1、XX省XX至XX高速公路工程PPP 项目物有所值评价报告 目录一、编制依据及说明1（一）编制依据1（二）编制说明1二、项目基础信息3（一）项目概况3（二）项目产出说明和绩效标准5（三）PPP 运作方式7（四）风险分配框架9（五）付费机制10三、物有所值定性评价12（一）定性评价程序12（二）指标及权重14（三）评分标准26（四）评分结果30（五）专家组意见30四、评价结论31五、附件31XX省XX至XX高速公路工程 PPP 项目 物有所值评价报告一、 编制依据及说明（一）编制依据u中华人民共和国预算法；u中华人民共和国政府采购法；u国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见（国发2、201460 号）；u 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共 服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国 办发201542 号）；u财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通 知（财金201476 号）；u财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 的通知（财金2014113 号）；u政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）。（二）编制说明物有所值评价（Value for Money，VFM）是判断是否采用 PPP 模 式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，包 括定性评价和定量评价。开展物有所值评价时，项目3、本级财政部门应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、 指标及其权重、评分标准等基本要求。鉴于物有所值定量评价的测算 方法，需要收集、统计、分析 PPP 运作各阶段相关数据，PPP 综合信 息平台对于 PPP 项目的数据收集和分析大有裨益，但对于传统政府 投资运营方式运作的项目数据无法覆盖，仍然无法解决定量评价中建 立 PSC 所需的数据需求。基于目前定量评价方法论尚不成熟和定量 评价数据积累不足的考虑，XX省XX至XX高速公路工程 PPP 项 目暂时只考虑开展物有所值定性评价。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政 府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险4、分配、提高运营效率、 促进创新和公平竞争等。定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效 导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、政府采 购政策落实潜力、项目规模大小、项目资产寿命、项目资产种类、全 生命周期成本估算准确性、预期使用寿命长短、运营收入增长潜力、 行业示范性、法律和政策环境、资产利用及收益等。根据实际情况， XX省XX至XX高速公路工程 PPP 项目选择全生命周期整合程度、 风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能 力、可融资性六项指标作为物有所值定性评价基本指标，选择项目规 模大小、示范推广价值作为物有所值定性评价补充评价指标。二、5、 项目基础信息（一）项目概况1. 项目名称XX省XX至XX高速公路工程 PPP 项目（下称“项目”或“本 项目”）。2. 项目背景 XX省是XX地区通往珠江三角洲、北部湾经济区和长江中下游地区的交通枢纽。全省矿产资源、生物资源、水能资源和旅游资源丰 富，资源优势明显。但由于陆路交通一直处于低水平的发展状态，高 速公路比重低，路网结构不合理，路网水平低下，严重影响了XX经 济社会的发展。2008 年，XX省开始了“县县通高速公路”的规划编制工作。2009 年 2 月，省政府批准实施XX省高速公路网规划（由 6 条横 线、7 条纵线、8 条联线以及 4 个城市绕城线组成，简称“678 网”）。 26、012 年出台的国发 2 号文件将XX省定位为“XX重要陆路交通枢 纽”，提出“坚持把交通基础设施建设放在优先位置”，大力支持XX 交通建设，XX省高速公路建设站在了更高的起点上。为使XX省高速公路网结构更加优化、功能定位更加准确、建设 体量更加合理，2014 年XX省交通运输厅在结合地方提出的需求的 基础上，从立足于城市环线建设，优化路网布局，适当增加出省通道， 打通断头路等方面进行了深入研究，对高速公路网进行了局部优化，增加了XX至XX高速公路。 XX省XX至XX高速公路是XX省“678”高速公路网规划第八联的组成部分，同时也属于黔南州干线公路网规划中通道型干 线“纵一”。项目起于XX县大7、河镇，终点在罗家寨处与在建的驾欧 至XX高速公路顺接。建设里程 75.720 公里，技术标准为：双向四车道高速公路、设计速度 80 公里/时、路基宽度 24.5 米。 由于本项目总体建设规模大，建设投资及维护成本较高，为缓解政府财政资金压力，提高项目建设品质和运营服务质量，XX省人民 政府（以下简称“省政府”）根据国家相关法律法规和政策的规定， 结合XX省实际情况，决定采用政府和社会资本合作（PPP）的模式， 引进在高速公路领域具有较强技术、财务实力和丰富建设、运营管理 经验的社会资本进行本项目建设。同时，授权XX省交通运输厅（以 下简称“省交通厅”）为本项目实施机构，XX交通建设集团有限公 8、司（以下简称“XX交通建设集团”）为本项目政府授权股东。根据已批复的本项目可行性研究报告，总投资估算约为 90.65 亿 元（含建设期利息）。项目最终总投资为经审计的竣工决算为准。3. 合作期限项目合作期为 34 年，分为建设期和运营期（含收费期）两个阶段，其中建设期 4 年，自项目开工日起至交工日止；运营期（含收费 期）自交工日起至项目移交日止，其中收费期自本项目收费许可颁布 之日起至项目移交日止，暂定为 30 年。4. 项目资金来源本项目估算总投资约为 90.65 亿元，其中，资本金约 22.66 亿元， 占项目总投资的 25%，其余建设资金通过项目公司作为融资主体通过 多种渠道依法筹集，9、约 67.99 亿元，占项目总投资的 75%。项目公司 不能获取项目融资或无法在规定期限内全额获得项目其余建设资金 时，项目公司股东有义务按其持股比例为项目公司提供融资担保。项目资本金由政府授权股东XX交通建设集团和通过公开招标 程序确定的社会资本共同出资，其中：XX交通建设集团出资约 9.07 亿元，占项目估算总投资的 10%，在项目公司占股 40%。社会资本出 资约 13.60 亿元，占项目估算总投资的 15%，占股 60%。（二）项目产出说明和绩效标准1. 项目产出说明 项目产出包括项目工程直接产出和项目间接产出。（1）项目工程直接产出 XX省XX至XX高速公路及其附属设施。高速公路里程10、 75.720公里，为双向四车道高速公路，设计速度 80 公里/时，路基宽度 24.5 米。附属设施包括：保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的防 护、排水、养护、管理、服务、交通安全、监控、通信、收费等设施、 设备以及专用建筑物、构筑物等。（2）项目间接产出 首先，项目是XX省“678”高速公路网规划第八联的组成部分，同时也属于黔南州干线公路网规划中通道型干线“纵一”。项目 建成后将完善XX省高速公路网，打通“第八联”断头路，使XX省 南部区域高速公路形成网络，充分发挥高速公路效益；其次，本项目 建成后将构建XX现代综合交通运输体系，深度开发XX旅游资源， 推进XX省南线和东线旅游业发展；11、最后，该项目建成后能极大的改 善滇桂黔集中连片特困地区群众的出行条件，推动沿线的资源开发、 引资开放和区域合作，对促进滇黔桂石漠化区经济社会发展和脱贫致 富，构建和谐社会具有重大意义。2. 绩效标准（1）建设绩效标准 按照交通部发布的公路工程竣（交）工验收办法实施细则的规定执行。本项目要求交工验收和竣工验收的工程质量标准分别是合 格和优良。在试运营满 2 年后的 3 年内，省交通厅对项目建设成果、工程质量、参建单位和建设项目进行综合评价，工程质量评分大于等于 90分为优良，小于 90 分且大于等于 75 分为合格，小于 75 分为不合格。 项目竣（交）工验收考核未通过的，将终止试运营和收费，并12、要求项目公司限期整改，同时兑取履约担保最高不超过 2000 万元。（2）运营绩效标准 本项目要求项目公司通过日常运营养护，使得公路技术状况指数MQI80；路面养护质量指数 PQI75；路基养护状况指数 SCI75；桥涵构造物养护状况指数 BCI75；沿线设施养护状况指数 TCI75； 树木、花草的成活率98，保存率95。服务质量应达到公路 工程技术标准（JTG B01-2014）规定的三级服务水平。省交通厅将亲自或授权代表进行公路大检查或养护大检查及质 量评定，养护检评质量指数必须达到 80 分以上。对于考核不达标的，将收取最高不超过 10 万元的违约金。（三）PPP 运作方式本项目作为建设投13、资大、项目回报周期长的新建高速公路项 目，适合采取“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式实施。XX省交通运输厅指定XX交通建设集团与社会资本成立项目 公司（SPV），并授予项目公司独家的、具有排他性的本项目的投资、 施工建设、运营、管理的权利；收取车辆通行费的权利；项目沿线规 定区域内的服务设施经营权；项目沿线规定区域内的广告经营权等。 项目公司在项目合作期对项目优化设计、资金筹措、建设实施、运营 管理、养护维修、债务偿还和资产管理等全过程负责，并通过获取使 用者付费和运营补贴获得合理的投资回报。在项目合作期满后，项目 公司按照合同约定以良好的运营和养护状态（公路技术状况指数 MQI80）将项14、目及其附属设施、相关资料及项目的经营权、收费权、 广告经营权等权利无偿移交给省交通厅或其指定机构。根据基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改2015 第 25 号令）规定，“对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目，可根据项目实际情况，约定超过 30 年的特许经 营期限”。考虑高速公路项目投资规模大、投资回收期长的特点，本 项目运营期（含收费期）暂定 30 年，建设期 4 年。根据收费公路管理条例（中华人民共和国国务院令第 417 号）的规定，“国家确定 的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过 30 年”。西部大开发战略将XX省纳入西部大开发的范围，本15、项目满 足收费公路管理条例对收费期的规定。XX交通建设集团有 限公司XX省交通运输厅社会资本黔南州人民政府项目公司XX省XX至XX高速公路全部资产指定授予特许经营权、支付运营补贴的60%投资协议出资40%出资60%运营补贴的40%股东协议合作项目合同优化设计投资 融资 建设通行费收入广告收入 服务设施收入运营养护 维修 无偿移交XX省XX至XX高速公路工程XX省交通运输厅 指定机构总投资90.65亿建 设 期运 营 期（收 费 期）移交图 1项目结构示意图PPP 项目结构说明：（1）经XX省人民政府授权，XX省交通运输厅作为本项目的 实施机构通过公开招标选择专业的、有资金实力的社会资本；（2）16、XX交通建设集团有限公司作为政府授权股东和社会资本 共同出资，在黔南州注册成立项目公司（SPV），项目公司以项目特许经营权质押等形式向金融机构依法融资并负责按照贷款协议还本付 息；（3）合作期内，项目公司负责本项目的设计优化、建设、运营 管理和养护维修，并依法选择工程总承包单位完成项目工程建设，自 主或经批准后选择合格的公路养护队伍或其他专业公司进行运营、养 护和维修工作；项目公司负责向通行车辆收取通行费，政府负责公共 服务质量和价格监管；（4）在建设完成后，项目公司仅享有本项目及其附属设施的使 用权、经营权和收益权，在运营期内通过运营补贴和使用者付费收回 投资并获取合理收益，本项目及其附属设17、施等各项有形及无形资产的 所有权和处置权仍归省交通厅所有。（四）风险分配框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑 政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政 府和项目公司间合理分配项目风险。原则上，项目建设、融资、财务 和运营维护等商业风险主要由项目公司承担，政治、法律、政策等风 险主要由政府承担，不可抗力、经济风险等风险由政府和项目公司合 理共担。基于以上原则，本项目风险分配框架如表 1 所示：表 1 风险分配框架表风险类型风险描述风险分配方式与降低风险措施政治风险1国有化、取消、扣押、没收由省政府承担。由省政府承担。在项目左右侧间2项目唯一性，即项目一18、定区距不大于 25 公里范围内，省政府将严格控制审批和建造与本项目域内其他道路的新增对本项平行、方向相同且构成车辆实质目产生的竞争性性分流的一级公路标准或其以上的竞争性公路。主要由省政府承担。落实省市两级政府作为签约主体、建立议事3项目审批延误协调和联审机制，最大限度降低审批延误的风险。4由于上级政府的原因或公众利益的原因导致政府终止由省政府承担。合作合同的风险。拆迁延误风险主要由黔南州人民政府承担，但由于项目公司未及土地拆迁5拆迁延误风险时支付拆迁补偿费原因导致的除与补偿外。6拆迁补偿费用增加风险拆迁补偿费用增加风险由项目公 司承担。主要由政府承担。各方应控制风7可控的法律风险险发生，尽量削19、弱风险造成的损法律风险失。8不可控的法律风险主要由政府承担，项目公司在合 理范围内分担。风险类型风险描述风险分配方式与降低风险措施建设风险9工期延误风险主要由项目公司承担，由政府引 起的，各方合理分担。10成本增加风险主要由社会资本承担，由政府引 起的，各方合理分担。主要由项目公司承担。通过建立工程质量管控体系，在工程承包11工程质量风险合同中对工程质量提出绩效考核并监督实行来降低风险。12第三方责任风险主要由项目公司承担。通过投保 第三方责任险转移风险。非省交通厅及政府授权股东原因13实际运营成本高于项目公造成项目实际运营成本增加的，司预测成本增加部分由社会资本承担。由社会资本承担。可通过加20、强人14由于项目公司管理问题造员培训、管制制度完善等方式来成项目运营成本超支运营风险减低该风险。考核财务测算运营成本以设定以15由于人员工资、原材料价运营期第一年为基础，每年按照格上涨等成本上升原因造成2%的速度递增进行测算，实际运项目运营成本超支营成本超过 2%的部分，由社会资本承担。16融资风险主要指无法获取主要由项目公司承担，项目公司融资风险融资风险或融资期限过长等股东按其持股比例分担。风险导致融资成本增加不可抗力17包括：可保不可抗力风险，省交通厅和项目公司共同承担。不可保不可抗力风险，自然环由项目公司购买保险，尽可能通风险境破坏风险，环境标准提高风过保险转移部分风险。风险类型风险描述21、风险分配方式与降低风险措施险等政府方和项目公司合理共担。可经济风险18包括：通货膨胀风险、利通过从政府得到信用许可、采用率风险、汇率风险等有选择的付款合同等方式降低风险。车辆通行费收入达不到预测值的19车辆通行费收益风险90%时，差额部分由政府方承担，在其他情况下，项目公司自行承市场收益担。风险由项目公司承担。可通过加强宣20其他业务收益风险传、降低其他业务收费价格等方式降低风险。（五）付费机制经测算，本项目在运营期初净现金流量为负值，运营期累计净现 金流量最低值约为-17.05 亿，项目生存能力较差，在 8%的折现率下， 项目自身财务净现值小于 0，仅依靠车辆通行费收入无法收回项目投 资并获22、取合理回报，故本项目的付费机制采用可行性缺口补助的方式， 在使用者付费不足时，由政府给予项目公司运营补贴，详见财务测算 及财政承受能力论证报告。三、 物有所值定性评价（一）定性评价程序项目由省级政府主导建设，因此省级财政部门（或 PPP 中心）应 会同行业主管部门（省交通厅），明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。 进行物有所值定性评价时，省级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。评审专家在充分讨论项目情况后， 依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评 价，通过百分制评分法进行打分，首先根据专家评分分数计算出每个 指标对应的平均分，再23、对每个指标的平均分按照指标权重计算加权分， 最后汇总各个指标加权分得出评分分数，得分保留两位小数。原则上， 评分结果范围在 60-100 分，则代表本项目通过物有所值定性评价， 适合采用 PPP 模式；评分结果范围在 0-59，则代表本项目未通过物 有所值定性评价，不宜采用 PPP 模式。本项目物有所值定性评价将按以下步骤操作：1. 明确评价指标体系 本项目对全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本指标，以 及项目规模大小、示范推广价值两个补充指标进行了分析和评价。2. 制定评分参考标准 本项目将指标评价体系中的每项评价内容均依据其自24、身的特点和相关性做出了尽可能量化的评分参考标准，按照百分制进行评价打 分。3. 组建专家组评审 由省级财政部门组建定性评价专家组，主要包括财政、经济、财务等经济方面专家，以及行业、工程技术和法律方面专家。4. 定性分析评价 汇总收集专家评分表，根据专家评分分数计算出每个指标对应的平均分，再对每个指标的平均分按照指标权重计算加权分，最后汇总 各个指标加权分得出评分分数，得分保留两位小数。5. 做出评价结论项目省级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，以及市级 财政部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。（二）指标25、及权重1. 全生命周期整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建设、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。权 重值设置为 15%。本项目通过公开招标程序选择出具有丰富经验的社会资本与政 府授权股东按照一定的比例共同出资组建项目公司。省交通厅授予项 目公司特许经营权，在项目合作期间对本项目的优化设计、资金筹措、 建设实施、运营管理、养护维修、债务偿还和资产管理等全过程负责， 自主经营。另外，项目公司确认、承继和交接省交通厅的前期工作成 果，省交通厅和黔南州人民政府对项目公司承担的项目前期工作提供 支持。项目采用 EPC 模式进行建设，在项目初期和设计时就考26、虑到采 购和施工的影响，避免了设计和采购、施工的矛盾，减少了由于设计 错误、疏忽引起的变更，进而可以大大缩短工程从规划、设计到竣工 的周期，节约建设投资，减少投资风险，进而达到控制项目全生命周 期的成本的目的。XX省于 2011 年建成通车的贵阳至都匀高速，采 用 BOT+EPC 模式建设，从项目工可研究到竣工，历时 2 年 6 个月， 建设期缩短了 18 个月，全生命周期整合体现出巨大的经济优势。项目利用社会资本在资金、技术、管理方面的优势，对优化设计、 资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等环节进行长 期、较为充分的整合，能有效提高全生命周期的工作效率。2. 风险识别与分配 风27、险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。权重值设 置为 15%。识别、确认并分类风险及其来源是项目风险管理的基础，经识别， 在风险发生的行业类别视角下，可以将本项目风险划大致分为政治风 险、土地拆迁与补偿风险、法律风险、建设风险、运营风险、融资风 险、不可抗力风险、经济风险、市场和收益风险等 9 大类，其中土地 拆迁与补偿风险、建设风险、融资风险和市场收益风险是本项目面临 的主要风险。本项目风险分配以政府和社会资本“风险共担、利益共享”为目的，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑 政府风险管理能力、项目回报机28、制和市场风险管理能力等要素，在政 府和项目公司间合理分配项目风险。原则上，项目建设、融资、财务 和运营维护等商业风险主要由项目公司承担，政治、法律、政策等风 险主要由政府承担，不可抗力、经济风险等风险由政府和项目公司合 理共担。经过社会资本的严格筛选、风险的合理分配以及采取积极有效的 风险防范措施，预计本项目各类风险能够得到较好的管理和控制。3. 绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实 节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。 权重值设置为 15%。（1）绩效导向 本项目设置了严29、密的全过程的绩效考核机制，包括对项目公司和社会资本的考核，以此实现绩效导向，提高项目全生命周期的运作水 平和效率。在前期工作中，本项目要求项目公司按时提交项目实施建设计划、 负责前期工作及支付政府前期工作费用，否则省交通厅可以按照合同 约定从合作履约保证金中扣除一定金额作为违约金。在项目建设期内，本项目要求项目公司做到项目资本金及其余建设资金需按计划分期足额到位、保证工程按期完成、按照合同进行交 工验收和竣工验收并达到质量目标等，未能做到以上要求的，省交通 厅有权按照合同约定从合作履约保证金中扣除一定金额作为违约金。 另外，本项目通过固定收费期、浮动建设期，给予项目公司最大的激 励。项目公司可30、以通过提高项目建设效率和项目管理能力，缩短项目 建设期，尽早进入收费期。反之，如果由于项目公司原因导致建设期 延误的，相应压缩收费期。在项目运营期内，省交通厅、XX交通建设集团可根据合同和相 关法律法规的规定对项目公司的履约情况进行监管，如果项目公司发 生对项目的养护没有达到养护目标、未完全履行项目合作期满后的移 交义务、未及时归还项目超额收益、将项目经营收入未纳入会计收入 行为或承担不必要的费用或责任等行为，省交通厅有权按照合同约定 从合作履约担保中扣除一定金额的违约金，也可以按同等额度扣减给 予项目公司的运营补贴或计入社会资本的分红。本项目产出明确，绩效标准成熟且完善，围绕绩效标准设置了严31、 密的工程质量检测和运营服务水平的监管办法，绩效考核机制更是兼 顾了全生命周期和全部相关主体，包括项目公司、社会资本、承包商 等，实现了绩效导向，有利于提高项目全生命周期的建设、运营和管 理效率。（2）鼓励创新本项目采用 PPP 模式建设，减少了政府对项目公司经营活动的干涉，给予项目公司更大的创新和发挥空间，且本项目的自然条件也 会促使项目公司积极寻求技术创新、提高建设效率。项目位于云贵高原向广西丘陵盆地过渡的斜坡地带，由灰岩、白 云岩、砂页岩等形成向斜、背斜褶皱区的山体组成，地貌类型主要为 溶蚀、侵蚀低中山地貌，项目桥隧比接近 50%，施工难度大，建设周 期短，对社会资本方技术能力和项目管理32、能力要求很高。从XX省已 建成的贵都高速公路经验来看，由于施工难度高，在项目开始前，社 会资本就对已建XX高速公路进行考察和总结；在勘察设计阶段，充 分发挥其勘察和设计能力，使线路顺畅，同时能结合地形及地质条件 进行设计，设计过程中注重对新技术、新材料、新设备、新工艺的采 用；在施工过程中能结合施工实际，及时完善和变更设计，确保了工 程的顺利开展，并大大缩短了建设期。在运营阶段，本项目在服务提供、组织管理等方面限制很少，并 放开广告、服务区经营开发权，允许项目公司对项目沿线规定区域内 的服务设施和广告进行经营，自负盈亏，社会资本的逐利性会使得其 在项目运营管理中会不断地创新管理方法、应用新技术33、，能有效促进 服务供给、运营管理等的创新，在项目合作期内极大地降低项目成本， 并取得一定的技术外溢效果。4. 潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。权重值设置为 15%。（1）本项目为高速公路项目，省交通厅与黔南州人民政府一同 作为政府方，能有效满足项目对征地拆迁的要求。黔南州人民政府将 负责本项目工程建设用地的征用及拆迁工作，社会资本不负责拆迁任 务；本项目土地征用及拆迁补偿费仅为总投资估算总金额的 7.01%， 待拆迁区域多为偏僻地区，因此项目在征地拆迁方面的风险很小，这 在一定程度上增加了对社会资本的吸引力。（2）项目公司如果自身具备法定的施工资质和能34、力，可自行承 担工程施工任务。本项目总投资估算约为 90.65 亿元（含建设期利息）， 工程利润可观，并且本项目允许联合体投标，这大大缓解了社会资本 的资金压力，并且能使社会资本按照优势组建联合体进行投标，中标 后在施工资质和能力范围内参与施工，获取利润。（3）从经营角度来看，除通行费收入外，项目公司还可从高速 公路服务区、停车区加油站、加气站、广告、旅游餐饮、物流等方面 实现较好的营利收入，项目盈利能力将得到进一步提高，这也增加了 本项目对社会资本的吸引程度。（4）本项目采取“PPP+EPC+运营期补助”的模式，合理收益率 在 8%左右，满足高速公路行业的社会资本对项目预期收益的要求， 本项35、目在运营期的收益包含“使用者付费”和“政府付费”（运营补 贴）。“使用者付费”包含通行费收入和其他业务收入，其中，其他业 务收入不计入运营补贴的测算，这在一定程度上增加了对市场的吸引 力。运营补贴包含缺口性运营补贴和最低车辆通行费，充分保障了本项目的收益，这有效增加了市场的参与度。省交通厅承担的运营补贴 由其在省财政厅预算安排的资金内统筹解决，黔南州人人民政府承担 的补贴资金来源于州本级政府财政资金，运营补贴来源有保障，增加 了项目对市场的吸引力，目前已有多家市场主体有意向参与。（5）本项目编制的实施方案中，项目运作模式、投融资结构、 交易边界条件、权利义务、收益回报机制、风险分担等核心内容较36、为 明确清晰、合理全面，同时在内部收益率以及标的设置等方面，充分 考虑了社会资本的接受程度，设置较为合理的利润空间，从而能够吸 引更多社会资本参与竞争。（6）PPP 模式下，本项目通过全透明的公开招标方式选择社会 资本，在指定媒体上公开发布项目信息，阻断利益寻租，保证投标的 公平性；通过打破地区和行业间的垄断，使垄断行业转变为垄断竞争 或市场竞争行业，保证了公平竞争。通过公平竞争可以充分调动社会 资本的积极性，吸引较多的社会资本参与竞争。5. 政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。权重值设置为 10%。（1）从转变政府职能方面，政37、府从过去的基础设施公共服务的 提供者变成规划者、监管者，避免了政府又当运动员又当裁判员的局 面，是政府职能转变的重要体现，为建设服务型政府打好了基础。（2）从优化服务方面，社会资本具有更多的相关经验，采用 PPP模式，政府和社会资本按照各自优势分工，政府提供的服务从过去投 资、融资、建设、运营等一揽子工作，转变专注于公共利益的保障、 绩效标准和考核办法的制定，从而使得服务更为优化（3）从依法履约方面，按照“平等协商”的原则，本项目通过 公开招标程序，依法引入社会资本，并签订投资协议、政府和社会资 本合作项目合同等核心法律文件，从法律上保证项目实施能够起到签 约方依法履约的效果。（4）从行政监管38、方面，PPP 模式并未改变原有行政监管机制， 从项目实施机构的监管到其他行政单位按照不同职能进行多维度监 管，这对政府和社会资本合作加强了监管力度。本项目合同签约方包 括省交通厅、黔南州人民政府和社会资本，相比政府传统投资运营模 式，监管对象发生变化，各方的权利和义务发生了变化，行政监管得 到强化。（5）从项目执行管理方面，本项目的项目实施机构为省交通厅， 征地拆迁的实施机构为黔南州人民政府，省交通厅、XX交通建设集 团和财政部门等可依据本项目的相关合同条款，对项目公司、社会资 本和黔南州人民政府的履约行为进行监管，各部门协调配合，在项目 识别、准备、采购、执行阶段全过程参与，在项目全生命周期39、各阶段 也充分发挥积极作用。同时在政府和社会资本合作项目合同中，明确 规定各方的权利和义务，从而对项目的执行管理进行监管提供法律保 障和依据。6. 可融资性 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。权重值设置为 10%。（1） 在国家加强地方政府债务管理、推广 PPP 模式的背景下， 作为融资机构本身表现出了对 PPP 项目的融资意愿。政策性银行、商 业银行等金融机构对收费高速公路建设和运营投融资行为一直具有 很高的认可度，有意愿为社会资本提供投融资服务。（2）本项目为XX省南部扶贫和旅游重点规划项目，XX省财 政和黔南州财政将为本项目提供运营补贴资金，本项目合理收益率在 8%左右，符合金融机40、构对投资项目的预期收益要求。目前，已有多家 金融机构表达贷款意向。（3）本项目在采购阶段对社会资本的资金实力和融资能力提出 相应的要求，参与的社会资本应具备较强的融资能力；并且在项目实 施方案中明确“其余建设资金由项目公司作为融资主体采取多种渠道 合法的筹集”，保障了项目融资的稳定性和可获得性。综合上述情况，本项目应具备较强的可融资性。7. 项目规模大小 项目规模大小主要依据项目的投资额或资产价值来评分。权重值设置为 10%。（1）根据本项目可行性研究报告的批复，总投资估算 90.65 亿 元（含建设期利息）。只有项目规模足够大，才能使项目准备、论证、 采购等前期费用占项目全生命周期成本的比例41、处于合理和较低水平，确保前期工作成本能够与项目相称。（2）一般情况下，采用 PPP 模式进行项目建设，基础设施及公 共服务项目的规模越大，项目公司的投资、建设、运营管理等的效率 会越高，越能吸引社会资本参与项目建设。（3）从产出的规模上看，项目的产出越高、服务的区域性越强， 应用 PPP 模式引入社会资本提供服务的成功性就越大。8. 示范推广价值 示范推广价值主要考察项目在本行业以点带面示范引领的作用，是否具备示范性及推广的价值。权重值设置为 10%。 XX省XX至XX高速公路工程 PPP 项目投资规模大（约 90.65亿元）、合作期限长（34 年），是国内为数不多的收费性公路 PPP 项 目42、。该项目在合作模式设计过程中和操作环节探索创新，无论在行业 内，还是相近领域，无论在XX省还是其他地区都具有很强的示范意 义和推广价值。（1）项目符合财政部关于政府与社会资本合作（PPP）项目示范 的基本要求。a）主体合规。XX省人民政府授权XX省交通运输厅作为政府 方与通过公开招标选择的社会资本方签署 PPP 合同，地方融资平台 公司XX交通建设集团有限公司为政府授权股东而非社会资本参与 项目，代表政府完成股权出资。b）本项目为新建高速公路项目，属于提供公共产品和公共服务的领域，合作期限大于 10 年，项目经营性强。c）程序合规。三荔高速公路符合XX省“十三五”规划发展目 标，是XX省高速公43、路网规划中的重点线路之一，且在开展 PPP 工作 之前，项目已完成工可研究、立项等前期工作。（2）项目围绕政府和社会资本互利共赢的合作目标进行模式创 新，对于准经营性项目，尤其是投资额较大的项目中具有很强的借鉴 意义。a）贴机制创新。根据经验，公路投产初期车流量不足的可能性 较大，会对项目现金流产生较大影响，因此，项目采用运营缺口补贴 机制和最低车辆通行费收入补贴的付费机制，且根据实际情况周期性 的动态调整运营补贴，实现了补贴资金与实际资金缺口相挂钩，能够 避免企业运营初期巨额亏损，进而优化项目净现金流，体现了风险共 担、互利共赢的合作原则。b）提前退出机制。针对车流量的不确定风险，设计通行费44、严重 不足时的提前退出机制，保护了政府方和社会资本两方的利益。（3）采用省州共建的合作模式，充分发挥各方优势。XX省地 处云贵高原东部，全省地貌以高原山地、丘陵和盆地为主，92.5%的 面积为山地和丘陵，境内山脉众多，重峦叠峰，绵延纵横，山高谷深， 对交通建设的施工能力要求较高，此时州级政府的财力和项目监管能 力显的有限。为此，项目探索性地采用“省州共建、收益共享”的方 式，且州级政府作为 PPP 合同签约主体形成稳定的契约关系，既解决了州级政府财力不足和建设能力较弱的问题，又充分发挥了州级政府 在土地征迁方面的协调优势。（4）统一高速公路行业 PPP 项目管理办法，设置社会资本进入 XX市场45、参与竞争的基本条件，通过推介会进行初选。高速公路是一 个特殊的公共服务领域，投资规模大、投资回收期长，对投资人的融 资能力、财务状况和信誉实力要求高是其主要特点。因此，省交通厅 从投资人引入条件做起，结合交通部收费性公路投资人招标投标管 理办法，对参与省内高速公路投资的潜在投标人设置统一的市场准 入条件，提高了项目成功概率。（5）本项目符合XX省交通运输行业重点发展方向，对区域交 通建设具有很强的示范意义。根据XX省“十三五”规划，XX交通 将更加聚焦交通扶贫，加快推进交通基础设施建设，继续保持适度超 前、加速发展的态势，计划投入资金 2900 亿元，计划新增高速公路里程 2000 多公里。面46、对大量的建设需求和投资压力，XX省XX至 XX高速公路工程 PPP 项目的成功经验值得在省内全面推广学习， 值得周边区域及类似行业领域学习参考。（三）评分标准编号评价指标评分内容评分标准全生命周期整合程 81-100：项目的项目设计、投融资、建设、运营和维护等环节得到长期、充分整合，有效提高全生度指标主要考核在 命周期的工作效率；1全生命周期 整合程度项目全生命周期内， 项目设计、投融资、 建设、运营和维护等61-80：项目所有环节基本完整，大部分工作得到长期、充分整合，能相对有效地提高全生命周期 的工作效率；41-60：项目所有环节中不能将设计、运营等某一个环节整合；环节能否实现长期、21-47、40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；充分整合。0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散，无法整合。81-100：已进行深入的风险识别，各类风险识别全面，预计各类风险都能制定有效的风险应对措2风险识别与 分配风险识别与分配指 标主要考核在项目 全生命周期内，各 风险因素是否得到 充分识别并在政府 和社会资本之间进 行合理分配。施，参与主体具有很好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，各类风险识别较为全面，预计绝大部分风险都将制定有效的 风险应对措施，参与主体具有较好的风险控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，各类风险识别尚不够全面，预计一般风险48、都能制定有效的风险应 对措施，参与主体具备基本的风险控制和管理能力；21-40：已开展了风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，预计少部分风险能制定有效 的风险应对措施，参与主体具备较弱的风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，预计各类风险均无法制定有效的风险应对措施，参与主体具备较差的风险控制和管理能力。编号评价指标评分内容评分标准81-100：围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，监测管理机制、激励导向及价格设定合理完善；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面几乎无限制，可完全进行独立自主创绩效导向与鼓励创新，创新能力强；新指标主要考核是61-80：围绕公共服务49、供给数量、质量和效率建立绩效指标，监测管理机制、激励导向、价格设定否建立以基础设施合理性在可接受范围内；目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独及公共服务供给数立自主创新，创新能力较强；3绩效导向与 鼓励创新量、质量和效率为 导向的绩效标准和 监管机制，是否落41-60：部分指标围绕公共服务供给数量、质量和效率建立，监测管理机制、激励导向和价格设定 合理性在可接受范围内；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面有一定限制，可进行一 定范围的独立自主创新，创新能力一般；实节能环保、支持21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，监测管理机制、激励导向和价格设定50、不太具本国产业等政府采有合理性；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制较多，较难进行独立自主创新，购政策，能否鼓励创新能力较弱；社会资本创新。0-20： 绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，监测管理机制、激励导向和价格设定超出市场可接受范围；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制非常多，无法进行独立自主创新，缺乏创新能力。4潜在竞争程 度潜在竞争程度指标 主要考核项目内容 对社会资本参与竞 争的吸引力。81-100：项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参 与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力，存在较多可参与竞争的51、市场主体，预计将有多家市场主体参与， 竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一定数量的市场主体参与，编号评价指标评分内容评分标准竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。5政府机构能 力政府机构能力指标 主要考核政府转变 职能、优化服务、 依法履约、行政监 管和项目执行管理 等能力。81-100：政府具备很强的履约能力，可以有效促进政府职能转变，政府不能履约可能性很小，相关 政府部门能很好行使监52、督权；61-80：政府具备较强的履约能力，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督权；41-60：政府具备较强的履约能力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督权；21-40：政府履约能力不强，但预计未来将得到改善，相关政府部门行使监督权存在一定困难；0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行 使监督权。81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；可融资性指标主要61-80：项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；6可融资性考核项目的市场融41-60：项目对金融机53、构吸引力一般，且市场主体融资能力不强，可取得更多支持条件获得融资；资能力。21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，融资非常困难。7项目规模大 小项目规模大小主要 依据项目的投资额 或资产价值来评分。81-100：新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 30 亿元以上；61-80：新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 20 亿元到 30 亿元之间；41-60：新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 10 亿元到 20 亿元之间；编号评价指标评分内容评分标准21-40：新建项目54、的投资或存量项目的资产公允价值介于 5 亿元到 10 亿元之间；0-20：新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5 亿元。81-100：对行业技术、投融资能力要求很高，项目能起到以点带面示范引领的作用，符合行业或地区发展方向和重点，具备很好的探索创新价值和推广示范意义；61-80：对行业技术、投融资能力要求较高，项目很可能能起到以点带面示范引领的作用，较符合示范推广价值主要行业或地区发展方向和重点，具备较好的探索创新价值和推广示范意义；8示范推广价 值考察项目在本行业 以点带面示范引领41-60：对行业技术、投融资能力要求不太高，项目有可能起到以点带面示范引领的作用，大致符 合行业或地区55、发展方向和重点，探索创新价值和推广示范意义一般；的作用。21-40：对行业技术、投融资能力没有太多要求，项目不太可能起到以点带面示范引领的作用，不太符合行业或地区发展方向和重点，探索创新价值和推广示范意义不大；0-20：对行业技术、投融资能力几乎没有要求，项目不能起到以点带面示范引领的作用，不符合行业或地区发展方向和重点，没有探索创新价值和推广示范意义。（四）评分结果物有所值定性评价专家打分汇总表指标权重评分加权得分基 本 指 标1、全生命周期整合程度15%86.8013.022、风险识别与分配15%85.6012.843、绩效导向与鼓励创新15%87.0013.054、潜在竞争程度15%8056、.8012.125、政府机构能力10%84.008.406、可融资性10%88.008.80基本指标小计80%68.23补 充 指 标7、项目规模大小10%95.009.508、示范推广价值10%94.009.40补充指标小计20%18.90合计100%87.13综合上述指标分析，根据专家打分情况及评分计算规则，各专家 评分结果汇总如下表所示，专家打分表详见附件。（五）专家组意见1、报告较好地分析了本项目物有所值定性评价的各项因素，符 合相关法规及政策的要求；2、项目采用省、州共建，与社会资本合作的方式，能够充分发 挥各方在建设、运营、技术、融资、协调方面的比较优势，平滑财政 支出，提高项目运57、作效率；3、项目风险分担机制合理，通过付费机制、绩效考核、退出保 障等机制设计，保护了各方利益，最大程度地调动了社会资本的合作 积极性；4、项目采用公开招标方式选择社会投资人，竞争度高，有利于 获得社会资本的最优服务。四、 评价结论物有所值定性评价对本项目全生命周期整合程度、风险识别与分 配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性 六项基本指标，以及项目规模大小和示范推广价值两个补充指标进行 了分析和评价，基本指标得分为【68.23】，补充指标得分为【18.90】， 合计得分为【87.13】。综合以上分析与评价，结合各项评价指标打分 结果，本项目通过了物有所值定性评价，并基本论证了项目采用 PPP 模式引入社会投资人进行设计优化、资金筹措、建设实施、运营管理、 债务偿还和资产管理相较于政府采用传统投资运营模式的优势和先 进性。