1、 政府与社会资本合作（政府与社会资本合作（PPP）模式）模式 贺州市人民医院城东分院贺州市人民医院城东分院 PPP 项目项目 物有所值评价物有所值评价报告报告 委托单位委托单位：*编制单位编制单位：国信招标集团股份有限公司：国信招标集团股份有限公司 编制时间编制时间：二：二一六年四一六年四月月 目录目录 0 前言.3 1 项目基础信息 .4 1.1 项目概况 .4 1.1.1 项目建设背景 .4 1.1.2 采用 PPP 模式运作的可行性与必要性 .5 1.1.3 经济指标 .5 1.1.4 编制依据 .6 1.2 项目产出说明和绩效标准 .7 1.3 PPP 运作方式 .7 1.3.1 运作2、方式的确定 .7 1.3.2 操作流程 .8 1.3.3 项目公司股权结构 .10 1.3.4 特许经营期 .10 1.4 风险分配框架 .11 1.4.1 风险识别 .11 1.4.2 风险分配原则 .11 1.4.3 风险分配框架 .15 1.5 付费机制 .16 2 评价方法.18 2.1 定性评价 .18 2.1.1 定性评价程序 .18 2.1.2 指标及权重 .19 2.1.3 评分标准 .19 2.1.4 评分结果及专家组意见 .20 2.2 定量评价 .20 2.2.1 设定参照项目 .20 2.2.2 参数指标选择 .21 2.2.3 公共部门比较值（PSC 值）计算 .223、 2.2.4 PPP 值计算 .27 3 评价结论.30 附件附件 1 1：（初步）实施方案：（初步）实施方案 .40 附件附件 2 2：项目产出说明：项目产出说明 .40 附件附件 3 3：可行性研究报告：可行性研究报告 .40 附件附件 4 4：设计文件：设计文件 .40 0 前言前言 贺州市人民医院城东分院项目采用 PPP 模式进行，贺州市人民政府选择合适的社会资本对项目进行设计、建造、并承担部分运营责任，同时政府在特许经营期内给予社会资本一定的补贴，特许期满，社会资本将项目移交给贺州市人民政府。依据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）财金2015167 号采用定性评价和定量评价结合的4、方式对该项目进行物有所值分析。该项目物有所值评价结果为“通过”。1 项目基础信息项目基础信息 1.11.1 项目概况项目概况 1.1.11.1.1 项目建设背景项目建设背景 贺州市人民医院作为湘、粤、桂毗邻区的一所区域性中心医院，承担着贺州市以及广东、湖南等周边地区 400 多万人的医疗救治和突发公共事件应急救治职能。但是由于该院所处的位置为城西区闹市，周围建筑物林立，用地受限，不能进一步扩大规模。现目前医院占地面积仅 48 亩，目前开放床位 1000 张，院内空间拥挤狭小，业务用房布局极不合理，病人就诊拥挤不堪，导致医院的发展受到很大的限制，不能满足老百姓的就医需求。此外，据贺州市城市总体规5、划(2009-2030),“一江两岸三新区”为核心的城市发展格局已初步形成，城东片区是市重点发展的城市新区,随着城东片区的不断发展，城东区人口将会越来越多，医疗需求也会越来越大,在城东片区建立公立医院成为当务之急。因此，市委、市人民政府在2013年10月作出了建设贺州市人民医院城东分院的决定。同时，贺州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要提出加快医院等公共服务设施建设，并将本项目列入医疗卫生事业发展重点项目。贺州市人民医院城东分院建设地点位于贺州市城东新区，东至滨达二路、南至太白东路、西至滨达一路、北至业达路，总用地面积201.945 亩。本项目全部建设内容中采用 PPP 模式部分建设时间6、为 2016 年 8月开工至 2019 年 8 月竣工，建设期 3 年。1.1.21.1.2 采用采用 PPPPPP 模式运作的可行性与必要性模式运作的可行性与必要性 本项目总投资 76508 万元，仅仅靠预算内财政收入投资，抑或政府直接举债，是远远不够的。目前中央虽然赋予了地方政府适度发债的权限，但是相关制度办法还不完善，发债市场还未成熟，此外较高的融资成本，依然会让政府背上沉重的利息负担。项目采用 PPP 模式有助于撬动社会资本，深化财政体制改革。项目按照医药分开的改革要求，以革除“以药补医”弊端、切除医务人员与药商之间的利益链、纠正医药购销中的不正之风为切入点，规范药品流程秩序，促进临床7、合理用药，保证药品安全有效，挤压虚高药价，减轻人民群众医药费负担，同时也有助于深化医疗卫生体制改革。本项目的实施确保贺州市人民医院城东分院 2019 年竣工，早日解决贺州市医疗资源紧张的问题，同时能够提升贺州市的医疗卫生水平。成功引入社会资本，探索和完善贺州市重点工程项目的投融资模式改革方案。成功引入具有相对优势的社会投资人，吸收和总结在医疗设施方面的设计、施工、运营和管理等先进理念和成功经验，进一步提高我市的建筑业水平。1.1.31.1.3 经济指标经济指标 本项目需要通过 PPP 模式向社会资本筹资 76508 万元，国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发 2015518、 号）中依行业类别，对固定资产投资项目的资本金做出规定，本项目资本金比例最低为 20%，因此本项目债务资金比例为总投资的80%。项目投资在建设期内分期投入，投资比例为 30%：40%：30%。资金使用情况见下表。表 1-1 资金来源与使用计划表 单位：万元 项目总投资（万元）76508 其中：债务资金比例 80%资本金比例 20%第一年投资比例 30%第二年投资比例 40%第三年投资比例 30%1.1.41.1.4 编制依据编制依据 （1）国家法律法规：政府采购法、招投标法、合同法、担保法（2）国家相关政策条例 2014 年政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）；209、14 年国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）和政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）；2014 年国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；2014 年财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）2014 年政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；2015 年政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；2015 年PPP 物有所值评价指引（试行）财金2015167 号 贺州市人民医院城东分院 PPP 项目实施方案 1.2 项目产出说明和10、绩效标准项目产出说明和绩效标准 贺州市人民医院拟新建贺州市人民医院城东分院，总用地面积201.945 亩，净用地面积 158.98 亩，规划总建筑面积 284401.05m2，建筑密度 23.45%，容积率 1.83，绿地率 38.60%，设置病床 1260 张，地下停车位 2880 个，地上停车位 206 个。本项目投资建设总建筑面积 166137，范围包括城东分院的综合业务用房 91200 m2、地下停车场 52085m2，产科专科楼 22852m2。项目主要建设内容包括：土建工程、装饰工程、给排水工程、电气工程及室外配套绿化景观、道路地坪、大门、围墙、水电工程等相关配套设施。1.3 1.11、3 PPPPPP 运作方式运作方式 1.3.11.3.1 运作方式的确定运作方式的确定 本项目为政府采购服务项目，适用于政府采购法、政府采购条例。为了发挥社会资本在前期设计、施工、运营、融资的集成优势，最大限度降低项目的全寿命周期成本，本项目采用“设计-建设-运营-移交”运作模式，即由项目公司负责本项目的设计、建设、运营和移交全过程管理工作。其中建设内容包括城东分院的综合业务用房、地下停车场、产科专科楼的建设。运营范围包括贺州市人民医院旧院与城东新院的药品及卫生材料和城东分院的综合业务用房、地下停车场、产科专科楼的维护。图 1-1 项目运作方式示意图 1.3.21.3.2 操作流程操作流程 (12、1)贺州市政府授权贺州市卫生和计划生育委员会作为本项目的实施机构；依据如下：政府采购法第十五条规定，“政府采购的主体应为各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”。国务院中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令2011613 号）第八十四条规定，“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、行政服务的招标投标另有规定的，从其规定”。政府购买服务管理办法（暂行）（财综201496 号）第四条规定：“购买主体。政府购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。国务院办公厅政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396 号）规定，“政府向社会力量购买服务的主体是各13、级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。财政部政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号）第十条规定，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。（2）贺州市卫生和计划生育委员会组织编制项目 ppp 实施方案；（3）贺州市人民政府对项目 PPP 实施方案进行审批；（4）贺州市卫生和计划生育委员会通过招投标方式择优选择社会资本；根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113 号）第十一条规定，“项目实施机构应该根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”；第十三条规定，“项目实施机构应根据项目需要准14、备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审”。（5）贺州市人民医院与所选择的社会资本公共组建项目公司；（6）贺州市人民医院与项目公司签订特许经营协议；（7）项目公司负责项目的建设与运营，分别与施工单位、运营服务单位签订合同。同时项目公司与金融机构签订贷款/融资协议，与保险公司签订保险合同，以及与其它相关单位签订其它合同。（8）合作期满后，项目公司将其运营管理范围内的设施无偿、完好移交给贺州市人民医院。1.3.31.3.3 项目公司股权结构项目公司股权结构 本项目综合业务用房、地下停车场、产科专科楼的建设内容投资 76508 万元。社会资本选定后，出资 15315、02 万元（暂定）成立项目公司，其中社会资本占股 99%，贺州市人民医院不出资、不分红，占股 1%。1.3.4 1.3.4 特许经营期特许经营期 本项目特许经营期共 12 年（2016 年-2031 年），其中建设期 3年（2016 年-2019 年），在建设期内由项目公司负责贺州市人民医院旧院的药品与卫生材料的运营，第四年项目全部建成，新院与旧院一起运营，特许经营期 9 年。1.41.4 风险分配框架风险分配框架 贺州市人民医院城东分院 PPP 项目，由于投资额大、特许经营期长，运营业务种类复杂等特点，使得项目存在较多的潜在风险因素，对项目风险因素识别并进行合理的风险分配是本项目成功的前提。16、1.4.1 1.4.1 风险识别风险识别 风险识别是风险管理的第一步，通过对贺州市人民医院城东分院 PPP 项目的可行性研究分析资料、设计资料、项目实施方案的分析以及结合医疗卫生行业的特点，采用核查表法、项目结构分解法等科学方法，对该项目中存在的风险因素进行系统地、连续地识别与归纳。该项目中存在的风险因素归纳与描述如下：（1）政策风险 主要指国内外政治经济条件发生重大变化或者政策调整，项目原定目标难以实现的可能性，包括经济政策、技术政策、产业政策等，涉及金融、环保、投资、产业等政策的调整变化，都会对项目带来风险。政策风险可分为当地政府可控的政策风险与不可控政策风险。当地政府不可控的风险 PPP17、 合作期内，医院为改善医疗环境提出更高的药品与医用耗材运营服务标准，项目公司需更新设备、增加投资，形成新的经营成本，对预期收益产生影响。PPP 合作期内，因药品与医用耗材运营服务标准提升而增加的投资，由医院与项目公司共同协商，重新测算项目成本与药品与医用耗材运营服务价格。当地政府可控风险 当地政府可控风险是指当地政府依据上位政策出台的相关政策，对项目公司运营造成的风险。对于可控的政策性风险，由当地政府承担风险，对于不可控的政策风险由双方共同承担。（2）市场竞争风险 指社会资本恶性竞争的可能性。社会资本为得到本项目药品与医用耗材经营权，以低于成本价的报价方式获得经营权，后期提出申请增加可行性缺口18、补助以求保证收益的要求。在选择社会资本时，可设最高投标限价，并设置相应条款对恶性竞争进行规定和处理。（3）红线外配套市政工程建设滞后风险 由于红线外配套市政工程建设滞后，医院无法正常投入运营，从而导致药品与医用耗材运营受到严重影响，项目公司无法取得预期收益的风险。为应对此类风险，贺州市人民医院应合理安排红线外配套市政工程建设计划，确保工程按规划要求完成。（4）设计风险 项目设计时可能出现的风险，包括规范不恰当、设计内容不全、错误或遗漏等。项目设计关系到未来的运营，直接影响到工程建设投资和运营成本，设计方案及质量对项目的运营产生直接的影响。为应对此类风险，根据项目情况选择有相应资质和技术实力的设19、计单位进行项目设计，合理设计和选择先进设备，加强设计审核和技术交底。（5）完工风险 项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期运行标准的风险。为应对此类风险，需设立相应合同条款予以约束。（6）社会资本运营维护能力欠缺风险 PPP 合作期内，项目公司及其股东缺少运营与维护经验导致设施使用不当，影响医院正常运转的风险。为应对此类风险，首先在采购时，政府应对社会资本应具备的条件和能力进行考察；其次，PPP 合作期内，项目公司中途转让经营权或股权，须报请政府批准；第三，运营过程中，社会资本需委托第三方维护机构对项目设施进行维护而发生的费用，由项目公司自行承担。（7）运营风险 运营阶段风险指的是在项目20、实际运行过程中，由于项目收入与项目成本中构成因素的不确定性造成的风险。该阶段的风险直接影响项目的收益与成本，从而影响项目的可持续性。本项目运营分为核心医疗功能、药品与医用耗材运营两个部分。其中医院核心医疗功能风险由医院承担；医院药品与医用耗材运营风险由项目公司承担。（8）融资利率风险 由于通货膨胀率、利率和汇率超过了预期外的变化而带来的风险。在项目经营过程中，项目公司按照贷款利率向银行筹资，一旦利率上升，贷款利息就会增加，项目的经营成本就会上升。为应对此类风险，可采取的措施有：增加资本金比例。利用提高资本金的比例来增加项目抗风险能力，以求降低贷款银行在项目出现最坏情况时的风险。选择有利的贷款品21、种。常见的贷款方式有商业银行贷款、多边金融机构贷款和信托贷款，项目公司可选择有利的贷款品种降低风险。灵活应用期权交易等多种方式。根据项目现金流的特点，采用逐步递增的利率以达到最大限度的降低风险。（9）设备、设施质量移交风险 经营期届满时项目公司需将项目设备、设施完好、无偿移交给贺州市人民医院，但有可能设备性能测试不能完全符合 PPP 合作协议约定。为应对此类风险，采取的措施有：签订 PPP 合作协议时，实施机构应提出恢复性大修、设备性能测试的具体标准以及质量时间。移交时，项目公司应确保项目设施的剩余工作寿命在合理范围内，可正常运营。项目公司应向实施机构提交移交维修保函，以保证项目公司到期移交的22、资产能够满足医院连续、正常、稳定运行的要求。（10）政府信用风险 如果政府方不能按期、足额支付可行性缺口补助，将影响项目的运行和项目的持续运营。应对此类风险采取的措施为政府将可行性缺口补助纳入财政预算管理。（11）通货膨胀风险 为规避通货膨胀的风险，投标过程中，社会资本需自行为整个PPP 合作期内的通货膨胀做出假设。因此该风险由项目公司（社会资本）自行承担。（12）不可抗力风险 不可抗力是指不能合理预见的、不能克服和不能避免的事件或情形，主要包括以下几种情形：自然灾害如台风、洪水、暴风雨；政府行为，如征收、征用；社会异常事件，如罢工、骚乱。1.4.2 1.4.2 风险分配原则风险分配原则 PP23、P项目较政府传统投资项目的优势在于可以实现风险的转移，但是如果将项目中存在的所有风险都转移给项目，那么将会导致社会资本望而却步，或者大大增加交易成本。而风险分配主要目的，是在政府方与项目公司之间，建立公正合理的“风险共担、利益共享”分配机制，有效降低项目全生命周期成本、有效控制风险。本项目风险分配遵循以下原则：（1）风险分配优化原则，由对风险最有控制力的一方承担本项目的主要风险；（2）风险与收益对等的原则，承担的风险程度与所取得的回报收益相匹配；（3）风险可控原则，建立风险预控机制，承担的风险应有上限。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），原则上，24、项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。1.4.3 1.4.3 风险分配框架风险分配框架 根据本项目的风险分配原则，结合我们在 PPP 项目咨询中的经验和大量案例分析、整理的基础上，提出建议的风险分配方案如下：表 1-3 风险分配表 序号序号 风险类别风险类别 风险承担方风险承担方 贺州市人民医院贺州市人民医院 项目公司项目公司 1 地方政府可控政策风险 2 地方政府不可控政策风险 3 市场竞争风险 4 红线外市政条件建设滞后风险 5 设计风险 6 完工风险 7 社会资本运营维护能力欠缺风险 8 除药25、品与医用耗材以外的运营风险 9 药品与医用耗材运营风险 10 融资利率风险 11 设备、设施质量移交风险 12 政府信用风险 13 通货膨胀风险 14 不可抗力风险 1.51.5 付费机制付费机制 项目公司在特许经营期内，通过营业收入（药品收入、卫生材料收入、停车场收入、餐饮和零售收入、物业收入等）和政府按期支付的付费与补助，平衡投资与收益。因此项目公司的主要收入来源由两部分构成，分别是政府补贴和营业收入。政府补贴：特许经营期内，政府方采用“可行性缺口补助”的方式，安排财政预算，逐年逐期向项目公司支付服务费用。政府采用“可行性缺口补助”方式支付给项目公司的补贴包括为年均建设成本，不考虑资金时间26、价值与利润率。营业收入：这部分是指在按照双方达成特许经营协议，由社会资本管理运营新旧医院的药品、卫生材料部分的营业收入。2 评价方法评价方法 物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价方法，是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或服务的一种评价方法。财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号）明确要求，中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评27、价的参考依据。2.12.1 定性定性评价评价 2.1.12.1.1 定性评价程序定性评价程序 （1）评价准备 准备评价资料 明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等（2）定性评价程序 确定定性分析指标 组成专家小组 召开专家组会议：专家打分并形成意见 形成定性评价结论 2.1.22.1.2 指标及权重指标及权重 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号），定性评价指标包括基本指标和附加指标，基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向、鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项指标。附加评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括八个28、推荐附加指标：项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性。附加指标除了可以从推荐附加指标中选取外，还可以另行提出。本项目熊推荐附加指标中选取项目规模大小和行业示范性两个指标作为附加指标。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。因此，在本项目定性评价中个指标权重为：全生命周期整合度 15%，风险识别与分配 15%，绩效导向与鼓励创新 15%，潜在竞争程度 15%，政府机构能力 10%，可融资性 10%，项目规模大小 10%，行29、业示范性 10%。2.1.32.1.3 评分标准评分标准 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。对每个指标求专家评分的总分，并去掉一个最高分和一个最低分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果。具体评分标准见附件：定性指标评价标准。2.1.42.1.4 评分结果及专家组意见评分结果及专家组意见 定性分析方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财政、资产评估、会计30、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家组成专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见。该项目物有所值定性评价加权平均得分为该项目物有所值定性评价加权平均得分为*分，分，专家组原则上同专家组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPPPPP 模式。模式。（参见附件：（参见附件：物有所值定性评价专家打分表物有所值定性评价专家打分表、评分标准表及专家、评分标准表及专家信息表信息表）2.2 2.2 定量评价定量评价 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号），定量评价是在假定采用 PPP 模式与31、政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。当（PSC 值-PPP 值）0，即物有所值量值为正时，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。2.2.12.2.1 设定参照项目设定参照项目 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号），参照项目可根据具体情况确定为：1）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；2）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与32、 PPP项目产出相同或非常相似的项目。设定参照项目遵循如下原则：（1）参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；（2）参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用政府付费模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整；（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；（4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。结合本项目的实际情况，最近五年内贺州市内并无采用政府传统投资方式实施的与本 PPP 项目产出相同或相近的项目，因此采用第一种参照项目设定方式即：假设一个虚拟项目，本项目政府采用传统的投资模式提供，并且产出与本项目相33、同。2.2.22.2.2 参数指标选择参数指标选择 （1）折现率选择：用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP值的折现率相同，参照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定。参照 2015 年自治区政府一般债券（10 年期）票面固定利率 3.47%（深圳证券交易所，2015 年 5 月 28 日公告）确定。（2）利润率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业34、银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，以商业银行中期贷款利率 4.9%为基准，考虑风险等因素，综合确定利润率在贷款利率基础上上浮 20%，利润率取值为 5.88%。（3）本项目贷款资金的资金成本取商业银行长期贷款利率4.9%计算。2.2.3 2.2.3 公共部门比较值公共部门比较值（PSCPSC 值）值）计算计算 公共部门比较值（Public Sector Comparator,PSC）是以下三项成本的全生命周期现值之和：参照项目的建设和运营维护净成本；竞争性中立调整值；项目全部风险成本。2.2.3.1 参照项目的建设和运营维护35、净成本 建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。其计算公式为：参照项目的建设和运营维护净成本=建设成本+运营维护成本-使用者付费（1）建设成本 在本项目中，建设成本为除儿童专科楼、全科医生培养基地的建设外，其他项目的建设总投资即 76508 万元。根据本36、项目实施方案中项目投资情况，建设成本如下表：表 2-1 建设成本计算表 单位：万元 项目 合计 建设期 1 2 3 建设成本 76508 22952 30603 22952（2）运营维护成本 PPP 项目的运营维护成本包括药品成本、卫生材料成本费用、建筑维护工资及福利费和等。但是如果这部分运营内容由政府部门提供则，药品与卫生材料部分不产生利润，因此在对于参照项目来说考虑参照项目产出绩效与 PPP 项目相同的原则，不考虑药品与卫生材料部门的成本与收益，因此运营维护成本仅仅包括对建成建筑物的维护费用以及财务费用，参照项目无营业收入。表 2-2 运营维护成本 单位：万元 项目 合计 运营期 4 5 37、6 7 8 9 10 11 12 建筑维护人员工资及福利费 34 35 36 37 38 40 41 42 43 利息支出 2999 2666 2333 1999 1666 1333 1000 666 333 合计 15342 3033 2701 2369 2037 1705 1372 1040 708 376 折现值 （折现率 3.47%）12242 2646 2277 1930 1604 1297 1010 740 487 250 因此，参照项目建设成本为76508万元，运营成本为12242万元，参照项目建设与运营维护净成本为 88750 万元。2.2.3.2 2.2.3.2 参照项目竞争38、性中立调整值参照项目竞争性中立调整值 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。作为本项目的参照项目竞争性中立调整值的项目主要包括所得税、营业税金及附加，具体测算数值参照 PPP 项目实施方案。结合本项目具情况和国家对相关税费的费率规定，在本项目中所得税税率取25%，增值税税率根据建筑业 2016 年调整之后的取费标准取 11%，由于项目所在地为贺39、州市，因此城市维护建设税率取 7%，教育费附加为 3%，地方教育费附加按全国统一标准 2%计算。根据对参照项目竞争性中立调整值计算，参照项目竞争性中立调整值为 4268 万元。表 2-3 竞争性中立调整值 单位：万元 项目 合计 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 所得税 491 491 491 0 0 0 营业税金及附加 37 37 48 50 53 其中：城市建设维护费 22 22 28 29 31 教育费附加 9 9 12 13 13 地方教育费附加 6 6 8 8 9 增值税 309 309 309 401 420 442 销项增值税 3396 3396 3396 4414 46140、8 4862 进项增值税 3087 3087 3087 4013 4198 4420 竞争性中立调整值 491 528 528 48 50 53 折至 2016 年 4268 4268 474 493 477 42 42 43 (折现率 3.47%）（续上表）项目 合计 运营期 7 8 9 10 11 12 所得税 0 370 514 671 842 1030 营业税金及附加 56 60 65 70 77 85 其中：城市建设维护费 33 35 38 41 45 49 教育费附加 14 15 16 18 19 21 地方教育费附加 9 10 11 12 13 14 增值税 469 501 5341、9 585 641 707 销项增值税 5156 5508 5930 6437 7046 7776 进项增值税 4687 5007 5391 5852 6405 7069 竞争性中立调整值 56 430 579 741 918 1115 折至 2016 年 (折现率 3.47%）4268 4268 44 327 426 527 631 740 2.2.3.3 2.2.3.3 全部风险成本全部风险成本 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。可参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条及有关规定：“风险承担支出应充分考虑各42、类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。”在“项目风险分配原则与框架”小节中对风险进行了识别，本项目投资额大、项目经营周期长，施工点多分散，整个项目周期中面临着政治、法律、项目建设、公交运营及不可抗力等多种风险，对每个风险因素逐一确定风险后果值和预测风险概率即难以保证准确性也影响效率。因此，对本项目的风险量化，宜选用比例法对风险承担成本进行量化，即按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，其计算公式为：项目全部风险成本=项目建设运营成本风险承担比例 财政部建43、议选值范围：“通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%-85%”，借鉴城市轨道交通项目的风险承担比例基本在 15%左右，确定本项目的风险承担比例为项目建设运营成本的15%，其中：可转移风险占全部风险的 75%，自留风险占全部风险的 25%。风险承担成本净现值 77394 万元，政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。表 2-4 全部风险成本表 单位：万元 项目 合计 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 建设成本 22952.4 30603.244、 22952.4 运营成本 31149 31149 31149 40528 42398 44642 风险承担成本 96750 8115 9263 8115 6079 6360 6696 折现至 2016 年 （折现率 3.47%）77394 77394 7843 8652 7326 5304 5362 5457（续上表）项目 合计 运营期 7 8 9 10 11 12 建设成本 运营成本 47334 50565 54441 59093 64675 71373 风险承担成本 96750 7100 7585 8166 8864 9701 10706 折现至 2016 年 （折现率 3.47%）7745、394 77394 5592 5773 6007 6302 6666 7110 PSC PSC 值计算值计算 根据 PSC 值计算公式，将三项计算结果代入后，即可得出公共部门比较值：PSC 值=参照项目的建设和运营维护成本+竞争性中立调整值+风险承担成本 =88750+4268+77394=170412（万元）2.2.4 2.2.4 PPP PPP 值计算值计算 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号），PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。可参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2046、1521 号）及有关规定测算，与财政承受能力论证有关计算结果一致。根据本项目财政承受能力论证中财政支出责任的识别，在本项目中政府的财政支出责任包括：运营补贴支出责任与风险承担支出责任，本项目 PPP 值计算公式为：PPP 值=运营补贴支出净现值+风险承担支出净现值（1）运营补贴支出净现值 本项目政府运营补贴采取可行性缺口补助模式，运营补贴支出测算具体参照本项目财政承受能力论证报告。政府运营补贴计算公式为：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本 1+合理利润率 (1+年度折现率)n财政运营补贴周期（年）+年度运营成本 1+合理利润率 当年使用者付费 在本项目中根据约定，政府只对建设成本进行补贴，47、且不考虑建设成本的资金时间价值和利润率。本项目运营补贴支出净现值为 80515 万元，测算过程如下表：表 2-5 政府运营补贴计算表 单位：万元 项目 合计 运营期 4 5 6 7 8 9 10 11 12 年平均建设成本 76508 8501 8501 8501 8501 8501 8501 8501 8501 8501 折现值 （折现率 3.47%）58462 7417 7168 6928 6695 6471 6254 6044 5841 5645 （续上表）（2）政府自留风险承担成本净现值 在本项目中，借鉴城市轨道交通项目风险转移比例，政府自留风险占全部风险 25%。根据测算，政府自留风48、险承担成本为 1943919439 万元，其测算如下表：表 2-6 政府自留风险承担成本净现值计算表 单位：万元 项目 合计 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 建设成本 22952 30603 22952 运营成本 31149 31149 31149 40528 42398 44642 风险承担成本 96750 8115 9263 8115 6079 6360 6696 其中：政府承担风险 2029 2316 2029 1520 1590 1674 折现至 2016 年 （折现率 3.47%）19349 19349 1961 2163 1831 1326 1341 1364 （续上表）项49、目 合计 运营期 7 8 9 10 11 12 建设成本 运营成本 47334 50565 54441 59093 64675 71373 风险承担成本 96750 7100 7585 8166 8864 9701 10706 其中：政府承担风险 1775 1896 2042 2216 2425 2676 折现至 2016 年 （折现率 3.47%）19349 19349 1398 1443 1502 1576 1667 1777 P PPPPP 值计算值计算 根据 PPP 值计算公式，将两项计算结果代入后，即可得 PPP 值：PPP 值=运营补贴+政府风险承担+配套投入 =77811(万元)50、物有所值量值和指数计算物有所值量值和指数计算 物有所值量值=PSC 值-PPP 值 =170412-77811 =92601 万元0 物有所值指数=(PSC 值-PPP 值)PSC 值100%=54.3%通过对本项目进行物有所值定量分析，分别对 PSC 值和 PPP 值进行测算，发现本项目物有所值量为 92601 万元，物有所值指数为54.3%，因此该项目物有所值量值和物有所值指数均为正，而且根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。因此本项目的定量评价结果为，项目适合采用 PPP 模式。3 评价结论评价结论 通过对项目51、进行物有所值定量分析与定性分期，其分析结果显示本项目采用 PPP 模式可以降低全生命周期的成本，实现风险的最优配置，因此本项目物有所值评价结果为:项目适合采用 PPP 模式。附表 1：P P P项目物有所值定性分析评分参考标准 编号 指标 评分参考标准 1 全生命周期整合潜力 81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核52、心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别 与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深53、入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向 81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确 4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。21454、0=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。4 鼓励创新 81100=项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4160=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。5 潜在竞争程度 81100=项目55、将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。6 政府机构能力 81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部56、门及机构具有较强的 PPP能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。7 可融资性 81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续57、进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。8 项目规模 81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2 亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）9 58、预期使用寿命长短 81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。6180=资产的预期使用寿命为 3140 年。4160=资产的预期使用寿命为 2130 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定年限长短。）附表 2：物有所值定性评价专家打分表物有所值定性评价专家打分表 姓名姓名 行业行业/领域领域 指标指标 权重权重 评分评分 基本基本指标指标 全生命周期整合程度全生命周期整合程度 15%15%风险识别与分配风险识别与分配 15%15%绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 15%15%潜在竞争程59、度潜在竞争程度 15%15%政府机构能力政府机构能力 10%10%可融资性可融资性 10%10%基本指标小计基本指标小计 80%80%补充补充指标指标 项目规模大小项目规模大小 10%10%预期使用寿命长短预期使用寿命长短 10%10%补充指标小计补充指标小计 20%20%合计合计 100%100%专家专家意见：意见：年年 月月 日日 附表 3：P P P项目物有所值定性分析评分结果计算表 指标指标 权重权重A A 总总分分B B 最最高高分分C C 最最低低分分 D D 平均分平均分 E=E=（B B-C C-D D）（专家数（专家数-2 2）加权分加权分F=EF=E A A 基本指标 全生60、命周期整合潜力 15%风险识别与分配 15%绩效导向 15%潜在竞争程度 15%鼓励创新 5%政府机构能力 5%政府采购政策落实潜力 10%基本指标小计基本指标小计 80%80%附加指标（不少于三项）附加值指标小计附加值指标小计 20%20%评分结果评分结果 100%100%附表 4：P P P项目物有所值定性分析专家意见表 项目名称 委托单位 评分结果 专家小组意见：组长签名：年 月 日 姓名 单位 专业领域 签名 组长 专家 专家 专家 专家 专家 专家 附件附件 1 1：（初步）实施方案（初步）实施方案 附件附件 2 2：项目产出说明项目产出说明 附件附件 3 3：可可行性研究报告行性研究报告 附件附件 4 4：设计文件设计文件 附件附件 5 5：存量公共资产的历史资料存量公共资产的历史资料