1、 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP项目项目 物有所值评价 瑞和安惠项目管理集团有限公司瑞和安惠项目管理集团有限公司 编编 二一七年六月二一七年六月 目 录目 录 第一章第一章 项目概述项目概述.11.1 项目基本情况.11.2 项目经济技术指标.61.3 项目公司.121.4 项目采用政府和社会资本合作模式的必要性和可行性.13第二章第二章 物有所值评价概述物有所值评价概述.172.1 物有所值评价的含义.172.2 物有所值评价依据.172.3 项目产出说明.192.4 项目责任风险分配.20第三章第三章 物有所值定性评价物有所值定性评价.2、283.1 定性评价分析.283.2 定性分析专家小组评审流程.323.3 定性分析专家评分.353.4 定性评价结论.51第四章第四章 物有所值定量评价物有所值定量评价.524.1 物有所值定量分析的主要步骤.524.2 政府采购传统模式成本测算（PSC 值计算）.524.3 PPP 模式下成本测算.554.4 物有所值定量评价结论.62第五章第五章 物有所值评价结论物有所值评价结论.64 1第一章 项目概述 1.1 项目基本情况 1.1.1 项目名称 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目 1.1.2 项目实施机构 唐山市丰润区住房和城乡建设局 1.1.3 项目提供的公共产品3、服务内容 项目提供的公共产品、服务内容为市政基础设施投融资、建设、运营及移交。具体内容为：1、路网设施建设：滨河北道（西电桥至三中门口）工程；浭同庆道（林荫路至水湖段）新建工程；祥和路（北环道至园东道）新建工程；滨河南道（燕山路至新丰路）新建工程；铁南道道路新建工程；丰顺路道路翻修改造工程；厂前路（曹雪芹道至林荫路）道路翻修改造工程；电厂道（林荫路至东山路）曹雪芹道（厂前路至人民路）道路翻修改造工程；园西道（团结路至燕山路）、园东路（太平路至平安路）道路翻修改造工程；曹雪芹道（润泽路至唐丰路）、宝塔路（唐丰路至车站路）道路翻修改造工程；新丰路（滨河南道至曹雪芹道）、文化路（老二中至曹雪芹道）4、荣宁道（文化路至新丰路）、公园道（新丰路至燕山路）道路翻修改造工程；燕山路（光华道至滨河南道）道路翻修改造工程；太平路（幸福道至园东道）、平安路（曹雪芹道至公园道）道路翻修改造工程；幸福道（太平路至燕山路）道路翻修改造工程；林荫路（振丰路至电厂道）道路翻修改造工程；林荫路（北 2环路至振丰路）道路翻修改造工程；曹雪芹道（唐丰路至人民路）、人民路（曹雪芹道至光华道）道路翻修改造工程；、团结路（曹雪芹道至滨河北道）、滨河南道（燕山路至平安路）、滨河北道（燕山路至团结路）道路翻修改造工程；林荫路（电厂道至光华道）道路翻修改造工程等路网基础设施建设。2、下穿、引线设施建设：端明路下穿京哈铁路桥及引线5、工程建设。3、电缆入地建设：城区电缆入地工程。4、景观完善提升、节能改造建设：城西静园一、二期景观完善提升工程；还乡河带状公园景观提升工程；102国道景观提升工程；城区主要道路节点、公园广场亮化及路灯节能改造工程建设。以上项目包含存量与新建两部分内容，目前存量部分项目进展程度如下:1、端明路下穿京哈铁路桥及引线工程建设 框构桥主体工程已完成，剩余部分附属及路基路面工程没有完成。引道工程框构桥北侧基本完成；框构桥南侧路东护坡桩U型槽已完成，路西护坡桩共19颗桩，已全部完成，U型槽已基本完成，已完成给水管道铺设，路基换填。2、滨河北道工程（西电桥至三中门口）2014年开始进场施工，至今已完成1106、3米。剩余343米目前已完成路灯电缆管预埋260米，K1+850至丰丘路开槽50米，便道镶砌路缘石500米，便道垫层已完成400米，砌筑路灯经基础砌筑 36个。3、1）燕山路（滨河南道-光华道）道路翻修改造工程项目；2）林荫路（电厂道-光华道）道路翻修改造工程项目；3）林荫路（北环路-振丰道）道路翻修改造工程项目；4）团结路、滨河南道、滨河北道道路翻修改造工程项目；5）新丰路、文化路、荣宁道、公园道道路翻修改造工程项目；6）曹雪芹道、宝塔路道路翻修改造工程项目；7）太平路、平安路道路翻修改造工程项目；8）林荫路（振丰道-电厂道）道路翻修改造工程项目；9）曹雪芹道、人民路道路翻修改造工程项目；17、0)幸福道（燕山路至太平路）道路翻修改造工程项目；11)铁南道（林荫路至燕山路）新建工程项目；12)电厂道（林荫路至东山路）道路翻修改造工程项目；13)丰顺路道路翻修改造工程项目；14)同庆道（林浭荫路至水湖段）工程项目；15)城西静园景观完善提升工程项目），已与2017年6月19日发布EPC招标公告，拟定2017年7月6日9时30分，在丰润区公共资源交易中心开标，通过公开招标方式选择EPC总承包方。1.1.4项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式的必要性 1、有利于促进城市环境的建设和发展 本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施PPP项目，可以8、结合企业的运营经验及政府的监管职能，是一条新的思路。财政部【2014】76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知指出，当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，城镇化是现代 4化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的抓手，推广运用政府和社会资本合作模式，可以借助社会资本方的资金、技术、人力资源、运营、管理等方面的优势，对城市基础设施规划、设计、建设、运营等提供科学合理的建设运营方案，从而完善基础设施配套条件，促进地区经济快速增长，加快人民生活水平的提升。2、可以提高建设项目的运作效率 从PPP模式融资实践效果来看，在运作效率中存在的优势有：一是充分发挥社会资本经济技术、雄厚的资9、金实力、先进高效的管理理念、丰富的经验、较强的风险识别和控制能力实现规模经济，有利于降低管理成本；二是共担风险，合作互赢。PPP模式下项目的提供者和建设者，通过合适的契约，政府可以得到项目建设的资金，而社会资本资金提供者可以得到经济利润，政府和社会资本合作，各取所需，均实现了效益最大化的目标。同时，在项目初始阶段，社会资本方与政府共同参与的项目识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，有效降低项目费用。利用社会资本来提供资产维护和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，社会资本参与项目还能推动在项目设计、施工、10、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。3、有利于转变政府职能，减轻财政支出压力 项目通过引入社会资本方，引入其参与到公用项目投资、设 5计、建设、运营等的过程中，有利于政府职能的转变，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共服务的提供者变成一个监管者。随着城市建设脚步加大，固定资产投资规模上升成为必然，庞大的市政公用工程建设资金缺口仅仅靠预算内财政收入投资，抑或政府直接举债，则政府财政压力将极具增大。社会资本方承担项目的资金筹措、建设实施、运营管理、提供服务、维修养护等大部分责任，并在财政支出方面减轻政府压力。同时，政府部门和社会资本方可以取长补短，发挥各自的优势11、，弥补对方的不足，协调各方不同的利益目标。双方还可以形成互利的长期目标，利用社会资本方的高效的管理优势，以较低的成本为公众提供高质量的服务，促进丰润区的科学发展。1.1.5项目采用政府和社会资本合作模式的可行性 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）中，第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）第十二条中，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林12、业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2014年起，财政部、国家发展和改革委员会不断加强对政府 6与社会资本合作的融资支持政策。一是修订现行的专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围；二是鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目需求；三是建立PPP项目投融资交流机制；四是设立PPP项目中央支持资金。当前金融机构积极响应国家政策，对于PPP项目运作优先给予融资支持，例如国家发改委联合国家开发银行印发了 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，提出由国家开发银行对PPP项目提供利13、率优惠，最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政策；财政部联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，总投资规模1800亿元。以上措施对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展具有积极的意义。本项目属于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活的公共服务、基础设施、公共设施类项目，适宜采用PPP模式。综上所述，本项目采用PPP模式将有利于政府转化职能、缓解财政压力、提高建设项目运作效率、确定合理的风险分担结构。1.2 项目经济技术指标 1.2.1 建设规模与建设内容 本项目实施范围包括四类，分别为路网设施建设、下穿、引线设施建设、电缆入地建设14、及景观完善提升、节能改造建设。四类项目中又包括存量与新建两种类型，各子项目建设内容及规模见表1-1所示。7项目组成表 表 1-1 序号序号 项目名称项目名称 项目概况项目概况 备注备注 1 路网设施建设路网设施建设 1.1 滨河北道（西电桥至三中门口）工程 道路全长 1949.4 米，红线宽 30 米，由财政投资和采宏公司投资两部分组成。财政投资部分长 1446 米，投资 3654.03万元，由河北建设集团天辰工程建设有限公司负责施工。采宏公司修建部分长503.4 米，投资 1270 万元。存量 1.2 同庆道（林荫路至浭水湖段）新建工程 道路长度 2900 米，红线宽 30 米。存量 1.315、 祥和路（北环道至园东道）新建工程 道路长度 930 米，红线宽 25 米。1.4 滨河南道（燕山路至新丰路）新建工程 道路长度 325 米，红线宽 15 米。1.5 铁南道道路新建工程 道路全长 2030 米，新建 820 米，利用原有道路 1210 米，新建道路宽 7 米，工程估算约 270 万元，既有道路翻修 400 米，工程估算约 130 万元，总投资 700 万元（包括征地拆迁费用 300 万元）存量 1.6 丰顺路道路翻修改造工程 全长 1050 米，现状为宽度 10 米土路。存量 1.7 厂前路（曹雪芹道至林荫路）道路翻修改造工程 该段道路长1371米，宽14米，面积19194平16、方米。1.8 电厂道（林荫路至东山路）道路翻修改造工程 全长 1160 米，宽 25 米，面积 29000 平方米 存量 1.9 曹雪芹道（厂前路至人民路）道路翻修改造工程 全长 2000 米，宽 26 米（含附路），面积 52000 平方米 1.10 园西道（团结路至燕山路）、园东路（太平路至平安路）道路翻修改造工程 园西道（团结路至燕山路）：全长 339米，宽 12 米，面积 4068 平方米，投资估算 163 万元；园东道（太平路至平安路）：长 600 米，宽 12 米，面积 7200平方米，投资估算 288 万元 1.11 曹雪芹道（润泽路至唐丰路）、宝塔路（唐丰路至车站路）道路翻修改17、造工程 曹雪芹道（润泽路至唐丰路）全长 1200米，宝塔路（唐丰路至车站路）全长 970米。工程内容包括：曹雪芹道现状车行道翻修、候车亭辅装及停车港湾等道路附属设施改造工程（包括与车站路交叉 存量 8口局部人行道翻修并更换花岗岩缘石）、施划交通标线工程；宝塔路现状车行道翻修、施划交通标线工程。1.12 新丰路（滨河南道至曹雪芹道）、文化路（老二中至曹雪芹道）、荣宁道（文化路至新丰路）、公园道（新丰路至燕山路）道路翻修改造工程 新丰路（滨河南道至曹雪芹道）道路全长 1320 米，文化路（老二中至曹雪芹道）道路全长 655 米，荣宁道（文化路至新丰路）道路全长 543 米，公园道（新丰路至燕山路）18、道路全长 590 米。工程内容全部为人行道翻修，并更换花岗岩缘石。存量 1.13 燕山路（光华道至滨河南道）道路翻修改造工程 燕山路（光华道至滨河南道）道路全长2024 米，工程内容包括：现状车行道翻修、施划交通标线工程。存量 1.14 太平路（幸福道至园东道）、平安路（曹雪芹道至公园道）道路翻修改造工程 太平路（幸福道至园东道）全路全长 1105米；平安路（曹雪芹道至公园道）道路全长 832 米。工程内容包括：太平路现状车行道翻修及更换花岗岩路缘石、施划交通标线工程；平安路车行道翻修、局部人行道翻修。存量 1.15 幸福道（太平路至燕山路）道路翻修改造工程 幸福道（太平路至燕山路）道路全长为19、1958 米。工程内容包括：现状车行道翻修、人行道翻修、施划交通标线工程。存量 1.16 林荫路（振丰路至电厂道）道路翻修改造工程 林荫路（振丰路至电厂道）道路全长为2000 米。工程内容包括：现状车行道翻修、人行道翻修、施划交通标线工程。存量 1.17 林荫路（北环路至振丰路）道路翻修改造工程 林荫路（北环路至振丰路）道路全长 1400米。工程内容包括：现状车行道翻修、人行道翻修、施划交通标线工程。存量 1.18 曹雪芹道（唐丰路至人民路）、人民路（曹雪芹道至光华道）道路翻修改造工程 曹雪芹道（唐丰路至人民路）道路全长3164 米，人民路（曹雪芹道至光华道）道路全长 435 米。工程内容包括20、：曹雪芹道为车行道部分翻修、局部人行道翻修、候车亭辅装及停车港湾等道路附属设施改造工程、施划交通标线工程。人民路为现状车行道路翻修、施划交通标线工程。存量 1.19 团结路（曹雪芹道至滨河北道）、滨河南道（燕山路至平安路）、滨河北道（燕山路至团结路）道路翻修改造工程 团结路（曹雪芹道至滨河北道）道路全长 1913 米，滨河南道（燕山路至平安路）道路全长 2072 米，滨河北道（燕山路至团结路）道路全长 400 米。工程内容包括：团结路为现状车行道翻修、施划交通标线工程；滨河南道为现状人行道更换便道砖及局部路段更换花岗岩路缘石；滨河北道为人行道翻修并更换花岗岩路缘石。存量 1.20 林荫路（电厂21、道至光华道）道路翻修林荫路（电厂道至光华道）道路全长为2250 米。工程内容包括：现状车行道翻 存量 9改造工程 修、人行道翻修、施划交通标线工程。2 下穿、引线设施建设下穿、引线设施建设 2.1 端明路下穿京哈铁路桥及引线工程 一是框架桥，工程总投资 8405.197 万元，已完成出资 4040 万元，由中铁电气化局中标建设。二是引道工程。由北京建道桥建设集团有限公司中标建设，中标价1241.09 万元。存量 3 电缆入地、电缆入地、3.1 城区电缆入地工程 电缆入地约 30 公里。4 景观完善提升、节能改造建设景观完善提升、节能改造建设 4.1 城西静园一、二期景观完善提升工程 对城西静园22、一、二期景观完善提升，投资 320 万元 存量 4.2 还乡河带状公园景观提升工程 还乡河一期二期绿地景观改造位于还乡河南北两岸，宽度为 10 至 20 米，总面积约 20 公顷。还乡河四期改造项目北起北外环路东马庄大桥南至小韩庄溢流堰，全长约 3000 米。4.3 102 国道景观提升工程 项目设计地块位于河北省唐山市丰润区南部的京哈线（102 国道）两侧，东起厂前路西至承德高速，道路总长度约一万米，设计地块面积约 37.3 公顷。用地被植物和灌木种植覆盖、补植彩叶植物带和林下花带，通过沟底野花播种和边沟垂枝型灌木遮挡的方式美化硬质雨水沟。基于部分商铺外绿带内植物过于高大严密阻挡视线的问题，23、改造为绿篱结合行植花灌木的种植结构增强视线通透性。4.4 城区主要道路节点、公园广场亮化及路灯节能改造工程 曹雪芹大街、幸福道、公园道、光华道、唐丰路、祥云道、林荫路、天宫寺塔公园、静园、时代广场、银城广场、林荫路带状公园、人民广场、希望广场等城区主要道路节点及公园、广场亮化工程及城区路灯进行节能改造。1.2.2 项目合作期限与项目进度 1、项目合作期限、项目合作期限 由于本项目属于投资规模较大的基础设施和公共服务项目，不确定因素多，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及 10基础设施和公共服务的持续稳定运营，确定合作期限为 15 年（包含建设期 2 年）。2、项目进度、项目进度 根据关于24、印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金（2014）113 号文中政府和社会资本合作项目操作流程，目前项目进度处于项目识别阶段。1.2.3 项目总投资及资金筹措 项目建设总投资估算为 121310.03 万元，其中：项目资本金24262 万元，占总投资的 20%，其他资金 97048.03 万元，占总投资的 80%。其他资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。1.2.4 回报机制 根据项目的情况，本项目以道路两侧广告经营收益等服务设施的使用单位付费收益，用于偿还建设投资并使社会资本方获得合理25、回报，剩余部分采用可行性缺口补助的方式补足。1.2.5 项目运作方式 1、运作结构系统图 本项目运作结构系统详见下图：11 2、运作结构说明 唐山市丰润区住房和城乡建设局在丰润区人民政府的授权下，作为项目实施机构，负责监管项目公司；唐山市丰润区城乡建设有限公司在丰润区人民政府的授权下，作为政府出资代表。通过政府采购方式，选择具备雄厚资本实力、先进的专业技术和管理理念、管理模式、市场化的管理体制和运营机制的社会资本方达成合作，项目实施机构与社会资本方签订 PPP 项目合同；政府指定的出资代表唐山市丰润区城乡建设有限公司与社会资本签订股东协议，成立项目公司，其中政府自定出资方以货币资金出资，占项目26、公司自有资金的 10%；社会资本方以货币资金出资，占项目公司自有资金的 90%。项目合作期内，项目范围内的土地权属归政府所有，项目公司享有合理使用权；政府拥有项目固定资产的所有权，项目公司享有项目固定资产的占有、使用和收益丰润区政府社会资本授权实施机构丰润区住房和城乡建设局指定出资代表唐山市丰润区城乡建设有限公司股东协议重新签署PPP项目合同或补充合同项目公司融资机构投资、建设、运营、维修、养护以及移交本项目工程资本金90%资本金10%融资合同监管签订PPP项目合同 12权。成立后的项目公司再与项目实施机构重新签订 PPP 项目合同或者补充合同。项目公司可与融资机构签订融资合同为本项目融资。本27、项目采用采用 BOT+TOT（其中存量部分采用 TOT 模式运作，新建部分采用 BOT 模式运作），新建工程、存量工程发生费用全部来自项目公司。在项目经营期间，由项目公司行使本项目经营管理权及项目经营期的维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款，政府授权的实施机构负责行使监督管理权，合同期满后移交政府。1.3 项目公司 1.3.1 项目公司的设立 在项目物有所值评价、财政承受能力验证、PPP 项目实施方案通过政府审批后，以政府采购的形式选定社会资本方，选定的社会资本方与政府指定方唐山市丰润区城乡建设有限公司按照PPP 文件要求签署 PPP 合作协议后将成立项目公司。在项目公司成立后，由实施机28、构与项目公司重新签署 PPP项目合同或补充合同。1.3.2 出资主体 1、本项目由政府指定出资方唐山市丰润区城乡建设有限公司作为政府方出资代表。2、社会资本方通过政府采购形式选定。1.3.3 股权结构 13政府指定出资方在项目公司中的持股比例为 10%，其余股份由通过政府采购确定的社会资本方持有。1.4 项目采用政府和社会资本合作模式的必要性和可行性 1.4.1项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式的必要性 1、有利于促进城市环境的建设和发展 本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施PPP项目，可以结合企业的运营经验及政府的监管职能，是一条新的思路29、。财政部【2014】76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知指出，当前，我国正在实施新型城镇化发展战略，城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的抓手，推广运用政府和社会资本合作模式，可以借助社会资本方的资金、技术、人力资源、运营、管理等方面的优势，对城市基础设施规划、设计、建设、运营等提供科学合理的建设运营方案，从而完善基础设施配套条件，促进地区经济快速增长，加快人民生活水平的提升。2、可以提高建设项目的运作效率 从PPP模式融资实践效果来看，在运作效率中存在的优势有：一是充分发挥社会资本经济技术、雄厚的资金实力、先进高效的管理理念、丰富的经验、较强的风险识别30、和控制能力实现规模经济，有利于降低管理成本；二是共担风险，合作互赢。PPP模式下项目的提供者和建设者，通过合适的契约，政府可以得到项目 14建设的资金，而社会资本资金提供者可以得到经济利润，政府和社会资本合作，各取所需，均实现了效益最大化的目标。同时，在项目初始阶段，社会资本方与政府共同参与的项目识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，有效降低项目费用。利用社会资本来提供资产维护和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，社会资本参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳31、管理理念和经验。3、有利于转变政府职能，减轻财政支出压力 项目通过引入社会资本方，引入其参与到公用项目投资、设计、建设、运营等的过程中，有利于政府职能的转变，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共服务的提供者变成一个监管者。随着城市建设脚步加大，固定资产投资规模上升成为必然，庞大的市政公用工程建设资金缺口仅仅靠预算内财政收入投资，抑或政府直接举债，则政府财政压力将极具增大。社会资本方承担项目的资金筹措、建设实施、运营管理、提供服务、维修养护等大部分责任，并在财政支出方面减轻政府压力。同时，政府部门和社会资本方可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方的不足，协调各方不同的利益目标。双方还可以32、形成互利的长期目标，利用社会资本方的高效的管理优势，以较低的成本为公众提供高质量的服务，促进丰润区的科学发展。1.4.2 项目采用政府和社会资本合作模式的可行性 15关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）中，第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）第十二条中，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教33、育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2014年起，财政部、国家发展和改革委员会不断加强对政府与社会资本合作的融资支持政策。一是修订现行的专项资金管理办法，将PPP项目纳入支持范围；二是鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目需求；三是建立PPP项目投融资交流机制；四是设立PPP项目中央支持资金。当前金融机构积极响应国家政策，对于PPP项目运作优先给予融资支持，例如国家发改委联合国家开发银行印发了 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，提出由国家开发银行对PPP项目提供利率优惠，最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政34、策；财政部联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，总投资规模1800亿元。以上措施对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展具有积极的意义。16本项目属于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活的公共服务、基础设施、公共设施类项目，适宜采用PPP模式。综上所述，本项目采用 PPP 模式将有利于政府转化职能、缓解财政压力、提高建设项目运作效率、确定合理的风险分担结构。17第二章 物有所值评价概述 2.1 物有所值评价的含义 物有所值（Value for Money）是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用 PPP 和传统采购模35、式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值）。物有所值评估结果一般作为是否采用 PPP 和确定风险分担的依据。财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。根据财政部 2015 年发布的关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2015167 号）的规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方36、面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。根据实际情况，项目物有所值采用定性评价。2.2 物有所值评价依据 1、中国人民共和国预算法；182、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号）；3、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发【2014】45 号）；4、国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；5、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号37、）；6、关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知财综（2014）96 号；7、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；8、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金（2014）156 号；9、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库（2014）214 号；10、财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知财库2015124 号；11、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库（2014）215 号；12、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；13、关于印发政府和社会资本合38、作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；1914、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发201542 号；15、基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 第25 号令）；16、河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见冀政（2014）125 号；17、河北省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见（冀政（2014）44 号）；18、其他相关法律法规。2.3 项目产出说明 项目提供的公共产品、服务内容为市政基础设施投资、设计、建设、运营及移交。具体内容为：1、路网设施建设：滨河北道（西电桥至三中门口）工程；浭同庆道（林荫路至39、水湖段）新建工程；祥和路（北环道至园东道）新建工程；滨河南道（燕山路至新丰路）新建工程；铁南道道路新建工程；丰顺路道路翻修改造工程；厂前路（曹雪芹道至林荫路）道路翻修改造工程；电厂道（林荫路至东山路）曹雪芹道（厂前路至人民路）道路翻修改造工程；园西道（团结路至燕山路）、园东路（太平路至平安路）道路翻修改造工程；曹雪芹道（润泽路至唐丰路）、宝塔路（唐丰路至车站路）道路翻修改造工程；新丰路（滨河南道至曹雪芹道）、文化路（老二中至曹雪芹道）、荣宁道（文化路至新丰路）、公园道（新丰路至燕山路）20道路翻修改造工程；燕山路（光华道至滨河南道）道路翻修改造工程；太平路（幸福道至园东道）、平安路（曹雪芹道至40、公园道）道路翻修改造工程；幸福道（太平路至燕山路）道路翻修改造工程；林荫路（振丰路至电厂道）道路翻修改造工程；林荫路（北环路至振丰路）道路翻修改造工程；曹雪芹道（唐丰路至人民路）、人民路（曹雪芹道至光华道）道路翻修改造工程；、团结路（曹雪芹道至滨河北道）、滨河南道（燕山路至平安路）、滨河北道（燕山路至团结路）道路翻修改造工程；林荫路（电厂道至光华道）道路翻修改造工程等路网基础设施建设。2、下穿、引线设施建设：端明路下穿京哈铁路桥及引线工程建设。3、电缆入地建设：城区电缆入地工程。4、景观完善提升、节能改造建设：城西静园一、二期景观完善提升工程；还乡河带状公园景观提升工程；102 国道景观提升工41、程；城区主要道路节点、公园广场亮化及路灯节能改造工程建设。2.4 项目责任风险分配 2.4.1 项目风险因素识别 本 PPP 项目为路网基础设施建设的 PPP 项目，项目的建设将对社会人文环境产生重大的影响，风险未被激发时，以潜在因素的形式存在，一旦爆发，就会产生对周围居民的影响、对社会文化的影响，甚至危害社会正常稳定运行。该类基础设施项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会 21大众需求，符合经济和谐发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。总体而言，本 PPP 项目投资、设计、建设、运营、维护过程中存在的具体风42、险如下：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、运营及维护风险。1、政策风险（1）政府信用 PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。（2）政府决策和审批延误 由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。（3）政府干预 政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收项目。（4）政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。（5）政治不可抗力事件 由43、于政府换届或者公务人员的更替，或者政治局面动荡所造成的项目损失。222、法律及合同风险（1）由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。（2）法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。（3）第三方违约风险 除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的损失和危害。（4）税收调整 包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。（5）合同/文件风险 合同文件设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突，从而造成项目或者项目公司44、受损。3、资金风险（1）利率风险 市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本增加造成的损失。（2）融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。（3）通货膨胀 23国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。4、建设风险（1）工程建设变更 建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。（2）施工过程中发现文物 施工过程中发现历史文物导致项目建设投资增加、工期延长等风险。（3）地质灾害风险 建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。（4）环保、生态风险 由于政45、府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目的成本提高、工期延误或其他损失。（5）供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。（6）技术风险 由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。（7）完工风险 由于各种原因（如资金不到位、承包商能力不足等）造成项 24目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目运营后达不到设计预定的目标等。（8）不可抗力 建设过程中发生灾难性自然灾害（如地震、海啸等）或者其他无法规避和补救的灾害。5、运营及维护风险（1）政府部门违约 项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功46、能、外观等方面）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者运营责任。（2）社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的实质性损失，影响项目的使用等。（3）费用支付风险 指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。（4）运营成本增加 由于管理等因素造成的运营成本超出预期。（5）运营不可抗力 运营及维护期间，发生灾难性自然灾害（如地震、海啸等）或者其他无法规避和补救的灾害。（6）其它收入不足 25在合法合规的前提下，广告费等收入是允许项目公司设47、立的经营收入，这些收入的不足也可能导致运营收益低于预期。2.4.2 项目风险分配框架 根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 2-1：风险分配框架表。表 2-1 风险分配框架表 承担主体 风险类别 政府 社会资本 共担 政策风险 政府信用 政府决策和审批延误 政府干预 政治/公众反对 政治不可抗力事件 法律及合同风险 法律及监管体系不完善 法律变更 第三方违约风险 税收政策调整 合同文件风险 资金风险 利率风险 融资风险 通货膨胀 建设风险 工程建设变更 施工过程中发现文物 地质灾害风险 环保、生态风险 投资控制风险 供应风险 技术风险 完工风险 不可抗力 注：上表48、中建设风险仅指新建部分，存量部分的建设风险由原施工方承担注：上表中建设风险仅指新建部分，存量部分的建设风险由原施工方承担 26 承担主体 风险类别 政府 社会资本 共担 运营及维护风险 政府部门违约 社会资本方违约 费用支付风险 运营成本增加 运营不可抗力 其它收入不足 注：文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织保护等工作。2.4.3 项目主要风险的应对措施 1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。2、社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性49、做好充分评估，避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。3、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响，为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的设计、融资等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。4、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：（1）固定利率贷款担保；（2）同银团和其他金融机构密切合作；（3）运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减少利率变化的影响。275、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公50、司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等；2）股东双方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底；3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用情况和项目公司的资产情况。6、为了减少由于市场风险导致的损失，政府和社会资本之间可以通过签订购买服务协议，以及在合作期限内，政府承诺不在本地一定范围内建设同类项目等方式降低风险。7、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到施工方。28第三章 物有所值定性评价 3.151、 定性评价分析 物有所值定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否降低或减少政府性债务的强度和额度，增加供给，优化风险分配、提高建设和运营效率、促进创新和公平竞争等。物有所值的定性分析原则包括可行性、有益性及可实现性等。根据上述规定及原则，项目设定具体评价标准，对项目实施方案的相关内容进行定性分析，从而在 PPP 模式和传统模式之间进行衡量和比较，以评测能否实现物有所值。3.1.1 可行性评价 可行性评价关注用产出说明来表达项目投资目标和期望结果。主要包括项目产出，运营灵活性，公平、效率和问责三方面。1、项目产出方面 采用传统政府采购模式：采用传统政府采购模式：受限于52、财政资金、人力资源、建设管理经验、约束激励机制不足等方面原因，采用传统政府采购模式建设本项目将在项目前期准备的工期上长于采用 PPP 模式，较长的工期以及较大的前期投入必将影响当地其他的公共领域建设投入，增加政府财政压力，延长公共产品的提供周期。本项目拟投资 121310.03 万元。工程建成后将满足丰润区基础设施的配套需求，完善区域交通体系。合作期拟限设定为 15年（包含建设期 2 年）。采用采用 PPP 模式：模式：将引入专业的且经验丰富的社会资本方，29即引入专业的开发建设团队、管理团队、融资团队等，在企业既有成熟项目运作经验基础上，可以快速有效的指导项目设计、建设和运营维护，有利于缩短53、项目的建设工期，降低运营维护频率和成本。从而可以使政府用有限的财政资金，提供更多的公共服务项目，为公众提供更多更好的公共服务。项目采用项目采用 PPP 模式与传统政府采购模式相比模式与传统政府采购模式相比:（1）提升路网工程质量和后期运营维护水平）提升路网工程质量和后期运营维护水平 项目采用 PPP 模式，根据 PPP 项目合同约定，只有当路网的质量和运营维修服务标准满足合同规定时，社会资本方才能取得相应的回报，这与传统政府采购模式的一次采购相比，不但可以得到满足合同规定标准的路网，还可以在合作期限内得到更好的路网日常运营维护等服务。（2）有利于增加同期丰润区公共服务供给）有利于增加同期丰润区54、公共服务供给 项目采用 PPP 模式，合作期限为 15 年（包含建设期 2 年），路网建设运营维护费用被合理均摊到合作期内。在有限的财政资金内，可使丰润区同时启动道路、管网等设施等多项公共设施项目，缩短丰润区基础设施建设周期。（3）提高建设运营效率）提高建设运营效率 项目采用 PPP 模式，可以整合社会资本方的技术经验、约束激励创新管理机制、投融资能力等，通过将政府付费与绩效捆绑，激励社会资本方提高项目建设实施效率、改进管理方案和提高绩效水平，从而降低项目建设运营维护成本，提高公共服务质量。2、运营灵活性方面 采用传统政府采购模式：采用传统政府采购模式：政府部门既要处理日常政府事务、30又要负55、责路网建设运营的各项计划制定及决策；既要制定政府各个部门之间的工作分工，又要协调各部门之间的关系；而且政府部门还需要为项目的决策支付管理成本和时间成本，决策效率较低，运营灵活性较差。采用采用 PPP 模式：模式：引入专业的社会资本方将成立项目公司，项目公司专门负责工程设计、投资、建设、运营及维护。政府方将协调包括住建部门、发改部门、财政部门、国土部门、水利部门、规划部门、环保部门等各部门协同运作，大大提高了项目的决策效率、决策水平和建设效率，运营灵活性高。3、公平、效率和问责方面 项目采用 PPP 模式，通过完善的 PPP 项目合同条款，明确规定在项目建设和运营的全寿命周期中双方的权利和责任，56、并对政府方和社会资本方应承担的风险责任进行了明确的分配，这体现了对政府方和社会资本方的公平，并且对项目建设和运营过程中出现的问题便于问责。项目采用 PPP 模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设，使得政府与社会资本优势互补、互利共赢。政府避免了繁重的事务，有更多的时间对项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算，有利于政府转变职能。社会资本方依靠长久以来积累的经验，承担项目投资、设计、建设、运营、维护风险的能力较强，可以对项目的投资、设计、建设、运营、维护风险进行管理，以提高项目进度、保障57、项目质量。政府方与社会资本方合作，取长补短，31优势互补，非常有利于提高效率。3.1.2 有益性评价 有益性评价主要关注风险管理、合同期和残值、全寿命周期成本三方面。社会资本方与政府方明确了责任风险分配，建立了风险分配基本框架，把各种风险按照最合理的方式分配给双方，使项目总体的风险损失减到最低。并且通过购买相关保险，可以提升风险的可控性。在合同期和残值方面，项目由成立的项目公司作为投资开发主体，负责工程的设计、投资、建设、运营及维护。合作期限为15 年，在期满后按照合同规定将项目残值移交政府方。在全寿命周期成本方面，PPP 模式下，社会资本方与政府方共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用，并且58、采用 PPP 模式要当此项目完成并符合合同要求后，社会资本方才能获得收益，因此，PPP 模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费，还能避免项目资金风险。3.1.3 可实现性评价 可实现性评价主要对市场兴趣及其他问题进行关注。1、各项政策保障、各项政策保障 PPP 项目的实施项目的实施 自 2004 年开始，我国陆续出台了国务院关于投资体制改革的决定、关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 等政策法规，鼓励社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，可以采取独资、合资、合作等多种方式，政府只需适度引导。2014 年 12 月 4 日，财政部、发改委同日发布 323 份 59、PPP 文件：财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）、30 个 PPP 示范项目清单以及国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见；同时，河北省下发了关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见。至此，我国 PPP 模式的政策环境基本形成。在良好的政策环境下，大量闲置的民营资本将被激活。而公共基础设施项目尽管所需资金较大，投资回收周期较长，但有国家政策保障，市场风险相对较小，收益稳定，对整个社会资本都有很强的吸引力。2、项目建设是满足丰润区开发建设需要、项目建设是满足丰润区开发建设需要 本项目建设符合丰润区城市总体规划，对加快丰润区的建设，满足基础设施配套需求，完善区域交通体系，改善区域60、投资环境具有重要作用。3.2 定性分析专家小组评审流程 3.2.1 物有所值定性分析专家评审流程 项目的物有所值定性分析由丰润区区政府组织评审专家小组实施。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标，组成专家小组，召开专家小组会议和做出定性分析结论等。具体实施步骤如下：1、确定定性分析指标：根据项目具体情况，确定定性分析指标；2、组成专家小组：为了全面体现评分的公平公正，突显程 33序价值，专家小组由七名专家组成，由政府从省内专家库中选取，专家的专业领域涉及财政、行业、工程技术、会计、金融财务、项目管理和法律等方面；3、召开专家会议：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；对每个评价61、指标，依据专家打分，去掉一个最高分和一个最低分，计算平均分，再按照权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。4、做出定性分析结论：政府项目实施机构根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。原则上，评分结果在 60 分以上（含 60 分）的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不适宜采用 PPP 模式。项目通过物有所值定性分析后，可以开展下一步工作。3.2.2 召开专家会议进行评审的具体流程 丰润区财政局于 2017 年 7 月 6 日组织召开了丰润城区道路、绿化等基础设施 PPP 项目物有所值专家评审会，会议邀请了省内专家组成评审小组。召开专家会议进行评审的具体流程如下：1、评审专62、家签署评审小组专家签到表；2、评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表；3、由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则，填写评审小组专家评分汇总表，并由各位专家本人签字确认；4、由工作人员根据评分表、汇总评分表整理形成专家意见，并由各位专家签字确认；5、政府项目实施机构根据评分结果和专家小组意见，做出 34定性分析结论。353.3 定性分析专家评分 3.3.1 专家签到 36 3.3.2 评分标准 评分分五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分。37表表 3-2 物有所值定性评分参考标准物有所值定性评分参63、考标准 编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）1 全生命周期整合程度 15%全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。100-81=有利=项目资料表明，设计、投融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中。80-61=较有利=项目资料表明，设计、投融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。60-41=一般=项目资料表明，设计、投融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设64、计。40-21=较不利=项目资料表明，投融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。20-0=不利=项目资料表明，设计、投融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。政府指定出资方即：唐山市丰润区城乡建设有限公司与社会资本方共同出资组建项目公司，采用 BOT+TOT 方式运作，签订 PPP 合同，建设、管理、运营该项目。本项目合同体系主要包括：PPP 项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。38编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）2 风险识别与分配 15%风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，65、各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。100-81=有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。8061=较有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6041=一般=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4021=较不利=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。200=不利=项目资料表明，尚未66、开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。报告中对项目进行了主要风险因素识别与分配。详见表 2-7：项目风险识别与分配基本框架表。39编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）3 绩效导向与鼓励创新 15%绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。100-81=有利=绝大部分绩效标准和监管机制符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，能够体现落实节能环保、支持本国67、产业等政府采购政策，没有对如何交付提出要求。80-61=较有利=大部分绩效标准和监管机制符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，较能体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何交付提出了少量要求。60-41=一般=绩效标准和监管机制比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，部分体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何交付提出了少量要求。40-21=较不利=已设置的绩效标准和监管机制比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰68、和可测量，较少体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何交付提出了较多要求。20-0=不利=未设置绩效标准和监管机制或不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，未落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，或主要对如何交付进行了要求。本项目建设规模与建设内容详见1.2.3，本项目提供的公共产品、服务内容详见 1.1.3。项目未对如何交付提出要求。40编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）4 潜在竞争程度 10%潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。100-81=有利=项69、目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象。80-61=较有利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。60-41=一般=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。40-21=较不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。20-0=不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。本项目是的市政设施项目，本项目采用可用性缺口补助方式，具体为可用性付费与绩效付费组合方式。设定可用性70、缺口补助自项目运营之日起开始支付。应能引起较大的市场兴趣。5 政府机构能力 10%政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。10081=有利=政府机构具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力，管理能力很强。8061=较有利=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力，管理能力较强。6041=一般=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般，管理能力一般。4021=较不利=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且71、不易较快获得，管理能力较强较欠缺。200=不利=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得，管理能力较差。唐山市丰润区住房和城乡建设局具有较强的 PPP 理念，主管领导已参加过多次 PPP 培训，对 PPP 有较为全面、清晰的认识，PPP 能力较强。41编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）6 融资可获得性 15%可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。10081=有利=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。8061=较有利=预计项目对金融机构的吸引力72、较高。6041=一般=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。4021=较不利=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。200=不利=预计项目对金融机构的吸引力很差。政府方的出资主体为唐山市丰润区城乡建设有限公司，社会资本的出资主体通过公开招标的形式选定。政府方与社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司自有资金为 24262 万元，其中：政府方出资 2426.1 万元，占自有资金的 10%，社会资本方出资 21834.9 万元，占自有资金的90%。项目建设总投资估算为 121310.03万元，其中：项目资本金 24262 万元，占总投资的 273、0%，其他资金 97048.03 万元，占总投资的 80%。其他资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。7 项目规模大小 5%本指标主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。10081=有利=新建项目的投资在 10 亿元以上。8061=较有利=新建项目的投资介于 2 亿到 10 亿74、元之间。6041=一般=新建项目的投资介于 1 亿2 亿元之间。4021=较不利=新建项目的投资介于 5000 万元到 1 亿元之间。200=不利=新建项目的投资小于 5000 万元。本项目总投资估算为 121310.03 万元。42编号编号 指标指标 权重评分依据权重评分依据 评分标准评分标准 备注（项目情况）备注（项目情况）8 主要固定资产种类 5%本指标主要依据 PPP 项目包含的资产种类多少来评分。一个项目可以包含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由社会资本方实施，将实现更高的效率和更好的效果。10081=有利=项目的资产种类在三个以上。8061=较有利=项目是两类较复杂或75、技术要求较高资产的组合。6041=一般=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。4021=较不利=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。200=不利=项目只包括一个较为简单的资产。本项目建设的资产包括：道路、交通、绿化、亮化、电缆入池等工程配套工程等。9 全生命周期成本测算准确性 10%本指标主要通过察看项目对采用 PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。10081=有利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理76、解和认识，并且被准确预估的可能性很大。8061=较有利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。6041=一般=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。4021=较不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。200=不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。本项目全生命周期的成本包括：分摊到各年的建设成本、工资及福利、维护费、管理费等，全生命周期内成本共计 210233 万元。433.3.3 现场评分 1、评审小组专家评分表 44 45 46 477、7 48 49 2、评审小组专家评分 评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表，经由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则，填写评审小组专家评分汇总表，并由各位专家本人签字确认。50 513.4 定性评价结论 根据聘请的各位专家对项目物有所值定性分析意见，定性评价结论如下：项目物有所值定性评分为 78.83 分，超过基准分（60 分），通过物有所值定性评价分析，建议采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作。河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 52第四章 物有所值定量评价 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出78、绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。如果出现二者基本接近或相当的情况，则应该侧重定量评价进行选择。对我国而言，从推动政府职能转变、释放民间资本活力、提高国家治理能力现代化水平，以及确保民众尽早享受社会公共服务等更大的视角去考量，建议政府应该倾向于采用 PPP模式。4.1 物有所值定量分析的主要步骤 1、根据参照项目计算 PSC 值；2、根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；3、比较 PSC 值和 PPP 值，得出定量分析结论。PPP 值小于或等于 PSC 值的，认79、定为通过定量评价；PPP值大于 PSC 值的，认定为未通过定量评价。折现率：参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条及有关规定，折现率应参照同期地方政府债券收益率合理确定。参照 2016 年河北省地方政府债券利率，本项目折现率按 5.5%计算。4.2 政府采购传统模式成本测算（PSC 值计算）河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 53PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。在政府采购传统模式下项目总成本，PSC 值值=项目的80、建设和运营维护净成本项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值竞争性中立调整值+项目全部风险成本项目全部风险成本 4.2.1 建设净成本 主要包括参照项目设计、建造等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。1、建设成本：项目固定资产主要为市政基础设施的建设，项目建设总投资估算为 121310.03 万元（本报告采用数据均按项目立项批复中数据，实际数据已审计部门出具的审计报告为准）。在建设期 2 年内投入。2、建设期利息：5231 万元，贷款额按 97047 万元计算，年息按中国人民银行五年期以上贷款基准年利81、率 4.90%估算，建设期 1 年。3、资本性收益：按项目运营末年的折旧残值，即工程费用的 5%计算，为 6065 万元。建设净成本=全部建设成本+建设期利息-资本性收益=120474 万元。4.2.2 运营维护净成本 主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、财务费用等。（1）工资及福利费 本项目预计运营维护人员为 26 人，人均工资及福利按照河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 544000 元/月，年工资及福利费为 109.2 万元。（2）维护费 本项目维护费主要包括道路维护养护以及道路周边82、绿化养护设施的日常维护。本项目道路共计 1296033 平方米。道路及管线养护参照目前丰润区内市政道路项目维护费用进行测算。本项目道路养护服务费=道路面积道路管养维护（含照明及管线）付费单价，本项目暂按每平米 1 元/年进行估算。本项目道路养护费年度运营成本估算为 129.6 万元/年。本项目绿化日常养护参照 河北省城市园林绿化养护管理定额 中二级绿化养护费用进行测算。绿化养护费=绿化面积绿化养护付费单价，本项目暂按照每平方米 3 元/年进行估算。本项目绿化养护费年度运营成本估算为 8.7 万元/年。本项目亮化由项目公司在运营期内免费维护。注：道路面积、绿化面积以及工程费用暂按可行性研究报告中83、的基础数据计算，最终以竣工验收后经政府相关部门审定的数据或经双方认可的第三方评估单位出具的评估数据为准。（3）管理费 本项目管理费主要为日常运营管理发生的费用，按照年人员工资的50%进行测算，年管理费年度运营成本为54.6万元。（4）财务费用：本项目财务费为建设投资贷款利息及流动资金贷款利息，建设投资贷款年利率按4.9%计算，流动资金贷款年利率按4.35%计算。4.2.3 竞争性中立调整值 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 55竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用84、行政审批费用、有关税费等。4.2.4 项目全部风险成本 该成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条及有关规定：风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。由于本项目在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此采用比例法，按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目风险成本采用下述公式计算：全部风险承担成本=（全部建设成本+运营成本）风险发生概率 本项目风险发生概率按 8%取值。4.2.5 PSC 值85、 经测算，本项目 PSC 值为 146202 万元，详见附表 1。4.3 PPP 模式下成本测算 PPP 值的计算参照 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）及有关规定测算，即 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等。河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 56综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。4.3.1 股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。本项目政府授权的出资者代86、表与社会资本方以现金方式出资入股，注册成立项目公司。项目公司自有资金为 24262 万元，其中：政府方出资 2426.1 万元，占自有资金的 10%，社会资本方出资 21834.9 万元，占自有资金的 90%。4.3.2 间接和直接收益 本项目建成后为尽早回收投资，拟在新建道路两侧路灯杆上设置广告牌，按每 30 米两处，本项目新建道路全长 3.4 公里，共设广告牌 227 处。广告经营权在运营期间归项目公司所有，广告费收益补偿部分项目投资。全生命周期内，广告费收益暂按年均值为 27.2 万元进行测算，合计为 354 万元。具体数值由社会资本方在投标报价中确定。河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础87、设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 57 项目收益测算表 表 4-1 单位：万元 序号 项 目 合 计 运营期 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 2026年 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年 建设成本支出比例 100%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%1 广告费收益 354 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.88、2 2 合计 354 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 58 4.3.3 运营补贴支出（1）可用性付费 项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产所投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设投资、融资成本、税费及合理回报。本项目建设成本估算为 121309.30 万元，主要包括工程费用、工程建设其它费用与建设期利息三部分（新建部分工程费用具体数值由社会资本方在投标时按89、工程费用下浮率报价，以审计部门或双方委托的第三方评估机构最终审定费用金额为准；存量部分工程费用具体数值由丰润区审计部门对本项目的最终审计结果，或经双方认可的第三方评估机构出具的评估结果为准。工程建设其它费、建设期利息用以实际发生值为准）。当年可用性付费当年可用性付费=社会资本建设成本（社会资本建设成本（1+合理利润率）（合理利润率）（1+年度折现率）年度折现率）n/财政运营补贴周期财政运营补贴周期-当年使用者付费部分当年使用者付费部分 参照国内同行业利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险，拟定本项目的合理利润率为 7%（具体数值可在社会资本方招标采购确定），年度折现率暂按 5.5%（具体数值90、可在社会资本方招标采购确定）执行。经测算本项目运营期内可用性付费合计为 214402 万元。（2）绩效付费 项目公司为维持本项目可用性而提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要为本项目红线范围内的运营维护成本。整个运营维护期内，项目公司须按照法律法规、适用养护维河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 59 护技术规范和合同约定，对本项目所有工程及其附属设施（依附于项目设施但按照法律、法规和规范性文件要求应由其产权单位负责养护和维修的除外）实施日常预防性养护、经常性巡查、定期检测和评价，按适用技术规范的标准进行必91、要的保养维修工程。保证项目设施完好和安全运行，达到设计要求和预期使用目的。运营期内的成本包括：工资及福利费、维护费、管理费等，全生命周期内运营成本共计 4202 万元（具体数值以实际发生值为准）。当年绩效付费=年度运营成本（1+合理利润率）工资及福利费 本项目预计运营维护人员为 26 人，人均工资及福利按照4000 元/月，年工资及福利费为 109.2 万元，经计算增加合理利润率 7%后为 116.8 万元。维护费 本项目维护费主要包括道路维护养护以及道路周边绿化养护设施的日常维护。本项目道路共计 1296033 平方米。道路及管线养护参照目前丰润区内市政道路项目维护费用进行测算。本项目道路养92、护服务费=道路面积道路管养维护（含照明及管线）付费单价，本项目暂按每平米 1 元/年进行估算。本项目道路养护费年度运营成本估算为 129.6 万元/年，经计算增加合理利润率 7%后为 138.7 万元。本项目绿化日常养护参照 河北省城市园林绿化养护管理定额中二级绿化养护费用进行测算。绿化养护费=绿化面积绿河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 60 化养护付费单价，本项目暂按照每平方米 3 元/年进行估算。本项目绿化养护费年度运营成本估算为 8.7 万元/年，经计算增加合理利润率 7%后为 9.3 万元。本项目亮化由项目公司在运营期内免费93、维护。注：道路面积、绿化面积以及工程费用暂按可行性研究报告中的基础数据计算，最终以竣工验收后经政府相关部门审定的数据或经双方认可的第三方评估单位出具的评估数据为准。管理费 本项目管理费主要为日常运营管理发生的费用，按照年人员工资的 50%进行测算，年管理费年度运营成本为 54.6 万元，经计算增加合理利润率 7%后为 58.4 万元。本项目投资较大，且具有良好的社会效益，仅靠广告费收益将无法收回投资。为使本方案实现财务可行性，政府有必要对项目进行可行性缺口补贴，以使投资者能收回投资并取得合理回报，确保项目顺利完成投资建设并维持健康稳定运行。河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润94、区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 61 项目运营期运营补贴估算表 表 4-2 单位：万元 序号 项 目 合 计 运营期 2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年 2025 年2026 年2027 年2028 年2029 年2030 年2031 年 建设成本支出比例（%）100.00%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%7.69%一、建设成本 214402 11724.4 12369.3 13049.6 13767.3 14524.5 15323.3 16166.1 17095、55.3 17993.3 18982.9 20027.0 21128.5 22290.5 二、运营成本 4202 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 323.3 1 工资及福利费 1519 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 116.8 2 维护费 1924 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 148.0 1496、8.0 148.0 148.0 2.1 市政道路及管线工程 1803 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 138.7 2.2 绿化 121 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 9.3 3 管理费 759 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 58.4 三 合计金额（一+二）219843 12047.7 12692.5 13372.8 14090.597、 14847.7 15646.6 16489.4 17378.5 18316.5 19306.2 20763 21865 23027 四 项目收益 354 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 27.2 五 财政支出金额 219489 12020.5 12665.3 13345.6 14063.3 14820.5 15619.4 16462.2 17351.3 18289.3 19279.0 20735.8 21837.3 22999.4 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设98、施 PPP 项目项目 62 经测算，本项目全生命周期内运营成本支出估算为 219843万元。4.3.4 风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任。本项目对政府与项目公司共担的不可抗力风险，将以合同条款方式要求项目公司购买相关保险，用来转移相关风险，政府不需有相关支出。项目对于需要政府承担的政治风险与法律风险进行分析，认为该项风险若有发生，会有专项资金应对。根据实际情况，对风险分担要素进行不同程度的划定，设定本项目总的风险承担成本为项目建设运营成本的 8%，其中政府需承担的自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 25%。本项目建设运营成本合计为 219843 万元99、，其中政府承担风险成本为 3322.89 万元。详见表 2-4。4.3.5 运营支出 本项目回报机制为可行性缺口补助模式。本项目为可行性缺口补助模式，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接支出数据包括：社会资本方承担的建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润的数额。4.3.6 PPP 值 经测算，本项目 PPP 值为 125870 万元，详见附表 2。4.4 物有所值定量评价结论 河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 63 经测算，本项目 PSC 值为 146202 万元，PPP 值为 125870万元。100、PSC 值-PPP 值=20332 万元。本项目采用 PPP 模式与采用政府采购传统模式相比，节约20332 万元。政府部门每年用较少的资金投入，完成了传统方式较难实现的大资金建设项目，与社会资本建立了良好的长期合作关系，缓解了财政的压力，因此采用 PPP 模式从定量分析方面可以得出“物有所值”的结论。河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目项目 64 第五章 物有所值评价结论 中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。本 PPP 项目为河北省唐山市丰润区道路、绿化等基础设施 PPP 项目，唐山市丰润区财政局会同唐山市丰润区住房和城乡建设局以及相应领域专家根据PPP物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）对该 PPP 项目组织了物有所值评价。项目物有所值定性评分为 78.83 分，超过基准分（60 分），通过物有所值定性评价分析。本项目通过进行物有所值定量评价，经测算，经测算，本项目 PSC 值为 146202 万元，PPP 值为 125870 万元。采用 PPP 模式较采用传统模式节约 20332 万元，通过物有所值定量评价。建议采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作。