体风险如下：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、运营及维护风险。1、政策风险（1）政府信用PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。（2）政府决策和审批延误由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成14本的提高。（3）政府干预政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收项目。（4）政治/公众反对项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。（5）政治不可抗力事件23、由于政府换届或者公务人员的更替，或者政治局面动荡所造成的项目损失。2、法律及合同风险（1）由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。（2）法律变更相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。（3）第三方违约风险除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的损失和危害。（4）税收调整包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。（5）合同/文件风险15合同文件设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突，从而造成项目或者项目公司受损。24、3、资金风险（1）利率风险市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本增加造成的损失。（2）融资风险金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。（3）通货膨胀国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。4、建设风险（1）工程建设变更建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。（2）施工过程中发现文物施工过程中发现历史文物导致项目建设投资增加、工期延长等风险。（3）地质灾害风险建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。（4）环保、生态风险16由于政府或社会团体对项目的25、环保、生态要求提高导致项目的成本提高、工期延误或其他损失。（5）供应风险项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。（6）技术风险由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。（7）完工风险由于各种原因（如资金不到位、承包商能力不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目运营后达不到设计预定的目标等。（8）不可抗力建设过程中发生灾难性自然灾害（如地震、海啸等）或者其他无法规避和补救的灾害。5、运营及维护风险（1）政府部门违约项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功能、外观等方面）的实质性变更要求，导26、致项目公司需要承担过多的建设或者运营责任。（2）社会资本方违约项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的17实质性损失，影响项目的使用等。（3）费用支付风险指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。（4）运营成本增加由于管理等因素造成的运营成本超出预期。（5）运营不可抗力运营及维护期间，发生灾难性自然灾害（如地震、海啸等）或者其他无法规避和补救的灾害。（6）其它收入不足在合法合规的前提下，广告费等收入是允许项目公司设立的经营收入，这些收入的不足也可能导致运营收益27、低于预期。2.4.2 项目风险分配框架根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 2-7：风险分配框架表。表 2-7风险分配框架表承担主体风险类别政府社会资本共担政策风险政府信用政府决策和审批延误政府干预政治/公众反对政治不可抗力事件法律及合同风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险18承担主体风险类别政府社会资本共担税收政策调整合同文件风险资金风险利率风险融资风险通货膨胀建设风险工程建设变更施工过程中发现文物地质灾害风险环保、生态风险供应风险技术风险完工风险不可抗力运营及维护风险政府部门违约社会资本方违约费用支付风险运营成本增加运营不可抗力其它收入不足注：文化部28、门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织保护等工作。2.4.3 项目主要风险的应对措施1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。2、社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。193、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响，为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的设计、融资等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。29、4、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：（1）固定利率贷款担保；（2）同银团和其他金融机构密切合作；（3）运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减少利率变化的影响。5、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等；2）股东双方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底；3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用30、情况和项目公司的资产情况。6、为了减少由于市场风险导致的损失，政府和社会资本之间可以通过签订购买服务协议，以及在合作期限内，政府承诺不在本地一定范围内建设同类项目等方式降低风险。7、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。20第三章 物有所值定性评价3.1定性评价分析物有所值定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否降低或减少政府性债务的强度和额度，增加供给，优化风险分配、提高建设和运营效率、促进创新和公平竞争等。物有所值的定性分析原则包括可行性、有益性及可实现性等。根据上述规定及原则，项目设定具体评价标准31、，对项目实施方案的相关内容进行定性分析，从而在 PPP 模式和传统模式之间进行衡量和比较，以评测能否实现物有所值。3.1.1 可行性评价可行性评价关注用产出说明来表达项目投资目标和期望结果。主要包括项目产出，运营灵活性，公平、效率和问责三方面。1、项目产出方面采用传统政府采购模式采用传统政府采购模式：受限于财政资金、人力资源、建设管理经验、约束激励机制不足等方面原因，采用传统政府采购模式建设本项目将在项目前期准备的工期上长于采用 PPP 模式，较长的工期以及较大的前期投入必将影响当地其他的公共领域建设投入，增加政府财政压力，延长公共产品的提供周期。本项目拟投资 13615.56 万元建设河北省32、唐山市玉田县城区路网改造提升一期工程，工程建成后将满足玉田县基础设施的配套需求，完善区域交通体系。合作期拟限设定为 11 年，其中建设期 1 年，运营期 10 年。21采用采用 PPP 模式：模式：将引入专业的且经验丰富的社会资本方，即引入专业的开发建设团队、管理团队、融资团队等，在企业既有成熟项目运作经验基础上，可以快速有效的指导项目设计、建设和运营维护，有利于缩短项目的建设工期，降低运营维护频率和成本。从而可以使政府用有限的财政资金，提供更多的公共服务项目，为公众提供更多更好的公共服务。项目采用项目采用 PPP 模式与传统政府采购模式相比模式与传统政府采购模式相比:（1）提升路网工程质量和33、后期运营维护水平）提升路网工程质量和后期运营维护水平项目采用 PPP 模式，根据 PPP 项目合同约定，只有当路网的质量和运营维修服务标准满足合同规定时，社会资本方才能取得相应的回报，这与传统政府采购模式的一次采购相比，不但可以得到满足合同规定标准的路网，还可以在合作期限内得到更好的路网日常运营维护等服务。（2）有利于增加同期玉田县公共服务供给）有利于增加同期玉田县公共服务供给项目采用 PPP 模式，合作期限为 11 年（其中建设期 1 年，运营期 10 年），路网建设运营维护费用被合理均摊到合作期内。在有限的财政资金内，可使玉田县同时启动道路、管网等设施等多项公共设施项目，缩短玉田县基础设施34、建设周期。（3）提高建设运营效率）提高建设运营效率项目采用 PPP 模式，可以整合社会资本方的技术经验、约束激励创新管理机制、投融资能力等，通过将政府付费与绩效捆绑，激励社会资本方提高项目建设实施效率、改进管理方案和提高绩效水平，从而降低项目建设运营维护成本，提高公共服务质量。2、运营灵活性方面22采用传统政府采购模式：采用传统政府采购模式：政府部门既要处理日常政府事务、又要负责路网建设运营的各项计划制定及决策；既要制定政府各个部门之间的工作分工，又要协调各部门之间的关系；而且政府部门还需要为项目的决策支付管理成本和时间成本，决策效率较低，运营灵活性较差。采用采用 PPP 模式：模式：引入专业35、的社会资本方将成立项目公司，项目公司专门负责工程设计、投资、建设、运营及维护。政府方将协调包括发改部门、财政部门、国土部门、水利部门、规划部门、环保部门、建设部门等各部门协同运作，大大提高了项目的决策效率、决策水平和建设效率，运营灵活性高。3、公平、效率和问责方面项目采用 PPP 模式，通过完善的 PPP 项目合同条款，明确规定在项目建设和运营的全寿命周期中双方的权利和责任，并对政府方和社会资本方应承担的风险责任进行了明确的分配，这体现了对政府方和社会资本方的公平，并且对项目建设和运营过程中出现的问题便于问责。项目采用 PPP 模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又能36、减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设，使得政府与社会资本优势互补、互利共赢。政府避免了繁重的事务，有更多的时间对项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算，有利于政府转变职能。社会资本方依靠长久以来积累的经验，承担项目建设、运营、维护风险的能力较强，可以对项目的建设、运营、维护风险进行管理，以提高项目进度、保障项目质量。政23府方与社会资本方合作，取长补短，优势互补，非常有利于提高效率。3.1.2 有益性评价有益性评价主要关注风险管理、合同期和残值、全寿命周期成本三方面。社会资本方与政府方明确了责任风险分配，建立了风险分配基本框架，把各种风险按照最合理37、的方式分配给双方，使项目总体的风险损失减到最低。并且通过购买相关保险，可以提升风险的可控性。在合同期和残值方面，项目由成立的项目公司作为投资开发主体，负责工程的设计、投资、建设、运营及维护。合作期限为10 年，在期满后按照合同规定将项目残值移交政府方。在全寿命周期成本方面，PPP 模式下，社会资本方与政府方共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用，并且采用 PPP 模式要当此项目完成并符合合同要求后，社会资本方才能获得收益，因此，PPP 模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费，还能避免项目资金风险。3.1.3 可实现性评价可实现性评价主要对市场兴趣及其他问题进行关注。1、各项政策保障、各38、项政策保障 PPP 项目的实施项目的实施自 2004 年开始，我国陆续出台了国务院关于投资体制改革的决定、关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 等政策法规，鼓励社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，可以采取独资、合资、合作等多种方式，政24府只需适度引导。2014 年 12 月 4 日，财政部、发改委同日发布3 份 PPP 文件：财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）、30 个 PPP 示范项目清单以及国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见；同时，河北省下发了关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见。至此，我国 PPP 模式的政策环境基本形成。在良好的39、政策环境下，大量闲置的民营资本将被激活。据统计，目前国内有近 14 万亿元的民营资本被闲置，民间资本存量已超过同期的国有资本，民间资本有着巨大的投资潜力。而公共基础设施项目尽管所需资金较大，投资回收周期较长，但有国家政策保障，市场风险相对较小，收益稳定，对整个社会资本都有很强的吸引力。2、项目建设是满足玉田县开发建设需要、项目建设是满足玉田县开发建设需要本项目建设符合玉田县城市总体规划，对加快玉田县的建设，满足基础设施配套需求，完善区域交通体系，改善区域投资环境具有重要作用。3.2 定性分析专家小组评审流程3.2.1 物有所值定性分析专家评审流程项目的物有所值定性分析由玉田县县政府组织评审专家40、小组实施。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标，组成专家小组，召开专家小组会议和做出定性分析结论等。具体实施步骤如下：251、确定定性分析指标：根据项目具体情况，确定定性分析指标；2、组成专家小组：为了全面体现评分的公平公正，突显程序价值，专家小组由七名专家组成，由政府从省内专家库中选取，专家的专业领域涉及财政、行业、工程技术、会计、金融财务、项目管理和法律等方面；3、召开专家会议：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；对每个评价指标，依据专家打分，去掉一个最高分和一个最低分，计算平均分，再按照权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。4、做出定性分析结论：政府项目实41、施机构根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。原则上，评分结果在 60 分以上（含 60 分）的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不适宜采用 PPP 模式。项目通过物有所值定性分析后，可以开展下一步工作。3.2.2 召开专家会议进行评审的具体流程玉田县政府于 2017 年 7 月 27 日组织召开了 河北省唐山市玉田县城区路网改造提升一期工程物有所值专家评审会，会议邀请了省内专家组成评审小组。召开专家会议进行评审的具体流程如下：1、评审专家签署评审小组专家签到表；2、评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表；3、由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则，填写评审小组专家评分汇42、总表，并由各位专家本人签字确认；264、由工作人员根据评分表、汇总评分表整理形成专家意见，并由各位专家签字确认；5、政府项目实施机构根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。3.3 定性分析专家评分3.3.1 专家签到273.3.2 评分标准评分分五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分。28表表 3-2物有所值定性评分参考标准物有所值定性评分参考标准编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目情况）备注（项目情况）1全生命周期整合程度15%全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命43、周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。100-81=有利=项目资料表明，设计、投融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中。80-61=较有利=项目资料表明，设计、投融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。60-41=一般=项目资料表明，设计、投融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计。40-21=较不利=项目资料表明，投融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。20-0=不利=项目资料表明，设计、投融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到44、一个合同中。玉田县建城市政建设有限公司（政府指定出资方）与社会资本方共同出资组建项目公司，采用 BOT 方式运作，签订 PPP合同，建设、管理、运营该项目。本项目合同体系主要包括：PPP 项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。29编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目情况）备注（项目情况）2风险识别与分配15%风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。100-81=有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合45、理分配。8061=较有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6041=一般=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4021=较不利=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。200=不利=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。报告中对项目进行了主要风险因素识别与分配。详见表 2-7：项目风险识别与分配基本框架表。30编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目46、情况）备注（项目情况）3绩效导向与鼓励创新15%绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。100-81=有利=绝大部分绩效标准和监管机制符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，能够体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，没有对如何交付提出要求。80-61=较有利=大部分绩效标准和监管机制符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，较能体现落实节能环保、支持本国产业等政府47、采购政策，并对如何交付提出了少量要求。60-41=一般=绩效标准和监管机制比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，部分体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何交付提出了少量要求。40-21=较不利=已设置的绩效标准和监管机制比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，较少体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何交付提出了较多要求。20-0=不利=未设置绩效标准和监管机制或不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，48、未落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，或主要对如何交付进行了要求。本项目建设规模与建设内容详见1.2.2，本项目提供的公共产品、服务内容详见 2.3。项目未对如何交付提出要求。31编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目情况）备注（项目情况）4潜在竞争程度10%潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。100-81=有利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象。80-61=较有利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。60-41=一般=项目将引起社会资本49、（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。40-21=较不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。20-0=不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。本项目是无用户付费的市政设施项目，属于非经营性项目。本项目采用政府付费方式，具体为可用性付费与绩效付费组合方式。设定政府付费自项目运营之日起开始支付。应能引起较大的市场兴趣。5政府机构能力10%政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。10081=有利=政府机构具备较为全面、50、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力，管理能力很强。8061=较有利=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力，管理能力较强。6041=一般=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般，管理能力一般。4021=较不利=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得，管理能力较强较欠缺。200=不利=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得，管理能力较差。玉田县人民政府及玉田县住房和城乡建设局具有较强的 PPP 理念，51、主管领导已参加过多次 PPP 培训，对 PPP 有较为全面、清晰的认识，PPP 能力较强。32编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目情况）备注（项目情况）6融资可获得性15%可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。10081=有利=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。8061=较有利=预计项目对金融机构的吸引力较高。6041=一般=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。4021=较不利=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。200=不利=预计项目对金融机构的吸引52、力很差。政府方的出资主体为玉田县建城市政建设有限公司，社会资本的出资主体通过公开招标的形式选定。政府方与社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司注册资本为 2723.11 万元，其中：政府方出资 272.3 万元，占注册资本的 10%，社会资本方出资 2450.81 万元，占注册资本的90%。项目建设总投资估算为 13615.56 万元，其中：项目公司资本金 2723.11 万元，占总投资的 20%，债务资金 10892.45 万元，占总投资的 80%。债务资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。7项目53、规模大小5%本指标主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。10081=有利=新建项目的投资在 10 亿元以上。8061=较有利=新建项目的投资介于 2 亿到 10 亿元之间。6041=一般=新建项目的投资介于 1 亿2 亿元之间。4021=较不利=新建项目的投资介于 5000 万元到 1 亿元之间。200=不利=新建项目的投资小于 5000 万元。本项目总投资估算为 154、3615.56 万元。33编编号号指标指标 权重权重评分依据评分依据评分标准评分标准备注（项目情况）备注（项目情况）8主要固定资产种类5%本指标主要依据 PPP 项目包含的资产种类多少来评分。一个项目可以包含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由社会资本方实施，将实现更高的效率和更好的效果。10081=有利=项目的资产种类在三个以上。8061=较有利=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。6041=一般=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。4021=较不利=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。200=不利=项目只包括一个较为55、简单的资产。本项目建设的资产包括：道路、亮化、绿化、给水、雨水、污水工程配套工程等。9全生命周期成本测算准确性10%本指标主要通过察看项目对采用 PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。10081=有利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。8061=较有利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。6041=一般=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但56、尚无法确定能否被准确预估。4021=较不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。200=不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。本项目全生命周期的成本包括：分摊到各年的建设成本、工资及福利、维护费、管理费、利息支出等，全生命周期内成本共计 19182 万元。343.3.3 现场评分1、评审小组专家评分表353637383940412、评审小组专家评分评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表，经由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则，填写评审小组专家评分汇总表，并由各位专家本人签字确认。42433.4 定性评价结论根据聘请的各位专家对项目物有所值定性分析意见，定性评价结论如下：项目物有所值定性评分为 83.24 分，超过基准分（60 分），通过物有所值定性评价分析，建议采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作。44专家评审意见