1、襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告襄阳襄阳市市财政财政局局北京大岳咨询有限责任公司北京大岳咨询有限责任公司二一七年二一七年十十月月北京市西城区金融街 33 号通泰大厦 C 座 901 室，100140网址：电话：（10）88087203/04/06襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告I目目录录一、一、财政承受能力论证定义及财政承受能力论证定义及目的目的.1二、二、编制依据编制依据.2三、三、编制原则编制原则.5四、四、项目概况项目概况.6（一）项目名称.6（二）项目区位.6（三）项目建设内容.8（四）项目投资估算.9（五）项2、目回报机制.9（六）项目运作方式.11（七）项目运作模式.11（八）项目合作期限.13（九）项目投融资结构.13五、五、财务财务测算测算条件条件.17（一）项目投资.17（二）PPP 合作期.17（三）摊销及更新投资.17（四）财务费用.17（五）税费.18六、六、财政支出财政支出责任识别责任识别.19（一）股权投资支出责任识别.19（二）运营补贴（可行性缺口补助）支出责任识别.19（三）风险承担支出责任识别.19襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告II（四）配套投入支出责任识别.23七、七、财政支出财政支出责任测算责任测算.24（一）股权投资支出测算.24（二）运营补3、贴（可行性缺口补助）支出测算.24（三）风险承担支出测算.31（四）配套投入支出测算.32（五）财政支出汇总分析.32八、八、财政承受财政承受能力评估能力评估.34（一）财政支出能力评估.34（二）行业领域平衡性评估.37九、九、财政财政承受能力论证承受能力论证结论结论.38襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告1一、一、财政承受能力论证定义及财政承受能力论证定义及目的目的财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政4、府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号），财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。“通过财政承受能力论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过财政承受能力论证”的项目，则不宜采用 PP5、P 模式。为落实近年来国务院、湖北省、襄阳市鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式（下称“PPP 模式”）的政策精神，缓解政府财政压力，筹集项目建设所需资金，提高襄阳市基础设施的建设水平、建设速度和运营管理水平，并结合襄阳市的实际情况，市政府决定采用 PPP 模式吸引境内、外社会资本，参与襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目（下称“项目”）的融资、投资、建设、运营、更新维护和管理工作。综上所述，襄阳市财政局决定对本项目进行财政承受能力论证。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告2二、二、编制依据编制依据1中华人民共和国预算法；2国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社6、会投资的指导意见（国发201460 号）；3国家发展和改革委员会和建设部 建设项目经济评价方法与参数（第三版）（发改投资20061325 号）；4住房和城乡建设部 市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（建标2008162 号）；5财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；6财政部 PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）；7财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201525 号）；8关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；9财政部关于印发的通知（财金201692 号）；17、0城市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）；11城市工程管线综合规划规范（GB50289-2016）；12建筑结构荷载规范（GB3804.359-2012）；13混凝土结构设计规范（GB 50010-2010）（2015 年版）；襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告314建筑地基基础设计规范（GB3804.357-2011）；15建筑抗震设计规范（GB50011-2010）（2016 年版）；16建筑地基处理技术规范(JGJ 79-2012)；17构筑物抗震设计规范（GB50191-2012）；18建筑基坑支护技术规程（JGJ120-2012）；19城市热力8、网设计规范（CJJ34-2002）；20地下工程防水技术规范（GB50108-2008）；21供配电系统设计规范（GB50052-2008）；22民用建筑电气设计规范(JGJ16-2008)；23电力装置的继电保护和自动装置设计规范(GB 50062-2008)；24建筑照明设计标准(GB50034-2013)；25电子信息系统防雷技术规范（GB50343-2012）；26电力工程电缆设计规范（GB50217-2007）；27城市电力电缆线路设计技术规定（DL/T 5221-2005）；28建筑给水排水设计规范(GB 50015-2003)；29室外排水设计规范(GB50014-2006)(29、016 版)；30建筑灭火器配置设计规范(GBJ50014-2005)；31民用建筑灭火系统设计规程(DGJ08-94-2001)；32采暖通风与空气调节设计规范（GB 50019-2003）；33工业企业设计卫生标准（GBZ1-2002）；34城市区域环境噪声标准（GB3096-93）；襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告435电力工程电缆设计规范（GB50217-2007）；36供电系统设计规范（GB50052-2009）；37工业自动化仪表工程施工及验收规范（GB50093-2002）；38自动化仪表工程施工质量验收规范（GB50131-2007）；39仪表系统接10、地设计规定（HG/T20513-2000）；40襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目可行性研究报告；41项目用地范围内现状及周围环境等基础资料；42国家各部委相关 PPP 政策文件及其他。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告5三、三、编制原则编制原则对本项目进行财政承受能力论证遵循以下原则：（一）结合项目实际情况，采用定性识别和定量测算方法，对本项目的财政承受能力进行合理论证；（二）坚持合理预测、公开透明、从严把关的原则，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告6四、四、项目概况项目概11、况（一）（一）项目名称项目名称襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目。（二）（二）项目区位项目区位根据襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目可行性研究报告（以下简称可研报告），本项目位于襄阳市樊城区卧龙大道（仇家沟路乔营变电站）上。卧龙大道为南北走向道路，路幅宽 60m，其中道路两侧红线外各有 30m 宽绿化控制带，卧龙大道综合管廊布置在西侧，全长 6824m。监控中心布置卧龙大道与七里河路交叉口西北角规划公园内，监控中心总用地面积 2100 平方米，总建筑面积 525.0 平方米。平面总体布置图及本项目所处区位如图所示：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告7项目建12、设地点示意图项目建设地点示意图襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告8（三）（三）项目建设内容项目建设内容根据可研报告文件内容，本项目建设内容及投资规模情况如下：樊西综合管廊一期工程包括卧龙大道综合管廊（乔营变电站仇家沟路）和监控中心：卧龙大道综合管廊长 6824m，采用三舱断面，纳入给水、通信、10kV电力、110kV 电力和热力管道；监控中心布置卧龙大道与七里河路交叉口西北角规划公园内，监控中心总用地面积 2100 平方米，总建筑面积 525.0 平方米。本项目综合管廊为三舱断面：综合舱、热力舱、高压舱。管廊标准段截面尺寸为 BH9.0m3.9m。综合舱内空尺寸为 B13、H3.4m3.2m，纳入通信线缆、10kV 电力、DN1000 给水管；热力舱的内空为 BH2.6m3.2m，纳入 DN600的热力管道。高压电力舱内空尺寸为 BH1.7m3.2m，纳入 1 回 110kV 高压电力电缆，同时预留 3 回 110kV 高压电力电缆扩容空间。采用这种断面很好地做到了干管与支管的分舱布置，有利于管线的运营维护和收费。同时 110kV 电力电缆与其他管线分舱布置，110kV 电力电缆的安全性可以得到较好的保障。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告9项目管廊三舱断面项目管廊三舱断面示意图示意图（四）（四）项目投资估算项目投资估算根据可研报告，本14、项目动态总投资为 95108.65 万元，其中：工程费用为 66894.90 万元、工程建设其他费用 13814.57 万元、预备费 8070.95 万元、专项费用 300.00 万元、建设期利息 6028.23 万元。最终项目总投资金额以襄阳市政府指定的审计机构审定的金额为准，上限不得超过预计总投资与政府方认可的变更导致的增加投资之和。（五）（五）项目项目回报机制回报机制在 PPP 合作期间，项目公司依法向入廊管线单位收取管线入廊费和日常维护费。当上述收入不足以覆盖项目投资、日常运营维护成本、融资费用及项目公司合理投资回报的情况下，政府方需要根据绩效考核机制给予项目公司必要的可行性缺口补助。15、项目公司以上述收入支付运营维护成本、偿还债务本息、缴纳税费、回收资襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告10本金、并依据绩效考核结果获得合理利润。回报机制示意图如下：回报机制示意图回报机制示意图：使用者付费为项目公司依法向入廊管线单位收取管线入廊费和日常维护费；可行性缺口补助部分具体测算公式如下：当年财政可行性缺口补助=（当年可用性付费+当年运维绩效付费）*绩效支付比例项目公司向入廊单位收取的管线入廊费和日常维护费；可用性付费为在本项目达到建设标准后由政府支付给项目公司的费用，按照审计确认的项目投资额、根据PPP 项目合同有关约定、中标社会资本在投标文件中报出的合理利润率16、绩效考核打分确定的支付比例等边界条件确定。运维绩效付费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合 PPP 项目合同 约定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目范围内的运营维养成本（含更新）、税费及必要的合理回报。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告11（六）（六）项目项目运作方式运作方式本项目拟采用 PPP 模式，通过市场竞争机制，择优选定社会资本，由社会资本和政府指定机构共同出资组建项目公司。经襄阳市政府授权，项目实施机构与项目公司签署 PPP 项目合同，依照合同授予项目公司项目经营权。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）17、的通知（财金2014113 号）要求，“PPP 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定”。根据本项目基本情况，综合考虑项目合作期限、项目自身经营效益等因素，结合其他可行性缺口补助的 PPP 项目运作经验，本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式中的“建设运营移交（BOT）”方式融资、投资、建设、运营和维护本项目。（七）（七）项目项目运作运作模式模式本项目采用政府和社18、会资本合作（PPP）模式中的“建设运营移交（BOT）”方式融资、投资、建设、运营和维护本项目。即：市政府授权市建委作为本项目实施机构。市建委通过共公开招标的程序选择社会资本，由中选社会资本与襄阳市建投公司合资成立项目公司。项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营及维护工作。期满由项目公司无偿将项目设施移交给市建委或指定机构。项目运作模式图如下：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告12项目运作模式图项目运作模式图本项目具体运作模式说明如下：（1）市政府授权市建委作为本项目的实施机构，牵头负责组织本项目的采购实施和各项具体工作；（2）市建委通过公开、公平、公正和诚实信用的19、原则，采用公开招标的方式选择社会资本；（3）襄阳市建投公司与中选社会资本通过签署股东合同，在襄阳市组建项目公司，并签署公司章程。在项目公司中，襄阳市建投公司出资 3804.35万，占 20%股份，中标社会资本出资 15217.38 万元，占 80%股份；（4）市建委与项目公司签署PPP 项目合同，授予项目公司 PPP 经营权；由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营及维护工作；（5）在 PPP 合作期间，项目公司有权根据PPP 项目合同约定，依法襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告13向入廊管线单位收取管线入廊费和日常维护费，并获得市建委给予的可行性缺口补助；（6）20、PPP 合作期限届满后，项目公司将本项目设施无偿、完好、不设任何权利负担的移交给市建委或其指定机构。（八）（八）项目合项目合作期限作期限根据基础设施和公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行 第 25 号令）第六条的规定“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年”，财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）规定“政府和社会资本合作期21、限原则上不低于 10 年”。本项目 PPP 合作期限二十（20）年，除非依据PPP 项目合同提前终止或延期。建设期为三（3）年，从PPP 项目合同生效日起至开始运营日前一日止；运营期为十七（17）年，从开始运营日起至 PPP 合作期限届满之日止。（九）（九）项目投融资结构项目投融资结构1.资本金比例及要求资本金比例及要求根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发2015 51 号）要求，地下综合管廊类项目的资本金比例应不少于总投资的 20%。本项目总投资为 95108.65 万元，资本金比例取总投资的 20%，为 19021.73 万元。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 22、项目财政承受能力论证报告14本项目的项目资本金全部来源于项目公司的注册资本金，除资本金之外，本项目投资所需其余资金由项目公司通过银行贷款等融资方式解决。项目公司在获得市建委书面同意的前提下，可采用收益权质押和资产抵押的方式获得资金，并以相关收入作为还款来源。根据项目公司融资的需要，若需要股东担保，则由中选社会资本提供。2.融资安排及要求融资安排及要求本项目由项目公司进行融资，融资比例为项目总投资的 80%，共计 76086.92万元。项目公司应根据本项目的投资需要，合理制定融资方案，并上报项目实施机构进行审批，同时需执行 PPP 项目合同中相关的投融资安排，确保相应资金或资金来源落实。本项目融23、资部分利率取值为同期银行五年期以上贷款基准利率上浮 10%，即按 5.39%测算。本项目财政支出责任应纳入市本级中期财政规划统筹安排预算，以支持项目公司融资，切实保障政府在项目全生命周期的履约能力。3.建设期利息建设期利息本项目拟申请银行贷款 76086.92 万元，施工进度与投资计划在征得可行性研究报告编制单位意见后，设定为建设期第 1 个自然年投入 30%，第 2 个自然年投入 40%，第 3 个自然年投入 30%，贷款利率按同期银行五年期以上贷款基准利率上浮 10%为竞标上限，即按 5.39%测算。假定借款额在建设期内均衡发生，则建设期利息计算公式为：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 24、项目财政承受能力论证报告15式中：Q建设期利息；Pt-1按单利计算，为建设期第 t-1 年末借款累计；At建设期第 t 年借款额；i借款年利率；t年份。经测算，本项目建设期利息合计为 6028.23 万元。4.项目公司股权结构项目公司股权结构本项目拟由政府指定机构和中标社会资本共同出资组建项目公司，具体负责本项目的融资、投资、建设、运营、更新维护和管理等相关事宜。财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金 2014156 号）文件指出：项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项25、目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。根据以上规定，本项目的项目公司注册资本为 19021.73 万元，占估算总投资的 20%，其中市建投公司以现金形式出资 3804.35 万元，持有项目公司 20%股权，中标社会资本出资 15217.38 万元，持有项目公司 80%股权。项目公司向金融机构贷款 76086.92 万元，约占总投资的 80%。债务资金由项目公司通过银行贷款等方式进行筹集，项目公司应尽可能争取较低的融资成本，政府保留对于融资利率的监管权，本项目资金来源见下表：ntttiAPQ112襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告16表 项目资26、金来源汇总表序号资金来源金额备注1资本金19021.73 万元总投资的 20%1.1其中：政府方出资代表3804.35 万元股权比例 20%1.2社会资本15217.38 万元股权比例 80%2金融机构贷款等方式76086.92 万元总投资的 80%合计95108.65 万元总投资的 100%襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告17五、五、财务财务测算测算条件条件（一）（一）项目投资项目投资根据可研报告，本项目工程费用为人民币 66894.90 万元，工程建设其他费用人民币 13814.57 万元，预备费 8070.95 万元，专项费用 300.00 万元。贷款利率按现27、行中国人民银行 5 年期以上贷款基准利率 4.9%上浮 10%计取，计算建设期利息为人民币 6028.23 万元。本项目计算总投资为人民币 95108.65 万元。（二）（二）PPP 合作期合作期本项目 PPP 合作期限二十（20）年，除非依据PPP 项目合同提前终止或延期，建设期为三（3）年，从PPP 项目合同生效日起至开始运营日前一日；运营期为十七（17）年，从开始运营日至 PPP 合作期结束。建设期及运营期具体起止日期将在 PPP 招标文件中明确。（三）（三）摊销及更新投资摊销及更新投资本项目为 PPP 项目，各类无形资产摊销处理，同时考虑本项目运营期 17 年以及设备设施资产使用寿命，28、确定设备设施资产摊销年限为 17 年。（四）（四）财务费用财务费用贷款利率暂按现行中国人民银行 5 年以上贷款基准利率（4.90%）上浮 10%，即 5.39%计取。建设长期贷款还款年限 17 年，采用等额本息偿还方式。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告18（五）（五）税费税费依据国家相关税收政策，本项目相关税率取值如下：表表 项目适用项目适用税率汇总表税率汇总表序号序号项目名称项目名称税率税率1建安费进项税11%2设备购置进项税17%3设备更新进项税17%4工程其他费进项税6%5可用性付费销项税11%6运维绩效付费销项税11%7综合管廊有偿使用费销项税11%8城市建29、设维护税7%9教育费附加税3%10地方教育费附加税2%11企业所得税25%襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告19六、六、财政支出财政支出责任识别责任识别（一）（一）股权投资支出责任股权投资支出责任识别识别项目公司注册资本为 19021.73 万元，占估算总投资的 20%，其中市建投公司出资 3804.35 万元，持有项目公司 20%股权，中标社会资本出资 15217.38 万元，持有项目公司 80%股权。政府方对应的股权投资支出为 3804.35 万元。（二）（二）运营补贴（可行性缺口补助）支出责任运营补贴（可行性缺口补助）支出责任识别识别运营补贴支出责任指在 PPP30、 项目运营期间，由政府承担的直接付费责任。项目公司完成本项目建设并经验收合格后，为公共提供服务获得使用者付费，同时可获得政府向其支付的可行性缺口补助。（三）（三）风险承担支出责任风险承担支出责任识别识别风险承担支出责任是指在 PPP 项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。对于本项目风险31、分配方案，其分配建议如下襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告20表 PPP 项目风险分配表类别类别主要风险主要风险承担方承担方政府风险预防措施政府风险预防措施融资融资风险风险融资金额不足项目公司严格挑选融资能力强的社会资本，将融资风险纳入 PPP 合同体系，设置合理的履约保函金额融资成本超过预期项目公司再融资不确定性项目公司融资利率波动项目公司协助融资优惠政策及政策性金融支持设计设计风险风险规划方案变更政府前期设计扎实、科学的变更管理控制设计不当项目公司项目公司应本着审慎的原则对政府提供的设计文件进行审查，须同意并认可全部设计文件的内容建设建设风险风险建设审批政府/项目32、公司政府相关主管部门（发改、国土、规划、环境保护等）建立协调机制，对项目公司进行监督管理，并设立履约保函红线外配套建设（给水、排水、供电、电信、进场道路等）政府提前规划、监督落实工程变更（政府原因）政府标准制定的前瞻性，及合理的补偿机制工程变更（项目公司原因）项目公司对变更方案及施工过程的审查和监督施工成本上涨（标准、规范变更等）政府建立合理的补偿机制施工成本上涨（管理不善）项目公司对建设方案及施工过程的审查和监督；设立建设履约保函工期延误（建设用地、红线外配套设施未落实；审批违反适用法律规定的政府责任到部门、落实到时间点襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告21类别类别33、主要风险主要风险承担方承担方政府风险预防措施政府风险预防措施审批时限）工期延误（项目公司原因）项目公司对建设方案及施工过程的审查和监督；设立建设履约保函施工供应项目公司施工技术不当项目公司工程质量不达标项目公司造成环境污染或破坏项目公司工地安全事故项目公司利用保险，制定分担机制运营运营风险风险本级政府可控的标准变更导致费用上涨政府标准制定的前瞻性，及合理的补偿机制本级政府不可控的标准变更导致费用上涨项目公司/政府制定分担机制运营违约（政府违约）政府强化组织内部管理，建立合理的补偿机制通货膨胀导致费用上涨政府/项目公司设立调价及分担机制辅助材料供应项目公司严格挑选运营水平强的投资人；运营过程的监34、督、检查；建立有效合理的绩效考核机制；设立运营维护保函运营成本超支项目公司运营管理水平低项目公司造成环境污染或破坏项目公司运营质量不达标项目公司运营违约（项目公司违约）项目公司运营维护安全项目公司利用保险，制定分担机制移交移交风险风险移交条件不达标项目公司设立移交维修保函移交费用超预算项目公司移交后一年内设施质量问题（移交前的质量问题）项目公司襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告22类别类别主要风险主要风险承担方承担方政府风险预防措施政府风险预防措施移交后一年内设施质量问题（移交后管理不善导致）政府移交前对接管单位进行系统培训，选择有能力的接管单位政治政治风险风险政府信35、用政府政府加强内部组织管理；可通过动态的合同体系调整，签订补充协议部门越权签订合同政府公众反对政府政府换届或人员变更政府政府决策失误政府政府决策过程冗长政府政府征收政府政策政策法律法律风险风险本级政府可控的政策法律变更政府本级政策的延续性及上位政策调整风险的分担、补偿机制本级政府不可控的政策法律变更政府/项目公司不可不可抗力抗力风险风险不可抗力政府/项目公司利用保险，制定分担机制襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告23（四）（四）配套投入支出责任配套投入支出责任识别识别本项目工程前期准备工作包括标线迁移、勘察设计、咨询服务等，发生费用均计入前期费用，由项目公司支付，纳入36、工程总投资，因此政府无配套支出。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告24七、七、财政支出财政支出责任测算责任测算（一）（一）股权投资支出测算股权投资支出测算项目公司注册资本为 19021.73 万元，占估算总投资的 20%，其中市建投公司出资 3804.35 万元，持有项目公司 20%股权，中标社会资本出资 15217.38 万元，持有项目公司 80%股权。政府方对应的股权投资支出为 3804.35 万元。表表 本项目本项目股权投资支出测算股权投资支出测算单位：万元合作期123注资进度30%40%30%股权支出责任1141.301521.741141.30（二）（二）运37、营补贴（可行性缺口补助）支出测算运营补贴（可行性缺口补助）支出测算1.项目公司项目公司运营成本估算运营成本估算本项目公司的运营成本参照同等级别地区、同等类型管廊项目的方案数据以及目前已经发布的全国管廊试点城市银川市城市综合管廊入廊使用费和日常维护费收费方案，结合本项目实际情况取值测定，本项目管廊本体维护费按管廊本体建筑工程费用的 2%计取，年维护费用 1068.87 万元。本项目管理费用主要包括人员工资、日常办公费用等，项目定员 10 人，人均年工资及福利 3.42 万元，年日常办公经费为 5.00 万元，合计 39.2 万元。综上，本项目年运营成本为 1108.07 万元。2.可行性缺口补助38、可行性缺口补助在 PPP 项目合作期间，项目公司依法向入廊管线单位收取管线入廊费和日襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告25常维护费。当上述收入不足以覆盖项目投资、日常运营维护成本、融资费用及项目公司合理投资回报的情况下，政府方需要根据绩效考核机制给予项目公司必要的可行性缺口补助。可行性缺口补助计算方法如下：当年财政可行性缺口补助当年财政可行性缺口补助=（当年当年可用性付费可用性付费+当年当年运维绩效付费运维绩效付费）*绩绩效支付比例效支付比例项目公司向入廊单位收取的管线入廊费和日常维护费项目公司向入廊单位收取的管线入廊费和日常维护费3.可用性付费可用性付费本项目可用性39、付费的测算是依据通用的现金流量法，即在全面深入调研的财务假设基础上，测算项目公司建设期和运营期内每年的运营收入和各项运营成本费用，根据项目公司在合作期各年的现金流入及流出数据测算项目资本金内部收益率，在资本金内部收益率等于 7%条件下，经测算，每年的可用性付费为 9565.00万元/年（含税）。4.运维绩效付费运维绩效付费运维绩效付费的具体计算公式如下：运维绩效付费=项目公司运营成本*（1+合理利润率）合理利润率参考类似案例经验，按 6.5%计取，经测算，每年的运维绩效付费为 1180.09 万元/年（含税）5.综合管廊有偿使用费（综合管廊有偿使用费（使用者使用者付费）付费）根据国家发改委住建40、部 关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告26见（发改价格20152754 号），城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。管廊入廊费和日常维护费应按管线种类、权属等类别分别依据对应的入廊协议及管廊有偿使用办法核算。入廊管线单位与项目公司签订的入廊协议，协议价格不应违反襄阳市颁布或执行的管廊有偿使用办法的相关规定。由于目前襄阳市没有明确的管廊有偿使用办法或相关规定，本方案通过参照其他地区管廊项目的计取比例，测定标准暂定如下：（1）入廊费入廊费主要用于弥补管廊建设成本，本项目按照入廊的进度由入廊管线单位向管廊建设运营单位分41、期等额支付。本项目的入廊费和日常维护费的取样标准参照同等级别地区、同等类型管廊项目的方案数据以及目前已经发布的全国管廊试点城市银川市城市综合管廊入廊使用费和日常维护费收费方案，结合本项目实际情况取值测定。在充分结合本项目实际情况并全面分析参考 银川市地下综合管廊试点城市项目文件、银川市城市综合管廊管理办法（试行）、银川市城市综合管廊入廊使用费和日常维护费收费方案、汉中市中心城区地下综合管廊工程PPP 项目文件、长春净月综合管廊 PPP 项目文件、天河智慧城地下综合管廊工程 PPP 项目文件、通化市地下综合管廊及道路改造 PPP 项目文件、哈尔滨市地下综合管廊 PPP 项目文件、四平地下综合管廊42、 PPP 项目文件等文件，做出如下测算：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告27采用直埋成本法测算入廊管线直埋价格时，需考虑在管廊设计寿命周期内，道路多次翻挖；因各管线寿命、扩容及大修周期不同，本次测算必须根据各类别管线的寿命和扩容周期分别测算，各类别管线使用寿命如下表所示：表表 各类别管线常规使用寿命汇总各类别管线常规使用寿命汇总为简化计算程序，本次统一采用折现率为 4%，结合以上数据，得出直埋成本可作为管廊一次性入廊费的执行价格参考，具体如下：管线管线电力电力通信通信给水给水天然气天然气污水污水热力热力中水中水管材C-PVC 管波纹管球墨铸铁管无缝钢管混凝土管聚氨酯43、直埋保温管球墨铸铁管寿命15 年15 年20 年30 年50 年50 年2030 年襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告28表表 各管线各管线直埋成本平均单价直埋成本平均单价汇总表汇总表管线类型管线类型规格规格预 计 纳 入预 计 纳 入数量总计数量总计直埋成本平直埋成本平均单价均单价（元元/米米*根根）（含（含 5%合理利润合理利润及及 11%营改增税金）营改增税金）电力电缆110kV41593.6110kV201593.61给水管人 民 路 邓 城 大 道DN1000、邓城大道仇家沟路 DN80011174.91通信线缆15589.28热力管道DN 600 热水热力44、或蒸汽热力21154.84结合以上数据，本项目综合管廊全长 6824m，测算出本项目入廊管线直埋成本为 34509.21 万元。入廊费在项目公司运营期内分每年平均收取入廊费，考虑到资金时间价值，以 4.17%年利率进行 17 年等额支付折算，即每年入廊单位均向项目公司支付入廊费 2874.13 万元。因考虑此数据与本项目测算可用性付费的 30%（2869.50 万元）较为接近，综合考虑综合管廊本体及附属设施的合理建设投资及回报、管线直埋成本及重复单独敷设成本和与直埋管线相比节省的运营维护成本，所以将本项目测算可用性付费的 30%（2869.50 万元）作为入廊费测算依据。（2）日常管理维护费日45、常管理维护费主要用于支付综合管廊管理单位的日常运维费用，包括人工、水电、维修和其他费用，以及企业运营的利润，由入廊单位按照运维绩效付襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告29费全额支付。6.政府支付可行性缺口补助政府支付可行性缺口补助计算表计算表城市地下综合管廊有偿使用费不能满足城市地下综合管廊建设运营的成本，按照 国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发 201561 号）规定，政府可给予必要的财政补贴，引导社会资本合作方形成合理回报，调动社会资本投入积极性。经测算，政府每年支付可行性缺口补助如下表所示：表表可行性缺口补助计算表可行性缺口补助计算表序号46、序号项目类别项目类别项目项目（含税）（含税）金额金额（万元（万元）1使用者付费入廊费（入廊费占可用性付费比重 30%）2869.502日常管理维护费（入廊单位按照运维绩效付费全额支付）1180.093政府付费运维绩效付费1180.094可用性付费9565.005政府可行性缺口补助政府补贴额（3+4-1-2）6695.50在项目运营期中，特别是运营期初管廊的使用率达不到 100%，当收取的实际入廊费数额未能达到可用性付费的 30%时，为保证可用性付费总额不变，应相应调整增加政府的可行性缺口补助数额。日常管理维护费由入廊单位按照运维绩效付费全额支付，政府不承担运维绩效付费的支付责任。经初步财务分析47、，本项目资本金内部收益率在不高于 7%，贷款利率暂按现襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告30行中国人民银行 5 年以上贷款基准利率（4.90%）上浮 10%计取的条件下，管廊测算可用性付费为 9565.00 万元/年（含税），运维绩效付费为 1180.09 万元/年（含税），政府支付各年可行性缺口补助数额为 6695.50 万元/年（含税）。注：本测算所涉及测算价格均采用含税价格，测算价格结果为含税后价格。7.项目项目运营补贴（可行性缺口补助）支出测算运营补贴（可行性缺口补助）支出测算结果结果根据上述条件，每年可行性缺口补助数额如下表所示：表 本项目运营期各年可行性缺48、口补助汇总表单位：万元运营期运营期自然年自然年可行性缺口补助总计可行性缺口补助总计120216695.50220226695.50320236695.50420246695.50520256695.50620266695.50720276695.50820286695.50920296695.501020306695.501120316695.501220376695.501320336695.501420346695.501520356695.501620366695.501720376695.50合计113823.50本项目运营期内，政府可行性缺口补助静态总支出为 113823.50 万元49、。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告31（三）（三）风险承担支出测算风险承担支出测算风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目中，参考行业经验，产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险事件主要是由政府方原因造成项目设计要求较高、城市规划调整导致本项目设施建设或增加、国家和地方提高运营维护标准导致养护费用提高及因政策法律法规变化导致税种和税率的变化等。风险主要包括建设期风险分担和运营期风险分担。具体测算公式如下：建设期风险分担=年度投资额*风险比例运营期风险分担=（运营成本-使用者付费收入）*风险比例对于建设、运营 成本风险，一般市50、政项目按传统模式建设结算价格会超概算投资 15%，运营成本一般也会超预计成本的 15%，采用 PPP 模式后，该部分风险可转移给项目公司承担，为可转移风险。对于物价变化引起的风险由相应调价机制解决。国家及行业标准变更、税费变化、突发事件、不可抗力等风险为政府与社会资本共同承担，该部分风险存在一定的不确定性，暂按建设及运营成本的 10%估算，双方各担 5%。综上，政府自留风险按本项目建设投资和运营成本的 5%为基数进行计算。每年政府风险支出责任数额如下表所示：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告32表表 本项目运营期各年本项目运营期各年风险承担支出风险承担支出汇总表汇总表51、单位：单位：万元万元合作期合作期12345678910年份2018201920202021202220232024202520262027自留风险成本1336.211781.611336.2155.4055.4055.4055.4055.4055.4055.40建设风险1336.211781.611336.210.000.000.000.000.000.000.00年度投资26724.13 35632.17 26724.130.000.000.000.000.000.000.00风险比例5.00%5.00%5.00%0.000.000.000.000.000.000.00运营风险0.00.0052、.055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.40年度成本0.00.00.01108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07风险比例0.00.00.05.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%合作期合作期11121314151617181920年份2028202920302031203220332034203520362037自留风险成本55.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.40建设风险0.000.000.000.000.053、00.000.000.000.000.00年度投资0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00风险比例0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00运营风险55.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.4055.40年度成本1108.071108.071108.071108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07 1108.07风险比例5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%经测算54、，政府在项目合作期内的风险支出责任共计 5395.88 万元。（四）（四）配套投入支出测算配套投入支出测算由于项目选址红线范围内政府无配套支出责任，故无需相应费用支出。（五）（五）财政支出汇总分财政支出汇总分析析根据上述分析结果，本项目股权投资支出 3804.35 万元、运营补贴支出总额为 113823.50 万元、风险承担支出金额合计为 5395.88 万元、无配套投入支出，襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告33本项目财政支出合计为 123023.72 万元，其中一般公共预算支出 117371.72 万元，政府性基金预算支出 5652 万元，具体各年政府为本项目需支55、出数额如下表所示。表表 本项目财政支出责任汇总本项目财政支出责任汇总单位：单位：万元万元合作期合作期12345678910年份2018201920202021202220232024202520262027财政支出责任总计2477.51 3303.35 2477.51 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90其中：一般公共预算支出2477.51 3303.35 2477.51 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90其中：政府性基金预算支出0003323356、2332332332332332合作期合作期11121314151617181920年份2028202920302031203220332034203520362037财政支出责任总计6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90 6750.90其中：一般公共预算支出6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90其中：政府性基金预算支出33233233233233233233233233257、332襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告34八、八、财政承受财政承受能力评估能力评估（一）（一）财政支出能力评估财政支出能力评估1.襄阳市一般公共预算支出情况预估襄阳市一般公共预算支出情况预估根据襄阳市财政局提供的襄阳市“十三五”财政改革与发展规划，以及2020 年2050 年襄阳市财政收支预测，在“十三五”期间，襄阳市本级一般公共预算支出按照 8%增长，以后每五年下调 0.5 个百分点，2017 年襄阳市本级一般公共预算支出 2162000 万元，据此预测襄阳市市本级 2018 年至 2037 年一般预算支出预估情况如下表所示：表表襄阳襄阳市市市本级市本级 201858、 年至年至 2037 年一般预算支出预估情况表年一般预算支出预估情况表单位单位:万元万元年份2018201920202021202220232024202520262027合作期12345678910预计一般公预计一般公共预算支出共预算支出2334960252175727234972927760314734233833923637147390993341836284476482年份2028202920302031203220332034203520362037合作期11121314151617181920预计一般公预计一般公共预算支出共预算支出478983651251245483883584059、3356219957662425470548317513395796419884420502.PPP 项目项目占比占比一般公共预算一般公共预算支出情况支出情况本项目财政支出责任全部列入襄阳市市本级一般公共预算。根据财经 201521 号文的要求，年度 PPP 项目需从预算中安排的支出责任不得超过一般公共预算支出的 10%。除本项目外，襄阳市已实施的 PPP 项目有庞公大桥项目、环岛景观带项目、高新科技称项目及东津白石街管廊项目等，拟实施的项目有东西轴线项目、城区防汛排涝项目、绿化一期项目等，襄阳市已实施及拟实施 PPP 项目每年支出总额如下：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力60、论证报告35表表襄阳市襄阳市已实施已实施及拟实施及拟实施 PPP 项目每年财政支出表项目每年财政支出表单位：单位：万元万元序号年份20182019202020212022202320242025202620271合作期123456789102已实施 PPP 项目财政支出总和197262298951450518565200252199525905281653053532993拟实施 PPP 项目财政支出总和3771739750662721810161932931955192010222055612117532108244总计57443627391177222328722452952477182561、3612258377264806264123序号年份20282029203020312032203320342035203620371合作期111213141516171819202已实施 PPP 项目财政支出总和535984685047137474377514000003拟实施 PPP 项目财政支出总和21534821387921826221520521919998557986928850088630874244总计2689462607292653992626422267139855798692885008863087424在以上项目已通过市本级财政承受能力论证的情况下，增加本项目财政支出责62、任后，在整个合作期内，合计每年需从财政预算中支出数额不超过襄阳市市本级 PPP 财政支出上限，从财政预算中支出数额占襄阳市市本级一般公共预算支出比例均不超过 10%，具体支出比例详见下表：襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告36表 PPP 项目支出占襄阳市市本级一般公共预算支出比例单位：万元序号年份20182019202020212022202320242025202620271合作期123456789102预计一般公共预算支出2334960 2521757 2723497 2927760 3147342 3383392 3637147 3909933 4183628 63、44764823已实施及拟实施PPP 项目财政支出总和57443627391177222328722452952477182536122583772648062641234本项目一般公共预算支出责任总计2477.51 3303.35 2477.51 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.905所有 PPP 项目财政支出责任占比2.57%2.62%4.41%8.17%8.00%7.51%7.15%6.77%6.48%6.04%序号年份20282029203020312032203320342035203620371合作期111264、13141516171819202预计一般公共预算支出4789836 5125124 5483883 5840335 6219957 6624254 7054831 7513395 7964198 84420503已实施及拟实施PPP 项目财政支出总和26894626072926539926264222671398557986928850088630874244本项目财政支出责任总计6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.90 6418.905所有 PPP 项目财政支出责任占比5.75%5.21%65、4.96%4.61%3.75%1.58%1.49%1.26%1.19%1.11%通过以上数据可知，襄阳市一般公共预算支出额度可以满足本项目支出。本项目与已实施项目的财政支出占比最高发生在合作期第4年（2021年），为8.17%，财政支出占比最低发生在合作期第 20 年（2037 年），为 1.11%。综上所述，本襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告37项目的财政支出处于市财政可承受能力范围之内。（二）（二）行业领域平衡性评估行业领域平衡性评估襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目作为襄阳市本级推出的唯一的一个综合管廊类 PPP 项目，在襄阳市范围内具有独一性，故不会出现在某一行业和领域方面 PPP 项目过于集中的问题。襄阳市樊西综合管廊一期工程 PPP 项目财政承受能力论证报告38九、九、财政财政承受能力论证承受能力论证结论结论综上所述，本项目若按照 PPP 模式实施，在项目合作期内襄阳市每年需从财政预算中支出数额占一般公共预算支出比例处于 1.11%8.17%，不超过襄阳市一般公共预算支出 10%，故本项目在襄阳市财政可承受范围内。