1、 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 I 目目 录录 一、编制目的和依据一、编制目的和依据 .2 2（一）编制目的.2（二）编制依据.2 二、项目概况二、项目概况 .5 5（一）项目背景.5（二）项目基本情况.7（三）项目产出情况.8（四）PPP 运作模式的必要性及可行性.10（五）PPP 运作方式.14（六）项目 PPP 回报机制.16（七）项目 PPP 交易结构.18（八）风险分配框架.19 三、项目三、项目 PPPPPP 物有所值评价物有所值评价 .3030（一）定性评价.31（二）定量评价.40 四、项目四、项目 PPPPPP 物有所值评价结论物有所值评价结论2、 .5454 五、附件五、附件 .5656 附件一：物有所值定性评估标准附件一：物有所值定性评估标准 .5656 附件二：物有所值定性评价专家打分表附件二：物有所值定性评价专家打分表 .6060 附件三：物有所值定性分析评分结果计算表附件三：物有所值定性分析评分结果计算表 .6969 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 2 一一、编制编制目的和依据目的和依据 （一）编制目的一）编制目的 本报告将从定性、定量的视角对大同市南郊区口泉地区农村路网建设项目（以下简称“本项目”）采用 PPP 模式进行物有所值分析，通过构建定性分析的指标框架对比政府传统采购与 PPP 运作两种3、模式，通过定量对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本，审慎考量此项目采用 PPP 模式的适用性、可行性以及效益性，为政府相关领导的决策提供参考。（二）编制依据二）编制依据 国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号）；国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）；基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委令 财政部令 住建部令20134、第 25 号）；财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 3 知（财金201476 号）；财政部关于印发的通知（财金2014113 号）；财政部关于印发的通知（财金201521 号）；财政部关于印发的通知（财金2015167 号）；财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知（财金201692 号）；国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744 号）；国家发展改革委关于印5、发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知（发改投资20162231 号）；政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；营业税改征增值税试点过渡政策的规定（财税 2016 36 号）；关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见（晋政发201520 号）；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 4 关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施（晋政办发201635 号）；口泉地区农村路网建设项目可行性研究报告；建设项目经济评价与参数（第三版）；市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（第一版）；其他与项目相关的文件资料、专题报告。二6、二、项目项目概况概况 （一一）项目）项目背景背景 大同市位于山西省北部，介于内外长城之间，东与河北省相连，北以外长城为界与内蒙古自治区毗邻，南与朔州市、忻州地区接壤。是国家首批公布的 24 个历史文化名城之一，是世界历史文化遗产“云冈石窟”的所在地，也是山西省的第二大城市，同时也是山西省的重要的政治、经济、文化、教育、科技、信息中心，是以冶金、机械、化工、煤炭为支柱，以输出能源、原材料、机械产品为主要特征的重要的能源重化工城市。国务院批准的大同市城市总体规划（20052020 年）（下称总体规划）确定了今后 15 年大同城市建设与发展的定位。在 总体规划确定的 2357 平方公里城市规划区范7、围内，实行城乡统一规划管理。主城区逐步形成由城区、御东区、口泉区等组成的组团式用地布局结构，以主城区为中心、以市域中部 109 国道等交通走廊为发展轴，构建合理的城镇体系。规划 确定了大同主城区“一主两副，扇形组团”型的城市空间结构。主城区由城区、口泉区、御东新区组成，总用地控制在 101 平方公里，总人口 105 万人。是晋冀蒙交汇的中心城市。因此主城区应具备多方面的功能，包括生产协作中心、生活服务中心、商品流通中心、金融信息中心、科技人才交流中心、区域旅游中心和信息情报中心等。以城区和口泉区环城乡镇为主的商贸中心区是大同市历史文化名城的主体，是重要的生产生活区和商贸中大同市口泉地区农村路网8、建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 6 心区。以口泉为中心的西部工矿服务区是以工矿职工及家属为主体的集中生活居住区和为工矿生产、职工生活服务的第三产业集中区。以御东新区为中心的东部行政文化科技区是以行政中心、文化教育和高新技术产业为主体的综合服务区。“一主两副，扇形组团”即以城区为核心，以御东区和口泉区为侧翼，形成三个相对独立的城区组团，每个组团规模适度、功能特点不同，共同构成大同城市的政治、经济、文化的核心区域。口泉位于大同市矿区口泉沟峪口，地理位置优越，口泉沟峪口扼进入沟内的咽喉，沟内煤炭资源丰富，矿区集团公司永定庄矿、同家梁矿等座大型现代化矿井及口泉区、本区数百座煤矿分布其间，口泉周9、边与云岗水泥集团公司、大同铁路口泉火车站、矿区集团中央机厂、煤峪口大型现代化矿井及口泉区党政机关驻地相连。口泉交通便利，铁路、公路纵横交错，贯穿其间，排水、供水、供电、电信、学校、商场等基础设施完善。目前，口泉沟内采煤塌陷区、矿区的搬迁工作已开始实施，涉及搬迁户 9.8 万户，人口 26 万人。大同作为华北地区以能源重化工为主的历史文化名城，随着经济发展与交流的日益增多，交通建设尤显重要。2007 年 12 月随着大同市环城高速公路的建成标志着大同市环城高速公路全线贯通；同时随着大同市御河西路、南三环、西三环、迎宾路、南三环西延、南三环东延、御河东路、魏都大道、兴云路、雁同路、云中路、向阳街及10、龙园西路等主、次干道的完工通车，这对构建城区整体交通框架，缓解城区交通压力，改善城市投资环境，提升城市品位和总体功能，推进大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 7 大同市的率先发展都有十分重要的意义,同时也为大同市交通建设提出更高的要求。本项目为口泉地区农村路网建设项目，主要包括横一路东、西段、横二号路西段、横三号路西段、横西号路西段、横六路、纵二路北、中段、纵三路北、中段、纵四路北、中段、纵六路中段共计 13 条道路；项目的修建可将大同矿区与市区通过校南街、泉辉东路衔接起来，更加有效的改善南部地区的交通、生活环境。（二二）项目）项目基本情况基本情况 1 1、项目名称、11、项目名称 本项目名称为大同市口泉地区农村路网建设项目。2 2、项目内容、项目内容 本项目由横六路东段、横六路西段、横三路西段、纵四路北段共计 4 条道路组成，道路全长 3655m。1、横三路西段（纵一路北段纵四路北段）道路规划为城市 I 级支路，道路设计全长 521.513m，道路红线宽 24 米；2、横六路东段（纵三路南段纵七路南段）道路规划为城市 I 级次干路，道路设计全长 1423.87m，道路红线宽 36 米；3、横六路西段（纵一路南段纵三路南段）道路规划为城市 I 级次干路，道路设计全长 855.96m，道路红线宽 36 米；4、纵四路北段（大庆西路横二号路）道路规划为城市 I 级支12、大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 8 路，道路设计全长 853.66m，道路红线宽 24 米。3 3、所属行业、所属行业 本项目为市政公用建设的新建项目。4 4、项目建设期、项目建设期 本项目建设工期为一年。5 5、项目总投资、项目总投资 根据口泉地区农村路网建设项目可行性研究报告，本项目总投资为 23787.90 万元，其中建筑安装工程费约 8568.71 万元，工程建设其他费 12083.09 万元，预备费 2065.18 万元,建设期利息1070.92 万元。表表 1 1 大同市大同市口泉地区农村路网建设项目投资额口泉地区农村路网建设项目投资额 序号序号 项目13、项目 合计合计 1 总投资 23787.90 1.1 建筑工程费 8568.71 1.2 工程建设其他费用 12083.09 1.3 基本预备费 2065.18 1.4 建设期利息 1070.92 2 资金筹措 23787.90 2.1 项目资本金 4800.00 2.2 长期借款 18987.90（三）（三）项目产出情况项目产出情况 本项目产出主要包括公共产品和服务。公共产品为符合国家工程质量标准的口泉地区农村路网建设项目及其附属设施，公共服务为符合相关运营维护标准的项目运营以及设施的养护维修。本项目根据城大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 9 市规模、功能点位、交14、通流量预测及建设发展需求确定各条道路的道路等级、设计时速、荷载标准、车道布置、道路宽幅、排水标准等。在本项目影响区范围内除本项目道路建设外，根据未来区域通道功能及特点，拟建项目主要功能不仅担负着口泉地区带来的交通运输发展，将大同市口泉地区的大庆西路、校南街等公路串联起来，而且也将成为未来大同市口泉地区对外联系的主要交通干线。随着本项目的建成，将会促进影响区内经济结构、产业布局和交通体系发生一定的变化，诱增新的交通需求。因此，本项目远景交通量构成中考虑本项目的建设对经济和交通运输的诱增影响。本项目公共产品达到的建设标准以及相应的运营维护标准达到包括但不限于以下最新的规定：1、工程技术和质量标准：15、符合城市道路工程设计规范（CJJ 37-2012）、城市道路交叉口设计规程（CJJ152-2010）、城镇道路路面设计规范 CJJ169-2012、城市道路路线设计规范 CJJ193-2013、无障碍设计规范(GB 50763-2012)、道路交通标志和标线（GB5768-2009）、公路工程抗震设计规范（JTJ 004-89）、公路路基设计规范（JTG D30-2015）、公路沥青路面施工技术规范（JTG F402004）、公路交通安全设施设计规范（JTG D81-2006）、公路交通安全设施设计细则（JTG/T D81-2006）、室外排水设计规范（2011 年版）、混凝土和钢筋混凝土排水16、管（GBT 11836-2009）、埋地塑料排水管道工程技术规程（CJJ143-2010）城市道路照明设计标准 CJJ45-2015、供配电系统设计规范 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 10 GB50052-2009、低压配电设计规范 GB50054-2011、电力工程电缆设计规范 GB50217-2007及其它相关专业国家现行的设计规范、规程等。2、运营维护标准：参照 城镇道路养护技术规范（CJJ 36-2006）、山西城市道路绿化养护管理标准 等文件约定的运维内容。本项目在实际运维中，运营维护范围可由政府方根据当时运营管理体制进行适当调整。（四）（四）PPPP17、PP 运作模式的必要性及可行性运作模式的必要性及可行性 1 1、项目采用项目采用 PPPPPP 模式运作的必要性模式运作的必要性 第一，立足全面解决南郊区道路通行的需要 本项目通过采用 PPP 模式引入社会资本完善口泉地区农村路网的建设，将完善口泉地区道路网，缓解城市交通拥堵，提高城市综合承载能力，改善大同市投资环境、促进大同市社会经济发展的需要，满足民生之需，增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。本项目采用 PPP 模式，创新基础设施项目融资模式，由社会资本负责提供公共服务所需的基础设施建设，通过转变政府职能，激发社会资本投资、建设、运营维护管理积极性，在长期的合作中18、实现项目建设与运营的质量与效率，有效的破除了南郊区基础设施建设瓶颈问题，为南郊区高速发展提供动力。第二，当前政策环境下解决基础设施建设融资需求的必由之路 2014 年国务院发布了国务院关于加强地方政府性债务管理的大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 11 意见（国发 2014 43 号）提出“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，堵塞了地方政府通过地方政府融资平台公司举债的途径。2017 年财政部又发布了 关于进一步规范地方政19、府举债融资行为的通知（财预201750 号）对严禁地方政府通过地方融资平台公司进行融资的行为进行了重申，后财政部再次发布 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787 号）要求“政府购买服务严格按照中华人民共和国政府采购法 确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”，列举负面清单严格规范政府购买服务的范围。因此在当前政策环境下，如果必须进行基础设施建设而地方政府财力不足的情况下，PPP 成为当前地方政府提供基础设施和公共服务的必由之路。第三，缓解财20、政短期支付压力，提高政府资金使用效率 本项目投资规模较大。如果以政府传统投资建设模式，按照最低20%的资本金要求，也需要财政一次性支出较大数额的资金，对财政的短期支付形成较大压力，并且占用财政在其他基础设施和公用事业领域的支出，影响城市整体建设发展。而采用 PPP 模式，政府将主要的投融资压力转移至社会资本，由社会资本负责本项目的投资和融资工作，并承担相应的风险。本项目运用 PPP 模式，通过合理的合作期大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 12 设定将财政支出责任拉长，可以有效降低财政负担，撬动社会资本投资，使财政承受能力匹配更多的项目建设需求，促进政府资金使用效率的21、提高。第四，提高运营维护服务能力，优化项目运营管理机制 政府与社会资本合作模式中，融资仅仅是一个方面，政府在基础设施和公用事业的建设管理中更需要社会资本先进的技术、科学的管理、丰富的经验。本项目属于道路工程建设，项目结构复杂，对技术水平、管理能力的要求较高。通过 PPP 模式，引入具有先进技术和较高运营管理能力的社会资本，使得本项目相关设施获得长期高效的运营维护，进而保证其发挥应有的城市功能，更好地满足南郊区社会经济发展的需求。同时，本项目运用 PPP 模式，在基础设施的运营维护中引入社会资本，可实现政府监管与企业运作相分离，促进政府职能转变，改进公共服务的供给方式，提高公共服务质量。社会资本22、通过企业化运作，在政府绩效考核监督下，有助于提高市政设施的公共服务效率，有助于建立独立、公正、可行、高效的监管体制。第五，整合区域环境和资产管理，降低项目全生命周期成本 本项目的环境管理和资产管理涉及道路工程建设与运营领域，通过 PPP 模式运作，本项目由同一项目公司来负责项目整体的运营维护，首先从规模上能够实现管理的一体化，从而降低管理维护成本，其次从分界管理上避免了分界管理的问题，降低管理成本，提高管理效果，有效整合区域环境和资产管理，降低项目全生命周期成本。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 13 2.2.项目采用项目采用 PPPPPP 模式运作的可行性模式运作23、的可行性 第一，政策环境趋于成熟，政策鼓励采用 PPP 模式 当前国家层面大力推进 PPP 模式，从 2014 年 9 月财政部下发 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金 201476 号），到政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号），再到关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号），以及财政承受能力论证指引、PPP物有所值评价指引（试行）的颁布，在这些政策文件中均提到了公共服务设施等领域可以采用 PPP 模式。使 PPP 项目运作过程中有章可依、有据可循，保障了 PPP 项目的稳定开展。第二，本项目采用 PPP 模式，得到南郊区政24、府的大力支持 本项目采用 PPP 模式运作，得到南郊区人民政府、发改、财政、国土和住建等相关主管部门的大力支持，南郊区人民政府授权南郊区住建局作为项目的实施机构，负责前期评估论证、实施方案编制、社会资本选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作，为本项目的顺利推进，打下扎实的基础。第三，道路投资持续升温，社会资本市场热情高涨 本项目包含了道路工程的建设与运营维护。道路工程建设对于改善城市布局、拉动经济发展、改变城市面貌、保障城市安全等具有不可估量的作用。结合目前国家和地方对 PPP 模式的大力推广，道路工程等公共基础设施作为 PPP 模式应用的重要领域，正获得越来越多的大同市口泉地25、区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 14 政策优惠，社会资本对道路项目也越来越青睐，市场竞争越发激烈。第四，大同市具备 PPP 运作的理论与实践经验 近年来，大同市政府对基础设施投融资创新做了大量专题研究，不断探索市场化投资建设模式，同时也进行了一系列的创新实践。大同市文瀛湖生态公园、大同市恒安污水处理厂等一批 PPP 项目实施，可以为南郊区实施 PPP 项目提供有益借鉴。（五）（五）P PPPPP 运作方式运作方式 1 1、项目、项目 PPPPPP 运作方式运作方式 根据本项目基本情况及市政设施管理发展趋势，结合国家有关于 PPP 的政策及运作实务，建议本项目采取 PPP 模式26、中的 BOT（建设-运营-移交）运作方式，即由南郊区人民政府授权南郊区住房保障和城乡建设管理局（以下简称“南郊区住建局”）作为本项目的实施机构，采用公开采购的方式选择社会资本合作伙伴；由中标社会资本独资组建项目公司，政府授予项目公司经营权；由项目公司负责本项目的投资、融资、建设以及运营维护工作；项目公司按照约定收取可用性服务费及运维绩效服务费，以此获得合理的投资回报。项目合作期结束后，项目公司将本项目全部资产无偿移交给南郊区人民政府或其指定的相关机构。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 15 图图 1 1 项目项目PPP运作方式运作方式 2 2、项目合作期限项目合作期27、限 在投资额和内部收益率确定的情况下，特许经营期限越长，政府支付给企业的运营补贴越低，反之，如果特许经营期限越短，政府支付给企业的补贴就越高。本项目基本情况及综合考虑多项因素，本项目投资规模较大，考虑到平滑政府财政支出，减轻财政支付压力的需要，同时从项目设计年限及运营稳定的角度，本项目合作期限设置为16 年，其中建设期 1 年，运营期 15 年。主要考虑的因素如下：2015）57 号文，原则上申请入库示范项目的基本条件之一为项目合作期限原则上不低于 10 年。根据基础设施和公用事业特许经营管理办法，通常 PPP 的合作期限最长不超过 30 年。15 年，在设计年限内均需要对道路的本体及其附属设28、施进行运营维护。长期稳定的运营维护，以保证公共产品和公共服务的持续供给。社会资本 南郊区人民政府 项目公司 授予 经营权 南郊区住建局 授权 农村路网项目 期满完好无偿移交 政府付费 投资、融资、建设、运营维护 出资、设立 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 16 回项目投入，因此项目运营需要一个较大的时间跨度。于项目的长期投资、运营和发展，避免短期投资逐利行为；证成本的有效收回，进而降低财政年度对项目的可用性服务费占比，以减轻财政支出压力。（六）（六）项目项目 PPPPPP 回报机制回报机制 项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性29、缺口补助，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是 PPP 项目运作成功的关键。根据项目自身经营属性，项目总体回报机制有三种，如下表所示。表表 2 2 PPPPPP 项目回报机制项目回报机制 项目项目 收入来源收入来源 收入形式收入形式 适用项目类型适用项目类型 使用者付费 消费者 最终由消费者直接付费购买公共产品和服务 经营性项目（燃气、自来水）可行性缺口补助 消费者&政府 由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助 准经营性项目(供水项目等)政府付费 政府 政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性服务费30、使用量付费和绩效服务费 非经营性项目（市政道路、环境治理等）根据本项目的情况，本项目适宜采用政府付费的回报机制。在本项目中，项目公司投资回报包括：政府支付的可用性服务费和运维绩效服务费。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 17 1、可用性服务费收入 可用性服务费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，只要项目公司所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。本项目的可用性指项目公司按照南郊区住建局提出的项目需求完成本项目的建设工作，当通过政府验收后，即按照合同约定享有政府支付的可用性服务费。结合对项目公司进行年度绩效考核情31、况，本项目实际年度可用性服务费按照年度绩效考核得分进行综合确定，可用性服务费纳入年度绩效考核的比例为 30%。2、运维绩效服务收入 项目进入运营期后，项目公司负责包括道路日常维修、路面洒水清扫保洁及绿化带的绿化养护等运营维护工作，并向政府方收取运维绩效服务费。政府方每年对项目公司提供运营维护服务进行考核，并根据考核结果支付运维绩效服务费。运维绩效服务费全部纳入年度绩效考核。本项目需要根据潜在投资者的经营能力，完善相应的盈利回报体系设计，政府方需在进行详细测算分析的基础上，结合投资人市场状况，确定项目总投资的控制原则、基本回报率的设置等，并通过市场竞价选择，从而为社会资本提供合理的投资回报，实现32、政府大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 18 与社会资本的双赢。图图 2 2 本项目投资回报示意图本项目投资回报示意图（七）（七）项目项目 PPPPPP 交易结构交易结构 根据可行性研究报告，本项目总投资为 23787.90 万元。根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号），本项目资本金设定为不低于总投资的 20%。本项目设定注册资本金不低于 4800 万元，如有建设期利息，相应调整。除资本金外，其余部分可通过银行贷款、其它金融机构融资等方式筹集。本项目 PPP 运作模式下将设立有限责任项目公司。项目公司由中标社会资本方独资成立33、，项目公司注册资本不低于 4800 万元，中标社会投资者股权占比 100%。本项目实际建设过程中的剩余建设资金由社会资本方负责筹集，可通过银行贷款、股东投资、其它金融机构融资等方式完成。本项目优先选用政策性银行贷款、市政债、企业债等，政府部门将积极协助项目贷款事宜，项目融资方案需报财政部门备案。为了降低项目全生命周期成本，减少财政补贴，本项目应选择较低成本的银行贷款。在确定社会资本前，政府方可以先制定银行机构社会资本 SPV 项目公司 股权投资 农村路网项目 建设及运营 可用性付费 运维绩效付费 项目收入 实线箭头表示资金流出方向 虚线箭头表示资金流入方向 投资收益 大同市口泉地区农村路网建设34、项目 PPP 项目物有所值评价报告 19 的选择方案，与有意向的银行进行接触，通过竞争比选贷款银行，从而选择愿意提供最低融资成本的合作银行。待社会资本选定后，如果社会资本方有更优惠的融资渠道，社会资本可以另行选择融资资金。（八）风险分配框架（八）风险分配框架 1 1、P PPPPP 模式风险分担模式风险分担 “风险共担、利润共享”是 PPP 项目运作的基本原则，而传统观点认为“采用 PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”是不合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能35、力，这必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此，在 PPP 实际运作中必须合理分担项目风险。2 2、PPPPPP 风险分配框架风险分配框架 根据财政部PPP 项目合同指南（试行）说明，PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。PPP 风险分配的基本原则包括：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；（2）承担风险的一36、方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 20 （3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。PPP 模式下，通常项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，本级政府可控的政府信用、政府干预等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目主要风险及其分配框架如下表 3 所示：表表 3 3 本项目主要风险及其分配框架本项目主要风险及其分配框架 风险类型风险类型 风险描述风险描述 风险分配风险分配 承担主体承担主体 37、政府政府方方 社会社会资本资本 项目项目公司公司 政府信用风险 指政府可用性服务费和运维绩效服务费履约不能按时兑现。政府方承担 政府干预风险 指政府通过行政权力，干预项目公司的正常投资、建设、运维活动等。政府方承担 政策和法律变更风险 本级政府不可控的政策和法律变更风险 由于法律法规及其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成本增加、收益降低及项目无法继续实施的风险 政府方与项目公司共同承担 本级政府可控的政策和法律变更风险 由于本级政府可控的条件下，修改法律法规及其他政策的变化而引起项目成本增加、收益降低及项目无法继续实施的风险。政府方承担 PPP 合作权收回风险 指政府方（非因社会资本方原因）38、考虑项目公共利益、公共安全或项目不再适用等，提前终止项目合作或收归国有化。政府方承担 土地风土地获取风险 因土地获取困难、土地审批未通过等造成项目实施前置条件不满足的风险；政府方承担 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 21 险 土地使用风险 项目合作期内，项目公司改变土地使用性质，对土地使用超出本项目范围，或项目公司在项目土地上设置抵押、质押的风险。项目公司承担 勘察、设计风险 政府方负责勘察、设计不当的风险 指因政府方负责的勘察、设计文件本身的缺陷所引起的风险。政府方承担 政府方设计变更风险 指因政府方的原因所导致的设计变更的风险。政府方承担 项目公司设计变更风险39、 指因项目公司的原因所导致的设计变更的风险。项目公司承担 融资风险 贷款基准利率变动的风险 指国家贷款基准利率变动对政府缺口补助金额计算产生的影响。政府方与项目公司共同承担 融资不及时的风险 包括融资结构不合理、融资的可及性等因素引起的项目资金筹措困难且影响项目持续建设运营的风险。社会资本承担 再融资的风险 指项目后续建设资金不能满足需要，需要社会资本额外融资的风险 社会资本承担 建建设风险 配套设施提供风险 指本项目红线范围外的供水、供电、供热、道路进出等配套设施不完备，影响本项目实施的风险 政府方承担 工程建设费用风险 指工程建设费用的波动性、不确定性和公允性，从而影响项目建设费用超过概算40、批复的风险。项目公司承担 工程建设质量风险 指工程建设质量需达到国家验收规范合格标准。项目公司承担 工程建设进度及完工风险 指项目公司未能满足项目合同中约定的完工标准，所引起的项目重建、延期、无法运营等风险。项目公司承担 建设安全责任风险 指建设期内发生重大质量安全事故的风险。项目公司承担 对 附 近 建 筑物、构筑物、管线影响风险 指项目施工对附近建筑物、构筑物、管线带来不利影响的风险 项目公司承担 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 22 环境污染风险 指项目施工对周边环境造成噪声污染、粉尘污染、建筑垃圾污染等不利影响 项目公司承担 文物保护风险 指发现具有历史价41、值、文化价值、科学价值的文物，采取保护措施导致工期、费用变化的风险，以及文物丢失、损害的风险。政府方、项目公司共同承担 运营维护风险 运营维护质量不足的风险 指项目公司设施运维能力不足、管理不科学、考虑不周全等情况下导致运营维护标准达不到预期的风险。项目公司承担 运营成本超支的风险 指本项目年度运维成本超过政府方与项目公司确定预算的风险 项目公司承担 通货膨胀风险 指物价水平变化导致运营维护成本增加的风险 政府方、项目公司共同承担 移交风险 提前终止风险 指根据PPP 项目合同等相关合同的要求，项目在合作期内终止的风险。政府方、项目公司共同承担 移 交 项 目 资产、设施不达标的风险 项目公司42、没有将满足性能测试要求的项目资产、设施、知识产权和技术法律文件，连同相关资料清单全部进行移交，办妥法律过户和管理权移交手续的风险。项目公司承担 不可抗力风险 不可抗力风险 合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避克服的指发生自然灾害，如台风、洪水、冰雹造成的损失的风险。政府方、项目公司共同承担 3 3、本项目主要风险分析、本项目主要风险分析 PPP 项目风险应对需要在识别项目风险、明确项目风险分担及分配的基础上制定合理的风险应对措施，并通过合同条款予以明确。本项目主要风险应对措施安排如下：1、政府信用风险 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 243、3 本项目就政府的信用支付义务进行深入分析，科学、全面地完成项目财政承受能力论证，在PPP 项目合同中明确政府付费的支付责任及履约措施。本项目政府支出在大同市南郊区政府财政承受能力的范围之内，政府付费金额将纳入年度财政预算支出计划。2、政府干预风险 本项目将清晰地建立政府方与社会资本合作双方的责任边界，在PPP 项目合同、股东合同等法律文件中明确双方的权责，对政府的监管方式予以明晰，保障项目公司的合法、稳定、长期的经营环境。3、政策和法律变更风险 政策和法律变动风险包括法律和税制变化、工程建设体制和政策变化、政府换届等。本级政府可控的政策和法律风险由政府承担，中央和上级政府政策和法律变更项目公44、司需遵照执行，风险由双方共同承担。由项目公司与政府方约定一定的损失范围，当中央和上级政府政策和法律变更带来项目公司经济损失时，该损失在双方约定的范围内，由项目公司自行承担；超过约定损失范围的，由政府方进行补偿。4、PPP 合作权收回风险 本项目涉及公共产品或服务供给，关系社会公共利益。政府方（非因社会资本方原因）考虑项目公共利益、公共安全或项目不再适用等，可提出提前终止项目合作或收归国有化。本项目将在 PPP项目合同中就这些情形进行明列，在合同中详细约定触发的情形、补救措施，及在实际发生时给予合理的补偿。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 24 5、土地风险（1）土地45、获取风险 本项目属于市政工程设施项目，由政府方负责提供项目建设用地，并协助项目公司取得相关审批。（2）土地使用风险 项目用地系为本项目及其附属设施专用，除非事先取得实施机构的书面同意并依法办理相关手续，在项目合作期限期内项目公司不得改变土地用途。本项目项目公司不拥有本项目土地使用权证，项目公司不得将本项目用地进行抵押、质押。6、勘察、设计风险（1）政府方负责勘察、设计不当的风险 因政府方负责勘察、设计不当所产生的风险，由政府方承担。政府方应选择经验丰富、实力较强、资质过硬的勘察、设计单位进行项目的勘察、设计。（2）政府方设计变更风险 政府方设计变更风险由政府方承担，因政府方原因设计变更增加的费46、用计入项目总投资。（3）项目公司设计变更风险 项目公司设计变更产生缺陷的风险，由项目公司自行承担，由于大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 25 项目公司自身原因造成的设计变更，由其自行支付因设计变更所增加的费用，该等费用不计入项目总投资。7、融资风险（1）贷款基准利率变动的风险 贷款基准利率变动风险属于市场风险，但同时贷款基准利率通常由央行决策调整，央行在作出调整贷款基准利率决策时，不仅考虑到资本市场资金供求关系、经济周期、物价水平等经济因素，还会考虑其对国际资本市场的影响、外汇管理、国际经济政治形势变化等，是一个综合性很强的决策过程，具有较强的政策导向性。考虑到整个47、生命周期资本市场收益水平的变化，本项目将项目贷款归还期内的利率变动风险在项目公司和政府方之间适当分担。当中国人民银行五年期及以上贷款基准利率累计变动不超过上一年度央行五年期以上贷款基准利率水平的 10%（含 10%）时，该贷款基准利率变动风险由项目公司承担。当中国人民银行五年期及以上贷款基准利率累计变动超过上一年度央行五年期以上贷款基准利率水平的 10%（含 10%）时，超过 10%的部分由政府方承担。（2）融资不及时的风险 融资不及时的风险由社会资本方承担，由社会资本方负责为本项目建设进行融资。社会资本方应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，快速、高效、经济地完成本项目融资。项目采购阶段社48、会资本方必须提供能证明其融资能力的相关文件，在PPP 项目合同中明大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 26 确相应的融资交割条款，强化社会资本方的融资职责。（3）再融资的风险 项目后续建设资金不能满足需要，需要社会资本额外融资的，社会资本方应及时筹措和提供资金，以满足项目建设资金需要。政府保留对于融资利率的监管权，未来项目公司实际债务融资资金成本率的控制水平为“不超过同期中国人民银行 5 年期以上贷款基准利率上浮15%的水平”，超出部分的项目公司债务融资成本费用由社会资本方承担（不由项目公司承担）。8、建设风险（1）配套设施提供风险 政府方应做好项目配套设施的前期工作49、，为本项目提供项目范围外的供电、供水、燃气、进出道路等配套设施，保证项目人员在本项目建设、运营期间正常的工作和生活。（2）工程建设费用风险 本项目工程费用以政府批复的初步设计概算和施工图为依据，根据 2011 年山西省建设工程计价依据市政工程预算定额、建筑工程预算定额、安装工程预算定额、山西省建设工程其他费用标准(2009 年)等规范性文件及大同市工程造价信息网（）公布的价格信息编制工程量清单及结算价。工程费用结算时以经审定的实际完成工程量计量，并经政府审计确认（详大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 27 见附件一项目总投资计价原则）。本项目在建设期间，由政府方依法选50、定工程造价跟踪审计，除PPP 项目合同明确约定应由政府方相关主体承担的费用外，均由项目公司承担。（3）工程建设质量风险 市政工程设施的质量风险主要基于项目设计和工程建设。一般市政类项目设计由政府方承担。项目公司根据设计方案建设合乎标准的市政设施，工程建设质量由项目公司承担，工程质量需达到国家验收规范合格标准。由监理单位对施工过程、竣工验收、项目到期移交验收进行监督管理。政府方通过完工竣工验收以及移交验收确认项目的可用性。（4）工程建设进度及完工风险 本项目工程进度完工风险主要由项目公司承担，如未能按进度完成质量合格工程，则承担因此造成的违约责任。如因政府方原因造成进度延误的责任，则豁免项目公司51、违约责任。社会资本方应提前做好建设规划，应向政府方提交详细的施工进度计划，其中应列出计划实施工程的程序、关键性时间节点、工期目标、工期保障措施等，并按时编制提交进度报告。（5）建设安全责任风险 建设安全责任风险由项目公司承担。项目公司应强化安全责任意识，定期开展安全巡视工作，及时发现安全隐患，并通知相关负责人进行整改；定期对工作人员开展安全技术培训，制定专项安全施工方大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 28 案与安全应急预案。（6）对附近建筑物、构筑物、管线影响风险 项目施工对附近建筑物、构筑物、管线影响的风险，由项目公司承担。项目公司应避免对附近建筑物、构筑物、管线52、的影响，做好事前研究论证，事中监控测量，并采取保护性措施防范可能的危险。对环境污染风险 项目施工对项目周边环境造成噪声污染、粉尘污染、建筑垃圾污染等风险，由项目公司承担。项目公司应当做好施工防护设施，选择合适的时间段进行施工，降低对周边居民造成的噪声干扰，加强防护措施减少粉尘，及时清理建筑垃圾，保持施工现场整洁。（8）文物保护风险 项目 PPP 合作启动之前的文物勘探和保护工作由政府负责；项目合作期间在项目现场发现的疑似文物，项目公司应采取合理的预防措施，防止其职员、劳工或其他人员移动或损坏任何此类物品，并及时通知政府方相关单位，由此发生的费用由政府方按规定进行合理的补偿。若因项目公司原因，导53、致文物损坏或丢失，其责任由项目公司承担。9、运营风险（1）运营维护质量不足的风险 本项目合作期内由项目公司负责本工程的运营维护，该运营风险大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 29 由项目公司承担。项目合同中约定绩效考核的关键指标，政府方根据绩效考核情况支付费用。达不到服务标准、造成环境污染和破坏、运营技术落后过时等风险均由项目公司承担。本项目通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府付费的调整，从而控制运营维护质量的风险。环保部门加强对项目运营过程中环境污染和破坏的监督，项目公司（社会资本方）对运营过程中的环境影响负责。（2）运营成本超支的风险 本项目年54、度道路的运维成本由实施机构经审计并据实结算进行确定。由项目公司在每年度报送下一年度的道路运维成本的预算，由实施机构对该预算进行审核并同意后，该预算作为项目公司下一年度道路运维成本的上限。若项目公司下一年度经确定的道路运维成本不超过该预算的，按照经确定的道路运维成本核定年度运维成本；超过预算的部分由项目公司自行承担。（3）通货膨胀风险 本项目合作期长达十几年，人工材料等费用均会由于通货膨胀而变化。项目运营维护成本按照当前运维成本进行测算，运营期以后年度通过设置调整机制运维绩效服务费的调整相应降低通货膨胀对运营成本的影响。通货膨胀风险通常由政府与项目公司共同承担。10、移交风险 大同市口泉地区农村55、路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 30 （1）提前终止风险 本项目为市政公益性项目，关系社会公共利益，在 PPP 项目合同规定情形下，如项目所提供的公共产品或服务已经不合适或者不再需要，或者会影响公共安全和公共利益，政府方可能进行 PPP 项目收回或国有化。如由于合同一方违约导致项目提前终止的，按其违约处理。在 PPP 项目合同中应列明相关情形，并详细约定触发的情形、补救措施，及在实际发生时给予合理的补偿。（2）移交项目资产、设施不达标的风险 项目公司移交给政府方的资产、设施以及相关资料，应符合 PPP项目合同中约定项目移交条件、范围、验收程序，项目不满足移交条件与标准的，政府方有权56、扣除相关保函、采取违约赔偿等惩罚措施，保障移交标的符合标准与条件。11、不可抗力风险 不可抗力风险主要指发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转的风险。不可抗力期间，双方共同承担风险。项目公司应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目设施的修复。三、项目三、项目 PPPPPP 物有所值评价物有所值评价 物有所值（Value for Money，VfM）评价是判断是否采用 PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 31 备阶段开展57、物有所值评价。根据PPP 项目合同指南（试行）和PPP 物有所值评价指引（试行）的要求，财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证。（一一）定性评价定性评价 1 1、定性评价概述及方法、定性评价概述及方法 PPP模式下政府采购的本质在于将政府部门承担的公共产品服务提供职能交给更有效率的社会资本来操作，公共产品的社会效益导向和社会资本的经济效益导向之间的天然冲突成为政府采购需要解决的焦点，因此在进行 PPP 项目物有所值定性评价的过程中政府需要关58、注更多的项目内外层面难以量化的要求，以实现项目运作的公众满意，这是 PPP 项目政府采用物有所值定性评价的主要原因。定性评价通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行，评价内容侧重于项目 PPP 模式的可行性、有益性、可实现性，其可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。本报告从财政部PPP 项目合同指南（试行）和PPP 物有所值评价指引（试行）确定的基本框架出发，针对本项目的区域状况、行业特征、合作模式和实际情况，筛选指标、构建评价体系。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 32 2 2、本项目定性评价步骤、本项目定性评价步骤 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，本59、项目定性评价步骤主要分为以下几个阶段：第一阶段资料准备，主要包括：（初步）实施方案、风险识别和分配情况、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。第二阶段确定评价指标、权重及评分，由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。第三阶段召开专家组会议，项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议，专家组会议基本程序如下：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做60、出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。3 3、本项目定性评价指标、本项目定性评价指标 本项目的定性评价指标分为基本评价指标和补充评价指标，其中基本评价指标体系包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 33 而补充评价指标由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，根据具体情况设置，补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、行业示范效应等。本报告以六大基本指61、标为基础、三大补充评价指标为辅助进行定性评价，并结合本项目情况选取定性评价指标如下：1 1）基本评价指标）基本评价指标 （1）全生命周期整合程度 该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。首先，就本项目而言，其主要参与主体包括项目实施机构和社会资本方以及大同市南郊区财政局、审计局等相关政府部门，通过项目合同明确各方职能。而在项目实际运作过程中，政府方可通过合同约定对项目整个生命周期中的各阶段进行管理和把控，从而实现项目管理的高效整合。其次，本项目采取 PPP 模式运作，根据 PPP 相关的法律和政策要求，构建了一套包含投资合作合同、PPP62、 项目合同、股东合同等完备的项目合同体系，从而整合多方主体的权利义务关系，减少实际操作过程中的时间损耗和成本损耗。（2）风险识别与分配 该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 34 识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。就本项目而言，实施方案中已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，构建了相对合理的风险分配框架。其中，项目融资、建设等商业风险由社会资本承担，项目征地拆迁、法律、审批等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时63、，由于本项目采用公开采购的模式，结合采购条件的分析以及投资人资格条件的设置，本项目未来的中标社会资本在融资和建设方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律方面的风险。因此综合来看，相对于政府传统采购模式，PPP 模式能够更好的进行分担风险，有利于实现项目物有所值。（3）绩效导向与鼓励创新 该指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。本项目 PPP 模式运作设计时，采用将可用性服务费的 30%和全部的运维绩效服务费纳入64、年度绩效考核。通过这种机制，鼓励社会资本不断提高技术水平，加强运营管理。本项目应当从行业运营发展和政府监管要求出发，以政府监管重点为基础确定考核目标，从而设计确定绩效考核的关键指标，最终来指导运营维护主体的具体绩效管理工作。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 35 若运营绩效考核结果说明运营企业在服务方面能力不足或态度消极，政府有权实施项目临时接管，直至项目运营整改符合要求或终止协议，按照项目公司违约进行终止补偿。创新方面，相比传统模式，本项目实行 PPP 运作优势在于通过设置了激励相容机制，引导社会资本方不断加强技术改造，不断追求运营管理水平的提高，从而实现整体效率65、的最大化。通过对项目运作边界以及关键性问题的界定，为本项目社会资本投资运作提供了一定的创新空间，因此，社会资本对本项目运作拥有一定的灵活自主及创新性。（4）潜在竞争程度 该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。随着我国城市的发展以及城镇化的不断推进，国内公益性设施项目市场容量不断扩充，公益性设施领域的投资人市场日趋壮大，行业内集聚了一批兼具资本投资与运营经验的优质投资人。因此就本项目而言，能够完成如此体量和水准的投资人相对较多，拥有相对充足的市场竞争者。同时，本项目回报稳定，初步实施方案中已经确定清晰的投资回报机制，政府付费将被纳入大同市南郊区年度财政预算支出计划，这大大提升了社会资66、本参与的积极度。综合来看，本项目具备较好的市场吸引能力。（5）政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 36 和项目执行管理等能力。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监管者”，实现政府转变职能，社会资本方以其特有的高效运营经验结合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。本项目以 PPP 项目合同约束政府方及项目公司的建设、运营、移交等各项事宜，双方基于契约精神履行各自权利义务，大同市南郊区政府将依据市政公用行业相关标准实施行政监管。（6）可融资性 该指标主要考核项目67、的市场融资能力。在传统的政府采购模式下，政府往往需要在当期举借大量债务，导致政府债务规模的持续性攀升，从而信用透支、融资成本上升，难以满足政府日益增长的基础设施建设需求。相比于传统模式，PPP 模式可以缓解政府财政支出压力、平滑支出。同时，基于目前利率下行的宏观环境和国家力推 PPP 的利好政策环境下，本项目拥有较好的融资环境，在实际运作中可以采用收益权质押的方式进行市场融资。2 2）补充评价指标）补充评价指标 （1）项目规模 由于 PPP 前期运作成本较高，若项目本身体量不足而强行采用PPP 运作方式，则可能出现资源不经济问题。本项目计划总投资为 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目68、物有所值评价报告 37 23787.90 万元，项目规模能够满足 PPP 合作的体量要求，既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至于因为规模不足产生成本浪费。（2）预期使用寿命 作为拟采用 BOT 模式的市政道路新建项目，本项目道路为城市 I级道路，设计使用寿命为 15 年，场地抗震基本设防烈度为 8 度，设计等级相对较高，通过 PPP 运作，由项目公司提供持续有效的运营维护，本项目能够在较长时期内保证其可用性。（3）行业示范效应 本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方融资、运营带来的低效问题。政府方以合理经济回报的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，鼓励模式创新,推69、动实现行业引领、区域带动和创新的行业示范效应，可以更好地实现本项目的社会效益。4 4、本项目指标权重设置、本项目指标权重设置 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，由项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，明确定性评价指标权重，在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。本项目定性评价指标权重如下表所示：表表 4 4 权重表权重表 指标指标 权重权重 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 38 基 本 指 标 生命周期整合程度 15%险识别与分配70、 15%绩效导向与鼓励创新 15%潜在竞争程度 10%政府机构能力 10%可融资性 15%基本指标小计基本指标小计 80%补 充 指 标 项目规模大小 6%预期使用寿命长短 8%行业示范性 6%补充指标小计补充指标小计 20%合计 100%5 5、本项目物有所值评分标准、本项目物有所值评分标准 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。项目本级财政部门（或PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。本项目评分标准如下表所示：表表71、 5 5 评分标准评分标准 等级等级 有利有利 较有利较有利 一般一般 较不利较不利 不利不利 得分得分 10081 8061 6041 4021 200 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 39 6 6、本项目专家评审、本项目专家评审 1 1）专家组构成）专家组构成 根据PPP 物有所值评价指引（试行）的规定，定性评价专家组包括财政、投融资、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。2 2）专家评审）专家评审 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议：由各位专家根据附件二所示进行逐项打分；按照指标权重计算加72、权平均分，得到评分结果，形成专家组意见，如下表所示。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。表表 6 6 物有所值定性评价专家打分汇总表物有所值定性评价专家打分汇总表 指标指标 权重权重 加权得分加权得分 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%13.05 风险识别与分配 15%12.86 绩效导向与鼓励创新 15%12.90 潜在竞争程度 10%8.61 政府机构能力 10%8.83 可融资性 15%13.29 基本指标小计基本指标小计 80%69.54 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 40 补 充 指 标 项目规模大小 73、6%5.13 预期使用寿命长短 8%6.85 行业示范性 6%5.16 补充指标小计补充指标小计 20%17.14 合计合计 100%86.68 经过专家组评分，本项目物有所值评价得分结果为 86.68 分，通过物有所值定性评价，详见附表二和附表三。（二）定量评价（二）定量评价 1 1、定量评价概述及方法、定量评价概述及方法 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。即：VFM=PSC 值PPP 值 当 VFM 大74、于 0 时，说明 PPP 模式比传统采购模式更有效率，即应该采用 PPP 模式；而当 VFM 小于 0 时，说明 PPP 模式与传统项目经营模式相比，不能提高效率，可以不采用 PPP 模式。（1 1）PPP 值的计算值的计算 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 41 本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）及有关规定测算。（2 2）PSC 值的计算值的计算 PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：（一）参照项目的建设和运营维护75、净成本；（二）竞争性中立调整值；（三）项目全部风险成本。参照项目可根据具体情况确定为：（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。（3 3）折现率的选取折现率的选取 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号）第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。2 2、定量评价、定量评价 PSC 值计算值计算 根据财政76、部PPP 物有所值评价指引（试行），PSC 值=参照项目的建设和运营维护净成本现值+竞争性中立调整值现值+项目全部风险成本现值。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 42 （1）政府建设和运营维护净成本 建设净成本建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。运营维护净成本运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制77、相同情况下能够获得的使用者付费收入等。（2）竞争性中立调整值 竞争中立调整竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。竞争中立调整对于不同的项目其包含的内容有差异，应根据项目的具体情况进行分析，其根本目的是保证 PSC 与 PPP 报价的可比性和一致性。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于公有制造成的国家税收义务上的区别，一部分是公有制带来的国家监管成本的差异。根据PPP 物有所值评价指引（试行）竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实78、施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。（3）项目全部风险成本 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 43 项目全部风险成本项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任79、，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。3 3、本项目物有所值定量评价、本项目物有所值定量评价 （1 1）定量）定量 PSC 值测算值测算 1 1）计算依据）计算依据 （1）项目范围 本项目总投资为 23787.90 万元，其中建筑安装工程费约 8568.71万元，工程建设其他费 12083.09 万元，预备费 2065.18 万元,建设期利息 1070.92 万元，具体投资额以项目公司实际投入并经政府指派的审计机构审计确认为准。（2）政府传统经营模式 该项目的传统运作模式是由财政拨款给相关单位，由其负责项目的建设，竣工验收后交由大同市南郊区相关职能部门，费用由财政预算拨款。大同市80、口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 44 （3）数据选择 本项目测算投资额度与 PPP 方式下的投资金额基本一致。（4）竞争中立调整和风险分担依据 本项目的竞争中立调整主要集中在税收上，由于建造运营单位都属于政府职能部门，不需缴纳相关税费，而采取 PPP 方式运作，需要组建项目公司，项目公司需缴纳增值税、城建税及教育费附加和企业所得税。本报告通过同类型项目风险损失值计算政府投资模式下本项目全部风险承担值包括政府自留风险值、可转移风险值。（5）折现率的确定 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金81、 201521 号）第十七条年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。同时项目折现率应当接近于项目融资成本，本项目进行 PPP 运作财务测算时，使用的长期贷款融资利率为 5 年期以上贷款利率上浮 15%，即 5.64%。本项目的折现率选取5.64%。2 2）基本假设）基本假设 本项目经营期限为 16 年（含建设期 1 年），故在计算 PSC 值时以 16 年（含建设期 1 年）为周期；本项目总投资为 23787.90 万元；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 45 其他数据以南郊区相关部门提供为准。3 3）项目的建设和运营维护净成本项82、目的建设和运营维护净成本 （1）建设总投资与建设期 本项目总投资约为 23787.90 万元，建设期 1 年。（2）运营维护净成本 本项目的运营成本主要包括（非）机动车道养护成本、人行道养护成本及绿化养护成本，运营期从竣工验收后的第一年开始计算。表 8 项目各年运营维护净成本列表（单位：万元）项目名称项目名称 合计合计 第第 1 1 年年 第第 2 2 年年 第第 3 3 年年 第第 4 4 年年 第第 5 5 年年 第第 6 6 年年 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 运营维护净成本 1,047.54-69.84 6983、.84 69.84 69.84 69.84 折现系数（%）1.00 0.95 0.90 0.85 0.80 0.76 运营维护净成本现值 694.51694.51 -66.11 62.58 59.24 56.07 53.08 项目名称项目名称 第第 7 7 年年 第第 8 8 年年 第第 9 9 年年 第第 1010 年年 第第 1111 年年 第第 1212 年年 第第 1313 年年 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 运营维护净成本 69.84 69.84 69.84 69.84 69.84 69.84、84 69.84 折现系数（%）0.72 0.68 0.64 0.61 0.58 0.55 0.52 运营维护净成本现值 50.25 47.56 45.02 42.62 40.35 38.19 36.15 项目名称项目名称 第第 1414 年年 第第 1515 年年 第第 1616 年年 第第 1717 年年 第第 1818 年年 第第 1919 年年 第第 2020 年年 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 运营维护净成本 69.84 69.84 69.84-折现系数（%）0.49 0.46 0.44-85、运营维护净成本现值 34.22 32.40 30.67-（3）初始 PSC 值 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 46 通过上述分析的建设投资支出、运营成本构建现金流模型，建设净成本现值为 23787.90 万元，运营维护净成本现值为 694.51 万元。4 4）竞争中立调整）竞争中立调整 本项目的竞争中立调整主要集中在税收上，由于建造运营单位都属于政府职能部门，不需缴纳相关税费，而采取 PPP 方式运作，需要组建项目公司，项目公司需缴纳增值税、税金及附加和企业所得税，运营期内本项目缴纳增值税、税金及附加和企业所得税约计6,301.62万元。将运营期内竞争中立调整值86、进行折现，则本项目竞争中立的调整值的现值为 1,940.55 万元。表 9 项目各年竞争性中立调整值列表（单位：万元）项目项目 合计合计 1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 6 6 应交增值税应交增值税 1,382.051,382.05 -税金及附加税金及附加 165.85165.85 -企业所得税企业所得税 1,916.951,916.95 -2.04 24.35 46.66 68.97 合计合计 3,464.853,464.85 -2.04 24.35 46.66 68.97 折现系数折现系数 -1 0.95 0.90 0.85 0.80 0.76 现值现值 1,940.551,94087、.55 -1.83 20.65 37.47 52.42 项目项目 7 7 8 8 9 9 1010 1111 1212 1313 应交增值税应交增值税 43 149 149 149 149 149 149 税金及附加税金及附加 5 18 18 18 18 18 18 企业所得税企业所得税 90 109 131 154 176 198 221 合计合计 139 276 298 320 343 365 387 折现系数折现系数 0.72 0.68 0.64 0.61 0.58 0.55 0.52 现值现值 100 188 192 196 198 200 200 项目项目 1414 1515 16188、6 1717 1818 1919 2020 应交增值税应交增值税 149 149 149-税金及附加税金及附加 18 18 18-企业所得税企业所得税 232 232 232-合计合计 398 398 398-折现系数折现系数 0.49 0.46 0.44 现值现值 195 185 175-大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 47 5 5）风险调整）风险调整 按照项目实施方案中风险分担要求，同时考虑 PPP 相关政策文件中关于风险的一般分配原则，本报告针对性就以下关键风险要素进行分配机制方面的说明。表 10 风险要素及分担说明 风险类型风险类型 风险描述风险描述 风险89、分配风险分配 承担主体承担主体 政府政府方方 社会社会资本资本 项目项目公司公司 政府信用风险 指政府支付义务不能按时兑现。政府方承担 政府干预风险 指政府通过行政权力，干预项目公司的正常投资、建设、运维活动等。政府方承担 政策和法律变更风险 本级政府不可控的政策和法律变更风险 由于法律法规及其他政府宏观经济政策的变化而引起项目成本增加、收益降低及项目无法继续实施的风险。政府方与项目公司共同承担 本级政府可控的政策和法律变更风险 由于本级政府可控的条件下，修改法律法规及其他政策的变化而引起项目成本增加、收益降低及项目无法继续实施的风险。政府方承担 PPP 合作权收回风险 指政府方（非因社会资本90、方原因）考虑项目公共利益、公共安全或项目不再适用等，提前终止项目合作或收归国有化。政府方承担 土地风险 土地获取风险 因土地获取困难、土地审批未通过等造成项目实施前置条件不满足的风险。政府方承担 土地使用风险 项目合作期内，项目公司改变土地使用性质，对土地使用超出本项目范围，或项目公司在项目土地上设置抵押、质押的风险。项目公司承担 勘察、政府方负责勘察、设计不当的风险 指因政府方负责的勘察、设计文件本身的缺陷所引起的风险。政府方承担 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 48 设计风险 政府方设计变更风险 指因政府方的原因所导致的设计变更的风险。政府方承担 项目公司设计91、变更风险 指因项目公司的原因所导致的设计变更的风险。项目公司承担 融资风险 贷款基准利率变动的风险 指国家贷款基准利率变动对政府付费金额计算产生的影响。政府方与项目公司共同承担 融资不及时的风险 包括融资结构不合理、融资的可及性等因素引起的项目资金筹措困难且影响项目持续建设运营的风险。社会资本承担 再融资的风险 指项目后续建设资金不能满足需要，需要社会资本额外融资的风险。社会资本承担 建建设风险 配套设施提供风险 指本项目红线范围外的供水、供电、供热、道路进出等配套设施不完备，影响本项目实施的风险。政府方承担 工程建设费用风险 指工程建设费用的波动性、不确定性和公允性，从而影响项目建设费用超过92、概算批复的风险。项目公司承担 工程建设质量风险 指工程建设质量需达到国家验收规范合格标准。项目公司承担 工程建设进度及完工风险 指项目公司未能满足项目合同中约定的完工标准，所引起的项目重建、延期、无法运营等风险。项目公司承担 建设安全责任风险 指建设期内发生重大质量安全事故的风险。项目公司承担 对 附 近 建 筑物、构筑物、管线影响风险 指项目施工对附近建筑物、构筑物、管线带来不利影响的风险。项目公司承担 环境污染风险 指项目施工对周边环境造成噪声污染、粉尘污染、建筑垃圾污染等不利影响 项目公司承担 文物保护风险 指发现具有历史价值、文化价值、科学价值的文物，采取保护措施导致工期、费用变化的风93、险，以及文物丢失、损害的风险。政府方、项目公司共同承担 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 49 运营维护风险 运营维护质量不足的风险 指项目公司设施运维能力不足、管理不科学、考虑不周全等情况下导致运营维护标准达不到预期的风险。项目公司承担 运营成本超支的风险 指本项目年度运维成本超过政府方与项目公司确定预算的风险。项目公司承担 通货膨胀风险 指物价水平变化导致运营维护成本增加的风险。政府方、项目公司共同承担 移交风险 提前终止风险 指根据PPP 项目合同等相关合同的要求，项目在合作期内终止的风险。政府方、项目公司共同承担 移 交 项 目 资产、设施不达标的风险 项目94、公司没有将满足性能测试要求的项目资产、设施、知识产权和技术法律文件，连同相关资料清单全部进行移交，办妥法律过户和管理权移交手续的风险。项目公司承担 不可抗力风险 不可抗力风险 合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避克服的指发生自然灾害，如台风、洪水、冰雹造成的损失的风险。政府方、项目公司共同承担 由于项目在建设和运营中风险支出数额和概率难以进行准确测算，故利用比例法对风险承担支出进行预估，即按照项目全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。计算公式为：风险承担支出风险承担支出=（项目全部建设成本（项目全部建设成本+运营期运营成本）风险承担运营期运营95、成本）风险承担比例比例=（各年建设成本（各年建设成本+各年运营成本）风险承担比例各年运营成本）风险承担比例 通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，本项目风险占建设运营成本比例取值 18%。参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中折现率，本项目政府投资模式下的全部风险支出现值为 4,406.83 万元，由政府自大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 50 留风险和可转移风险构成，其中政府自留风险与 PPP 模式下政府承担的风险支出相一致。表 11 项目各年全部风险成本列表（单位：万元）项目名称项目名称 合计合计 第第 1 1 年年96、 第第 2 2 年年 第第 3 3 年年 第第 4 4 年年 第第 5 5 年年 第第 6 6 年年 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 政府风险承担支出 4,470.38 4,281.82 12.57 12.57 12.57 12.57 12.57 折现系数 1.00 0.95 0.90 0.85 0.80 0.76 现值 4,406.834,406.83 4,281.82 11.90 11.26 10.66 10.09 9.55 项目名称项目名称 第第 7 7 年年 第第 8 8 年年 第第 9 9 年年 第第 10197、0 年年 第第 1111 年年 第第 1212 年年 第第 1313 年年 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 政府风险承担支出 12.57 12.57 12.57 12.57 12.57 12.57 12.57 折现系数 0.72 0.68 0.64 0.61 0.58 0.55 0.52 现值 9.04 8.56 8.10 7.67 7.26 6.87 6.51 项目名称项目名称 第第 1414 年年 第第 1515 年年 第第 1616 年年 第第 1717 年年 第第 1818 年年 第第 19198、9 年年 第第 2020 年年 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 政府风险承担支出 12.57 12.57 12.57-折现系数 0.49 0.46 0.44-现值 6.16 5.83 5.52-6 6）PSCPSC 值值 在政府传统采购模式下，PSC 值为 30829.78 万元，其各组成部分如下表所示：表 12 PSC 值构成表（单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 现值现值 1 建设净成本现值 23787.90 2 运营维护净成本现值 694.51 3 竞争性中立调整值现值 1940.55 4 99、项目全部风险成本现值 4406.83 5 PSC 值（1+2+3+4）30829.78 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 51 （2 2）PPPPPP 值值 1 1）股权投资支出责任）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目无股权投资支出，所以本项目政府股权投资支出现值为0。2 2）运营补贴支出责任）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式100、下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目为可行性缺口补助模式。运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。本项目政府运营补贴支出按政府方每年实际支付项目公司的可用性服务费与运维绩效服务费进行测算。经测算运营补贴支出现值为 26,858.23 万元。表 13 年度运营补贴支出及现值承担列表（单位：万元）项目名称项目名称 合计合计 第第 1 1 年年 第第 2 2 年年 第第 3 3 年年 第第 4 4 年年 第第 5 5 年年 第第 6 6 年年 201101、82018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 运营补贴支出 40,510.79-2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 折现系数 1.00 0.95 0.90 0.85 0.80 0.76 现值现值 26,858.2326,858.23 -2,556.53 2,420.04 2,290.84 2,168.53 2,052.76 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 52 项目名称项目名称 第第 7 7 年年 第第 8 8 年年 第第 9 9 年年 第第 1010 年102、年 第第 1111 年年 第第 1212 年年 第第 1313 年年 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 运营补贴支出 2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 2,700.72 折现系数 0.72 0.68 0.64 0.61 0.58 0.55 0.52 现值现值 1,943.16 1,839.42 1,741.21 1,648.25 1,560.25 1,476.95 1,398.10 项目名称项目名称 第第 1414 年年 第第 1103、515 年年 第第 1616 年年 第第 1717 年年 第第 1818 年年 第第 1919 年年 第第 2020 年年 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 运营补贴支出 2,700.72 2,700.72 2,700.72-折现系数 0.49 0.46 0.44-现值现值 1,323.46 1,252.80 1,185.91-3 3）风险承担支出责任）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险等以及因政府方原104、因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。由于本项目风险支出数额和概率难以进行准确测算，故利用比例法对风险承担支出进行预估，即按照项目全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。计算公式为：风险承担支出风险承担支出=（项目全部建设成本（项目全部建设成本+运营期运营成本）风险承担运营期运营成本）风险承担比例比例=（各年建设成本（各年建设成本+各年运营成本）风险承担比例各年运营成本）风险承担比例 通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，本项目风险占建设运营成本105、比例取值 18%，借鉴其他项目的建设、运营经验，本项目政府自留风险承担成本的比例占项目风险承担成本的比例设定大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 53 为 20%。因此，政府风险承担比例设定为 3.6%。经测算，PPP 投资模式下政府自留风险支出现值 881.37 万元。表 14 年度风险承担支出及现值承担列表（单位：万元）项目名称项目名称 合计合计 第第 1 1 年年 第第 2 2 年年 第第 3 3 年年 第第 4 4 年年 第第 5 5 年年 第第 6 6 年年 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 202320106、23 政府风险承担支出 894.08 856.36 2.51 2.51 2.51 2.51 2.51 折现系数 894.08 1.00 0.95 0.90 0.85 0.80 0.76 现值 881.37881.37 856.36 2.38 2.25 2.13 2.02 1.91 项目名称项目名称 第第 7 7 年年 第第 8 8 年年 第第 9 9 年年 第第 1010 年年 第第 1111 年年 第第 1212 年年 第第 1313 年年 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 政府风险承担支出 2.51107、 2.51 2.51 2.51 2.51 2.51 2.51 折现系数 0.72 0.68 0.64 0.61 0.58 0.55 0.52 现值 1.81 1.71 1.62 1.53 1.45 1.37 1.30 项目名称项目名称 第第 1414 年年 第第 1515 年年 第第 1616 年年 第第 1717 年年 第第 1818 年年 第第 1919 年年 第第 2020 年年 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 政府风险承担支出 2.51 2.51 2.51-折现系数 0.49 0.46 0.4108、4-现值 1.23 1.17 1.10-4 4）配套投入支出责任）配套投入支出责任 根据项目资料，本项目工程建设涉及土地征用、房屋征收，政府方负责完成本项目征地拆迁，按约定提交项目场地的施工作业面。因项目可研中已经在总投资中考虑到该部分征地拆迁配套投入，同时通过政府付费的形式将配套投入直接转移给社会资本，因此本报告不考虑征地拆迁配套投入测算。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 54 5 5）PPPPPP 值值 根据上述股权投资支出及现值、运营补贴支出及现值、风险承担支出及现值、配套投入支出及现值的测算，本项目 PPP 值为 27739.60万元 表 15 PPP 值构109、成表（单位：万元）序号序号 项目名称项目名称 现值现值 1 股权投资支出现值 0.00 2 运营补贴支出现值 26858.23 3 风险承担支出现值 881.37 4 PPP 值（1+2+3）27739.60 3、定量评价结果 综合上述 PSC 值和 PPP 值的分析，计算得到项目全生命周期 PSC值和 PPP 值，并进行分析比较。计算结果见下表：表 16 物有所值结果对比表（单位：万元）项目项目 VFM 值（万元）PSC 值（万元）PPP 值（万元）金额 3,090.18 30,829.78 27,739.60 结论 通过定量评价 综上，本项目物有所值定量评价结果为 3,090.18 万元，110、PSC 值大于 PPP 值。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）第三十三条 PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价。因此，本项目“通过”物有所值定量评价。从定量分析的视角本项目采用 PPP 模式运作可行。四、项目四、项目 PPPPPP 物有所值评价结论物有所值评价结论 本项目通过定性指标体系构建和专家评分过程完成物有所值的大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 55 定性评价，在此基础上通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本，完成定量的物有所111、值评价。无论从定性角度还是从定量角度出发，本项目采用 PPP 模式运作均能通过物有所值评价。五、附件五、附件 附件一：物有所值定性评估标准 编编号号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 1 全生命周期整合 项目的设计、投融资、运营维护等所有环节能否有机整合；能否有效提高全生命周期的工作效率。81-100：项目所有环节（包括融资、投资、建设、运营维护）都能整合；61-80：项目所有环节基本完整，绝大部分工作得到整合；41-60：项目所有环节中不能将投资、建设、运营等某一环节整合；21-40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散112、，无法整合。2 风险识别与分配 各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。81-100：已进行深入、全面的风险识别，风险分担机制合理、可行，风险承担主体具有较好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，风险分担机制较为合理、可行，风险承担主体对大部分风险具有控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，风险识别尚不够全面，虽设定风险分担机制，但可行性较弱，风险承担主体的风险控制和管理能力较弱；21-40：已开展风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，风险分担机制不可行，风险承担主体不具备风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，未设定风险分113、担机制。大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 57 3 绩效导向 鼓励创新 是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。81-100：围绕基础设施供给质量和效率建立绩效指标，且监测管理机制和激励机制设定合理；项目在服务提供、组织管理等众多方面几乎无限制，可完全进行独立自主创新，创新能力强。61-80：围绕基础设施供给质量和效率建立了绩效指标，监测管理机制和激励机制的合理性在可接受范围内；项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强 41114、-60：围绕基础设施供给质量和效率建立了部分指标，监测管理机制和激励机制的合理性在可接受范围内；项目在服务提供、组织管理等众多方面有一定限制，可进行一定范围的独立自主创新，创新能力一般；21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制的设定不太具有合理性；项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较多，较难进行独立自主创新，创新能力较弱；0-20：绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制设定不合理。项目在服务提供、组织管理等众多方面限制非常多，无法进行独立自主创新，缺乏创新能力 4 潜在竞争程度 能否引起市场主体广泛参与兴趣 81-100：项目具有115、很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，预计将有多家市场主体参与，竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一部分市场主体参与，竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。5 政府机构能力 政府履约能力及能否对项目进行有效监督 81-100：政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关116、政府部门能很好行使监督权；61-80：政府具备较强的履约能力，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督权；41-60：政府具备较强的履约能力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督权；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 58 21-40：政府履约能力不强，但预计未来将得到改善，相关政府部门行使监督权存在一定困难；0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行使监督权。6 融资可行性 项目融资是否具备可行性 81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；61-80：项目117、对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；41-60：项目对金融机构吸引力一般，且市场主体融资能力不强，可取得更多支持条件获得融资；21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，融资非常困难。7 项目规模 项目规模适合采用PPP 模式运作 81-100：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度高；61-80：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度较高；41-60：项目规模、体量较为合适，基本符合现行法律法规规章和政策118、等的要求，市场响应程度一般；21-40：项目规模、体量较为合适，部分符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低；0-20：项目规模、体量不合适，不符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低。8 预期使用寿命 项目具备足够的预期资产寿命 81-100：项目资产预期使用寿命非常长，合作期内资产重复投资率非常低；61-80：项目资产预期使用寿命长，合作期内资产重复投资率低；41-60：项目资产预期使用寿命较长，合作期内资产重复投资率较低；21-40：项目资产预期使用寿命较短，合作期内资产重复投资率较高；0-20：项目资产预期使用寿命非常短，合作期内资产重复投资率非常高。9 行业示范效119、应 是否起到行业示范效应 81-100：项目采用 PPP 模式运作非常高效，能起到非常好的行业示范效应；61-80：项目采用 PPP 模式运作高效，能起到很好行业示范效应；41-60：项目采用 PPP 模式运作较为高效，能起到较好行业示范效应；大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 59 21-40：项目采用 PPP 模式运作效率一般，能起到一般行业示范效应；0-20：项目采用 PPP 模式运作效率低，不能起到行业示范效应。注：1、本项目的定性分析评价由评审专家依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评价，通过百分制评分法进行打分，结合权重算出各项评价内120、容的加权得分，得分保留两位小数。2、项目权重约定详见报告正文。3、项目得分范围及结论：61-100：本项目适合采用 PPP 模式，与传统模式比较，具有物有所值；0-60：本项目不宜采用 PPP 模式，与传统模式比较，不具有物有所值。附件二：物有所值定性评价专家打分表 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 61 序号序号 姓名姓名 工作单位工作单位 职称（职务）职称（职务）1 邢彩霞 南郊区会计管理局 会计师 2 樊文生 大同市二院建筑设计有限公司 注册电气工程师（设计所所长）3 许毕 南郊区财政局 区财政局总会计师 4 周向武 南郊区工商银行 工商银行行长 5 张秀萍 121、南郊区司法局 律师 6 李冬波 南郊区住建局 南郊区住建局副局长 7 张亚宏 南郊建筑公司 建筑公司经理 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 62 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 63 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 64 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 65 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 66 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 67 大同市口泉地区农村路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 68 大同市口泉地区农村122、路网建设项目 PPP 项目物有所值评价报告 69 附件三：物有所值定性分析评分结果计算表 指标指标 权重权重 A A 总分总分 B B 平均分平均分 C C 加权分加权分D=CD=CA A 基本指标 全生命周期整合程度 15%609 87.00 13.05 风险识别与分配 15%600 85.71 12.86 绩效导向与鼓励创新 15%602 86.00 12.90 潜在竞争程度 10%603 86.14 8.61 政府机构能力 10%618 88.29 8.83 可融资性 15%620 88.57 13.29 基本指标小计基本指标小计 80%80%486.75 69.54 补充指标 项目规模大小 6%599 85.57 5.13 预期使用寿命长短 8%599 85.57 6.85 行业示范性 6%602 86.00 5.16 补充指标小计补充指标小计 20%20%119.98 17.14 评分结果评分结果 100%100%606.73 86.68