1、 1 迁建县人民医院迁建县人民医院 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证财政承受能力论证主要测算指标及主要测算指标及方法方法 委托单位：委托单位：夹江县夹江县卫生和计划生育局卫生和计划生育局 编制单位：成都编制单位：成都市市万铭企业管理咨询有限万铭企业管理咨询有限责任责任公司公司 编制时间：二编制时间：二 O O 一一七七年年五五月月 2 一、一、主要指标主要指标 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、可行性缺口补贴、风险承担、配套投入。（一）股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资2、责任。本项目政府出资代表与社会资本方共同组建项目公司。（二）政府可行性缺口补贴支出 可行性缺口补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用 BOT+可行性缺口补贴模式，项目运营期间，政府承担部分直接付费责任，政府每年承担的数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润减去使用者付费和医院承担部分。（三）风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由政府和社会资本成立项目公司运作，因此政府需按照风险最适宜一方承担、风险与利益对等原则承担风险。政府风险承担成本包括政府自留风险承担成本、政府和社会资本公担风险3、成本政府部分。政府方承担的自留风险包括征用/公有化风险、法律变更风险、3 审批获得/延误风险。根据迁建县人民医院项目可行性研究报告的相关风险参数假设，经测算得到政府自留风险承担成本为 170.98万元（年均），具体参数见附表 1。表 4-1 政府自留风险计算假设 风险类别 风险因素 风险概率 风险后果 风险值计算基数 政府自留风险 征用/公有化 10%-5%项目总投资 法律变更 10%-10%运营成本 审批获得/延误 10%-1%项目总投资 政府方与社会资本方共担风险有项目建设和运营期间可能发生的利率变化、自然灾害等不可抗力风险等。政府和项目公司共担的风险按照项目建设投资的 2%考虑为 7304、 万元，项目公司和政府各分担50%；（四）配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接。为降低项目运营成本支出，减轻财政负担，本项目暂不考虑配套投入支出责任。二、二、支出测算支出测算 本方案所测算的项目投资及政府支出责任仅作为项目物有所值评价、政府财政承受能力评估的依据供政府决策参考。政府实际支出责任（包括支付金额及支付时间）应根据最终签订的正式 PPP 合同，在项目竣工结算后，依照审计确定金额进行核算调整后确定。本次方案采用等额本息的还款方式，并与参照政府和社会资本合作项目财 45、 政承受能力论证指引财经201521 号文）公式的政府支出测算进行对比 (一)等额本息计算法：1.参数指标选择(1)项目合作期 本项目合作期 15 年，其中建设期 2 年，运营期 13 年。(2)投资回报率（合理利润率）：根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知 财金201521 号）文规定，合理利润率以商业银行中长期贷款利率为基数，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情形，结合风险等因素确定。现阶段商业银行长期贷款基准利为 4.9%（以实际为准），综合项目实际情况以及当地同行业利润水平，项目投资回报率以 7%为上限（最终以与中标单位签订的项目合作合同约定的6、投资回报率为准）。2.股权投资支出 本项目股权投资支出按本项目的总投资 3.65 亿元的 30%计算，约 10950 万元，由政府授权的出资代表夹江县益鑫国有资产经营有限公司以土地作价出资547.5万元，占股5%；由社会资本方出资10402.5万元，占股 95%。3.运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。可行性缺 5 口补贴模式下，政府承担部分运营补贴支出责任。本项目采取的模式为 BOT（建设-运营-移交）+政府可行性缺口补贴模式；可行性缺口补贴=运营补贴+运营期合理利润-经营项目使用者付费。政府可行性缺口补贴7、=可行性缺口补贴-医院出资额。运营补贴分为社会资本方项目资本金及其合理回报、项目公司融资还本付息、运营维护成本。（1）社会资本方项目资本金及其合理回报：社会资本方投入的资本金为 10402.5 万元，建设期不计利息不还款，运营期暂按投资回报率 7%计算回报（最终以与中标单位签订的项目合作合同约定的投资回报率为准），并在运营期 13 年内每年等额本息偿还。等额本息计算公式如下：当年还款额=贷款本金年利率(1+年利率)还款年数(1+年利率)还款年数-1 计算结果详见下表 4-2 6 表 4-2 社会资本方项目资本金及其合理回报测算表（单位：万元）（2）项目公司融资还本付息测算：项目公司融资部分共 8、25550 万元（总投资 36500 万元-资本金 10402.5 万元），建设期不计息不还款（年利率 7%，最终以实际为准）。运营期按年利率 7%计息并分 13 年等额本息偿还。等额本息计算公式如下：当年还款额=贷款本金年利率(1+年利率)还款年数(1+年利率)还款年数-1 计算结果详见下表 4-3 7 表 4-3 项目公司融资还本付息测算表（单位：万元）（3）运营维护成本、收入及运营期合理利润：本项目运营成本根据可行性研究报告测算，医院食堂主要针对医院从业人员及病人家属，按每人 40 元/天计算。人员数量从运营期第一年的 600 人，以 50 人/年的速度增长，利润率 40%；据市场调查，9、500 平方米的商铺，年营业额在 1000 万元左右，本次计算取 800 万元/年的营业额，利润率 20%；本医院共计车位 400个，按 500 元/月收费。非机动车位 300 个，3 元/天。第一年的使用率为 80%，以后每年按 10%的速度增长。利润率按 70%计算；8 卫生、清洁、绿化、治安、公共设施等的管理维修，按医院测算按 7 元/平方米/月.每平米，建筑面积共 60000 平方米，利润率按40%计算。综上，运营维护成本约为 24658 万元；使用者付费约为39360 万元；运营期合理利润率为 7%，则运营期合理利润为 24658万元*7%=1726 万元。详细请见附表 2 经营项目10、收支情况表。（4）运营补贴合计 本项目运营补贴支出责任主要包括：社会资本方项目资本金及其合理回报、项目公司融资还本付息、运营维护补贴。综上所述本项目运营补贴合计详见下表4-4。表 4-4 运营补贴合计（单位：万元）9 4.风险承担 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条规定：风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。比例法：在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和11、一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。情景分析法：在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基 10 本”、不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额最坏情景出现的概率。概率法：在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。由于拟建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本采用比12、例法计算。政府自留风险承担成本为 170.98 万元/年。政府与社会资本共担风险政府部分由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和合作期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。共担风险风险成本政府部分=项目建设投资风险比例政府分担比例=36500 万元2%50%=365 万元 注：风险比例为经验值，根据类似项目并结合本项目实际估计。政府风 170.98 万元+365 万元=535.98 万元（年均）。5.配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据本项目的13、实施方案，本项目没有配套投入，政府拟提供的其他投入总成本为 0，配套投入支 11 出为 0。6.测算结果（1）政府可行性缺口补贴=运营补贴+运营期合理利润-经营项目 使用者付费-医院出资额=80581+1726-39360-7583（根据医院数据测算）=35363 万元。详见附表 3：政府可行性缺口补贴测算表（2）由政府承担的风险成本为 535.98 万元/年。（3）在项目运营期 13 年内，经测算运营期内政府付费需支付的费用含风险成本约为 43951 万元。表 4-5 测算结果汇总表（单位：万元）备注：1、本方案中所有涉及定义解释均以合同为准；2、本方案中所有测算数据最终以中标单位签订的项目14、合作合同约定的值为准。（二）对比支出测算按财政指引公式测算：其他参数计算方式不变仅社会资本方项目资本金及其合理回报采用财政指引公式计算。1、参数指标选择(1)项目合作期 12 本项目合作期 15 年，其中建设期 2 年，运营期 13 年。(2)投资回报率（合理利润率）：根据财政部 关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知 财金201521 号）文规定，合理利润率以商业银行中长期贷款利率为基数，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情形，结合风险等因素确定。现阶段商业银行长期贷款基准利为 4.9%（以实际为准），综合项目实际情况以及当地同行业利润水平，项目投资回报率以 715、%为上限（最终以与中标单位签订的项目合作合同约定的投资回报率为准）。（3）折现率 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）提出“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”；四川省 2015 年第一批政府一般债券（自主发行地方政府债券）通过财政部国债发行招投标系统共完成发行 450亿元，债券期限分别为 3 年、5 年、7 年、10 年，票面利率与同期国债收益率大致相当；2015 年 7 月 3 日统计国债收益率排行前 17 个国债品种，年利率 4.5%5.31%。结合行业情况综合考虑，本项目年度折现率选定为 5.5%。2.股权投资支出16、 本项目股权投资支出按本项目的总投资 3.65 亿元的 30%计算，约 10950 万元，由政府授权的出资代表夹江县益鑫国有资产经营有限公司以土地作价出资547.5万元，占股5%；由社会资本方出资10402.5 13 万元，占股 95%。3.运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。可行性缺口补贴模式下，政府承担部分运营补贴支出责任。本项目采取的模式为 BOT（建设-运营-移交）+政府可行性缺口补贴模式；可行性缺口补贴=运营补贴+运营期合理利润-经营项目使用者付费。政府可行性缺口补贴=可行性缺口补贴-医院出资额。运17、营补贴分为社会资本方项目资本金及其合理回报、项目公司融资还本付息、运营维护成本。（1）社会资本方项目资本金及其合理回报：社会资本方投入项目资本金共 10402.5 万元（资本金 10950 万元95%），建设期不计息不还款，运营期暂按投资回报率 7%计算回报，折现率 5.5%，补贴周期 13 年，按财金201521 号文公式计算。计算公式：当年运营补贴支出数额=建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）表 4-6 社会资本方项目资本金及其合理回报对比测算表（单位：万元）14 （2）项目公司融资还本付息测算：项目公司融资部分共 25550 万元（总投资 3650018、 万元-资本金 10402.5 万元），建设期不计息不还款（年利率 7%，最终以实际为准）。运营期按年利率 7%计息并分 13 年等额本息偿还。等额本息计算公式如下：当年还款额=贷款本金年利率(1+年利率)还款年数(1+年利率)还款年数-1 计算结果详见下表 4-3 表 4-3 项目公司融资还本付息测算表（单位：万元）15 （3）运营维护成本、收入及运营期合理利润：本项目运营成本根据可行性研究报告测算，医院食堂主要针对医院从业人员及病人家属，按每人 40 元/天计算。人员数量从运营期第一年的 600 人，以 50 人/年的速度增长，利润率 40%；据市场调查，500 平方米的商铺，年营业额在 19、1000 万元左右，本次计算取 800 万元/年的营业额，利润率 20%；本医院共计车位 400个，按 500 元/月收费。非机动车位 300 个，3 元/天。第一年的使用率为 80%，以后每年按 10%的速度增长。利润率按 70%计算；16 卫生、清洁、绿化、治安、公共设施等的管理维修，按医院测算按 7 元/平方米/月.每平米，建筑面积共 60000 平方米，利润率按40%计算。综上，运营维护成本约为 24658 万元；使用者付费约为39360 万元；运营期合理利润率为 7%，则运营期合理利润为 24658万元*7%=1726 万元。详细请见附表 2 经营项目收支情况表。（4）运营补贴合计 20、本项目运营补贴支出责任主要包括：社会资本方项目资本金及其合理回报、项目公司融资还本付息、运营维护补贴。综上所述本项目运营补贴合计详见下表4-7。表 4-7 运营补贴合计（单位：万元）4.风险承担 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条规定：风险承担支出应充分考虑各类风险 17 出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。比例法：在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比21、例确定风险承担支出。情景分析法：在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额最坏情景出现的概率。概率法：在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。由于拟建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本采用比例法计算。政府自留风险承担成本为 122、70.98 万元/年。政府与社会资本共担风险政府部分由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和合作期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。共担风险风险成本政府部分=项目建设投资风险比例政府分 18 担比例=36500 万元2%50%=365 万元 注：风险比例为经验值，根据类似项目并结合本项目实际估计。政府风 170.98 万元+365 万元=535.98 万元（年均）。5.配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据本项目的实施方案，本项目没有配套投入23、，政府拟提供的其他投入总成本为 0，配套投入支出为 0。6.对比测算结果（1）政府可行性缺口补贴=运营补贴+运营期合理利润-经营项目 使用者付费-医院出资额=82786+1726-39360-7583（根据医院数据测算）=37568 万元。（2）由政府承担的风险成本为 535.98 万元/年。（3）在项目运营期 13 年内，经测算运营期内政府付费需支付的费用含风险成本约为 46155 万元。19 表 4-8 对比测算结果汇总表（单位：万元）（三）政府支出对比 经测算，合作周期内采用本方案可行性缺口补贴模式（等额本息）政府方对本项目的支出总额为 43951 万元；按照财经201521 号文公式政24、府对本项目的支出总额为 46155 万元；本方案在合作周期内政府支出总额低于按照财经201521 号文公式政府支出总额。三、财政支出基数三、财政支出基数 （一）财政支出能力评估 根据乐山市夹江县 2010 年至 2016 年财政预算执行情况，20102016 年全县地方公共财政收支情况如下：表 5-1 2010 年2016 乐山市夹江县财政收支概况 单位：万元 年份 一般公共预算收入 增长率 一般公共预算支出 增长率 2010 28710 92136 2011 34119 18.84%98009 6.37%2012 43466 27.40%120693 23.14%2013 48755 12.25、17%135437 12.22%2014 52886 8.47%176310 30.18%2015 56588 7.00%180160 2.18%2016 186181 3.34%20 平均增长率 14.78%12.91%20102016 年乐山市夹江县全县财政收入年平均增长率为 14.78%，财政一般预算支出年均增长率为 12.91%。考虑国家未来经济下行风险压力较大，增长率可能在 5-18%左右。统筹考虑，财政收入平均增长率按 10%计算，一般预算支出增长率按 8%计算，根据上述基础数据，预测 2017-2032 年预计财政收入及一般预算支出数额，如下表：表 5-2 20172032 乐山26、市夹江县财政收入及一般预算支出预测 单位：万元 年份 预计财政收入 预计增长率 预计一般公共预算支出 预计增长率 2017 68472 10.00%201075 8.00%2018 75319 10.00%217162 8.00%2019 82851 10.00%234534 8.00%2020 91136 10.00%253297 8.00%2021 100249 10.00%273561 8.00%2022 110274 10.00%295446 8.00%2023 121302 10.00%319082 8.00%2024 133432 10.00%344608 8.00%2025 1427、6775 10.00%372177 8.00%2026 161453 10.00%401951 8.00%2027 177598 10.00%434107 8.00%2028 195358 10.00%468835 8.00%2029 214894 10.00%506342 8.00%2030 236383 10.00%546850 8.00%2031 260021 10.00%590598 8.00%2032 286023 10.00%637845 8.00%四、财政压力测试四、财政压力测试 本项目政府支出责任主要包括运营期政府可行性缺口补贴支出和风险承担支出两部分，财政压力测试结果见附表 28、3。本项目所属行 21 政区为乐山市夹江县，在运营期内，政府可行性缺口补贴占乐山市夹江县一般公共支出预算最大比例年为 2020 年，当年财政一般公共预算支出为 253297 万元，政府可行性缺口补贴和风险承担总额为 3477万元，占一般公共预算支出的 1.37%，本项目运营期内所有年份政府在该项目上的支出比例在 0.23%1.37%之间，均小于乐山市夹江县财政红线 10%，故本项目能采用 PPP 模式实施。根据附表 4 及附表 5 可知，乐山市夹江县所有 PPP 项目在运营期各年内的支出责任之和占当年乐山市夹江县一般公共预算支出的比例都在 10%以下，财政有能力承担 PPP 项目的支出责任。五29、论证结论五、论证结论 从附表 4 中可以看出，合作期内所有年的支出测算能控制在一般公共预算支出的 10%以下，本项目通过财政承受能力测试，建议采取采用 BOT（建设+运营+移交）+政府可行性缺口补贴的运作方式。1 附表附表 1 1：政府自留风险成本构成：政府自留风险成本构成 单位：万元 2 附表附表 2 2：经营项目收支表：经营项目收支表 单位：万元 3 -附表附表 3 3：政府：政府可行性缺口补贴可行性缺口补贴测算表测算表 单位：万元 4 说明：1、使用者付费收入测算为政府最高付费额，最终以实际支付为准。2、政府可行性缺口补贴为总成本及回报总数扣除使用者付费与医院方出资后均摊到每年的费用。30、3、测算表总投资及政府出资部分为可研报告估算金额，签合同时以可研价或县财评价为准，工程结算以审计结果为准。4、本测算表合理回报率均以 7%的上限计算，即运营补贴计算结果为政府最高付费额。本测算表未考虑建设期融资回报，该费用由政府或其实施机构与社会资本方在协议中另行约定并计算。5、本测算表所有数值均以四舍五入后取整数，数值波动在 2 万以内为正常值。6、政府向社会资本支付可行性缺口补贴，需根据项目公司提供服务的质量、绩效考核成绩的优劣折算支付比例支付，同时根据运营维护绩效考核情况支付运营维护绩效服务费。7、融资部分成本支付在实际发生时根据金融机构实际成本支付。8、各年运维成本及合理利润付费=R（31、1+k）R-各年运维成本 K-回报率 7%（最终以中标回报率为准）9、各年政府可行性缺口补贴=各年运营补贴支出+各年运维成本及合理利润付费-使用者付费-医院承担部分（经营项目收入）10、用财政指引公式测算：当年运营补贴支出数额=建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）注：（1）n 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同 5 期地方政府债券收益率和地方国资公司债券收益率合理确定，测算按折现率 5.5%测算.（2）可用性服务费（表 2.1 行以社会资本方资本金部分 10402.5 万元为基础，以回报率32、 7%按等额本息公式测算，表 2.2 行社会资本方融资资金部分 25550 万元，以融资年利率 7%按等额本息法测算，融资贷款年利率原则上最高不超过本项目成交的投资回报率，政府支付时社会资本方应提供融资合同和贷款合同）（3）合理回报率（7%）（4）财政运营补贴周期（13 年）（5）各年政府运营补贴（表 2.1+表 2.2+表 2.3）6 附表附表 4 4：财政承受能力测试表：财政承受能力测试表 单位：万元 7 附表附表 5 5：夹江县已开展：夹江县已开展 PPPPPP 项目财政承受能力汇总表项目财政承受能力汇总表 单位：万元 序号 名称 合计 2016 年 2017 年 2018 年 201933、 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 1 乐夹大道连接线支出责任 5885 19 19 908 704 705 705 706 706 706 707 2 千佛岩隧道支出责任 31893.8 203.78 203.78 3935.78 3935.78 3935.78 3935.78 3935.78 3935.78 3935.78 3935.78 3 乐夹大道支出责任 57197 352 352 8774 6817 6817 6817 6817 6817 6817 6817 4 支出责任合计 94975.8 574.78 574.34、78 13617.78 11456.78 11457.78 11457.78 11458.78 11458.78 11458.78 11459.78 0 5 一般支出预算 186181 201075.48 217161.5184 234534.4399 253297.1951 273560.9707 295445.8483 319081.5162 344608.0375 372176.6805 401950.8149 6 支出比例 0.31%0.29%6.27%4.88%4.52%4.19%3.88%3.59%3.33%3.08%0.00%注：以上项目均已按采购中标利润率计算支出责任后汇总。注：以上项目均已按采购中标利润率计算支出责任后汇总。8