1、 首都地区环线高速公路首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）（大兴区通州区段）PPP 项目项目 物有所值评价物有所值评价报告报告 2016BGC-016-1PG 北京国金管理咨询有限公司北京国金管理咨询有限公司 二零一六年七月二零一六年七月首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 I 报告编号：报告编号：2016BGC-016-1PG 委托单位：委托单位：北京市财政局 编制单位：编制单位：北京国金管理咨询有限公司 审定人：审定人：沈柏 公司总裁 审核人：审核人：赵泓 总工程师 部门经理：部门经理：史晋燕 注册咨询工程师（投资）项目负责人：项目2、负责人：周景波 注册会计师、注册咨询工程师（投资）（联系电话 63885533 转 8302，13810323671）项目参加人：项目参加人：徐 丽 注册咨询工程师（投资）舒 韬 注册咨询工程师（投资）程文静 注册咨询工程师（投资）聘请专家聘请专家：王守清 清华大学建设管理系 教授 童 玫 北京金准咨询公司 副总经理 梁衡义 北京首钢基金有限公司 高级经济师 王利彬 交通运输部科学研究院 高级工程师 薛起堂 北京市惠诚律师事务所 律师 肖慧宗 北京市政路桥集团有限公司 高级工程师 刘宝军 财政部政府和社会资本合作中心 项目主管 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告3、 北京国金管理咨询有限公司 II 目录目录 第一章 项目概况.1 1.1 项目概况.1 1.1.1 项目名称.1 1.1.2 项目性质.1 1.1.3 项目实施机关.1 1.1.4 项目选址.1 1.1.5 项目建设内容及规模.1 1.1.6 项目投资估算与资金筹措.2 1.1.7 项目经济技术指标.2 1.2 项目运作方式.2 1.2.1 运作模式.3 1.2.3 项目回报机制.4 1.3 项目公司股权情况.4 1.4 风险分配框架.5 1.4.1 项目风险因素识别与分析.错误错误!未定义书签。未定义书签。1.4.2 风险分配基本框架.错误错误!未定义书签。未定义书签。第二章 物有所值定性分4、析.6 2.1 物有所值评价介绍.6 2.1.1 物有所值评价政策依据.6 2.1.2 物有所值评价的意义.6 2.1.3 物有所值定性分析方法.6 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 III 2.2 本项目物有所值定性分析情况.7 2.2.1 评价指标设定及说明.7 2.2.2 定性分析参考评分标准.10 2.3.3 专家组构成.14 2.2.4 综合评分结果分析.14 2.2.5 本项目物有所值定性分析结果.14 2.3 评价结论.14 附表：附表 1：物有所值评价会议专家签到表 附表 2：物有所值评价专家打分表 附表 3：物有所值5、评价专家意见书 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 1 第一章第一章 项目概况项目概况 1.1 项目概况项目概况 1.1.1 项目名称项目名称 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目（以下简称“本项目）1.1.2 项目性质项目性质 新建项目 1.1.3 项目项目实施机关实施机关 北京市交通委员会作为本项目的实施机关，按照市政府相关批复文件，开展社会投资人招标工作，并代表市政府签订PPP 项目合同等协议文件。北京市首都公路发展集团（以下简称“首发集团”）作为政府出资人代表接受市交通委委托，与社会投资人合资成立项目公司。项目公司6、作为该项目法人在特许经营期内对项目的投资建设和运营管理负总责。社会投资人采用施工总承包方式，负责项目施工。1.1.4 项目项目选址选址 首都地区环线高速公路（大兴区-通州区段）项目西起大兴区采育镇，与首都地区环线高速河北省廊坊市区段相接；东至通州区西集镇，与首都地区环线河北省香河县段相接。1.1.5 项目建设内容及规模项目建设内容及规模 本项目线路全长 38 公里，双向 6 车道，红线宽度 80 米，车道首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 2 宽度 3.75 米，设计速度 120 公里/小时；桥梁长度 20.1 公里，占总里程 53%。7、全线互通式立体交叉 8 处，分离式立体交叉 20 处，通道5 处；收费站 7 处，管理监控中心 1 处，服务区 1 处，综合检查站 2处，养护工区 1 处；公路全线设置交通安全设施；征用土地 4910.48亩，拆迁建筑物 7.08 万平方米。1.1.6 项目投资估算与资金筹措项目投资估算与资金筹措 本项目投资估算为 141.39 亿元，其中：静态投资 135.04 亿元，建设期贷款利息 6.35 亿元。最终以初步设计概算批复为准。本项目通过公开招标确定社会投资人，由首发集团代表政府利用政府资金出资，与社会投资人共同组成项目公司，由社会投资人控股，其余资金由项目公司通过融资解决。1.1.7 项目8、经济技术指标项目经济技术指标 表表 1-1 主要经济技术一览表主要经济技术一览表 序号序号 项目名称项目名称 单位单位 技术经技术经济指标济指标 备注备注 1 1 线路全长线路全长 千米千米 37.94337.943 2 2 车道数（双向）车道数（双向）条条 6 6 3 3 车道宽度车道宽度 米米 3.753.75 4 4 设计时速设计时速 Km/hKm/h 120120 5 5 项目总投资项目总投资 万元万元 14138641413864 5.1 其中：工程费 万元 675396 5.2 工程建设其他费用 万元 612957 含建设期贷款利息63501万元 5.3 预备费 万元 1102379、 5.4 新增费用(不做预备费基数)万元 15274 1.2 项目运作方式项目运作方式 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 3 1.2.1 运作模式运作模式 本项目采用建设-运营-移交模式，由市交通委授权项目公司投资、建设、运营及管理首都地区环线高速公路（大兴区通州区段），合作期届满将资产无偿移交给市政府指定机构。本项目合作期内的特许经营权包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。本项目通过公开招标确定社会投资人，由首发集团利用政府资金出资，并作为政府出资人代表与社会投资人共同组成项目公司，由社会投资人控股，其余资金由项目公司融资10、解决。合作要点如下：（1）约定通行费标准通过公开招标确定。（2）社会投资人通过通行费收入及市财政支付协议通行费与实际通行费差额补贴获得合理投资回报。（3）特许期满后，项目公司将项目无偿移交给政府。（4）项目建设和运营的全过程期间，由市交通委负责项目监督管理；市政府相关部门在各自职责范围内依法履行监督管理职责。本项目运作结构图如下：首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 4 市政府市交通委项目特许公司招商金融机构贷款还款投资建设运营通行费收入多经收入授权特许监管市发展改革委社会投资人首发集团项目资本金联合出资设立投资收益市财政协议通行费与实际11、通行费差额补贴特许期满无偿移交 1.2.2 项目合作项目合作期限期限 本项目特许期为 27 年，分为建设期和收费运营期，建设期为 2年（2017 年-2018 年），收费运营期为 25 年（2019 年2043 年）。1.2.3 项目回报机制项目回报机制 本项目具有一定的“使用者付费”基础，社会资本方通过获取通行费收入、多种经营收入（加油站及广告牌等收入）以及可行性缺口补助收回投资并获得合理投资收益。可行性缺口补助为协议通行费与实际通行费差额补贴。社会资本方投资回报按自有资金内部收益率不高于 8%控制。1.3 项目公司股权情况项目公司股权情况 本项目由首发集团利用政府资金出资，并作为政府出资人12、代表与社会投资人共同组成项目公司，首发集团与社会投资人组成项目公司的股权结构为 49:51。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 5 1.4 风险分配框架风险分配框架 基于政府和社会资本方合作关系的长期稳定性，以风险最优分配为核心，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府方和社会投资方之间合理进行风险分配。（1）由社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险，例如，利率或融资成本上升、建设成本超支、建设延期、运营成本超支等风险。（2）对于车流量需求不足风险，由社会投资方承担；但政府方通过设置最低车流量13、保障机制，减少社会投资方的风险。同时，当实际车流量需求水平高于预期时，设置收益分享机制。（3）对于不可抗力风险，由双方共同承担。（4）对于政策和法律风险，分为两类：一是政府方可控的法律变更引起的损失和成本增加，应由政府方承担；二是超出政府方可控范围的法律变更及政策变化风险（如由国家或上级政府统一颁行的法律以及营改增等法律、法规和政策风险），由双方共同承担。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 6 第二章第二章 物有所值定性物有所值定性分析分析 2.1 物有所值评价物有所值评价介绍介绍 2.1.1 物有所值评价政策依据物有所值评价政策依据 14、根据中华人民共和国预算法、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发的通知（财金2014113 号）、财政部关于印发的通知（财金2015167 号）等法律、法规、规章和规范性文件。2.1.2 物有所值评价的意义物有所值评价的意义 物有所值评估的核心是判断采用引入社会资本合作模式提供公共服务的必要性。通过物有所值评估，能够避免项目盲目引入社15、会资本合作，从而优化公共资源配置和利用效率。2.1.3 物有所值定性分析方法物有所值定性分析方法 物有所值定性分析重点关注项目采用合作建设模式与采用政府传统模式相比能否降低或减少政府性债务的强度和额度，增加供给，优化风险分配、提高建设和运营的效率、促进创新和公平竞争等。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 7 标，组成专家组、召开专家组会议和做出定性分析结论等。（1）确定定性分析指标：在已给定的六项基本指标及其权重的基础上，组织补充指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合程度、风险识16、别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，六个基本指标的合计权重为 80%。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，补充指标分别是全生命周期成本测算准确性和行业示范性这两项指标。补充评价指标权重为 20%。（2）组成专家组：专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家以及行业、工程技术、项目管理和法律方面的专家；（3）召开专家会议：专家在充分讨论后按照评价指标逐项打分；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见；（4）做定性分析结论：根据评分结果和专家组意见，做出定性分析结论。原则上，评分结果在 60 分以上的，项目通过物有所值定性17、分析；否则，项目不适宜采用合作建设模式。2.2 本项目物有所值定性分析情况本项目物有所值定性分析情况 参照PPP 物有所值评价指引（试行）中的规定，于 2016 年3 月 2 日在北京市财政局举行了首都地区环线高速公路（大兴区-通州区段）项目物有所值专家论证会，对项目进行了物有所值论证分析，并形成了物有所值评价结果和专家组意见。2.2.1 评价评价指标设定指标设定及说明及说明 首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 8（1）基本指标：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六个基本指标，对18、应权重分别为 20%、20%、10%、10%、10%、10%，合计权重为 80%。各指标说明如下：1）全生命周期整合程度。主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。采用引入社会资本的合作模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。2）风险识别与分配。主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利19、于在后续工作实现风险分配优化。3）绩效导向与鼓励创新。本指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。产出说明应主要规定首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 9 社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作20、方具体实施等如何交付问题提出要求，从而为社会资本合作方提供创新机会。4）潜在竞争程度。主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。5）政府机构能力。主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。政府与社会资本方合作理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，以及合作不仅是公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。6）可融资性。主要考核项目的市场融资能力。项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。（2）补21、充评价指标：根据项目情况，本次选择全生命周期成本估计准确性、行业示范性这两个指标作为补充指标，每个指标权重均为 10%，合计权重为 20%。各指标说明如下：1）全生命周期成本估计准确性。主要考核项目对采用合作模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性。全生命周期成本是确定合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 10 2）行业示范性。主要考核项目实施对行业内企业及公司的示范作用。2.2.2 定性分析参考评分标准定性分析参考评分标准 参照PPP 物有所值评价指引（试行22、）设定的指标，采用百分制评分法，各评价指标评分参考标准如下表所示：首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 11 表表 2-1 项目定性分析参考标准项目定性分析参考标准 基本指标基本指标 编号编号 指标指标 评分参考标准评分参考标准 1 全生命周期整合程度 81100=项目资料表明采用合作建设模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明采用合作建设模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160=项目资料表明采用合作建设模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明23、采用合作建设模式，仅将部分运营和维护整合到一个合同中。020=项目资料表明采用合作建设模式，仅将融资、建造、运营、维护中的一个或者更少环节将整合到一个合同中。2 风险识别与分配 81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计24、这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向与鼓81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 12 基本指标基本指标 编号编号 指标指标 评分参考标准评分参考标准 励创新 4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。025、20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。4 潜在竞争程度 81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5 政府机构能力 81100=政府具备26、较为全面、清晰的合作建设理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的合作建设能力。6180=政府的合作建设理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的合作建设能力。4160=政府的合作建设理念一般，且本项目相关政府部门及机构的合作建设能力一般。2140=政府的合作建设理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的合作建设能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的合作建设理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的合作建设能力欠缺且难以获得。6 可融资81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报27、告 北京国金管理咨询有限公司 13 基本指标基本指标 编号编号 指标指标 评分参考标准评分参考标准 性 6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。补充指标补充指标 编号编号 指标指标 评分参评分参考标准考标准 1 全生命周期成本估计准确性 81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识28、，并且被准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。2 行业示范性 81100=项目的行业示范性很大。6180=项目的行业示范性较大。4160=项目的行业示范性一般。2140=项目的行业示范性较小。020=项目的行业示范性小。首都地区环线高速公路（大兴区通州区段）PPP 项目物有所值评价报告 北京国金管理咨询有限公司 14 2.3.3 专家专家组构成组构成 根据项目特点，本项29、目选取财政、行业、资产评估、财务、金融、法律、项目管理及工程技术组成 7 人专家组，针对项目提出建设性意见和建议，并对物有所值定性指标进行综合打分，形成了物有所值定性分析专家意见。2.2.4 综合评分结果综合评分结果分析分析 根据各位专家打分结果，对每项评价指标得分去掉一个最高分和一个最低分，计算平均分；再以平均分加权加和得到综合评分结果。2.2.5 本项目物有所值定性分析结果本项目物有所值定性分析结果 通过物有所值专家论证会议，本项目物有所值定性分析最终评分结果为 85.90 分（专家打分及定性分析专家意见参见附件 1-3），评分结果在 60 分以上，专家小组一致认为首都地区环线高速公路（大兴区-通州区段）项目采用 PPP 模式运作能有效的降低项目全生命周期成本，合理分配风险，提升项目运作效率和工作质量，故一致同意本项目通过物有所值定性评价。2.3 评价结论评价结论 通过对项目物有所值定性分析可以得出项目是可行的，项目适宜采用 PPP 模式，可以进入下一阶段工作。