1、 玉山县玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院西外环路、金沙东路、县人民医院 整体迁建整体迁建”等项目包等项目包PPP项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 实施机构：玉山县建设局实施机构：玉山县建设局 咨询机构：江西省招标咨询集团有限公司咨询机构：江西省招标咨询集团有限公司 编制时间：二一六年十编制时间：二一六年十一一月月 玉山县玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院西外环路、金沙东路、县人民医院 整体迁建整体迁建”等项目包等项目包PPP项目项目 物有所值评价报告签审页物有所值评价报告签审页 编制单位 江西省招标咨询集团有限公司 资质证书编号 工咨甲：11720070041 项目审查 周2、亦刚 高级工程师 项目校核 方祺 工程师 注册咨询工程师 项目负责 何艳兵 工程师 主要编制人员 何艳兵 工程师 方祺 工程师 注册咨询工程师 徐 婧 助理工程师 徐 颖 助理工程师 吴成峰 助理工程师 玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 目目 录录 一、项目基础信息.5 1.1 项目概况.5 1.2 建设内容和目标.6 1.3 项目总投资.7 1.4 项目运作方式.7 1.5 运营、绩效考核、移交.11 二、项目建设背景及必要性.19 2.1 项目建设背景.19 2.2 项目采用 PPP 模式的必要性.20 三、风险分析及分担机制.25 3.1 风险分析3、.25 3.2 风险分配原则.30 3.3 风险分担机制.31 四、物有所值定性分析.32 4.1 政策依据.32 4.2 评价程序.32 4.3 分析内容.33 4.4 补充评价指标.39 4.5 评价方法.39 4.6 分析意见.40 五、物有所值定量分析.41 5.1 定量分析步骤.41 5.2 PSC 值计算.41 5.3 PPPs 值计算.49 5.4 计算结果.50 5.5 物有所值评价结论.50 附表 1 项目 PSC 值计算表 附表 2 项目 PSC 值计算表 附件 1 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准 附件 2 PPP 项目物有所值定性分析专家打分表玉山县社会治理联动4、指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 一、项目基础信息一、项目基础信息 1.1 项目概况项目概况 1.1.1 项目名称项目名称 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目。1.1.2 建设地址建设地址 详见表 1-1。表表 1-1 各项目建设地点各项目建设地点 项目名称项目名称 建设地点建设地点 西外环路 怀玉山大道至 S203 金沙东路道路工程 玉山县城东北片区 玉山县人民医院整体搬迁项目 玉山县怀玉山大道北侧，县委党校西侧 1.1.3 玉山县简介玉山县简介 玉山县位于江西省东北部。属上饶市，东界浙江省开化县、常山县、江山市，南接广丰区，西邻上饶县5、和信州区，北毗德兴市，东西宽 75 公里，南北长 62 公里，面积 1728 平方公里。历史上是赣浙闽三省的交通要冲，素有“两江锁钥、八省通衢”之称。总面积 1728平方千米，总人口 62 万人。全县辖 11 个镇、5 个乡。玉山县辖 11个镇、5 个乡：冰溪镇、临湖镇、必姆镇、横街镇、文成镇、下镇镇、岩瑞镇、双明镇、紫湖镇、仙岩镇、樟村镇、南山乡、怀玉乡、下塘乡、四股桥乡、六都乡、金山工业园。共有 31 个居委会、189 个行政村。县政府驻冰溪镇。玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 1.1.4 项目实施机构项目实施机构 玉山县建设局作为本项目的实施机构，6、负责项目准备和引入社会投资人，履行约定权利义务、实施项目监管及移交等工作。1.1.5 建设进度建设进度 运营期 12 年（含建设期 3 年）。1.2 建设内容和目标建设内容和目标 1.2.1 项目建设内容项目建设内容 西外环路新建道路工程：全长约 6 公里，包括改造路段（怀玉山大道三清西路）长约 1050 米，现状已建道路宽 8.5 米，规划改造后道路红线宽 30 米；高架路段（污水处理厂浙赣铁路以南）全长约 1500 米（含跨冰溪河大桥 120 米），规划道路红线宽 30 米；普通路段（浙赣铁路以南203 省道）全长约 3400 米，规划道路红线宽30 米。金沙东路新建道路工程：金沙东路道路7、工程由北向南走向，道路起点与现状会花线相交，经发展大道、南湖大道，终点与玉清大道平面相交，道路全长 4110.49m，道路等级为城市次干路，道路红线宽24m。标准横断面按 2.0m 人行道+9.0 车行道+2.0 中央分隔带+9.0 车行道+2.0 人行道=24m 布置。玉山县人民医院整体搬迁工程：本工程建设地点为玉山县怀玉山大道北侧，县委党校西侧一地块。项目总用地面积 84476.00 平方米，约合 126.71 亩，项目用地分两区，其中 A 区面积 63822.00 平方米，约合 95.73 亩；B 区面积 20654.00 平方米，约合 30.98 亩。玉山县社会治理联动指挥中心及配套设8、施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 1.2.2 项目建设目标项目建设目标 随着经济的快速发展，玉山正进入城镇化建设的加速时期，医院、金沙东路、西外环路四个项目涉及到玉山经济发展脉络的方方面面，是玉山城镇化进程中基础设施项目建设的重点。本 PPP 项目的实施将弥补玉山县基础设施供给缺口、提高供给效率。1.3 项目总投资项目总投资 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目采取 PPP 模式进行运作。项目包总投资估算为 84116.33 万元，纳入 PPP 项目的总投资为 81836.688 万元（纳入 PPP 项目的总投资以实际预算为依据，最终总投资以经审计的竣工决9、算为准）。具体项目投资情况如下：玉山县人民医院整体搬迁项目投资估算为 32120万元，其中，土建部分预算审计价为 19920 万元（土地使用费 1600万元），设备购置 8200 万元，绿化 1080 万元，PPP 模式预留金 2920万元；金沙东路道路工程项目总投资为 10796.33 万元，其中建安工程费用为 8229.65 万元，项目建设其他费用为 1696.154 万元，在工程建设其他费用中征地拆迁费用为 679.642 万元，预备费用为 799.728万元；西外环路项目总投资为 41200 万元。注：本注：本 PPP 项目不包含征地拆迁等费用，政府项目不包含征地拆迁等费用，政府可行性10、缺口补助可行性缺口补助支出包含建设期利息，纳入支出包含建设期利息，纳入 PPP 项目的总投资为项目的总投资为 81836.688 万元。万元。1.4 项目运作方式项目运作方式 1.4.1 运作模式运作模式 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 金2014113 号）、国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见（赣府发201525 号）文件精神，本项目采用 PPP 模式运作。经玉山县人民政府授权，由玉山县建设局与项目公司签11、订 PPP项目合同（以下简称“项目合同”），项目公司按照项目合同要求负责玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目的建设、融资和运营，自行承担费用、责任和风险，获得服务费用及运营收入。运营期期满，项目公司将项目及相关设施（含相关权益）按移交清算要求无偿移交给玉山县人民政府或其指定机构。玉山县人民政府或其指定机构在运营期后无偿收回项目公司的全部资产，对于本项目拟采用 BOT（建设融资运营一移交）方式，运营期 12 年（含建设期 3 年）。图图 1-1 项目实施流程图项目实施流程图(1)由玉山县人民政府授权玉山县建设局组织完成项目立项报批玉山县社会治理联动指挥中心及配套设12、施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 以及规划、国土、环保等部门的审批，并通过公开招标的方式确定社会投资人，签订 PPP 项目合同。(2)合同签订后，玉山县城市经营资产有限公司与社会投资人合作成立项目公司，项目公司依照合同及法律法规要求，按照项目规划、标准及相关规范，办理施工手续，并承担玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目的建设及运营、维护等工作。(3)项目建成后，项目公司在规定的运营期内拥有项目的运营权，按照协议要求接受县财政付费。(4)运营期满后，项目资产由项目公司无偿移交玉山县人民政府或其指定机构。1.4.2 交易结构交易结构 交易结构主要包括项目投资融资结构、13、支付和回报机制以及相关配套安排。图图 1-2 PPP 项目结构图项目结构图 玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 1.4.3 资金来源资金来源 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目采取 PPP 模式进行运作，项目包总投资估算为 84116.33 万元，纳入 PPP 项目的总投资为 81836.688 万元（纳入 PPP 项目的总投资以实际预算为依据，最终总投资以经审计的竣工决算为准）。具体项目投资情况如下：玉山县人民医院整体搬迁项目投资估算为 32120万元，其中，土建部分预算审计价为 19920 万元（土地使用费 1600万14、元），设备购置 8200 万元，绿化 1080 万元，PPP 模式预留金 2920万元；金沙东路道路工程项目总投资为 10796.33 万元，其中建安工程费用为 8229.65 万元，项目建设其他费用为 1696.154 万元，在工程建设其他费用中征地拆迁费用为 679.642 万元，预备费用为 799.728万元；西外环路项目总投资为 41200 万元。注：本注：本 PPP 项目不包含征地拆迁等费用，政府项目不包含征地拆迁等费用，政府可行性缺口补助可行性缺口补助支出包含建设期利息，纳入支出包含建设期利息，纳入 PPP 项目的总投资为项目的总投资为 81836.688 万元。万元。根据国务院最15、新发布 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，此类项目资本金占项目总投资的最低比例为 20%；不同的投资人的资信和融资能力不同，根据本项目具体情况，结合目前的融资环境，玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目以扣除征地拆迁费后的项目总投资的 20%确定。根据以往 PPP 项目经验及PPP 项目合同指南（试行）相关规定，政府在项目公司中不具有实际控制力及管理权，拟政府方与社会资本方先期以现金出资共同组建项目公司，出资比例为 30%：70%（暂定，具体分配比例应根据双方协商确定）；本项目资本金为项目总投资的 20%，该部分注册资本金为非债务性资金。本项目剩余16、总投资80%部分，由 SPV（项目公司）向金融机构融资解决。项目总投资的玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 资金来源和投融资结构如下表：表表 1-2 项目投融资结构一览表项目投融资结构一览表（单位：万元单位：万元）资金来源 金额 出资方 股本金股本金 16367.338 政府方 4910.201 社会资本方 11457.136 项目融资项目融资 65469.350 项目公司 项目包项目包 总投资总投资 81836.688 政府方、社会资本方、金融机构融资 融资总额融资总额 65469.350 融资期限融资期限 近期发改委和国开行发布关于推进开发性金融支持政17、府和社会资本合作有关工作的通知，在监管政策允许范围内，给予PPP 项目差异化信贷政策。建议和具体的融资银行进行协商，融资期限按 12 年计算。融资成本融资成本 项目建设期利息 A%按央行同期五年以上贷款基准利率上浮15%以内控制，且据实计算，超出 15%部分由中标社会资本方承担。投资回报投资回报 社会资本方运营期收益率按年息 A%+1%计算，投资回报 1%归属为项目公司收益，项目运营额外收入归属项目公司所有。政府付费政府付费 方式方式 测算时根据现金流情况，建议采用等额本金还本付息方式。担保结构担保结构 项目公司经营权质押，通常还需要社会资本方作股东担保作为增信手段。1.5 运营、绩效考核、移18、交运营、绩效考核、移交 1.5.1 绩效考核绩效考核 本项目的绩效考核体系分为建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标。1.5.2 建设期绩效考核指标建设期绩效考核指标 表表 1-3 建设期建设期绩效考核绩效考核依据依据 玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 指标类别 指标要求 工程质量 需符合公路工程抗震设计规范（JTJ004-89)、公路工程行业标准制定管理导则（JTGA02-2013）、公路工程标准编写导则（JTGA04-2013）、城镇供热管网设计规范（CJJ34-2010）、公路桥梁抗震设计细则（JTG/TB02-01-2008）、公路建设项目环19、境影响评价规范（JTGB03-2006）、公路环境保护设计规范（JTGB04-2010）砼结构工程施工质量验收规范（GB50204-2002）混凝土结构试验方法标准（GB/T50152-2012）砌体结构工程施工质量验收规范（GB50203-2011）等相关标准，并做到一次性验收合格。工期进度 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过三年；建设进度完成率：项目公司须确保工程按时完工，同时相关部门须尽力配合。造成工程延误的一方，按照约定违约金比率缴纳违约金，具体违约金由双方协商确定（暂按实施方案标准）。环境保护 参照中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染20、防治法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国固体废弃物污染防治法、建设项目环境保护管理条例、环境空气质量标准、地表水环境质量标准、声环境质量标准、大气污染物综合排放标准等相关标准。安全生产 参照职业安全和卫生及工作环境公约、劳动防护用品选用规则、中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国消防法、消防安全管理规定、建筑施工安全检查标准、建设项目（工程）劳动安全卫生监察规定（劳动部第 3 号令1996 年 10 月）等相关法规。应急处置 按照 PPP 协议及工程承包合同中关于应急处置的相关约定，按相关法律法规及玉山县人民政府要求，及时组织应急救援，处理和应对项目工程范围内的突发事件。资金绩效管21、理 项目涉及的专项资金符合相关资金使用办法，达到设定的绩效管理目标。1.5.3 项目建设管理奖惩办法项目建设管理奖惩办法 本项目的建设管理绩效考核实行奖罚制度，奖惩具体办法为：（1）若因项目公司的原因导致未能如期通过竣工验收，项目公司除继续承担相关建设义务外，还应就此等延误逐日向实施机构支付按照以下标准规定的违约金：第一个延误十（10）日内，每日支付 5 仟元；玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 第二个延误十（10）日内，每日支付 1 万元；第三个延误十（10）日内，每日支付 1 万 5 仟元；此后延误每日支付 2 万元。（2）项目建造师及施工员、质检员、22、安全员，在项目建设期内未经项目实施机构同意，不得更换或离开施工现场；否则按天处罚。其中，项目建造师每擅自离开工地 1 天，扣罚 5000 元/天；施工员、质检员、安全员每擅自离开工地 1 天，扣罚 1000 元/人 天。（3）项目一次性竣工验收合格，但在建设期内，由于项目公司原因发生重大安全事故等产生人员伤亡、财产损失的，由项目公司自行承担相关一切责任；（4）项目公司进行违法、违规分包的，应向项目实施机构支付违约金。（5）项目公司需保障玉山县人民医院工程获得杜鹃花奖。4、对于本项目在建设期对项目公司绩效考核结果确定的奖罚金额，将在给予项目公司在正式运营期第一年的投资回报中进行增减核算。如果项目23、公司当年的投资回报不足以抵扣罚款金额，对于不足部分，实施机构可兑取项目公司社会资本股东方提交的运营履约保函中的相应金额。1.5.4 运营期绩效考核运营期绩效考核 1、根据市政、道路行业的自身特点制定考评细则，主要考核项目公司是否按照 PPP 项目合同约定的标准、时限、质量完成各项目的运营维护任务。考核内容包括设施维护、运行、对权属单位的监督、应急处置、利益相关者满意度等五个方面。2、考评采取日常巡查督办、月度（季度）考评、年度考评等形玉山县社会治理联动指挥中心及配套设施项目包 PPP 项目物有所值评价报告 式进行，实行百分制，其中：设施维护 35 分、设施运行 30 分、对权属单位的监督 1024、 分、应急处置 15 分、利益相关者满意度 10 分。日常运营维护期巡查发现问题，按附件所列示的考评标准扣分，督办仍未及时整改的加倍扣分。（1）日常监督考评。每日进行巡查，对照考评细则标准发现问题，按考评标准扣分，并下达限期督办整改通知，未按时限期整改的加倍扣分，扣分结果列入当月评成绩。（2）月度（季度）考评。每个月度（季度）集中对各建设项目进行联合检查、随机抽查，对检查发现的问题现场打分，按标准扣分，并对检查问题进行通报。（3）年度考核由项目实施机构会同相关行政主管部门共同实施，具体步聚如下：1）组成年度考核小组；2）制定年度考核方案；3）依据考核办法实施考核；4）形成考核意见报玉山县人民政25、府，并报县绩效办作为绩效考核参考。3、考核实行 100 分制，达到 60 分则全额发放应发放可行性缺口补助金额；如低于 60 分，每低 1 分从应发放可行性缺口补助金额中扣减 1%。在项目合作期间内，项目实施机构有权会同相关行政主管部门根据项目需要修订或变更本管理办法及其实施细则。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 表表 1-4 项目运营期绩效考核依据项目运营期绩效考核依据 序号 考核项目 考核指标 分值 考核内容 备注 一 建 筑 设 施 维护（17.5分）建筑设施定期维护 5 按照相关标准对建筑进行维护养护，保证设施正常运营 项目实施机构协同项26、目公司每月定期考察，对设施完好情况进行季度考评 定期巡检及维护 5 对项目主体设施及附属设施定期巡检及维护 建筑设施改造完善 2.5 定期按相关标准对建筑设施进行改造完善 附属设施完好 2.5 用于维护建筑正常运行的照明、通风、排水、消防、监控系统等附属设施完好无破损 结构性损坏 2.5 建筑各项设施没有明显的损坏、没有侵蚀 公 路 设 施 维护（17.5分）公路设施定期维护 5 按照相关标准对建筑进行维护养护，保证设施正常运营 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对设施完好情况进行季度考评 定期巡检及维护 5 对项目主体设施及附属设施定期巡检及维护 公路设施改造完善 2.5 定期按相关标准27、对公路设施进行改造完善 附属设施完好 2.5 用于维护正常运行的照明、排水、消防、监控系统等附属设施完好无破损 结构性损坏 2.5 各项设施没有明显的损坏、没有侵蚀 二 建 筑 设 施 运行（30分）维护检修 10 做好建筑设施的维护检修工作，保持建筑环境整洁、设施设备状态良好 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对设施运行情况进行季度考评 规章制度及执行 5 建立安全生产责任制，执行安全巡查制度，做好安玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 全保障工作；规范管理，建立值班、巡视、维护、维修等管理制度。严格执行已制定的规章制度 建筑设施及附属工程排障28、效率 4 建筑设施及附属工程损坏时，应第一时间组织抢修，24小时内排障率不低于95%人员配备满足要求 3 根据要求配备机电、消防、维修电工等专业技术人员并持证上岗 建筑标示 2 信息牌、警示牌必须显眼、干净、清晰可见并且结构稳定 照明 2 必须保证建筑内部处于视野清晰可见状态 清洁 2 建筑内部无土壤、碎片、垃圾、其他杂物或油迹/化学品溅出物 二氧化碳、二氧化氮、一氧化碳、Pm.5的排放 2 须采取措施减少空气污染 三 对 权 属 单 位的监督（10分）巡检工作 4 编制并落实项目维护和巡检工作计划，项目公司对项目运营进行不定期巡视检查，每周检查不少于二次，发现问题责令及时整改，确保设施设备安29、全正常运行 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对权属单位的监督 事故应急 4 制定安全事故应急方案，并报相关部门备案；发生故障需要进行紧急抢修的，书面报告项目实施机构 周边巡视 4 项目公司须加强巡视，一旦发现在项目所在地及其周边区域从事可能危害项目运营安全的作业，及时报告玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 项目实施机构 四 应 急 处 置 措施（15分）应急预案 6 制定应急预案，落实应急设备、物资、人员等 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对应急处置情况进行季度考评 应急演练 3 定期组织运营人员进行应急预案演练 应对突发事件 3 发生30、险情无法处理时，须第一时间启动相应的应急预案 紧急情况下的项目暂停运营 3 不可抗力 五 利 益 相 关 者满 意 度（10分）绩效考核单位满意度 6 满意度需在90%以上；调查内容包括项目公司维持设施可用、巡查设施、设施破坏等。绩效考核单位填写满意度调查表 周边居民满意度 4 满意度需在90%以上；调查内容包括对周边居民是否带来不便捷不利影响 项目实施机构协同项目公司每6个月度对周边居民发放客户满意度调查表 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 1.5.5 移交移交 项目经营期满，项目公司须向玉山县人民政府或其指定单位无偿移交本项目资产及经营权。若31、移交资产存在质量性能方面的缺陷和不足，将对项目后续运营和服务质量产生重大影响，应尽可能在合同条款里约定，在资产过渡期内出现的瑕疵，移交方应承担一定的修复赔偿或更换的责任。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 19 二、项目建设背景及必要性二、项目建设背景及必要性 2.1 项目建设背景项目建设背景 随着经济的快速发展，玉山正进入城镇化建设的加速时期，医院、西外环路、金沙东路三个项目涉及到玉山经济发展脉络的方方面面，是玉山城镇化进程中基础设施项目建设的重点。然而长期以来，由于经济欠发达，投入不足，历史欠账较多，与周边县市相比，县城整体规划水平较落后32、，主要市政工程设施陈旧、缺乏地标性建筑等现实问题逐渐暴露。国家新型城镇化规划（2014-2020 年）明确提出，要稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务更加完善。因此，如何弥补玉山县基础设施供给缺口、提高供给效率，成为推进城镇化发展的关键问题。PPP 模式的兴起为解决政府基础设施和公共服务供给水平与效率不高问题提供了新思路，并已在我国基础设施建设中得到广泛推广应用，而目前玉山基础设施建设基本上仍由政府机构所主导，不利于增加基础设施有效供给。因此，本项目采用 PPP 模式，既能充分利用社会资本的专业、人才、资金、经验等方面的优势降低成本，又能通过政府监管项目的建设、运营、维33、护，从而不断提高了资金利用效率、管理水平，改善了服务质量，并最终实现基础设施供给水平与效率的提升。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 20 2.2 项目采用项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性 2.2.1 中央政策的指引中央政策的指引 党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设34、施投资和运营。2014 年 10 月国务院正式发布了关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2.2.2 从政府角度而言从政府角度而言 推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公35、共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 21 活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府36、和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。2.2.3 从社会投资人角度从社会投资人角度 从政府付费获得投资回报，投资风险可控。2.2.4 优化风险分配优化风险分配 根据风险37、的来源不同，将本项目的风险因素归纳为以下八类，分玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 22 别是政治风险、法律风险、技术风险、工程风险、运营风险、经济风险、移交风险及不可抗力风险。本项目已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施 PPP 模式项目建设，工程、经济、运营、技术和移交等风险由项目公司承担，政治等风险由政府承担，法律及不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担政治风险和一部分38、法律、不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。2.2.5 提高效率提高效率 规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。玉山县“西外环路、39、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 23 2.2.6 鼓励创新鼓励创新 在政府与项目公司签订经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的财政补贴标准、经营期限。项目公司通过技术创新降低投资金额，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定财政补贴标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性，从而为社会资本合作方提供创新的空间和利益动力。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够增强政府资金使用效率，加快项目推动速度，也有利于充分发挥社会资本在项目建设、管理、运营等方面的优势，实现政府和40、社会资本双赢。因此，本项目采用PPP 模式是必要的。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 24 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 25 三、风险分析及分担机制三、风险分析及分担机制 任何投资项目都是风险和利益并存。本项目前期投入资金量大，周期较长，合同关系复杂，且一旦建成形成固定资产无法转移，政府部门和社会投资人均应对项目风险持非常谨慎的态度。3.1 风险风险分析分析 由于结合了一般风险和自身特殊性风险两者的特点，PPP 项目的风险因素多且复杂。就本工程项目而言，基于项目既定原则和边界条件可41、对项目风险进行划分，可将本项目的风险因素归纳为以下八类：（一）政治风险 政治风险主要包括政策风险和获准风险。（1）政策风险 政策风险主要指政策可得性和政策稳定性，在项目准备期能否得到政府支持以及相关优惠政策对项目融资的成功具有非常重要的作用；在项目建设和运营期则要考虑到政策的稳定性，如国家支持 PPP项目建设的力度,鼓励社会资本参与项目投资、建设和运营的政策变动与否对项目的影响是非常大的。又如政府由于某种政治原因对项目实行征用、没收或强制国有化等潜在的可能性。（2）获准风险 取得政府的许可要经过复杂的审批手续,花费相当长的时间，如果不能及时得到政府批准,可能会使得整个项目无法按计划进行,造成拖42、延。(二）法律风险 法律风险主要包括国家法律的稳定性、法律责任风险和违约风险。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 26 （1）国家法律的稳定性 对于税收、PPP、招投标等与项目有关的法律法规是否具有长期稳定性。法律的变动将有可能直接提高项目本身或者项目成本增加等的风险会，改变对参与各方的约束。（2）法律责任风险 在整个 PPP 项目中，政府方和社会资本方可能会由于对相关法律未能全面、正确理解，或相关法律的内容的变化，法律对投资项目的干预等，会产生与法律相抵触的行为，将可能面临承担相应法律责任、内部股权纠纷以及合同的处罚等。（3）违约风险 是指43、项目参与各方因故无法履行或拒绝履行合同所规定的责任和义务而给项目带来的风险。PPP 模式成功与否，关键在必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神是PPP 模式的最佳环境。（三）技术风险 技术风险主要包括设计风险和计划风险。（1）设计风险 是指工程设计和技术方案规划不合理，或者技术规范设计错误等风险，主要存在于准备期和建设期，会造成施工失误、工期延长或项目超概等。（2）计划风险 即现场进度计划不合理，施工建设组织不当，或者行政和外界等对施工计划和方案的干扰，从而对工程施工所造成的不良影响。（四）工程风险 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 44、项目物有所值评价报告 27 工程风险主要包括工期风险、费用风险、质量风险、安全风险、监理风险和环保风险。（1）工期风险，即本项目工程及其分项工程能否按期完工。（2）费用风险，包括成本的超支、投资的追加等。（3）质量风险，如采购中施工材料、设备产品不合格、施工中工程质量出现缺陷、建成后达不到设计标准或者使用标准等。（4）安全风险，如违章操作机械，高空作业等施工保护措施不当造成安全事故。（5）监理风险，监理方的工作能力、工作积极性、职业道德、公正性差，责任心不强，工作效率低，不正确地执行规范或合同，擅离职守等。（6）环保风险，环境保护工作失当，影响周边居民生活，破坏周边生态环境。（五）运营风险 运45、营风险主要包括运营管理体制风险和资源管理风险。（1）管理体制风险 在 PPP 目中，参与的主体有政府部门、社会资本方以及设计、施工单位等等，主体的多元化和复杂化决定了其管理体制和管理方法的多元化，建立完善合理且有效的管理系统至关重要。例如，领导组织架构设置不合理，缺乏适合的技术负责人和高级管理者，管理不善、执行不严、协调不力、决策失误等。（2）人力管理风险 人力管理风险表现在人员素质不高、培训不到位、管理不当等造成工作失误或服务质量不高。同时，人力成本的上升、人员的不稳定等也会造成一定的风险。例如设计施工人员的技术水平不够或操作失玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP46、 项目物有所值评价报告 28 误，造成对技术文件、工程说明或规范理解不正确，设备检修人员的日常维护不当造成设备保养周期缩短。（3）设备管理维护风险 设备管理维护风险主要表现在设备管理维护不当有可能会给项目运营带来安全隐患，增加设备的损耗，也降低了设备的使用寿命。备品备件等原材料价格上涨也会带来设备管理费用的增加。（六）经济风险（1）投资估算风险 投资估算风险是指因投资匡算不准确，或没能完全覆盖项目初期的投资成本，导致项目实际建设投资成本超预算，项目被搁置或是需要追加资本金。本项目投资估算涉及的类目较多，存在一定的风险。（2）融资风险 本项目投资规模大、投资回收期较长，项目融资的难度较大，融资结47、构以及风险分担方式设计不合理将会导致投资项目的融资风险。主要表现在项目公司在建设周期能否得到足够的融资金额，运营周期中政府能否按约定还本付息。（3）金融风险 包括汇率和利率的风险、通货膨胀、税收的变动、资产折旧率、货币的兑换制度、信贷管理制度等。（七）移交风险 由于政府和社会资本方在 PPP 项目上的目标是不一致的，政府的目标是社会福利最大化，即通过 PPP 方式建设公共基础设施，满足社会需求，提高社会效益；而项目公司的目标是追求自身利益最大化。项目在移交之前一直是由项目公司在进行运营，关于项目的情况，玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 2948、 项目公司会比政府更加清楚和了解，导致在项目移交阶段政府和项目公司之间存在固有的信息不对称。项目公司还有可能在运营过程中隐瞒其在项目中采用的技术、原材料等情况。使项目必须依赖项目公司独有的技术和原材料才能正常运营，造成项目移交后仍然受到原有项目公司的控制、使项目在移交之后运营需要支付高昂的技术费用和原材料费用。（八）不可抗力风险 项目参与者在签订合同前无法采取有效措施进行防范，发生时又无法回避或克服的风险事件，包括地震、洪水、恶劣天气、罢工等。将以上风险因素按照其发生阶段进行划分，可得到整个项目期间的风险识别结果，如表 3-1 所示。表表 3-1 风险识别与分类表风险识别与分类表 风险类别 风49、险细分 识别期 准备期 采购及建设期 运营期 移交期 政治风险 政策风险 获准风险 法律风险 法律稳定性 法律责任风险 违约风险 技术风险 设计风险 计划风险 工程风险 工期风险 费用风险 质量风险 安全风险 监理风险 环保风险 运营风险 管理体制 人力管理风险 设备管理维护风险 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 30 经济风险 融资风险 金融风险 移交风险 信息不对称 不可抗力风险 地震、洪水等 3.2 风险风险分配原则分配原则 风险分配的原则是在充分考虑公共利益的前提下将每个风险分配给能够以最小成本管理它的一方。按照风险分配优化、风险收50、益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。（一）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。（二）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。（三）风险可控原则。按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。（1）承担风51、险的一方对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 31 3.3 风险分担机制风险分担机制 鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，同时也要按照“承担的风险程度与所得回报相匹配”的原则，提出显影的风险共担机制（奖惩措施、补偿机制、保障控制机制52、等）。还应设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为合同执行期预留调整和变更空间。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配。本项目风险分配基本框架如表 3-2 所示：表表 3-2 风险责任分配表风险责任分配表 风险类别 风险细分 政府方 社会资本方 共担 政治风险 政策风险 获准风险 法律风险 法律稳定性 法律责任风险 违约风险 技术风险 设计风险 计划风险 工程风险 工期风险 费用风险 质量风险 安全风险 监理风险 环保风险 运营风险 管53、理体制 人力管理风险 设备管理维护风险 经济风险 融资风险 金融风险 移交风险 信息不对称 不可抗力风险 地震、洪水等 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 32 四、物有所值定性分析四、物有所值定性分析 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。4.1 政策依据政策依据 项目物有所值定性分析的主要政策依据有：国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发 2014 60 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 20154、4 76 号）、关于印发的通知（财金2015167 号）和财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）。本项目拟采用 BOT（建设融资运营一移交）方式模式符合现行 PPP 法律、法规、规章和政策等的要求，且政府存在相应鼓励政策，有意图加以规范、指导和推广。4.2 评价程序评价程序 1、确定定性评价专家组，包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。2、项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。玉山县“西外环路、55、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 33 3、专家组会议基本程序如下：（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。4、项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。4.3 分析内容分析内容 分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合，能否优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争、提升融资能力等56、。4.3.1 项目全生命周期整合潜力分析项目全生命周期整合潜力分析 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合，该项指标权重为 15%。全生命周期主要考虑项目计划中整合全生命周期各环节的情况。根据本项目的相关资料表明：项目实施机构可根据 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）以及政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）的有关要求，在 PPP 合同中将融资、建设和全部运营、维玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 34 护以及整体57、移交等全生命周期环节整合在一个合同中，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，以实现项目全生命周期管理最优化,从而使得公共产品提供的效率最大化。1、PPP 合同（即运营协议）。该协议为主协议，作为行政许可合同。项目公司成立后由项目公司和政府方正式签署，明确双方的权利和义务、运营范围和期限、项目建设和运营维护、项目付费、终止和补偿等事项。2、合作协议。由玉山县城市资产经营有限责任公司和社会投资人签署。约定项目公司的出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等事项，以及社会投资人的退出机制、融资责任和风险承担事项（如融资费用超支），为 PPP 合同主要附件，在运营协议草签时一并签署，为一揽子协议之58、一。以上二个合同纳入本次 PPP 项目的招标文件中。施工总承包合同、监理合同、融资合同、保险合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同、以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等其他合同，由项目公司按国家有关法律法规要求与各当事人签署。通过上述那些合同条款，约定并保障合同各方的平等主体地位、互惠合作关系、以及各方的权利和义务。通过这一长期合同，政府可以引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率；社会资本可以在确保公共利益的前提玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 3559、 下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报；针对项目建设和运营的关键环节，明确了政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。4.3.2 优化风险分配优化风险分配 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配，该项指标权重为 15%。根据风险的来源不同，将本项目的风险因素归纳为以下八类，分别是政治风险、法律风险、技术风险、工程风险、运营风险、经济风险、移交风险及不可抗力风险。本项目已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在60、政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目为玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施 PPP 模式项目建设，工程、经济、运营、技术和移交等风险由项目公司承担，政治等风险由政府承担，法律及不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担政治风险和一部分法律、不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 36 4.3.3 绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机61、制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新，该项指标权重为 15%。1、绩效导向 规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提62、高公共产品供给效率，同时也能有力的落实各项政府采购政策。2、鼓励创新 本项目产出说明仅对应付产出的技术规格提出了较为全面、清晰和可测量的要求，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。在政府与项目公司签订的运营合同中，政府提前根据项目预期的玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 37 工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的财政补贴标准、运营期限。项目公司通过技术创新降低投资金额，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定财政补贴标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程63、造价的积极性，从而为社会资本合作方提供创新的空间和利益动力。4.3.4 潜在竞争程度潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力，该项指标权重为 15%。玉山县政府依法向项目公司提供优惠政策支持，包括税费优惠、服务配套、人才配套等方面，并促成相关部门为上述相关项目提供行政审批、项目融资等方面的协助和便利，保证项目的顺利实施；政府向社会投资人提供建设项目所需用地及基础设施配套保证；行政审批：对于项目还需要进行的行政审批，对审核内容，办理流程优化；政府保证项目的最低运营收入，能够吸引更多投资人。适当的竞争能够让政府有更多选择空间，选择技术性较强的合作者，从而使项目更加顺64、利的进行。4.3.5 政府机构政府机构 PPP 能力能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力，该项指标权重为 10%。为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成政府和社会资本合作模式发展的制度体系，国玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 38 家发改委和财政部相继出台了指导意见和问题通知，以推广运用 PPP模式，以此来推动建立健全费价机制、运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度机制，实现合作双方风险分担、权益融合、有限追索。因而，65、随着 PPP 项目的深入开展，其配套制度机制在不断完善，专业人员队伍在不断壮大，政府机构对PPP 项目的理念保障、制度保障、人员保障等保障能力随之不断增强。本项目为可行性缺口补助项目，付费机制透明、有稳定现金流，满足适宜采用 PPP 模式的特点要求，符合现行法律法规规章和政策要求。项目拟采用 BOT（建设融资运营一移交）的运作方式。我国政府在道路改造建设中已有成功的 BOT 运作经验，有较丰富的PPP 管理能力。玉山县政府正积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障；还在持续开展 PPP 实施能力建设，培育专业人才66、，加大宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围；还在进一步明确职责分工和工作目标要求，建议有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力；通过加强组织和能力建设，确保 PPP 项目的顺利实施。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监管者”，实现政府职能转变，减少政府对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 39 4.3.6 融资可行融资可行 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力，该项指标权重为10%。采用 PPP 模式67、，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。融资可行性分析一般按照项目总投资的 20%自有资金和80%的融资资金考虑一个平均利率，这个平均利息率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。本项目实行可行性缺口补助模式，具有一定的盈利能力和偿债能力，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。4.4 补充评价指标补充评价指标 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入68、增长潜力、行业示范性等。本项目选取三项补充评价指标：全生命周期成本测算准确性、项目规模大小、行业示范性，其相应的指标权重分别为 5%、8%、7%。4.5 评价方法评价方法 定性评价方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财政、工程技术、项目管理、金融、法律等物有所值评价专家组成 5 人专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 40 4.6 分析意见分析意见 通过专家组对该项目物有所值定性分析评价，加权平均得分为81.5 分。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用PPP 模式69、。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 41 五、物有所值定量分析五、物有所值定量分析 物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。5.1 定量分析步骤定量分析步骤 物有所值定量分析的主要步骤包括：（1）根据参照项目计算 PSC 值；（2）根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；（3）比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分70、析结论。5.2 PSC 值计算值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。5.2.1 设定参照项目设定参照项目 设定参照项目遵循如下原则：（1）参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 42 （2）参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用可行性缺口补助模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当71、调整；（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；（4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。5.2.2 参数指标选择参数指标选择（1）资本结构：政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维护成本、第三方收入、其他成本等计算，应按照出资比例计算，本项目采用 BOT 模式建设，拟政府方与社会资本方先期以现金出资共同组建项目公司，出资比例为 30%：70%（暂定，具体分配比例应根据双方协商确定）；本项目资本金为项目总投资的 20%，该部分注册资本金为非债务性资金。本项目剩余总投资 80%部分，由 SPV（项目公司）向金融机构融资解决。（2）资本性收益：资本性收益72、是参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获得的收益，资本性收益应从建设成本中抵减。因项目到期后设施全部无偿移交给政府，资本性收益应归政府收益。本项目在计算期内未考虑资本性收益的可能，其值为 0 万元。（3）折现率选择：折现率的高低取决于项目现金流量风险的高低。具体言之，项目的经营风险与财务风险越大，投资者的要求报酬率就会越高，最终的结果便是折现率的提高。依据财政部政府和社会资本合作项目财政玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 43 承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方73、政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考 2015 年江西省政府一般债券收益率确定，经网上查询：5 年期收益率为 3.25%，10 年期收益率为3.59%，考虑市场因素和经济增长因素，结合相关行业情况，本项目折现率选定为 4%（4）利润率选择：利润率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性绩效付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率约为7.11%(=贷款基准利率4.9%*(下限0.9+上限2）/2=7.11%），本项目74、项目公司融资利率按照运营期各年实际五年以上贷款基准利率上浮 15%计算（例：目前银行五年期以上贷款基准利率为 4.9%，4.9%*1.15=5.635%，融资利率定为 5.635%），建设期利息在几方责任主体签字的单项（位）工程竣工验收合格之日或单项工程实际交付使用之日（以发生在前的时间为准）后一个月内一次性支付，若未按时支付则计入总投资计取项目投资收益，本测算将建设期利息计入总投资计取项目投资收益。本项目社会资本方的投资年收益率按 5.635%+1%计算，1%归属为项目公司收益。（5）政府自留风险承担成本包括政府按比例承担的法律、政策玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 75、PPP 项目物有所值评价报告 44 等所支出的成本。5.2.3 计算初始计算初始 PSC 值值 初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本=（87739.40-0）+（87961.47-72828.90）+0=102871.97 万元；（1）建设成本：主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，本项目包含建设期利息的建设投资为 87739.40 万元。（2）资本性收益：指的是参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。本项目运营末年的折旧残值，参照会计折旧规定，项目残值为投资金额的76、 4%，因项目到期后设施全部无偿移交给政府，资本性收益应归政府收益，其值为 0 万元.（3）运营成本：主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。本项目引进社会投资人，解决市政道路工程建设资金问题，不改变原项目的设计、施工、招标、决算、审计、运行管理等内容，本 PPP 项目实施方案考虑保养维修费从项目公司列支。注：注：政府每年按照政府每年按照绩效考核绩效考核标准对项目公司提供的服务质量进行标准对项目公司提供的服务质量进行绩效考核，并根据考核结果支付相应费用。政府实际绩效考核，并根据考核结果支付相应费用。政府实际可行性缺口补助可行77、性缺口补助与与建设期建设期绩效考核指标和运营维护绩效考核指标联动挂钩。绩效考核指标和运营维护绩效考核指标联动挂钩。实际运营实际运营成本成本及运营收入及运营收入以以经经财政审计财政审计的金额的金额为准。为准。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 45 （4）第三方收入：是指参照项目全生命周期内，假定政府按照PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。（5）其他成本：本项目不存在其他成本玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 46 表表 5-1 项目公司运营成本表项目公78、司运营成本表 单位：万元单位：万元 养护成本表 项目 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 县人民医院 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 西外环路 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 1261.0 1261.0 金沙东路 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 1282.7 1282.7 合计 9232.8 9232.8 9232.8 92379、2.8 9232.8 9232.8 9232.8 11665.8 11665.8 表表 5-2 项目项目运营运营收入收入表表 单位：万元单位：万元 年份 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 运营收入 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 47 5.2.4 竞争性中立调整值竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势80、，主要包括政府比社会资本少支出的行政审批费用、所得税等有关税费。本项目是可行性缺口补助的市政、道路等工程项目，竞争性中立调整值主要为增值税和所得税，传统模式下，政府拨付项目运营费用，不产生增值税和所得税，采用 PPP模式项目公司取得收入应按照税法缴纳税金。鉴于本项目在建设期内能够形成大量可供抵扣的增值税进项税额，因此在项目运营期内，项目公司无需缴纳增值税。仍需缴纳企业所得税。本项目在运营期企业所得税共计 310.31 万元。竞争性中立调整值=310.31 万元。5.2.5 风险承担成本风险承担成本 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测81、算。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 48 等扣除。风险承担成本=项目建设运营成本风险分担比例 根据 政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（征求意见稿），通常风险承 担成本不超过项目建设运营成本的82、 20%，可转移风险承担成本占项目全部风险成本的比例一般为 70%-85%。结合本项目实际情况，风险承担成本取项目建设运营成本的 20%，可转移风险承担成本占项目全部风险成本的 85%，剩余 15%为自留风险承担成本。年均可转移风险承担成本=（建设成本+运营成本）20%85%年均自留风险承担成本=（建设成本+运营成本）20%15%5.2.6 测算结果测算结果 经测算，本项目初始 PSC 值、PSC 值如下：初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本=102871.97 万元；PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险支出+自留风险支出=10283、871.97+310.31+29869.15+5271.03=138322.46 万元；PSC 现值126223.96 万元。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 49 5.3 PPPs 值计算值计算 PPPs 值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本。其中：政府建设成本=4910.20 万元 运营期政府运营维护成本195521.40 万元 资本性收益、其他成本均为 0 万元；第三方收入=72828.90 万元 影子报价政府建设运营成本（政府建设成本资本性收益）+（运营期政府运营维护成本-第三方收入）+其他成本=122692.50 万84、元 PPPs 值=影子报价政府建设成本+政府自留风险承担成本=122692.50+5271.03=132873.73 万元；PPPs 现值=103599.72 万元。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 50 5.4 计算结果计算结果 综合上述 PSC 值和 PPPs 值的分析，计算得到项目全生命周期PSC 值和 PPPs 值，并进行分析比较。具体计算结果见下表：表表 5-3 物有所值指标分析表物有所值指标分析表 指标 单位 数值 备注 PSC 万元 126223.96 PPPs 万元 103599.72 物有所值量值 万元 22624.24 85、物有所值指数%17.92%5.5 物有所值评价结论物有所值评价结论 根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目为可行性缺口补助项目，费价机制透明合理、有现金流支撑能力，物有所值量值和指数均为正，适宜采用 PPP 模式。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 51 附表附表 1 项目项目 PSC 值计算表值计算表 单位：万元单位：万元 PSC 2017 2018 2019 2020 2021 20286、2 2023 2024 2025 2026 2027 2028 合计 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 建设成本 33472.51 26580.07 27686.82 87739.40 第三方收入 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 72828.90 运营维护 成本 0.00 0.00 0.00 9232.83 9232.83 9232.83 9232.83 9232.83 9232.83 9232.83 11665.83 11665.83 87961.47 其 0.087、0 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 52 他成本 竞争性中立调整值 0.00 0.00 0.00 123.13 92.59 62.06 31.53 1.00 0.00 0.00 0.00 0.00 310.31 可转移风险承担成本 5690.33 4518.61 4706.76 1569.58 1569.58 1569.58 1569.58 1569.58 1569.58 1569.58 1983.19 1983.19 29869.15 自1004.18 797.40 830.60 276.98 276.98 276.98 276.98 88、276.98 276.98 276.98 349.97 349.97 5271.03 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 53 留风险发承担成本 合计 40167.02 31896.08 33224.19 3110.42 3079.89 3049.36 3018.83 2988.29 2987.30 2987.30 5906.90 5906.90 138322.46 折现值 40167.02 30669.31 30717.63 2765.15 2632.70 2506.35 2385.82 2270.86 2182.79 2098.83 3989、90.49 3837.01 126223.96 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 54 附表附表 2 项目项目 PPP 值计算表值计算表 单位：万元单位：万元 PPPs 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 合计 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 政府建设 成本 1964.08 1473.06 1473.06 4910.20 资本性收益 0.00 第三方收入 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8092.10 8090、92.10 8092.10 8092.10 8092.10 72828.90 其他成本 0.00 政府运营维护成本 23626.47 23015.84 22405.20 21794.57 21183.93 20573.30 19962.66 21785.03 21174.39 195521.40 自留风险发承担成本 1004.18 797.40 830.60 276.98 276.98 276.98 276.98 276.98 276.98 276.98 349.97 349.97 5271.03 合计 2968.26 2270.46 2303.67 15811.36 15200.72 14591、90.09 13979.45 13368.82 12758.18 12147.55 14042.90 13432.27 132873.73 折现值 2968.26 2183.14 2129.87 14056.24 12993.64 11991.99 11048.17 10159.20 9322.28 8534.71 9486.88 8725.34 103599.72 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 55 附件附件 1 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准项目物有所值定性分析评分参考标准 编号 指标 评分参考标准 1 全生命周期整合程度92、 81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造93、和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别 与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本94、合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向与鼓励创新 81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 56 确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清95、晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4 潜在竞争程度 81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目96、将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 政府机构能力 81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠97、缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP 能力欠缺且难以获得。6 可融资性 81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 57 020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7 98、全生命周期成本测算准确性 81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。8 项目规模大小 81100=项目相关信息表明，项目规模很大。6180=项目相关信息表明，项目规模大。4160=项目相关信息表明，项99、目规模一般。2140=项目相关信息表明，项目规模较小。020=项目相关信息表明，项目规模小。9 行业示范性 81100=项目相关信息表明，项目行业示范性很好。6180=项目相关信息表明，项目行业示范性好。4160=项目相关信息表明，项目行业示范性一般。2140=项目相关信息表明，项目行业示范性小。020=项目相关信息表明，项目行业示范性很小。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 58 附件附件 2 PPP 项目物有所值定性分析项目物有所值定性分析专家专家意见意见表表 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 59 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 60 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 61 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 62 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目物有所值评价报告 63