1、 玉山县玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院西外环路、金沙东路、县人民医院 整体迁建整体迁建”等项目包等项目包PPP项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 实施机构：玉山县建设局实施机构：玉山县建设局 咨询机构：江西省招标咨询集团有限公司咨询机构：江西省招标咨询集团有限公司 编制时间：二一六年十编制时间：二一六年十一一月月 玉山县玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院西外环路、金沙东路、县人民医院 整体迁建整体迁建”等项目包等项目包PPP项目项目 财政承受能力论证报告签审页 编制单位 江西省招标咨询集团有限公司 资质证书编号 工咨甲：11720070041 项目审查 周亦刚 高级2、工程师 项目校核 方 祺 工程师 注册咨询工程师 项目负责 何艳兵 工程师 主要编制人员 何艳兵 工程师 方祺 工程师 注册咨询工程师 徐 婧 助理工程师 徐 颖 助理工程师 吴成峰 助理工程师 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 1 目目 录录 一、项目概况.2 1.1 项目名称.2 1.2 建设地址.2 1.3 项目实施机构.2 1.4 项目工程内容.2 1.5 项目投资情况.3 1.6 项目采用 PPP 模式的必要性.4 二、项目所在地概况.3、7 2.1 玉山县地域概况.7 2.2 玉山县经济发展状况.7 三、项目运作模式.8 3.1 运作模式.8 3.2 交易结构.9 3.3 资金来源性质和用途.10 3.4 运营、绩效考核、移交.12 四、责任识别.20 4.1 股权投资支出责任.20 4.2 运营补贴支出责任.20 4.3 风险承担支出责任.20 4.4 配套投入支出责任.21 五、支出测算.22 5.1 股权投资支出.22 5.2 运营补贴支出.22 5.3 定价调整机制.23 5.4 风险承担支出.27 5.5 配套投入支出.28 5.5 测算结果.29 六、能力评估.31 6.1 财政支出能力评估.31 6.2 行业和领4、域平衡性评估.33 6.3 财政承受能力论证结论.33 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 一、项目概况一、项目概况 1.1 项目名称项目名称 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目。1.2 建设地址建设地址 详见表 1-1：表表 1-1 各项目建设地点各项目建设地点 项目名称项目名称 建设地点建设地点 西外环路 怀玉山大道至 S203 金沙东路道路工程 玉山县城东北片区 玉山县人民医院整体搬迁项目 玉山县怀玉山大道北侧，县委党校西侧 1.3 项目实施机构项目实施机构 玉山县人民政府授权玉山县建设局作为本5、项目的实施机构，负责项目准备和引入社会投资人，履行约定权利义务、实施项目监管及移交等工作。1.4 项目工程内容项目工程内容 西外环路新建道路工程：全长约 6 公里，包括改造路段（怀玉山大道三清西路）长约 1050 米，现状已建道路宽 8.5 米，规划改造后道路红线宽 30 米；高架路段（污水处理厂浙赣铁路以南）全长约 1500 米（含跨冰溪河大桥 120 米），规划道路红线宽 30 米；普通玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 3 路段（浙赣铁路以南203 省道）全长约 3400 米，规划道路红线宽30 米。金沙东路新建道路工程：金沙东路道6、路工程由北向南走向，道路起点与现状会花线相交，经发展大道、南湖大道，终点与玉清大道平面相交，道路全长 4110.49m，道路等级为城市次干路，道路红线宽24m。标准横断面按 2.0m 人行道+9.0 车行道+2.0 中央分隔带+9.0 车行道+2.0 人行道=24m 布置。玉山县人民医院整体搬迁工程：本工程建设地点为玉山县怀玉山大道北侧，县委党校西侧一地块。项目总用地面积 84476.00 平方米，约合 126.71 亩，项目用地分两区，其中 A 区面积 63822.00 平方米，约合 95.73 亩；B 区面积 20654.00 平方米，约合 30.98 亩。1.5 项目项目投资情况投资情况7、 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目采取 PPP 模式进行运作。项目包总投资估算为 84116.33 万元，纳入 PPP 项目的总投资为 81836.688 万元（纳入 PPP 项目的总投资以实际预算为依据，最终总投资以经审计的竣工决算为准）。具体项目投资情况如下：玉山县人民医院整体搬迁项目投资估算为 32120万元，其中，土建部分预算审计价为 19920 万元（土地使用费 1600万元），设备购置 8200 万元，绿化 1080 万元，PPP 模式预留金 2920万元；金沙东路道路工程项目总投资为 10796.33 万元，其中建安工程费用为 8229.65 8、万元，项目建设其他费用为 1696.154 万元，在工程建设其他费用中征地拆迁费用为 679.642 万元，预备费用为 799.728万元；西外环路项目总投资为 41200 万元。注：本注：本 PPP 项目不包含征地拆迁等费用，政府项目不包含征地拆迁等费用，政府可行性缺口补助可行性缺口补助玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 4 支出包含建设期利息，纳入支出包含建设期利息，纳入 PPP 项目的总投资为项目的总投资为 81836.688 万元。万元。1.6 项目采用项目采用 PPP 模式的必要性模式的必要性 1.6.1 中央政策的指引 党的十9、八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014 年 10 月国务院正式发布了关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号文），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题10、的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。1.6.2 从政府角度而言 推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 11、项目财政承受能力论证报告 5 升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财12、务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。1.6.3 从社会投资人角度 从政府付费获得投资回报，投资风险可控。1.6.4 优化风险分配 根据风险的来源不同，将本项目的风险因素归纳为以下八类，分别是政治风险、法律风险、技术风险、工程风险、运营风险、经济风险、移交风险及不可抗力风险。本项目已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施13、 PPP 模式项目建设，工程、经济、运营、技术和移交等风险由项目公司承担，政治等风险由政府承担，法律及不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担政治风险和一部分法律、不可抗力风险，大大降低玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 6 了政府的风险承担成本。1.6.5 提高效率 规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干14、预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。1.6.6 鼓励创新 在政府与项目公司签订经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的财政补贴标准、经营期限。项目公司通过技术创新降低投资金额，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定财政补贴标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性，从而为社会资本合作方提供创新的空间和利益动15、力。综上所述，本项目采用 PPP 模式能够增强政府资金使用效率，加快项目推动速度，也有利于充分发挥社会资本在项目建设、管理、运营等方面的优势，实现政府和社会资本双赢。因此，本项目采用 PPP模式是必要的。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 二、项目所在地概况二、项目所在地概况 2.1 玉山县地域概况玉山县地域概况 玉山县位于江西省东北部。属上饶市，东界浙江省开化县、常山县、江山市，南接广丰区，西邻上饶县和信州区，北毗德兴市，东西宽 75 公里，南北长 62 公里，面积 1728 平方公里。历史上是赣浙闽三省的交通要冲，素有“两江锁钥、16、八省通衢”之称。总面积 1728平方千米，总人口 62 万人。全县辖 11 个镇、5 个乡。玉山县辖 11个镇、5 个乡：冰溪镇、临湖镇、必姆镇、横街镇、文成镇、下镇镇、岩瑞镇、双明镇、紫湖镇、仙岩镇、樟村镇、南山乡、怀玉乡、下塘乡、四股桥乡、六都乡、金山工业园。共有 31 个居委会、189 个行政村。县政府驻冰溪镇。2.2 玉山县经济发展状况玉山县经济发展状况 2015 年，玉山县全年实现 GDP134.59 亿元，增长 10.8%；财政收入 21.22 亿元，增长 14.7%；规模以上工业增加值 76.33 亿元，增长 11.4%；固定资产投资 115.17 亿元，增长 17.1%；社会消17、费品零售总额 52.69 亿元，增长 13.4%；城乡居民人均可支配收入 24222 元、11580 元，分别增长 11%、12.37%。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 8 三、项目运作模式三、项目运作模式 3.1 运作模式运作模式 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）、江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见（赣府发201525 号）文件精神，本项目采用 PPP 模式运作。经玉山县人民政府授权，由玉山县建设18、局与项目公司签订 PPP项目合同（以下简称“项目合同”），项目公司按照项目合同要求负责玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目的建设、融资和运营，自行承担费用、责任和风险，获得服务费用及运营收入。运营期期满，项目公司将项目及相关设施（含相关权益）按移交清算要求无偿移交给玉山县人民政府或其指定机构。玉山县人民政府或其指定机构在运营期后无偿收回项目公司的全部资产，对于本项目拟采用 BOT（建设融资运营一移交）方式，运营期 12 年（含建设期 3 年）。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 图图 3-1 项目实施流19、程图项目实施流程图(1)由玉山县人民政府授权玉山县建设局组织完成项目立项报批以及规划、国土、环保等部门的审批，并通过公开招标的方式确定社会投资人，签订 PPP 项目合同。(2)合同签订后，玉山县城市经营资产有限公司与社会投资人合作成立项目公司，项目公司依照合同及法律法规要求，按照项目规划、标准及相关规范，办理施工手续，并承担玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目的建设及运营、维护等工作。(3)项目建成后，项目公司在规定的运营期内拥有项目的运营权，按照协议要求接受县财政付费。(4)运营期满后，项目资产由项目公司无偿移交玉山县人民政府或其指定机构。3.2 交易结构交易结构 交20、易结构主要包括项目投资融资结构、支付和回报机制以及相关玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 10 配套安排。图图 3-2 PPP 项目结构图项目结构图 3.3 资金来源性质和用途资金来源性质和用途 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包PPP 项目采取 PPP 模式进行运作，项目包总投资估算为 84116.33 万元，纳入 PPP 项目的总投资为 81836.688 万元（纳入 PPP 项目的总投资以实际预算为依据，最终总投资以经审计的竣工决算为准）。具体项目投资情况如下：玉山县人民医院整体搬迁项目投资估算为 32120万21、元，其中，土建部分预算审计价为 19920 万元（土地使用费 1600万元），设备购置 8200 万元，绿化 1080 万元，PPP 模式预留金 2920万元；金沙东路道路工程项目总投资为 10796.33 万元，其中建安工程费用为 8229.65 万元，项目建设其他费用为 1696.154 万元，在工程建设其他费用中征地拆迁费用为 679.642 万元，预备费用为 799.728万元；西外环路项目总投资为 41200 万元。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 注：本注：本 PPP 项目不包含征地拆迁等费用，政府项目不包含征地拆迁等22、费用，政府可行性缺口补助可行性缺口补助支出包含建设期利息，纳入支出包含建设期利息，纳入 PPP 项目的总投资为项目的总投资为 81836.688 万元。万元。根据国务院最新发布 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，此类项目资本金占项目总投资的最低比例为 20%；不同的投资人的资信和融资能力不同，根据本项目具体情况，结合目前的融资环境，玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目以扣除征地拆迁费后的项目总投资的 20%确定。根据以往 PPP 项目经验及PPP 项目合同指南（试行）相关规定，政府在项目公司中不具有实际控制力及管理权，拟政府方与社会资本方先期以现23、金出资共同组建项目公司，出资比例为 30%：70%（暂定，具体分配比例应根据双方协商确定）；本项目资本金为项目总投资的 20%，该部分注册资本金为非债务性资金。本项目剩余总投资80%部分，由 SPV（项目公司）向金融机构融资解决。项目总投资的资金来源和投融资结构如下表：玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 表表 3-1 项目投融资结构一览表项目投融资结构一览表 单位：万单位：万元元 资金来源 金额 出资方 股本金股本金 16367.338 政府方 4910.201 社会资本方 11457.136 项目融资项目融资 65469.350 24、项目公司 项目包项目包 总投资总投资 81836.688 政府方、社会资本方、金融机构融资 融资总额融资总额 65469.350 融资期限融资期限 近期发改委和国开行发布关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，在监管政策允许范围内，给予PPP 项目差异化信贷政策。建议和具体的融资银行进行协商，融资期限按 12 年计算。融资成本融资成本 项目建设期利息 A%按央行同期五年以上贷款基准利率上浮15%以内控制，且据实计算，超出 15%部分由中标社会资本方承担。投资回报投资回报 社会资本方运营期收益率按年息 A%+1%计算，投资回报 1%归属为项目公司收益，项目运营额外收入归属项目公司25、所有。政府付费政府付费 方式方式 测算时根据现金流情况，建议采用等额本金还本付息方式。担保结构担保结构 项目公司经营权质押，通常还需要社会资本方作股东担保作为增信手段。3.4 运营、绩效考核、移交运营、绩效考核、移交 3.4.1 绩效考核 本项目的绩效考核体系分为建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标。3.4.2 建设期绩效考核指标玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 13 表表 3-2 建设期建设期绩效考核绩效考核依据依据 指标类别 指标要求 工程质量 需符合公路工程抗震设计规范（JTJ004-89)、公路工程行业标准制定管理导则（J26、TGA02-2013）、公路工程标准编写导则（JTGA04-2013）、城镇供热管网设计规范（CJJ34-2010）、公路桥梁抗震设计细则（JTG/TB02-01-2008）、公路建设项目环境影响评价规范（JTGB03-2006）、公路环境保护设计规范（JTGB04-2010）砼结构工程施工质量验收规范（GB50204-2002）混凝土结构试验方法标准（GB/T50152-2012）砌体结构工程施工质量验收规范（GB50203-2011）等相关标准，并做到一次性验收合格。工期进度 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过三年；建设进度完成率：项目公司须确保工程按27、时完工，同时相关部门须尽力配合。造成工程延误的一方，按照约定违约金比率缴纳违约金，具体违约金由双方协商确定（暂按实施方案标准）。环境保护 参照中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国固体废弃物污染防治法、建设项目环境保护管理条例、环境空气质量标准、地表水环境质量标准、声环境质量标准、大气污染物综合排放标准等相关标准。安全生产 参照职业安全和卫生及工作环境公约、劳动防护用品选用规则、中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国消防法、消防安全管理规定、建筑施工安全检查标准、建设项目（工程）劳动安全卫生监察规定（劳动部第 3 号令1996 年 28、10 月）等相关法规。应急处置 按照 PPP 协议及工程承包合同中关于应急处置的相关约定，按相关法律法规及玉山县人民政府要求，及时组织应急救援，处理和应对项目工程范围内的突发事件。资金绩效管理 项目涉及的专项资金符合相关资金使用办法，达到设定的绩效管理目标。3.4.3 项目建设管理奖惩办法 本项目的建设管理绩效考核实行奖罚制度，奖惩具体办法为：（1）若因项目公司的原因导致未能如期通过竣工验收，项目公司除继续承担相关建设义务外，还应就此等延误逐日向实施机构支付按照以下标准规定的违约金：玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 第一个延误十（29、10）日内，每日支付 5 仟元；第二个延误十（10）日内，每日支付 1 万元；第三个延误十（10）日内，每日支付 1 万 5 仟元；此后延误每日支付 2 万元。（2）项目建造师及施工员、质检员、安全员，在项目建设期内未经项目实施机构同意，不得更换或离开施工现场；否则按天处罚。其中，项目建造师每擅自离开工地 1 天，扣罚 5000 元/天；施工员、质检员、安全员每擅自离开工地 1 天，扣罚 1000 元/人 天。（3）项目一次性竣工验收合格，但在建设期内，由于项目公司原因发生重大安全事故等产生人员伤亡、财产损失的，由项目公司自行承担相关一切责任；（4）项目公司进行违法、违规分包的，应向项目实施机30、构支付违约金。（5）项目公司需保障玉山县人民医院工程获得杜鹃花奖。4、对于本项目在建设期对项目公司绩效考核结果确定的奖罚金额，将在给予项目公司在正式运营期第一年的投资回报中进行增减核算。如果项目公司当年的投资回报不足以抵扣罚款金额，对于不足部分，实施机构可兑取项目公司社会资本股东方提交的运营履约保函中的相应金额。3.4.4 运营期绩效考核 1、根据市政、道路行业的自身特点制定考评细则，主要考核项目公司是否按照 PPP 项目合同约定的标准、时限、质量完成各项目的运营维护任务。考核内容包括设施维护、运行、对权属单位的监督、应急处置、利益相关者满意度等五个方面。2、考评采取日常巡查督办、月度（季度）31、考评、年度考评等形玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目包 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 式进行，实行百分制，其中：设施维护 35 分、设施运行 30 分、对权属单位的监督 10 分、应急处置 15 分、利益相关者满意度 10 分。日常运营维护期巡查发现问题，按附件所列示的考评标准扣分，督办仍未及时整改的加倍扣分。（1）日常监督考评。每日进行巡查，对照考评细则标准发现问题，按考评标准扣分，并下达限期督办整改通知，未按时限期整改的加倍扣分，扣分结果列入当月评成绩。（2）月度（季度）考评。每个月度（季度）集中对各建设项目进行联合检查、随机抽查，对检查发现的问题现场打分，按32、标准扣分，并对检查问题进行通报。（3）年度考核由项目实施机构会同相关行政主管部门共同实施，具体步聚如下：1）组成年度考核小组；2）制定年度考核方案；3）依据考核办法实施考核；4）形成考核意见报玉山县人民政府，并报县绩效办作为绩效考核参考。3、考核实行 100 分制，达到 60 分则全额发放应发放可行性缺口补助金额；如低于 60 分，每低 1 分从应发放可行性缺口补助金额中扣减 1%。在项目合作期间内，项目实施机构有权会同相关行政主管部门根据项目需要修订或变更本管理办法及其实施细则。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 16 表表 3-3 项目运营期绩33、效考核依据项目运营期绩效考核依据 序号 考核项目 考核指标 分值 考核内容 备注 一 建 筑 设 施 维护（17.5分）建筑设施定期维护 5 按照相关标准对建筑进行维护养护，保证设施正常运营 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对设施完好情况进行季度考评 定期巡检及维护 5 对项目主体设施及附属设施定期巡检及维护 建筑设施改造完善 2.5 定期按相关标准对建筑设施进行改造完善 附属设施完好 2.5 用于维护建筑正常运行的照明、通风、排水、消防、监控系统等附属设施完好无破损 结构性损坏 2.5 建筑各项设施没有明显的损坏、没有侵蚀 公 路 设 施 维护（17.5分）公路设施定期维护 5 按照相34、关标准对建筑进行维护养护，保证设施正常运营 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对设施完好情况进行季度考评 定期巡检及维护 5 对项目主体设施及附属设施定期巡检及维护 公路设施改造完善 2.5 定期按相关标准对公路设施进行改造完善 附属设施完好 2.5 用于维护正常运行的照明、排水、消防、监控系统等附属设施完好无破损 结构性损坏 2.5 各项设施没有明显的损坏、没有侵蚀 二 建 筑 设 施 运行（30分）维护检修 10 做好建筑设施的维护检修工作，保持建筑环境整洁、设施设备状态良好 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对设施运行情况进行季度考评 规章制度及执行 5 建立安全生产责任制，执行35、安全巡查制度，做好安玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 17 全保障工作；规范管理，建立值班、巡视、维护、维修等管理制度。严格执行已制定的规章制度 建筑设施及附属工程排障效率 4 建筑设施及附属工程损坏时，应第一时间组织抢修，24小时内排障率不低于95%人员配备满足要求 3 根据要求配备机电、消防、维修电工等专业技术人员并持证上岗 建筑标示 2 信息牌、警示牌必须显眼、干净、清晰可见并且结构稳定 照明 2 必须保证建筑内部处于视野清晰可见状态 清洁 2 建筑内部无土壤、碎片、垃圾、其他杂物或油迹/化学品溅出物 二氧化碳、二氧化氮、一氧化碳、Pm.536、的排放 2 须采取措施减少空气污染 三 对 权 属 单 位的监督（10分）巡检工作 4 编制并落实项目维护和巡检工作计划，项目公司对项目运营进行不定期巡视检查，每周检查不少于二次，发现问题责令及时整改，确保设施设备安全正常运行 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对权属单位的监督 事故应急 4 制定安全事故应急方案，并报相关部门备案；发生故障需要进行紧急抢修的，书面报告项目实施机构 周边巡视 4 项目公司须加强巡视，一旦发现在项目所在地及其周边区域从事可能危害项目运营安全的作业，及时报告玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 18 项目实施机构 四 37、应 急 处 置 措施（15分）应急预案 6 制定应急预案，落实应急设备、物资、人员等 项目实施机构协同项目公司每月定期考察，对应急处置情况进行季度考评 应急演练 3 定期组织运营人员进行应急预案演练 应对突发事件 3 发生险情无法处理时，须第一时间启动相应的应急预案 紧急情况下的项目暂停运营 3 不可抗力 五 利 益 相 关 者满 意 度（10分）绩效考核单位满意度 6 满意度需在90%以上；调查内容包括项目公司维持设施可用、巡查设施、设施破坏等。绩效考核单位填写满意度调查表 周边居民满意度 4 满意度需在90%以上；调查内容包括对周边居民是否带来不便捷不利影响 项目实施机构协同项目公司每6个38、月度对周边居民发放客户满意度调查表 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 19 3.4.5 移交 项目经营期满，项目公司须向玉山县人民政府或其指定单位无偿移交本项目资产及经营权。若移交资产存在质量性能方面的缺陷和不足，将对项目后续运营和服务质量产生重大影响，应尽可能在合同条款里约定，在资产过渡期内出现的瑕疵，移交方应承担一定的修复赔偿或更换的责任。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 20 四、责任识别四、责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、39、运营补贴、风险承担、配套投入。4.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目政府方占股 30%，社会资本方占股 70%。4.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目采用可行性缺口补助模式，项目的运营收入包括医院医疗陪护、食堂、停车场的运营收费，医疗耗材收入，道路沿线广告收入，政府只承担部分付费责任。政府每年可行性缺口补助数额为：项目运营收入不足以满足本 PPP 项目的可用性绩效付费、运维绩效付费的40、缺口部分。4.3 风险承担支出责任风险承担支出责任 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。本项目由玉山县城市经营资产有限公司和社会资本成立项目公玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 21 司运作，按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。4.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 配41、套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目配套投入支出责任主要指项目配套设施的提供。合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。同时，本项目土地实物投入也不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 22 五、支出测算五、支出测算 5.1 股权投资支出股权投资支出 本项目政府方占股 30%，社会资本方占股 70%。5.2 运营补贴支出运营补贴支出 本项目为可42、行性缺口补助项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分付费责任。政府每年可行性缺口补助数额为：项目运营收入不足以满足本 PPP 项目的可用性绩效付费、运维绩效付费的缺口部分。依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考 2015 年江西省政府一般债券收益率确定，经查询：5 年期收益率为 3.25%，10 年期收益率为 3.59%，考虑市场因素和经济增长因素，结合相关行业情况，本项目折现率选定为 4%。利润率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承43、受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性绩效付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率约为 7.11%(=贷款基准利率 4.9%*(下限 0.9+上限2）/2=7.11%），本项目项目公司融资利率按照运营期各年实际五年以上贷款基准利率上浮 15%计算（例：目前银行五年期以上贷款基准玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 23 利率为 4.9%，4.9%*1.15=5.635%，融资利率定为 5.635%），建设期利息在几方责任主体签字的44、单项（位）工程竣工验收合格之日或单项工程实际交付使用之日（以发生在前的时间为准）后一个月内一次性支付，若未按时支付则计入总投资计取项目投资收益，本测算将建设期利息计入总投资计取项目投资收益。本项目社会资本方的投资年收益率按 5.635%+1%计算，1%归属为项目公司收益。项目的财政付费，按 运营协议 约定，由县政府列入财政预算，根据绩效考核结果按年拨付。本 PPP 项目运营期 12 年（含建设期 3年）。5.3 定价定价调整调整机制机制 建立动态定价调整机制。以“动态可调整”为原则，以 3 年为一个周期，根据消费物价水平、运营维护成本、项目收益率、资产收入、服务质量、税收等指标，重新评估项目价45、格水平和社会资本方收益情况，以确定合理的收费定价水平。项目运营期内，利率的变化影响项目公司支出的财务费用，为公平起见，整个运营期间政府将根据央行五年以上贷款基准利率的变化调整政府可行性缺口补助金额基数，实际可行性缺口补助支付金额依据项目绩效考核结果确定。调整机制设置为：在项目正式运营后，若央行五年以上贷款基准利率变化累计达到 0.50（含）个百分点时，双方均可提出调整政府可行性缺口补助基数的申请并启动调整程序，调玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 24 整幅度以能完全覆盖利息变化额度为限。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目46、财政承受能力论证报告 25 表表 5-1 项目可用性绩效付费表项目可用性绩效付费表 单位：万元单位：万元 项目 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 社会资本方投资余额 30770.59 53848.54 82829.20 73625.96 64422.71 55219.47 46016.22 36812.98 27609.73 18406.49 9203.24 社会资本方投资新增额 30770.59 23077.95 23077.95 社会资本方投资偿还额 9203.24 9203.24 9203.24 92047、3.24 9203.24 9203.24 9203.24 9203.24 9203.24 社会资本方投资年末余额 30770.59 53848.54 76926.49 73625.96 64422.71 55219.47 46016.22 36812.98 27609.73 18406.49 9203.24 0.00 社会资本方投资回报 5190.40 4579.76 3969.13 3358.49 2747.86 2137.22 1526.59 915.95 305.32 当年应付利息 737.84 2029.06 3135.82 当年支付金额 14393.64 13783.01 1317248、.37 12561.74 11951.10 11340.47 10729.83 10119.20 9508.56 注：注：社会资本资本金投资收益率以中标社会资本方的投标报价为准，建设期利息在几方责任主体签字的单项社会资本资本金投资收益率以中标社会资本方的投标报价为准，建设期利息在几方责任主体签字的单项（位）工程竣工验收合格之日或单项工程实际交付使用之日（以发生在前的时间为准）后一个月内一次性支付，若（位）工程竣工验收合格之日或单项工程实际交付使用之日（以发生在前的时间为准）后一个月内一次性支付，若未按时支付则计入总投资计取项目投未按时支付则计入总投资计取项目投资收益资收益，本测算假定建设期利息49、未按时支付。，本测算假定建设期利息未按时支付。玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 26 表表 5-2 项目公司运营成本项目公司运营成本表表 单位：万元单位：万元 养护成本列表 项目 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 县人民医院 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 9122.17 西外环路 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 61.0 1261.0 150、261.0 金沙东路 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 49.7 1282.7 1282.7 合计 9232.8 9232.8 9232.8 9232.8 9232.8 9232.8 9232.8 11665.8 11665.8 注：注：实际运营成本以实际运营成本以经经财政审计财政审计的金额的金额为准。为准。表表 5-3 项目项目运营运营收入收入表表 单位：万元单位：万元 年份 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 运营收入 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 8092.1 809251、.1 8092.1 8092.1 注 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 27 表表 5-4 项目项目可行性缺口补助可行性缺口补助情况一览表情况一览表 单位：万元单位：万元 时间 项目可用性绩效付费 项目运维 绩效付费 运营收入 政府可行性缺口补助 2017 0.00 2018 0.00 2019 0.00 2020 14393.64 9232.83 8092.1 15534.37 2021 13783.01 9232.83 8092.1 14923.74 2022 13172.37 9232.83 8092.1 14313.10 2023 12552、61.74 9232.83 8092.1 13702.47 2024 11951.10 9232.83 8092.1 13091.83 2025 11340.47 9232.83 8092.1 12481.20 2026 10729.83 9232.83 8092.1 11870.56 2027 10119.20 11665.83 8092.1 13692.93 2028 9508.56 11665.83 8092.1 13082.29 合计 107559.93 87961.47 72828.90 122692.50 注：政府每年按照注：政府每年按照绩效考核绩效考核标准对项目公司提供的服务质量53、进行标准对项目公司提供的服务质量进行绩效考核，并根据考核结果支付相应费用。政府实际绩效考核，并根据考核结果支付相应费用。政府实际可行性缺口补助可行性缺口补助与与建设期建设期绩效考核指标和运营维护绩效考核指标联动挂钩。绩效考核指标和运营维护绩效考核指标联动挂钩。5.4 风险承担支出风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该风险赔款金额的净额。由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 54、项目财政承受能力论证报告 28 设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，结合项目实际风险承担成本按项目建设运营成本的 20%考虑，其中可转移风险占 85%，按股权比例政府方承担 30%。可转移风险成本=项目建设运营成本风险比例 自留风险比例政府股权比例；第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设运营成本的 1%考虑，项目公司和政府各分55、担 50%；可分担风险成本=项目建设运营成本 风险比例 政府分担比例 第三类不可分担转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。不可分担转移风险=运营成本 风险比例；由政府风险承担成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本。5.5 配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：玉山县“西56、外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 29 配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用 本项目配套投入支出责任主要指项目配套设施的提供。合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。同时，本项目土地实物投入也不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。5.5 测算结果测算结果 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 30 表表 5-4 本项目支出责任测算表本项目支出责任测算表 单位：万元单位：万元 年份 政府 股权 投资 运营 成本 可转移风险（1）分担 风险（2）不可分57、担转移风险（3）当年运营补贴支出数额（4）各年小计=（1）+（2）+（3）+（4）2017 1964.08 100.17 9.82 1964.08 2074.07 2018 1473.06 75.13 7.37 1473.06 1555.55 2019 1473.06 75.13 7.37 1473.06 1555.55 2020 9232.83 470.87 46.16 461.64 15534.37 16513.05 2021 9232.83 470.87 46.16 461.64 14923.74 15902.42 2022 9232.83 470.87 46.16 461.64 14358、13.10 15291.78 2023 9232.83 470.87 46.16 461.64 13702.47 14681.15 2024 9232.83 470.87 46.16 461.64 13091.83 14070.51 2025 9232.83 470.87 46.16 461.64 12481.20 13459.88 2026 9232.83 470.87 46.16 461.64 11870.56 12849.24 2027 11665.83 594.96 58.33 583.29 13692.93 14929.51 2028 11665.83 594.96 58.33 5859、3.29 13082.29 14318.87 合计 4910.20 87961.47 4736.46 464.36 4398.07 127602.70 137201.59 玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 31 六、能力评估六、能力评估 6.1 财政支出能力评估财政支出能力评估 6.1.1 财政支出基数 根据玉山县 2010-2015 年公共财政收支情况，一般公共预算收入年均增长率为 28.55%，一般公共预算支出年均增长率为 20.69%。根据玉山县财政近五年实际收支情况以及经济走势，结合江西省近年财政收支情况，预测 2017-2028 年玉山60、县财政收支总体呈增长趋势，但增长率较近五年总体降低，增长趋势总体放缓，预估 2017-2028 年玉山县财政收支数额，预测结果见表 6-1。表表 6-1 玉山县财政收支预估表玉山县财政收支预估表 年度 一般公共预算收入（万元）增长率（%）一般公共预算支出（万元）增长率（%）2011 77770 138606 2012 101086.00 29.98%166922.00 20.43%2013 156821.00 55.14%247596.00 48.33%2014 185033.00 17.99%284736.00 15.00%2015 212193.00 14.68%307988.00 8.161、7%2016 242918.55 14.48%361180.00 17.27%2017 275663.97 13.48%390074.40 8.00%2018 310066.83 12.48%420500.20 7.80%2019 345662.50 11.48%452458.22 7.60%2020 381887.93 10.48%485940.13 7.40%2021 418090.91 9.48%520927.82 7.20%2022 453545.02 8.48%557392.76 7.00%玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 32 20262、3 487470.18 7.48%595295.47 6.80%2024 519058.25 6.48%634584.97 6.60%2025 547502.64 5.48%675198.41 6.40%2026 572030.76 4.48%717060.71 6.20%2027 591937.43 3.48%760084.35 6.00%2028 606617.48 2.48%804169.25 5.80%6.1.2 补贴支出比例 根据财金201521 号文的要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。表表 6-2 PPP 补贴63、支出比例分析表补贴支出比例分析表 序号序号 年份年份 本项目本项目各年责各年责任支出任支出（万元）（万元）一般公共预算支出一般公共预算支出（万元）（万元）占一般公共预占一般公共预算支出算支出 1 2017 2074.07 390074.40 0.53%2 2018 1555.55 420500.20 0.37%3 2019 1555.55 452458.22 0.34%4 2020 16513.05 485940.13 3.40%5 2021 15902.42 520927.82 3.05%6 2022 15291.78 557392.76 2.74%7 2023 14681.15 5952964、5.47 2.47%8 2024 14070.51 634584.97 2.22%9 2025 13459.88 675198.41 1.99%10 2026 12849.24 717060.71 1.79%11 2027 14929.51 760084.35 1.96%12 2028 14318.87 804169.25 1.78%玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”PPP 项目财政承受能力论证报告 33 6.2 行业和领域平衡性评估行业和领域平衡性评估 该项目属于公用基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，污水处理、垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观、路桥设施等均可适应 PPP 模式建设。本项目作为玉山县第一个 PPP 项目，因此目前不会出现市政、道路 PPP 项目过于集中的问题。6.3 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论 本项目政府支出责任主要包括运营期付费支出和风险承担支出，从上述表列数据可以看出，本项目在 2017 年2028 年期间各年度支出占当年公共预算支出比例均在 10%以内。因此，玉山县“西外环路、金沙东路、县人民医院整体迁建”等项目适宜采用 PPP 模式，项目的实施在玉山县财政承受能力范围内，项目通过财政承受能力认证。