1、澧县城区路网建设工程（一期）澧县城区路网建设工程（一期）PPPPPP 项目项目物物有有所所值值评评价价报报告告日日期：期：20182018 年年 8 8 月月目录目录第一章 项目概况.11.1 项目内容.11.1.1 项目背景.11.2 建设内容及规模.31.3 融资结构.4第二章定性分析.52.1 增加公共供给，缓解财政一次性支付压力.52.2 优化风险分配.52.3 有效解决融资和政府债务问题.62.4 有利于发挥社会资本的效率.62.5 促进创新.6第三章定量分析.83.1PSC 的计算.8第四章 结论.13第五章 附件.141第一章第一章 项目概况项目概况1.1 项目内容项目内容1.12、.1 项目背景项目背景澧县古为澧州，位于湖南省西北部，澧水中下游，洞庭湖西岸，是湘西北通往鄂、川、黔的重镇，素有“九澧门户”之称。因澧水贯穿全境而得名，县境东南西三面分别与澧县、安乡、临澧、石门接壤，北与湖北省毗邻，是湖南省面向长江开发开放的前沿阵地。在2016 年常德市政府工作报告中，提出要推进津澧国家新型城镇化试点和国家中小城市综合改革试点，抓好安乡国家循环经济试点，以农垦改革为契机支持西湖西洞庭加快发展。澧县2016 年政府工作报告也明确提出澧县十三五规划的总体发展定位、发展策略。其发展定位于长江经济带、洞庭湖生态经济区、津澧融城等新的国家战略和发展形势，建成“洞庭第五极，澧水中心城”。3、发展策略是围绕“工业强县、创业富民”战略，重点实施“新型城镇化、城乡一体化、江湖融合、园区支撑”四大策略，努力实现澧县由农业大县向工业强县转变、由农村社会向城市社会转变。一是实施新型城镇化。按照既定城市发展规划，加快澧州新城建设步伐，大力推进津澧两地城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，力争在澧水流域经济社会发展中的龙头作用及湘鄂省际交界地区中心城市的辐2射作用进一步增强。二是实施城乡一体化。进一步完善城乡共建、协调发展的体制机制，加速农业转移人口市民化，让农村人口进得来、留得下。建成比较完善的城乡基本公共服务体系，努力让农村居民在家门口享受到城市市民一样便捷的公共服务。三是实施江湖融合。把我县4、经济社会发展置于长江经济带、洞庭湖生态经济区两大国家战略的大框架下去考量，主动谋划、精准对接、快速融入，在争取高铁、疏浚航道等方面寻求突破，积极开辟通江达海新通道。四是实施园区支撑。抢抓全省实施创新创业园区“135”工程的契机，加强“两区三园”建设，推动要素向工业集中，工业向园区集中，园区与城市融合。近年来，澧县工业化、城镇化加速推进，城市重点发展方向和空间布局结构将发生战略性转移，城市各项规划建设，特别是关系到城市总体发展目标实现的交通基础设施建设亟待必要的调整和完善。同时，面对日益严峻的城市交通拥堵以及机动化的迅猛发展，为适应城市社会经济的发展，急需构建城市整体交通发展框架，制定可持续交通5、发展战略，构建整体交通发展框架，引导城市及区域协调发展，统筹各交通系统发展规划，合理规划重要交通设施布局，预留交通系统扩展弹性，支持城市空间的可持续发展。在此形势下，为解决出行交通不便、完善基础设施建设、提高产产业发展水平以及未来津澧融合发展的需要和澧县十三五规划等相关发展需求，澧县住建局推动澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目。31.2 建设内容及规模建设内容及规模澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目，包含 22 个子项目，本项目工程建设静态总投资 246131.92 万元，其中工程费用 156075.50万元，工程建设其他费用 79451.3 万元，预备费 10605.12 万元。6、本项目内容具体见下表。序号道路名称公里数（km）工程建设投资(万元)其中备注工程费用工程其他费用预备费1工业大道2.097143.841152688.6340.22澧浦北路2.151135066804129.5540.53桃花滩路2.7717367669498468274解放路4.213500.0680004857.1642.965翊武西路2.651014965213145.1482.96群星南路1.8710372.542985580.6493.97运达南路1.96963.743712261.1331.68护城北路2.789987.38623888.7475.69人民路1.797453.7317、633935.8354.910襄阳路1.348757003942.9232.111临江东路2.6900056002971.4428.612新河路1.697075.0628603878.1336.96小计27.79115237.126162548124.95487.2213群星路北拓2.818443107936971.4678.614运达路北拓2.316227.58577.56971.4678.615经十九路314093.3115002041.2552.116纬五路213226.5113001549377.517黄桥东路1812517006038.1386.94序号道路名称公里数（km）工程建设8、投资(万元)其中备注工程费用工程其他费用预备费18津澧大道4.7336279.4330002136.21143.2小计15.83106394.776870.525707.33816.919珍珠路2.143445.72975306.6164.120墨池路0.85205.720002823.5382.2工业大道至运达南路，约 800 米21澧阳路3.299387.38105835.344722临江路东延1.56461.445001653.7307.7小计7.7324500.1175805619.11301合计51.35246131.92156075.579451.310605.121.3 融资结构9、融资结构根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）要求，结合项目实际情况，本项目资本金比例建议拟定为总投资的 25.00%。本项目静态总投资约246,131.92 万元，项目资本金需求为 61,532.98 万元。由政府出资代表和中标社会资本方按项目公司的股比 3%:97%出资。社会资本方以现金出资 59,686.99 万元，政府方出资 1,845.99 万元。融资类型融资对象出资额（万）比例备注一、注册资本政府方1,845.993%注册金按工程进度到位社会资本方59,686.9997%小计61,532.9825.00%二、融资项目公司负责融资184,5910、8.9475.00%项目总投资额（静态）246,131.92100.00%5第二章定性分析第二章定性分析政策依据：财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）以及财政部关于印发的通知（财金2015167 号）。我们认为，与传统的政府投资模式相比，本项目采用 PPP（政府-社会资本合作）模式进行建设、运营和维护，存在以下几个方面的优势：2.1 增加公共供给，缓解财政一次性支付压力增加公共供给，缓解财政一次性支付压力本项目工程建设费用总投资额 246131.92 万元，需投入大量资金，全部要通过政府财政投入，但城市的基础建设设施多，资金缺口大。通过采用 PP11、P 合作模式，可拓宽项目的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有力与转整合社会资源，激发民间投资获利，拓宽发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构的转型和升级，增加公共供给、缓解一次性财政压力、改善债务的可持续性，同时避免推高市场收益率，引入市场竞争机制，有利于鼓励和扩大社会资本对澧县基础设施的投资。但在经济形势下滑、财政支出安排趋紧的形势下，采用传统的政府建设方法可能导致项目工程无法及时开工。采用 PPP模式可缓解财政一次性支付压力，平滑项目期间各年度的财政支出。2.2 优化风险分配优化风险分配本项目存在 9 个方面的风险，分别是组织机构、融资、投资估算、6资金、市场、政策、财务、不12、可抗力等风险等。按照风险分配优化、风险收益对等和风险源可控等原则，综合考虑政府风险管理能力，项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。2.3 有效解决融资和政府债务问题有效解决融资和政府债务问题根据合作框架，由政府和社会资本合作组建 SPV 公司，项目建设的总投资将远大于 SPV 公司的实收资本，缺口部分由 SPV 公司负责向银信部门贷款。根据相关规定，此类贷款不列入政府性债务系统，合理规避了国办201443 号文的相关规定。2.4 有利于发挥社会资本的效率有利于发挥社会资本的效率政府部门和社会资本在项目初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究和融资等问题,保证了13、项目在技术和经济上的可行性。此外，PPP 模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，SPV 公司才能开始获得收益，因此 PPP 模式有利于提高项目建设和维护效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。未达到约定标准的项目实施机构应执行项目合同约定的处罚条款。2.5 促进创新促进创新项目建成后，项目达到规划设计要求。当项目产出绩效优于约定标准，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款；说明仅对应产出的规格要求，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问7题提出要求，从而提供创新机会。在政府与项目公司签订 PPP 继承合同中，政府根据项目预期的投资规模，投资估算和投资效益分析，提前制14、定项目的付费标准、经营期限。综上所述，与传统的建设维护模式相比，采用 PPP 模式具有上述5 个方面的主要优势。根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）的规定，对该项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等方面，通过专家咨询的方式进行定性分析。澧县财政局组织 7 名专家对本项目全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向等基本指标和附加指标进行了评分，按照政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）物有所值定性分析方法中的计算方法进行了计算，得到最后评分分。鉴于此，我们认定本项目通过定性分析。15、（详见附表一、附表二）8第三章定量分析第三章定量分析根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）的规定，要进行 VFM 的定量分析，首先要计算 PSC。3.1PSC 的计算的计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。1.1.计算依据计算依据1）传统经营模式。湖南澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目的传统做法是由澧县政府通过招投标选定符合要求的市政工程建设公司负责施工，并由相应管理单位负责运营维护。区别于传统模式，在 PPP16、 模式下，新建项目建设的和运营以 SPV 公司为主体负责实施，因此，对澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目来说，政府只需要在 PPP 项目开始时支出 SPV 公司注册资本金的 3%，而不用负担全部的建设支出。2）数据的选择。由于没有相同或相似的项目在运营，按照 PSC的原则，选取的数据可以参照传统模式实施的同样规模的建设改造项目的投资和运营。建设工程分别由政府相关单位和 SPV 公司组织施工，其初始建设投入成本不存在理论上的差异。93）项目范围。根据实施方案 PPP 项目公司合作框架，SPV 公司的项目范围是澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目建设和运营，PSC 测算的范围应与 SPV17、 公司的项目范围一致。在计算初始 PSC、竞争中立调整和风险调整中，都以PPP项目中SPV公司的经营范围为准。4）竞争中立调整和风险分担依据。本项目的风险分担依据是 PPP项目实施方案中的项目风险分配及应对措施及风险分配方案;竞争中立调整的依据是现行税法。2 2基本假设基本假设物价上涨因素。2017-2031 年 CPI 年平均增长率为 3%。本次测算假设运营期内 CPI 平均增长 3%。3 3初始初始 PSCPSC按照“澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目”实施方案中，项目可分为两部分，即建设阶段和运营阶段，需要分别计量。1）建设投资。根据类似项目的调研，本建设项目静态总投资24613118、.92 万元。2）融资结构：注册资本 61,532.98 万元，银行贷款 184,598.94万元。其中注册资本中，澧县政府和社会资本按 3%：97%的比例投入资本金。3）本项目采用 BOT 模式。4）运营维护成本。在传统模式下，社会资本不参与本项目的运营，所有的运营成本均由政府方承担，在 PPP 模式下，由 SPV 公司承担运营成本。运营成本、摊销、财务费用以及投资合理回报之和，与经营10收入间的缺口，由澧县政府予以补贴。以运营期第一年的维护成本为基准，运营期以后各年按年通货膨胀率 3%估算运营成本。5）资金成本。还款期为 12 年，银行贷款的还款方式采用按等额本金方式，银行贷款的利率为 519、.39%（2015 年底人民银行公布的 5 年期以上银行贷款基准利率 4.9%）上浮 10%。6）折现率的选择。依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，经网上查询，2016 年 1 月 8 日中国国债收益率：20 年期收盘价格为 3.461%，30 年期的收盘价格为 3.603%，综合平均按 3.53%，考虑到运营期后的收入主要是政府付费，经营风险较小，本项目计算初始 PSC 以及 PPP 值的折现率选定折现率设定为 4%。720、）投资回报率：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行 5 年期以上贷款基准利率为 4.9%，根据项目风险等各方面因素，选定项目综合投资回报率 6.2%。8）项目周期设定：经对项目财务现金流量测算分析，项目在 15年周期的净现值为 8371.57 万元，方案具有一定吸引力，可行性强，故项目生命周期方案为 15 年较为合适，其中建设期为 2017-2019 年，运营期为 2020-2031 年。119）现金流计算21、值。运用 Excel 表格，按照折现率 4%计算，初始PSC 的净现值是 288,365.04 万元（详见附表三）。4 4竞争性中立调整竞争性中立调整竞争性中立调整值是为了消除政府传统经营模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。在传统模式和 PPP 模式下，项目公司的运营和管理在存在税收上的差异，也不考虑在其它方面的差异。综上所述，竞争性中立调整值 0 万元。5 5风险调整风险调整1）风险分担。按照本项目全生命周期风险分配框架表，湖南澧县城区路网建设工程（一期）PPP 项目风险分担的具体情况见附表四。2）风险定量分析。22、在风险分担确定的情况下，根据附表四列出的风险，进行了调研，对各种风险发生的概率和影响采集了定量数据，数据通过筛选和加权平均来确定。风险概率和后果详见附表五。3）风险承担成本。运用 Excel 进行分期计算，风险共担部分按照 SPV 公司承担 50%，政府承担 50%分配，得出风险调整值为 7,172.39万元，转移风险为 4,811.98 万元，自留风险为 2,360.41 万元。通过计算出来的初始 PSC、竞争中立调整和风险调整项，进行相加得出本项目的 PSC 值=初始 PSC+竞争性中立调整+风险分配=288,365.04+0+4,811.98+2,360.41=275,967.63 万元23、。126 6PPPPPP 值计算值计算1）PPP 值的计算规则。PPP 值计算方法与 PSC 的计算方法一致，但是其中的各项调整参数是根据咨询公司调研的类似项目统计数据进行计算，折现率与 PSC 值的计算保持一致。其计算结果能够充分体现社会一般的公司的动作能力和水平。通过与澧县相关负责单位的座谈和调研，并参照类似项目建设和运营情况进行计算。2）计算依据。本项目暂未进行财评，根据工程造价估算建设成本，以相类似规模的项目运营情况进行估算。3）计算结果。进行 PPP 值的计算，其计算过程类似 PSC 计算，见附表六。计算出的项目 PPP 折现值 PPP 为 260,835.28 万元，加上分配来的自24、留风险及分摊风险共2,360.41万元，合计263,195.69万元。7 7VFMVFM 分析结论分析结论通过定量分析，VFM=32,341.74万元（采用PPP模式节约32,341.74万元），VFM 指数10.94%，所以该项目用 PPP 模式可行。通过对该项目的定性定量分析，该项目适用 PPP 模式（附表七）。13第四章第四章 结论结论综上所述，我们认为本项目采用 PPP 模式较传统模式有 5 个方面的优势，定性分析通过论证；定量分析 VFM 值为 32,341.74 万元，VFM指数为 10.94%，定量分析通过论证；两项分析结论均为通过物有所值评价。值得注意的是，PPP 项目采用物有25、所值评价尚属新生事物，没有成熟的可借鉴经验。本报告所进行的定量分析均为 PPP 项目识别阶段的估算数值，仅供贵单位在选择社会资本方时参考，不能直接作为政府采购的直接依据。建议项目建设期和维护期相应的投入成本应以财政评审结果为准。14第五章第五章 附件附件附件一：附件一：PPPPPP 项目物有所值定性分析专家评分表项目物有所值定性分析专家评分表附件二：附件二：PPPPPP 项目物有所值定性分析专家意见汇总表项目物有所值定性分析专家意见汇总表附件三：初始附件三：初始 PSCPSC 计算表计算表附件四：风险分担情况表附件四：风险分担情况表附件五附件五:风险分析表风险分析表附件六：附件六：PPPPPP26、 折现值计算表折现值计算表附件七：附件七：VFMVFM 评价分析表评价分析表15附表一附表一 PPP 项目物有所值定性分析专家评分表项目物有所值定性分析专家评分表1617181920212223附表二附表二PPP 项目物有所值定性分析专家意见汇总表项目物有所值定性分析专家意见汇总表24附表三附表三初始初始 PSC 计算表计算表单位：万元合计第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年第 7 年现金流入合计0.000.000.000.000.000.000.000.00现金流出合计325,431.6574,331.42101,483.5981,813.4710,170.359,327、47.818,525.477,703.33建设期投资249,654.5874,331.42101,483.5973,839.580.000.000.000.00增值税及附加0.000.000.000.000.000.000.000.00利息72,434.080.000.007,759.849,949.889,120.738,291.577,462.41经营成本3,342.990.000.00214.05220.47227.09233.90240.92所得税前现金净流量-325,431.65-74,331.42-101,483.59-81,813.47-10,170.35-9,347.81-8,28、525.47-7,703.33调整所得税0.000.000.000.000.000.000.000.00所得税后现金净流量-325,431.65-74,331.42-101,483.59-81,813.47-10,170.35-9,347.81-8,525.47-7,703.33折现系数 4.0%0.960.920.890.850.820.790.76现值-288,365.04-71,472.52-93,827.28-72,731.87-8,693.66-7,683.22-6,737.80-5,853.9025单位：万元第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年第 129、4 年第 15 年现金流入合计0.000.000.000.000.000.000.000.00现金流出合计6,881.406,059.695,238.204,416.943,595.912,775.141,954.611,134.34建设期投资0.000.000.000.000.000.000.000.00增值税及附加0.000.000.000.000.000.000.000.00利息6,633.265,804.104,974.944,145.783,316.632,487.471,658.31829.16经营成本248.14255.59263.25271.15279.29287.67296.30、30305.18所得税前现金净流量-6,881.40-6,059.69-5,238.20-4,416.94-3,595.91-2,775.14-1,954.61-1,134.34调整所得税0.000.000.000.000.000.000.000.00所得税后现金净流量-6,881.40-6,059.69-5,238.20-4,416.94-3,595.91-2,775.14-1,954.61-1,134.34折现系数 4.0%0.730.700.680.650.620.600.580.56现值-5,028.17-4,257.45-3,538.74-2,869.16-2,246.00-1,6631、6.67-1,128.74-629.8626附表四附表四风险分担情况表风险分担情况表风险类型风险类型风险描述风险描述政府方承担政府方承担社会资本方社会资本方承担承担政策和法律政策和法律变更风险变更风险政治不可抗力法律变更项目审批土地取得项目合同风险技术标准变更经济风险经济风险利率/汇率风险/市场风险/通货膨胀风险建设风险和建设风险和融资风险融资风险建设风险：设计质量/技术质量/工程质量/完工进度/安全生产/第三方责任/环境保护/专利侵权；融资风险：融资成本高/资金是否按时到位项目管理风项目管理风险险指项目维护过程中成本变动、设备更新、改扩建需求带来的项目管理风险自然风险自然风险包括：可保不可抗32、力风险，不可保不可抗力风险，自然环境破坏风险，环境标准提高风险等27附表五附表五风险分析表风险分析表风险类别风险因素风险概率风险后果后果计算的基数或原因风险值（万元）风险发生时点系统风险政策法律征用/公有化10%-5%项目总投资-1,248.27建设阶段和运营阶段政治反对无无法律变更10%-10%净利润-96.35运营期平均分配审批获得/延误10%-0.10%项目总投资-24.97建设期第一年税收变更10%30%0%税收总额0.00运营期平均分配市场因素动力人工费上涨10%30%-10%水电费和人工费-18.74运营期平均分配费率调整0.00协议留有谈判余地市场需求变化10%30%-1%营业收33、入0.00运营期平均分配通货膨胀10%30%-1%经营成本-10.03运营期平均分配30%-2%其他利率变化100.00%-1%融资总额-1,845.99非系统风险建造不可抗力难以计量融资工具可及性无无融资成本高无无设计不当无无转移设计单位工程设计质量3%-2%项目总投资-149.79分包商违约10%30%-3%项目总投资-748.96建设期和运营期工地安全50%-1.00%项目总投资-1,248.27建设期和运营期28风险类别风险因素风险概率风险后果后果计算的基数或原因风险值（万元）风险发生时点地质条件无无已勘察场地可及性无无工程运营变更10%-5%营业收入运营期平均分配建设成本超支10%334、0%-2.00%总投资-1,497.93建设期完工风险无无外包建设质量难以计量公共设备服务提供难以计量运营技术不过关10%-1%总投资-249.65试运营阶段运行成本超支10%30%-10%试运营费用试运营阶段服务质量不好难以计量维护、维修成本高10%-5%运营成本-16.71运营期平均分配运营效率低10%-5%运营成本-16.71运营期平均分配移交设备状况10%30%-50%残值损失运营期末设备维修状况10%30%-10%维修费用运营期平均分配合计-7,172.3929附表六附表六PPP 折现值计算表折现值计算表合计第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年第 7 年投入股35、份1,845.991,845.990.000.000.000.000.000.00可行性补贴支出358,261.140.008,908.9320,787.5129,796.4529,803.0629,809.8829,816.89配套投入0.000.000.000.000.000.000.000.00支出合计360,107.131,845.998,908.9320,787.5129,796.4529,803.0629,809.8829,816.89净支出-360,107.13-1,845.99-8,908.93-20,787.51-29,796.45-29,803.06-29,809.88-236、9,816.89折现系数 4.0%0.960.920.890.850.820.790.76现值-260,835.28-1,774.99-8,236.81-18,480.02-25,470.13-24,495.95-23,559.18-22,658.39第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年第 14 年第 15 年投入股份0.000.000.000.000.000.000.000.00可行性补贴支出29,824.1229,831.5629,839.2329,847.1329,855.2629,863.6421,029.489,247.98配套投入0.000.000.37、000.000.000.000.000.00支出合计29,824.1229,831.5629,839.2329,847.1329,855.2629,863.6421,029.489,247.98净支出-29,824.12-29,831.56-29,839.23-29,847.13-29,855.26-29,863.64-21,029.48-9,247.98折现系数 4.0%0.730.700.680.650.620.600.580.56现值-21,792.19-20,959.26-20,158.32-19,388.13-18,647.51-17,935.33-12,144.00-5,135.0730附表七：附表七：VFM 评价分析表评价分析表项目PSCPPP备注初始 PSC288,365.04竞争中立调整0.00风险调整-转移风险4,811.98NPV 小计293,177.02260,835.28自留风险2,360.412,360.41NPV 总计295,537.43263,195.69VFMVFM 值值32,341.74VFMVFM 指数指数10.94%