1、 乐东县滨海大道地下综合管廊工乐东县滨海大道地下综合管廊工程程 PPPPPP 项目项目 物有所值评价（初稿）乐东县财政局乐东县财政局 北京大岳咨询有限责任公司北京大岳咨询有限责任公司 二一七年六月二一七年六月 I 目目 录录 前言前言.1 编制依据编制依据.2 一、一、项目基本情况项目基本情况.4(一一)项目名称项目名称.4(二二)项目概况项目概况.4(三三)项目运作方式项目运作方式.6(四四)项目回报机制项目回报机制.8(五五)风险分配框架风险分配框架.8(六六)项目产出说明项目产出说明.10 二、二、物有所值定性评价物有所值定性评价.11（一）（一）全生命周期的整合程度全生命周期的整合程度2、.12（二）（二）风险识别与分配风险识别与分配.12（三）（三）绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新.14（四）（四）潜在竞争程度潜在竞争程度.15（五）（五）政府机构能力政府机构能力.16（六）（六）可融资性可融资性.18 三、三、评价操作说明评价操作说明.18 四、四、物有所值定性评估标准物有所值定性评估标准.20 五、物有所值定量分析.23（一）（一）分析流程及方法分析流程及方法.23（二）（二）计算步骤及结果计算步骤及结果.27（三）（三）论证结论论证结论.29 附件附件 1 1：评价专家打分表：评价专家打分表.31 附件附件 2 2：专家名单及专家证书：专家名单及专家证书.32 附件3、附件 3 3：专家组意见表：专家组意见表.33 1 前言前言 乐东县市政基础设施项目总体规模较大，工程施工项目多而杂，建设投入较高，且国内缺乏地下综合管廊的建设及运营经验，故乐东县政府依据近期国务院、发改委、财政部等部委及海南省财政厅出台的有关政策法律法规，结合新区实际情况，决定采用PPP（PublicPrivatePartnership，政府和社会资本合作）的模式运作项目，充分吸引具有丰富经验的社会投资人参与乐东县市政基础设施项目的建设、运营及维护，在项目产生运营收入的基础上，由乐东县政府对综合管廊提供可行性缺口补助。提高项目总体运营水平及效率，同时缓解筹集项目建设所需资金的财政压力。PPP4、 项目物有所值评价是对项目实施方案进行可行性评估的重要组成部分，根据国家相关法规的要求，PPP 项目除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，财政部门会同行业主管部门根据当地实际情况开展物有所值评价。本文从定性和定量两方面对乐东县滨海大道地下综合管廊工程PPP 项目进行了物有所值评价。定性评价着重对全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等六项基本指标，以及项目规模、运营收入增长潜力及行业示范性这三个补充指标进行了分析和评价，基本论证5、了本项目采用 PPP 模式引入社会投资进行投融资、建设、运营维护相较于政府传统投资采购模式的优势和先进性。2 编制依据编制依据 1.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；2.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）3.国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号）；4.基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015第 25 号令）；5.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；6.中共中央国务院关于深化投融资体6、制改革的意见 （中发201618 号）；7.传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资20162231 号）；8.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；9.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；10.政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；3 11.关于印发的通知（财金2015167 号）；12.关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；13.海南省人民政府关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本和模式的实施意见（201597、5 号）；14.海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（2015196 号）；15.乐东黎族自治县滨海大道尖峰段综合管廊工程可行性研究报告;16.乐东黎族自治县滨海大道龙沐湾核心区段综合管廊工程可行性研究报告;17.乐东黎族自治县滨海大道龙沐湾核心区至望楼河段综合管廊工程可行性研究报告;18.乐东黎族自治县滨海大道望楼河至龙栖湾段综合管廊工程可行性研究报告;19.乐东县滨海大道地下综合管廊工程 PPP 项目实施方案。4 一、一、项目基本情况项目基本情况 (一一)项目名称项目名称 乐东县滨海大道地下综合管廊工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）。(二二)项目概况项目概况 乐东8、黎族自治县位于海南岛西南部。地理坐标为北纬度 18241858，东经 10839-10924。东和东北与五指山市、白沙县接壤，东南与三亚市交界，北与东方市、昌江县毗邻，西南临南海。全境东西长 72 千米，南北宽 58 千米。总面积 2763 平方千米，户籍人口 54 万人。1987 年 11 月乐东县正式设立，是海南省少数民族自治县中人口最多、土地面积最大、文化较为发达的县份，也是中南部生态自然资源最为丰富的县，东南与著名旅游胜地三亚市毗邻，全县辖 11个镇：抱由镇、万冲镇、大安镇、志仲镇、千家镇、九所镇、利国镇、黄流镇、佛罗镇、尖峰镇、莺歌海镇。乐东县的地理位置优越，交通方便。处于三亚旅游城9、市和东方市工业区中间，有铁路、高速公路（环岛西线）贯通，且靠近三亚港口、东方市港口和三亚凤凰国际机场，有 62.5 公里长的海岸线和正待开发利用的岭头天然避风渔港，海运、陆运、空运都很方便。这种独特的区位，既有利于接受沿海地区的经济辐射，又有利于沟通国内外大市场。乐东的整体区域规划大致可以分为以下六个部分：5 1、乐东县城：依托抱由行政、文化、教育中心的服务优势，积极发展商业金融、文化科技、医疗卫生、信息服务等现代服务业。2、滨海发展区:推进龙沐湾、龙腾湾、龙栖湾复合型滨海旅游度假区的开发；重点建设莺歌海新城，打造为整个海南省西南部沿海休闲旅游产业发展的服务中心；将九所建设成联系山区和滨海区的10、综合服务节点。3、现代农业发展区:积极发展热带高效农业和农业科技产业，加快调整农业种植结构，建设南繁育制种基地，全省无公害养殖基地，农业产品品牌建设示范基地，现代化农业种植示范区。依托热带高效农产业优势，以农业产业化推动城镇化发展。4、尖峰岭旅游区:在严格保护尖峰岭自然资源基础上，将其建设成世界著名的热带雨林国家公园的主要景区之一，与龙沐湾旅游区一体化发展，共同成为国际一流的旅游休闲度假胜地。推进尖峰风情小镇建设，形成山地以观光为主，山下以居住和旅游接待为主的发展格局。5、山林经济发展区:严禁毁坏山林的任何开发行为，明确划定山林保护区的界限，加强监督管理。依托红河谷峡谷风光和佳西岭山地风光，建11、成以生态保护为主，户外拓展，森林探险为主的生态探险区。6、毛公山旅游区：利用毛公山的生态资源环境优势，在严格保护的基础上，以红色文化为核心，重点发展毛公山红色旅游，带动周边城镇发展。6 本工程属于滨海发展区，建设期为 4 年。全项目由四个子项目组成，分别是：滨海大道尖峰段、滨海大道龙沐湾核心区段、滨海大道龙沐湾核心区至望楼河段、滨海大道望楼河至龙栖湾段。各子项目工程的建设标准和建设内容均为：9.3x4.15m 三舱管廊，采用现浇方式施工，布置在车行道下。建设内容包括：土建、装修、土方工程、基坑支护、引出段预留管以及配套的电缆支架、消防、排水、通风、电气工程；不包括管廊内部中水管、给水管、燃气管12、电缆、弱电电缆、污水，以及给水、中水、燃气、污水预留管及预留井；征地拆迁纳入道路工程。总投资 435242.5 万元。最终投资以经审计的竣工决算金额为准。(三三)项目运作方式项目运作方式 1.1.项目实施主体项目实施主体 乐东县交通运输局（以下简称“县交通局”）作为项目实施机构，整体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作，并作为政府方主体签署本项目 PPP 合同，并授予本项目特许经营权。2.2.项目交易结构项目交易结构 项目 PPP 交易结构说明如下：7 图 1 项目运作方式 乐东县政府授权县交通局作为项目实施机构；1.由乐东县政府授权县交通局作为招标人，通过竞争性磋商方式选择社会资本，之后13、由县项目建设作为政府股东代表与成交供应商共同出资组建项目公司（签署合资合同）；3、县交通局与项目公司签署PPP 项目合同，授予项目公司特许经营权。在项目合作期内，由项目公司负责对本项目综合管廊进行投资、融资、建设和运营维护，项目合作期满后项目公司将项目资产设施无偿完好的移交至县交通局或政府指定机构；4、项目运营期内，县交通局负责协调，并与项目公司、管线入廊单位三方签订入廊协议。按照有偿使用的原则，由项目公司对 8 入廊单位使用地下综合管廊进行收费（包括入廊费和日常维护费）。管廊收费不足以弥补投资及合理回报的部分由县财政局予以财政补贴（可行性缺口补助）。(四四)项目项目回报回报机制机制 综合管廊14、属于有一定经营收入的准经营性项目，综合管廊收入包括使用者付费及政府财政补贴（可行性缺口补助）。使用者付费主要是指各入廊单位支付的入廊费及日常维护费，入廊费主要用于弥补部分的管廊建设成本，为减轻入廊单位的资金压力，建议将入廊费平摊到 30 年，由入廊单位向项目公司分期支付，同时支付相应的资金成本。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、维修、更新改造及管理支出，由入廊单位每年向项目公司支付。财政补贴主要是指政府每年为保证项目正常运行以及项目公司合理利润前提下对项目公司支付的可行性缺口补助。县政府需将向项目公司支付的综合管廊财政补贴纳入年度预算和中长期财政规划。(五五)风险分配框架风险分配框架 本项目15、应坚持的风险分配的基本原则包括：1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.由该方承担该风险最有效率；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。9 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目的风险分配机制如下表所示：表表 2 2 风险风险分配基本框架分配基本框架 风险类型风险类型 风险描述风险描述 政府承担政府承担 项目公司承担项目公司承担 政策、法律变更及项目前期工程风险 政治不可抗16、力 法律变更 项目审批 土地取得 工程设计 技术标准变更 经济风险 利率/汇率风险/市场风险/通货膨胀风险 建设风险和融资风险 建设风险：技术质量/工程质量/完工进度/安全生产/第三方责任/环境保护/专利侵权；融资风险：融资成本高/资金是否按时到位 运营风险 指项目运营过程中成本变动、设备更新、改扩建需求带来的运营风险 使用者付费风险 国家、省、市关于综合管廊有偿使用收费标准，实际收缴的入廊费和日常维护费带来的风险 10 风险类型风险类型 风险描述风险描述 政府承担政府承担 项目公司承担项目公司承担 自然风险 包括：可保不可抗力风险，不可保不可抗力风险，自然环境破坏风险，环境标准提高风险等 (17、六六)项目产出说明项目产出说明 通过本项目的建设、运营维护可以实现项目的直接产出和间接产出：1.工程直接产出 1）项目拟建以下 4 条地下综合管廊及一座控制中心，如下：表表 3 3 建设工程经济技术指标建设工程经济技术指标 序号序号 子项目名称子项目名称 建设规模建设规模/km/km 费用费用 /万元万元 总投资总投资 /万元万元 1 1 滨海大道尖峰段综合管廊工程 3.9 工程费用 32630.61 39146.17 工程其他费用 2956.82 预备费 3558.74 2 2 滨海大道龙沐湾核心区段综合管廊工程 21 工程费用 163577.58 193678.2 工程其他费用 1249318、.51 预备费 17607.11 3 3 滨海大道龙沐湾核心区至望楼河段综合管廊工程 13.34 工程费用 99652.58 118475.36 工程其他费用 8052.29 预备费 10770.49 4 4 滨海大道滨海大道望楼河至龙栖湾段综合管廊工程 8.07 工程费用 70357.41 83942.77 工程其他费用 5954.2 预备费 7631.16 合计合计 46.3146.31 435242.5435242.5 11 2.项目间接产出 1）减少管线直埋费用，取代入廊单位传统直埋管线铺设方式，节省入廊单位直埋管线费用；2）综合管廊使用寿命长，固定资产折旧年限长，相对于传统管线铺设方19、式，管线使用寿命延长，节省使用成本；3）通过与管廊上方市政道路的同步实施，加强地上地下施工统筹管理，加快施工进度，节约施工成本；4）节约更新改造费用，节省开挖和修复工程费用，减少施工占道造成的交通损失；5）节约城市建设用地（地上地下空间）：减少路面开挖，提高城市生活品质；6）降低管网漏损及对环境的破坏，降低安全事故发生率；7）促进乐东县滨海新区基础设施建设，为区域发展提供有力保障；8）进一步改善、提高城区地下管道系统运行效率，响应国家号召，进一步优化和集约利用地下空间。二、二、物有所值定性评价物有所值定性评价 本文物有所值定性评价根据生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞20、争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及项目规模、运营收入增长潜力及行业示范性等三个补充指标进行了分析和评价。12 （一）（一）全生命周期的整合程度全生命周期的整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。权重设置在 15%。本项目拟通过竞争性磋商引入社会投资人，由成交供应商与乐东县项目建设公司按照股权比例合资注册成立项目公司，负责乐东县滨海大道地下综合管廊工程 PPP 项目的投资、建设与运营。同时乐东县交通运输局与项目公司签署PPP 项目合同，由项目公司在合作期内投资、融资、建设、运营和管理维护，合作21、期满后，将符合移交标准综合管廊相关资产设施无偿、完好地移交给乐东县交通运输局或县政府指定机构。PPP 模式充分体现了项目的市场化运作的原则，将本项目的社会公益性和经济性进行了良好的平衡，使参与项目各方的权、责、利得到了合理的分配。以上 PPP 基本运作模式，基本通过社会资本对本项目全生命周期的各项活动进行整体负责，充分整合，减少政府对项目具体环节的干预，充分发挥市场力量，利用社会资本在资金、技术、管理方面的优势，以特许经营权、使用者付费及政府财政补贴为执行保证，发挥项目整体实施优势来加强项目投入产出、风险转移、提高效率和增强服务的功能。（二）（二）风险识别与分配风险识别与分配 风险识别与分配指22、标主要考核在项目全生命周期内，各风险因 13 素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。权重设置在 15%。按照“风险共担”的原则，在本 PPP 项目中，由项目公司进行乐东县滨海大道地下综合管廊工程 PPP 项目的投资、建设和运营工作，通过实施方案、PPP 合同以及双方谈判制定比较合理的风险分配机制；而在政府购买模式下，风险初步分担只由政府部门做出决策，容易出现不合理的风险分担格局，即产生大部分风险被转移至政府部门一方。采用 PPP 模式，按照风险由最有能力和优势的一方承担的原则，在 PPP 项目合同签订的过程中，设置合理项目风险分担机制，优化风险分担格局，对项目的成功具有促进作用23、。具体项目风险分配框架如下表：表表 4 4 风险风险分配基本框架分配基本框架 风险类型风险类型 风险描述风险描述 政府承担政府承担 项目公司承担项目公司承担 政策、法律变更及项目前期工程风险 政治不可抗力 法律变更 项目审批 土地取得 工程设计 技术标准变更 经济风险 利率/汇率风险/市场风险/通货膨胀风险 14 风险类型风险类型 风险描述风险描述 政府承担政府承担 项目公司承担项目公司承担 建设风险和融资风险 建设风险：技术质量/工程质量/完工进度/安全生产/第三方责任/环境保护/专利侵权；融资风险：融资成本高/资金是否按时到位 运营风险 指项目运营过程中成本变动、设备更新、改扩建需求带来的24、运营风险 使用者付费风险 国家、省、市关于综合管廊有偿使用收费标准，实际收缴的入廊费和日常维护费带来的风险 自然风险 包括：可保不可抗力风险，不可保不可抗力风险，自然环境破坏风险，环境标准提高风险等 （三）（三）绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。权重设置在 15%。1.绩效导向 综合管廊相关设施维护管理的绩效考核由乐东县交通运输局负责具体实施，考核对象是项目公司。由乐东县交通运输局相关主管 15 部门负责制定绩效考核方25、案及标准。考核采取日常考核、定期考核和抽检抽查相结合的方式，主要从两个方面开展，一是公司规章制度和管理措施执行考核，二是综合管廊维护的监督检查考核，考核结果直接与财政拨付的政府补贴挂钩。项目公司有义务保证所提供的各项服务均符合相应的质量标准规定。依据相关的技术规范和标准，本项目涉及的各个行业主管部门协同相关职能部门对项目公司的运营服务质量、资产运营维护情况等进行考核、评估。项目公司应全力配合相关部门的考核工作。乐东县交通运输局依据考核结果，综合确定每年的财政补贴支付金额。当考核不合格时，乐东县交通运输局将依据相关的管理规定及办法给予一定的处罚，并从政府支付的财政补贴金额中予以扣除甚至暂停支付。26、2.鼓励创新 本项目的顺利建设与运营，将会推进管廊相关立法与标准的制定。乐东县相关行业主管部门将拟定入廊协议范本，为管廊的有偿运营提供有力保障。同时管廊运营管理的相关技术标准正在积极的制定中，参与本项目的社会资本的意见也将作为参考，反映到相关规范和标准的制定中，充分发挥市场与政府的力量规范行业标准。（四）（四）潜在竞争程度潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸 16 引力。权重设置在 15%。1.地下综合管廊在中国还属于比较新兴的业态，同时兼具“使用者付费+政府财政补贴”付费模式下的具有收益性的公共服务行业，以 PPP 模式运作，比较容易吸引国内大型企业、上市公司27、进行投融资、建设和运营。2.本项目拟采用竞争性磋商的采购方式，按照“公正、公平、公开”的原则选择社会投资人，通过发布磋商信息，让更多的潜在投资人能够获取项目信息并参与竞争。3.本项目编制的实施方案中，项目运作模式、投融资结构、交易边界条件、权利义务、收益回报机制、风险分担等核心内容较为明确清晰、合理全面，同时在投资回报率、管廊服务费上限值以及标的设置等方面，充分考虑了投资人的接受程度，设置较为合理的利润空间，从而能够吸引更多投资人参与竞争。4.同时，通过前期对投资人的推介和调研，有多家投资人表示有意愿参与本项目，项目潜在竞争程度较高。（五）（五）政府机构能力政府机构能力 政府机构能力指标主要考28、核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。权重设置为 10%。1.从转变政府职能方面，政府从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个规划、监管的角色，避免了政府又当运动员又当裁判员的局面，是政府职能转变的重要体现，为建设服务型政府打好基 17 础。2.从优化服务方面，采用 PPP 模式，社会资本具有更多的相关经验，政府和社会资本按照各自优势分工，政府提供的服务从过去投资、融资、建设、运营等一揽子工作，转变为侧重项目的策划、合作规则的制定、对社会资本服务的监管、绩效考核，保证公共利益为先，从而使得政府的服务得到优化。3.从依法履约方面，按照“平等协商”的原则，本项目通过竞争29、性磋商程序，依法采购，并签订合资协议、PPP 合同等核心法律文件，从法律上保证项目实施能够起到双方依法履约的效果。4.从行政监管方面，PPP 模式并未改变原有行政监管的机制，从项目实施机构的监管到其他行政单位按照不同职能进行的多维度监管，并依照国家相关行政法律法规，对政府和社会资本合作加强了监管力度，相比政府传统投资和采购模式，监管对象发生变化，行政监管得到强化。5.从项目执行管理方面，依照相关法律政策文件的要求，本项目的项目实施机构为乐东县交通运输局，并授权了乐东县项目建设公司作为政府方出资代表，同时其他相关部门根据职能进行监管，发挥专业优势，各部门协调配合，从项目识别、准备、采购、执行阶段30、参与全过程覆盖，在项目全生命周期各阶段也充分发挥积极作用。同时在 PPP 合同中，明确规定了各方的权利和义务，从而为政府方对项目进行监管提供法律保障和依据。18 （六）（六）可融资性可融资性 融资性指标主要考核项目的市场融资能力。权重设置为 10%。1.在国家加强地方政府债务管理、推广 PPP 模式的背景下，作为融资机构本身表现出了对 PPP 项目的融资意愿。本项目包含约 46公里的地下综合管廊设施的建设运营，投资额较大，增加了本项目对资金的吸引力。2.由于本项目作为有一定收益的公益性项目，采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式运作，保证了项目稳定的现金流及适当的投资收益率，且经测算本项目运营31、期内的政府财政支出在乐东县财政承受能力范围内。金融机构对于此类有用稳定现金流以及国家扶持的项目较为青睐，增强了项目整体可融资性。三、三、评价操作说明评价操作说明 本项目进行物有所值定性评价将按以下步骤操作：1.明确评价指标体系 本项目从全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等六项基本指标，以及从项目规模、运营收入增长潜力、行业示范性等三个补充指标进行了分析和评价。2.制定评分参考标准 本项目将指标评价体系中的每项评价内容均依据其自身的特点和相关性作出了尽可能量化的评分参考标准，按照百分制进行评价 19 打分。3.组建专家组评审 由本级财32、政部门组建定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。专家组会议基本程序如下：（1）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分。（2）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。4.定性分析评价 汇总收集专家评分表，针对每个指标，去掉一个最高分和一个最低分后求和，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果。5.作出评价结论 项目本级财政部门（或 PPP 中33、心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。物有所值定性评价标准及专家打分表如下：20 四、四、物有所值定性评估标准物有所值定性评估标准 编号编号 评价指标评价指标 评价内容评价内容 评分标准评分标准 1 1 全生命周全生命周期整合期整合 项目的设计、投融资、运营维护等所有环节能否有机整合；能否有效提高全生命周期的工作效率 81-100：项目所有环节都能整合（存量项目：至少有融资和全部运营、维护整合到同一合同中）；61-80：项目所有环节基本完整，绝大部分工作得到整合；41-60：项目所有环节中不能将设计、34、运营等某一环节整合；21-40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散，无法整合。2 2 风险识别风险识别与分配与分配 风险是否进行全面识别与合理分配并进行有效管理 81-100：已进行深入的风险识别，各类风险识别全面，预计各类风险都能制定有效的风险应对措施，参与主体具有很好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，各类风险识别较为全面，预计绝大部分风险都将制定有效的风险应对措施，参与主体具有较好的风险控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，各类风险识别尚不够全面，预计一般风险都能制定有效的风险应对措施，参与主体具备35、基本的风险控制和管理能力；21-40：已开展了风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，预计少部分风险能制定有效的风险应对措施，参与主体具备较弱的风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，预计各类风险均无法制定有效的风险应对措施，参与主体具备较差的风险控制和管理能力。3 3 绩效导向绩效导向与鼓励创与鼓励创新新 是否围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，监测管理机制、激励导向和价格设定是否合理；项目是否具有创新空间和创新能力 81-100：围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，监测管理机制、激励导向及价格设定合理完善；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面几乎无36、限制，可完全进行独立自主创新，创新能力强；61-80：围绕公共服务供给数量、质量和效率建立绩效指标，监测管理机制、激励导向、价格设定合理性在可接受范围内；目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强；41-60：部分指标围绕公共服务供给数量、质量和效率建立，监测管理机制、激励导向和价格设定合理性在可接受范围内；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面有一定限制，可进行一定范围的独立自主创新，创新能力一般；21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，监测管理机制、激励导向和价格设定不太具有合理性；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面37、限制较多，较难进行独立自主创新，创新能力较弱；0-20：绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，监测管理机制、激励导向和价格设定超出市场可接受范围；项目在方案设计、服务提供、组织管理等众多方面限制非常多，无法进行独立自主创新，缺乏创新能力。21 4 4 潜在竞争潜在竞争程度程度 能否引起市场主体广泛参与兴趣 81-100：项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，预计将有多家市场主体参与，竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一定数38、量的市场主体参与，竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。5 5 政府机构政府机构能力能力 政府履约能力及能否对项目进行有效监督 81-100：政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关政府部门能很好行使监督权；61-80：政府具备较强的履约能力，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督权；41-60：政府具备较强的履约能力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督权；21-40：政府履约能力不强，但预计未来将39、得到改善，相关政府部门行使监督权存在一定困难；0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行使监督权。6 6 融资可行融资可行性性 项目融资是否具备可行性 81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；61-80：项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；41-60：项目对金融机构吸引力一般，且市场主体融资能力不强，可取得更多支持条件获得融资；21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，40、融资非常困难。7 7 项目规模项目规模 项目规模在当年本级财政支出中的占比是否合理 81-100：项目财政支出在当年本级财政一般公共预算支出中占比很合理；61-80：项目财政支出在当年本级财政一般公共预算支出中占比较合理；41-60：项目财政支出在当年本级财政一般公共预算支出中占比合理；21-40：项目财政支出在当年本级财政一般公共预算支出中占比不太合理；0-20：项目财政支出在当年本级财政一般公共预算支出中占比不合理。8 8 运营收入运营收入增长潜力增长潜力 运营收入是否具有增长潜力 81-100：市场竞争程度小，产品或服务属于垄断地位，市场空间巨大，成本控制能力强，运营收入增长潜力巨大；641、1-80：市场竞争程度相对较小，产品或服务处于行业领先地位，市场空间大，成本控制能力较强，运营收入增长潜力大；41-60：市场竞争程度一般，产品或服务处于行业平均水平，市场空间有限，成本控制能力一般，运营收入增长潜力尚可；21-40：市场竞争程度较强，产品或服务处于行业落后水平，市场空间较小，成本控制能力较差，运营收入增长潜力弱；22 0-20：市场充分竞争，产品或服务处于行业垫底水平，市场空间很少，成本控制能力很差，运营收入面临亏损。9 9 行业示范行业示范性性 项目是否在行业内具有示范意义 81-100：项目业态新颖丰富，运营模式或者技术创新（有多项创新），被评为国家试点项目或示范项目；642、1-80：项目业态较为新颖，运营模式或者技术相对于传统模式有改善，被评为省级示范项目；41-60：项目业态较为成熟，运营模式或者技术比较传统但有改进空间，地方政府较为重视；21-40：项目业态落后，运营模式或者技术比较落后，行业产能相对饱和；0-20：项目业态落后且单一，技术陈旧，行业产能严重过剩。注：1、本项目的定性分析评价由评审专家依据评价参考标准，结合评价指标体系中的各项评价内容进行分析评价，通过百分制评分法进行打分，结合权重算出各项评价内容的加权得分，得分保留两位小数。2、项目权重约定详见下表 3、项目得分范围及结论：61-100：本项目适合采用 PPP 模式，与传统模式比较，具有物有43、所值；0-60：本项目不宜采用 PPP 模式，与传统模式比较，不具有物有所值。23 五、物有所值定量分析五、物有所值定量分析 （一）（一）分析流程及方法分析流程及方法 物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP模式能否降低项目全生命周期成本。图 1 物有所值定量分析流程 物有所值定量分析的主要步骤包括：物有所值定量分析的主要步骤包括：根据参照项目计算 PSC 值；根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；比较 PSC 值和 PPP 值，44、计算物有所值量值，得出定量分析结论。PPPs值小于PSC值的，项目转入准备阶段，否则不宜采用PPP模式，24 应从当地 PPP 项目目录中剔除。PSCPSC 值计算值计算 PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值=参照项目的建设和运营维护净成本（初始 PSC 值）+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 1 1）设定参照项目）设定参照项目 根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）中参照项目设定原则，设定本项目的参照项目如下：参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；参45、照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用经营性收费模式；参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包成本计入参照项目成本；参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。2 2）计算初始）计算初始 PSCPSC 值值 初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本 建设成本：主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。资本性收益：是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收46、益应从建设成本中抵减。25 运营维护成本：主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。项目资产的升级、改造、大修费用不属于运营维护成本，应计入建设成本。第三方收入：是指参照项目全生命周期内，假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。第三方收入应从运营维护成本中抵减。参照项目中假定政府向用户收取费用的，该项收入（即用户付费收入）不得高于 PPP 模式下社会资本收取的使用者付费。其他成本：主要包括未纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收47、入所提供的周边土地或商业开发收益权等。3 3）竞争性中立调整值）竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。4 4）风险承担成本）风险承担成本 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。5 5）折现率）折现率 折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定。省级财政部门应会同行业主管部门根据行业、项目类型等因素确定基准折现率。考虑到项目包含的不确定性因素，折现率在五年期贷款基准利率 26 4.9%基础上适当上浮，取值为48、 7%。PPP 值计算值计算 在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值（简称 PPPs值）；在项目采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应文件等测算的 PPP 值称为实际报价 PPP 值（简称 PPPa 值）。根据该项目的所处阶段，PPP 值的计算，采用 PPPs 值计算方式：PPPs 值=初始 PPPs 值+自留风险承担成本 初始 PPPs 值=（PPP 政府建设成本-政府资本额资本性收益）+（政府支付服务费-政府资本第三方收入）+配套投入 其中：（1）PPP政府建设成本，包括在PPP项目全生命周期内政府49、以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设进行的投资、补助（包括股权投资和建设资金补贴）。（2）资本性收益，是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。（3）第三方收入，是指项目全生命周期内，因提供项目基础设施及公共服务而从第三方获得的收入（如使用者付费）。第三方收入应从政府运营维护成本中抵减。（4）政府支付服务费：一般包括可用性服务费与运营维护服务费。（5）配套投入：政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的贷款贴息，以及政府放弃的项目公司股利等。27 （二）（二）计算步骤及结50、果计算步骤及结果 PSC 值的计算值的计算 PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本 1)初始 PSC 值 本项目的建设期为四年，建设成本现值为 397,169.10 万元。资本性收益：是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。参考本项目不进行转让、租赁或处置资产，因此该部分收益为 0。运营维护成本和第三方收入：本项目 30 年运营期内运营维护成本的净现值为 26,304.45 万元，第三方收入的净现值为 92,55151、.26 万元。其他成本：主要包括未纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等。本项目没有该项成本费用。因此，本项目初始 PSC 值为：本项目总的初始 PSC 值为 339,322.63 万元。2）竞争性中立调整值：计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。28 本项目竞争性中立调整值主要是所得税、增值税及附加费用和土地52、税。本项目的竞争性中立调整值为：本项目总的竞争性中立调整值为9,461.15 万元。3）风险承担成本：本项目中，政府支出概率较高且支出数额较大的自留风险事件主要包括政府方运营期内的可行性缺口补助额，由于运营时间较长，运营内容复杂、难度大等原因。运营期的支出责任为本想目的主要风险。由于上述各类风险引致的具体支出数额和概率均难以准确预测，因此本项目以比例法测算风险承担支出。按照项目年度运营支出的 5%进行计算，年度运营支出为 24,219.40 万元，其 30 年运营期内，依据 5%风险承担支出测算，风险承担总额约为 4,585.60 万元。说明：项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本53、和政府自留风险的承担成本，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第 21 条及有关规定测算。PSC 计算过程：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本=339,322.63+339,322.63+4,585.60=353,369.38 万元 PPPs 值的计算值的计算 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出的现值。29 通过财政承受能力论证测算，本项目全生命周期内，政府每年的支出责任为如下表所示。表表 5 5 政府支出义务政府支出义务 年份年份 2018 20154、9 2020 2021 2022 2023 财政支出责任财政支出责任 9000 9000 9000 9000 24703.8 24703.8 年份年份 2024 2025 2026 2027 2028 2029 财政支出责任财政支出责任 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 年份年份 2030 2031 2032 2033 2034 2035 财政支出责任财政支出责任 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 年份年份 2036 2037 2038 2039 2040 2041 财政55、支出责任财政支出责任 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 年份年份 2042 2043 2044 2045 2046 2047 财政支出责任财政支出责任 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 年份年份 2048 2049 2050 2051 财政支出责任财政支出责任 24703.8 24703.8 24703.8 24703.8 PPP 值=264,350.71 万元（三）（三）论证结论论证结论 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。物有所值量值=P56、SC 值PPP 值 计算结果如下表：表表 5 5 政府支出义务政府支出义务 指标 单位 数值 PSC 万元 353,369.38 PPPs 万元 264,350.71 物有所值量值 万元 89,018.67 根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。30 本项目物有所值量值为正，通过物有所值论证，该项目适本项目物有所值量值为正，通过物有所值论证，该项目适宜采用宜采用 PPP 模式。模式。31 附件附件 1 1：评价专家打分：评价专家打分表表 指标指标 权重权重 得分得分 基本指标 全生命周期整合 15%风险识别与分配 15%绩效导向与鼓励创新 15%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%融资可行性 10%基本指标小计基本指标小计 80%/补充指标 项目规模 5%运营收入增长潜力 5%行业示范性 10%补充指标小计补充指标小计 20%/合计 100%/专家签字：专家签字：年 月 日 32 附件附件 2 2：专家名单及专家证书：专家名单及专家证书 专家名单专家名单 技术职称技术职称 33 附件附件 3 3：专家组意见表：专家组意见表