1、 濮阳县城南濮阳县城南新区新区桥梁及桥梁及道道路路工程工程一一期期 PPPPPP 项目项目 实施方案实施方案 实施机构：濮阳县住房和城乡实施机构：濮阳县住房和城乡规划规划建设建设局局 咨询机构：咨询机构：南京卓远资产管理有限公南京卓远资产管理有限公司司 二一二一七七年年一一月月 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 2 目录目录 一、方案编制的目的、原则和依据.1（一）编制目的.1（二）编制原则.2（三）编制依据.2 二、项目概况.5（一）项目名称.5（二）项目建设背景.5（三）项目建设必要性.6（四）项目实施机构.8（五）项目协调机制.8（六）项目区位.9（七）项目建设内容2、及规模.9（八）项目建设计划.10（九）项目投资规模与资金来源.10（十）项目产出说明.10（十一）项目采用 PPP 模式的可行性和必要性.11 三、风险分配基本框架.13（一）项目风险分析.13（二）项目风险分担.14（三）本项目风险预防及管理措施.17 四、项目运作方式与交易结构.22 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 3（一）本项目运作方式.22（二）项目公司股权情况.24（三）项目合作期限.24（四）项目投融资结构.25（五）项目回报机制和投资收益分配机制.25 五、项目效益分析.26（一）相关参数.26（二）测算过程.27 六、合同体系.29（一）法律主体.293、（二）合同体系.30（三）PPP 项目合同主要条款.30（四）履约合同.33（五）融资合同.35（六）保险合同.35（七）其他合同.36 七、监管架构.37（一）PPP 项目监管目标和原则.37（二）项目监管总体框架.40（三）项目监管主体和监管对象.40（四）项目全生命周期政府监管内容.42 八、绩效考核.44 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 4（一）绩效考核体系的设计.44（二）绩效考核标准.44 九、采购方式选择与实施计划.50（一）采购方式.50（二）项目特点及拟选择采购方式.51（三）社会资本资格条件.53（四）竞价方式.53（五）资格预审评审方式.53 濮阳4、县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 1 一、一、方案编制的目的、原则和依据方案编制的目的、原则和依据（一）（一）编制目的编制目的 为了更好地提升政府公共设施的服务效率，落实政府和社会资本合作共同开展市政基础设施的建设、运营及维护，濮阳县人民政府、濮阳县城南新区建设委员会、县财政局、县住房和城乡建设局结合濮阳县市政基础设施的现状，拟对濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期采用 PPP（BOT）模式（即为“建设经营移交”，指由政府授权的项目公司根据 PPP 项目合同的约定负责项目的投融资、设计、建设、运营、维护，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式）模式进行运作，以缓解当前5、财政资金紧张，加快推进城市建设，提高公共服务质量和效率。据此，本方案旨在通过对濮阳县城南新区道路工程实施的背景、项目的交易结构、项目的投资成本和收入测算、政府财政承受能力、利益和风险分担机制以及项目合作、政府监管等内容的分析，论证本项目建设和运营采取 PPP 模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回报、政府的支出责任和双方间的权利义务和风险分配，为本项目成功采用 PPP 模式进行投资、建设、运营提供理论和现实支持，并为本项目实施提出了明确的解决路径和推进时间表，为本项目的实施提供清晰准确的方案依据。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 2（二）编制原则（二）编制原6、则 为了确保濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目的成功运作，在运作过程中贯彻执行以下原则：1、严格遵守国家的法律和法规；2、项目实施过程中坚持“公平、公正、公开”；3、坚持通过法定竞争机制选定政府合作伙伴 4、发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高服务质量效率；5、转变政府职能，强化政府和社会资本协商合作；6、坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验。（三）编制（三）编制依据依据 1、中华人民共和国预算法；2、中华人民共和国政府采购法 3、中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013）；4、国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）；5、国务院关7、于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；6、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；7、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；8、财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；9、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 3（财金2014156 号）；10、中华人民共和国政府采购法实施条例（2015 国务院令第658 号）；11、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资2018、42724 号）；12、关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）；13、河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作的指导意见（豫政201489 号）；14、政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）；15、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；16、关于全面推开营业税改增值税试点的通知（财税 201636 号）；17、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；18、关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金201691 号）19、9、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金 201692 号）20、国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744 号）21、国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知（发改投资20162231 号）濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 4 22、城镇道路工程施工与质量验收规范标准（CJJ1-2008）23、濮阳县城南新区道路工程可行性研究报告 24、中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见 25、濮阳县城南新区（工业路、大庆路、长庆路、滨河路）5 座桥梁工程可行性研究10、报告 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 5 二、项目概况二、项目概况（一）项目名称（一）项目名称 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目（以下简称“本项目”）。（二）项目建设背景（二）项目建设背景 濮阳县地处华北平原，位于河南省东北部，黄河下游北岸，豫、鲁两省交界处。是濮阳市的南大门。南部及东南部以黄河为界，与山东省东明县、鄄城县隔河相望；东部、东北部与河南省范县及山东省莘县毗邻；北部、西北部与河南省濮阳市、清丰县相临；西部、西南部与河南省内黄县、滑县、长垣县接壤。地理坐标在东经 114.52115.25，北纬 35.2035.50之间。全县土地面积 1460km11、2，耕地面积 136 万亩。濮阳县主要铁路有京港高铁、郑济高铁（正在实施）在境内形成“十字形”客运通道，开行万吨大列的重载铁路山西中南部铁路横贯。濮阳县全境，东连京九，西接京广大动脉；106 国道、大广高速、范辉高速、德商高速，距郑州、济南两个国际机场均在 200 公里左右。截止 2014 年底，濮阳县共有干线公路 6 条 142.5 公里，其中国道 1 条（G106 线），省道 5 条（S212 清渠线、S209 卞张线、S101 郑吴线、S307 杨小线、S222 大海线）。全县农村公路总里程达 1843 公里，其中县道 160 公里，乡道 530.7 公里，村道 958 公里，专用公路 12、194.3公里，每百平方公里平均密度 109.2 公里；万人平均拥有农村公路 13.1公里。濮阳县城南新区规划人口 10-13 万人，规划面积 21 平方公里（其中城市建设用地 13.15 平方公里）。规划范围东至大庆路，西至濮上路，北至金堤河路、滨河路，南至南外环路、高城路，大部位于金堤濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 6 河以南。城南片区主要道路有南北向主干路濮上路、解放路、106 国道，向北连接至濮阳县城区，东西向主干路南外环路连接濮上路至106国道段。（三）（三）项目建设必要性项目建设必要性 从现状来看，城南片区的现状路网体系尚不完善，只有一横三纵四条道路，分别是13、南外环路、濮上路、解放路、106 国道。路网密度较小，交通资源分布不均、不成体系，难以满足未来发展的需求。而且由于金堤河隔断了城南新区及县属各乡镇和濮阳县城的联系，严重制约濮阳县的经济发展、建设需求，既影响了该区域的交通出行，也从客观上制约了区域经济发展以及居民生活水平的提高。因此，本项目拟建包含城南新区内的城市主干路、城市次干路和城市支路及工业路、大庆路、长庆路、滨河路等 5 座桥梁，这些道路及桥梁的建设能够完善区域内部路网结构，形成并完善区域的路网构架，服务区域内部车辆的进出使用要求。项目建设必要性主要体现在以下五个方面：1、城南新区经济发展的迫切要求城南新区经济发展的迫切要求 近年来，随14、着国家加大对城市基础设施建设投资的力度及城市建设的不断发展，对城市道路交通和市政设施的要求越来越高；同时，由于国民经济发展速度的不断加快，机动车辆拥有量、道路交通量及客货运出行不断增长，这也对城市道路的发展提出了更高的要求。随着濮阳县经济的发展，市区人口的增加，濮阳县的城市规模也不断扩大，但是由于濮阳县西部、北部紧邻濮阳市，城市发展空间受限，城南片区是将来城市空间发展的方向。因此尽快完成道路建设对完善路网系统及对跨越金堤河的工业路、长庆路、大庆路上的桥梁建设，完善城南新区滨河路跨城南新区濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 7 桑间河、未央河两条支流上的两座桥梁以加强区域横向15、道路连接就显得极为重要。2、进一步实施城南新区规划的需要进一步实施城南新区规划的需要 濮阳县城南新区是濮阳市新型城镇化示范区，以健康生活服务为主导，宜游、宜养、宜娱的生态文化小镇 规划范围内形成“一带、两轴、两心、四组团”的空间结构。一带：金堤河滨水公共活动带，两轴：解放路生活服务轴、长庆路生活服务轴，两心：文化商业中心、休闲活力中心，四组团：综合居住片区、文化商业片区、文教休闲片区、生态田园片区。本项目的建设正是起到了连接老城区和城南新区，加强了两区的联系，创建快速便捷的道路交通系统，同时完善了路网系统，强化了金堤河北岸和城南新区的用地布局，使城市沿金堤河两岸呈现带状布局。3、本项目的建设是16、改善投资环境的需要本项目的建设是改善投资环境的需要 基础设施的建设可为招商引资创造一个良好的投资环境，城南新区是在一片荒地上起步的。近几年来，濮阳县紧抓对外开放的有利契机以迅速扩大经济总量、增强经济发展后劲、培育特色经济为目标，全力开发招商引资，克服困难，使濮阳县的外经工作得到了持续、健康、稳步的发展。2016 还重新修订了税收政策和各种收费标准，出台了濮阳县招商引资优惠政策濮县政201628 号，对外来客商在税收、经营等方面都给予了更优惠的政策。濮阳县招商引资的方法很多也很灵活，制定了招商引资优惠政策，多年来连续使用，稳定；为进一步加强综合优势，提高招商引资能力，本项目的建成是势在必行的。它17、的建成，将增强合作区参与市场竞争的整体实力，并为合作区奠定坚实的环境基础。使合作区招商引资工作年年都有突破性的进展。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 8 4、打造生态宜居城市的需要，提高人民生活品质打造生态宜居城市的需要，提高人民生活品质 通过新城区建设，缓解城市拥堵现状，充分改善生活环境、工作环境，营造具有山水园林氛围的人居环境，建造方便快捷的绿色交通体系。该项目的建成不仅能够缓解道路拥堵问题，而且对道路沿线地区的发展起到积极的促进作用。该项目对周边居民的生活提供极大的方便，同时也对沿线地块发展提供便利的交通服务，极大地方便当地人们的出行，使居民生活更加便利化、舒适化，18、促成一举多得的发展局面。（四四）项目实施机构）项目实施机构 建议濮阳县住房和城乡规划建设局作为本项目实施机构，负责本项目的准备、采购、监管及移交工作。（五五）项目协调机制）项目协调机制 为保证 PPP 项目运作的顺利推进，建议濮阳县政府成立濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目领导小组，负责本项目的统筹，决策项目实施过程中的重大问题，建立协调推进机制，形成合力，保障项目规范运作，稳妥推进。具体各部门职责如下：1、濮阳县发改委负责做好 PPP 项目的总体规划和项目库储备管理；会同相关部门和濮阳县住房和城乡规划建设局，开展项目筛选、方案审查、价格管理、绩效评价等工作。2、濮阳县财政局组织相19、关专家对本项目物有所值评价定性打分；对咨询公司编制的物有所值评价论证、财政承受能力论证进行审核，并出具书面意见；对采购方式选择进行批复；全程参与政府和社会资本合作项目的监督管理。3、濮阳县住房和城乡规划建设局作为项目实施机构，负责项目濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 9 申报、识别论证、项目准备、采购、监管和移交等工作；建立政府和社会资本合作项目支付台账；项目实施后将项目采购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况。4、濮阳县国土局配合本项目中涉及到的土地审批等工作。5、濮阳县审计20、局负责对在建项目的竣工财务决算进行审计。6、濮阳县监督部门负责监督政府与社会资本合作中的合法合规行为。（六六）项目）项目区位区位 本项目桥梁工程的 5 座桥梁及道路工程建设位于濮阳县城南新区。（七）（七）项目建设内容项目建设内容及规模及规模 本项目桥梁工程建设的 5 座桥梁位于濮阳县城南新区。工业路、长庆路分别为南北向跨金提河桥梁，桥跨长均为 300m，大庆路为南北向跨金提河桥梁，桥跨长为 294m桥宽均为 50m；滨河路跨桑间河、未央河 2 座桥梁，桥跨长均为 48m，桥宽 35m。本项目道路工程包括城南新区内新建道路一期，总长度 15.61 千米。其中道路红线 50 米的道路共 3 条，总21、长约 7326.16 米；道路红线 35 米的道路共 3 条，总长约 4185.45 米；道路红线 30 米 1 条，总长约 637.2 米；道路红线 25 米的道路共 4 条，总长约 3460.17 米。关于道路工程二期项目，若政府通过相关程序及论证后，确定道路工程二期采取 PPP 模式实施，则项目公司将以道路一期的中标商务条件同时承担本项目二期工程建设及运营维护管理责任。二期项目启动后，政府方及社会资本方需对项目公司进行注资改造，以符合二期工程PPP 实施方案及公司法对资本金比例的要求。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 10（八八）项目建设计划）项目建设计划 根据本项22、目基本情况，道路工程一期建设周期 1 年，桥梁工程周期 1.5 年，拟定建设工期 1.5 年。（九）（九）项目投资规模与资金来源项目投资规模与资金来源 1、投资规模 根据濮阳县城南新区道路工程可行性研究报告及濮阳县城南新区（工业路、大庆路、长庆路、滨河路）5 座桥梁工程可行性研究报告，本项目静态总投资 86976.79 万元，调整后总投资（含建设期利息）90927.81 万元。2、资金来源 本项目拟采用 PPP 模式吸引社会资本参与建设，以政府与社会资本共同出资作为项目资本金（占总投资的 20%），剩余资金由社会资本通过融资渠道解决。（十十）项目项目产出说明产出说明 本项目桥梁工程建设的 5 23、座桥梁位于濮阳县城南新区。工业路、长庆路分别为南北向跨金提河桥梁，桥跨长均为 300m，大庆路为南北向跨金提河桥梁，桥跨长为 294m桥宽均为 50m；滨河路跨桑间河、未央河 2 座桥梁，桥跨长均为 48m，桥宽 35m。桥梁工程主要包括：桥梁、照明、及桥梁附属工程。本项目道路工程包括城南新区内新建道路一期，总长度 15.61 千米。其中道路红线 50 米的道路共 3 条，总长约 7326.16 米；道路红线 35 米的道路共 3 条，总长约 4185.45 米；道路红线 30 米 1 条，总长约 637.2 米；道路红线 25 米的道路共 4 条，总长约 3460.17 米。道路工程主要包括24、：道路、交通、给水、雨水、污水、照明、电力、通信、热力工程。道路信息详见下表。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 11 表 2-1 本项目（道路一期）信息表 道路名称 道路范围 道路等级 红线宽度/m 道路全长/m 工业路 南外环路-南环路 主干路 50 2286.074 长庆路 南外环路-南环路 主干路 50 1987.948 南外环路 解放路-长庆路 主干路 50 3052.14 滨河路 解放路-长庆路 次干路 35 3052.884 商君路 南外环路-滨河路 次干路 35 521.784 长弓路 南外环路-滨河路 次干路 35 610.781 圣德路 南外环路-滨河路25、 支路 30 637.198 吕公路 南外环路-滨河路 支路 25 579.946 公瑾路 南外环路-滨河路 支路 25 553.022 仓颉路 南外环路-滨河路 支路 25 512.341 九州路 圣德路-商君路 支路 25 1814.865 （十（十一一）项目采用）项目采用 PPP 模式的可行性和必要性模式的可行性和必要性 1、项目投资规模大，适合采用 PPP 模式 本项目涉及工程属于公共基础设施，若采用政府传统采购模式，需要政府全部投入建设资金，将会对市政府形成较大的财政压力。根据 河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（豫政【2014】89 号），本项目适宜也有必要26、采用政府和社会资本合作模式（PPP）。2、增加公共基础设施供给 采用政府和社会资本合作模式，政府仅需投入部分资金，剩余资金可用于其他基础设施项目建设，拓展项目建设的融资渠道，同时有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，增加公共基础设施供给。3、优化风险分配 投资项目存在各方面风险，采用 PPP 模式按照风险分配优化、风濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 12 险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，可以合理分配政府和社会资本风险。项目建造、财务和运营维护等商业风险原则上由项目公司承担，政府仅承担法律、政策风险和一部分市场风险27、和不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。4、提高项目管理效率和服务能力 规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率、质量和效益。对政府而言，采用 PPP 模式可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；对社会而言，通过“让专业的人做专业的事”，产生宏观效益，提高公共产品28、供给效率。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 13 三、风险分配基本框架三、风险分配基本框架（一）项目风险分析（一）项目风险分析 PPP 项目包括识别和准备、建设运营和交易等环节，在不同环节发生的风险种类不同。结合本项目实际情况，分析各个阶段存在的风险，以及各利益相关方与各类风险之间的关系，对各类风险等级进行预判，结果如表 3-所示。表 3-1 项目风险分析表 风险分类风险分类 风险表现形式风险表现形式 风险风险等级等级 系系统统风风险险 法 律 法 规变更 法律法规变更对建设、经营、付费等的影响。低 税收风险 指政府部门可能对 PPP 项目公司征收较高的税收。中等 利率风29、险 由于利率变动导致资金成本上升，使项目增加成本。中等 通货膨胀 指因通货膨胀对经营成本和项目收益造成影响。中等 公众反对 指公众对 PPP 采购模式的认识不足或者项目在建设及运营过程中影响了公众的利益而引起的反对情形。低 信用风险 各个项目参与者是否有能力承担其职责，是否愿意并且能够按照法律文件的规定在需要时履行其所承担的信用保证责任。低 不可抗力 包括自然灾害不可抗力（如洪涝、地震等）和社会不可抗力（如战争等）。低 合同风险 指合同在拟定过程中的疏漏导致的合同不完善或权责分配不合理。低 组织风险 包括 PPP 项目经验不足，合作者之间缺乏沟通或合作基础较差而导致的组织效率低下或者不合作。低30、 协调风险 在建设及运营期间由第三方原因造成的施工或运营干扰。低 项 目 公 司能力不足 指项目公司组织不合理、技术、经验不足，融资能力差等，造成项目运行不良。中等 准准备备阶阶段段风风险险 项目审批 指项目审批的可获得性和及时性。低 融资风险 在项目过程中由于资金不落实，导致建设工期延长，工程造价上升，使原定投资效益目标难以实现。中等 征地风险 征地过程中出现障碍，拆迁时间长导致延误工期；由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。低 配 套 基 础设施风险 项目的进场道路、配电、管网等配套基础设施不到位的风险。低 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 14 风险分类风险分类 风31、险表现形式风险表现形式 风险风险等级等级 设计风险 指设计不当，有重大缺陷或错误，出现大的设计变更等。低 技术风险 指由于承包商施工技术水平有限，项目要求的技术过高或者采用了尚不成熟的技术。低 施施工工阶阶段段风风险险 建设成本 指项目建设的实际成本与计划成本相差较大。中等 工期延误 指项目建设的实际工期超出了计划工期。低 原 材 料 和劳 动 力 供应 指原材料或者劳动力供应不及时或者供应不足，材料供应商无法履约等。低 环境风险 指项目在建设过程中，对环境造成影响和损害，或者达不到有关部门规定的环保标准。低 工程质量 指工程项目质量不合格。低 运运营营阶阶段段风风险险 运 营 维 护成本 指32、项目运营期间，项目的实际运维成本超出计划成本。低 经 营 管 理风险 指因管理经验不足，管理能力差，经验不足等对项目造成影响。低 维护事故 指项目运营期间，项目在维护过程中出现安全事故。低 政 府 付 费不及时 指因政府付费不及时导致项目现金流不足，从而导致PPP 项目公司运营困难或破产。低 移移交交阶阶段段风风险险 残值风险 合作期结束后项目移交给政府后未达到约定的状态或无法继续正常运营。残值风险主要来源于合同条款不完善、项目的价值评估产生分歧、项目移交的标准不明确等方面。低 提前移交 项目面临危机或者政府要求提前收回，导致项目在运营期提前中断或合作期提前终止。低 功能风险 项目设施在移交后33、功能不能满足正常运营的需求 低 可 维 护 性风险 在项目设施移交后，在给定条件下使用规定的程序和资源进行维护时，在规定使用条件下设备无法保持或恢复执行要求的功能状态。低 可 运 营 性风险 项目在移交后运营难度大和投入水平高。低 注：本栏对风险进行级别划分。风险级别的高低是相对而言的，在此处仅是为了对风险的进行排序。风险级别高并非一定是指项目是高风险的。（二）项目风险分担（二）项目风险分担 1、风险分担原则（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 15（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一34、方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2、风险分担方案 根据本项目实际情况，合理安排本项目风险分担方案，并在项目合同文件落实，如表 3-1 所示。表 3-1 项目风险分配表 风险分类风险分类 政府部门政府部门 社会资本社会资本 共同分担共同分担 系统系统风险风险 法律法规变更 税收风险 政府支付能力不足 利率风险 通货膨胀 公众反对 信用风险 不可抗力 合同风险 组织风险 协调风险 项目公司能力不足 准备准备阶段阶段风险风险 项目审批 融资风险 征地风险 配套基础设施风险 设计风35、险 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 16 风险分类风险分类 政府部门政府部门 社会资本社会资本 共同分担共同分担 技术风险 施工施工阶段阶段风险风险 建设成本 工期延误 原材料和劳动力供应 环境风险 工程质量 运营运营阶段阶段风险风险 运营维护成本 经营管理风险 维护事故 政府付费不及时 移交移交阶段阶段风风险险 残值风险 提前移交 功能风险 可维护性风险 可运营性风险 部分风险在不同情况下的风险分担主体不同，以下做详细说明。部分风险在不同情况下的风险分担主体不同，以下做详细说明。信用风险：信用风险：由于社会资本信用缺失，社会诚信体系不健全导致的信用风险应由社会资本承担36、；由于政府信用缺失导致的信用风险应由地方政府承担。建设成本风险建设成本风险：因设计、技术或施工原因造成的建设成本增加风险应由社会资本方承担，因政府方协调、征地原因及政府方要求的设计变更造成的建设成本增加风险应由政府方承担。工期延误风险：工期延误风险：因社会资本方原因造成的工期延误由社会资本方承担，因政府方协调或征地原因造成的工期延误应由政府方承担。提前移交：提前移交：由于项目运营维护不善，导致的项目提前移交风险应由社会资本承担；由于政府导致的提前移交风险则由政府方承担。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 17（三）本项目风险预防及管理措施（三）本项目风险预防及管理措施 针对37、 PPP 项目中的各项活动、过程、环境以及组织等复杂特性，以及 PPP 项目中风险的多维性和多层次性，应分别采取相应的风险策略。图 3-1 PPP 项目风险策略 1、法律法规变更、法律法规变更 协议条款协议条款：在 PPP 项目合同中将法律变更风险与政府付费金额或合作期限等联系起来，通过提高付费或延长合作期，补偿项目公司因法律法规变更蒙受的损失。2、税收风险、税收风险 政府政府：税务部门应明确项目公司所需缴纳的增值税及附加、所得税额。3、政府支持、政府支持 政府政府：政府应做好财政能力评估，明确项目周期内财政付费的经费来源。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 18 4、利率38、风险、利率风险 社会资本社会资本：项目公司通过金融手段规避利率风险。5、通货膨胀、通货膨胀 社会资本社会资本：制定合理的价格调整机制，或将适当的通货膨胀风险转移给施工承包商或运营承包商，具体的费用调整幅度和范围由项目公司与施工承包商或运营商根据调整项目的大小和各项费用的组成而具体商议，并在合同中予以明确约定。协议条款协议条款：在合同中规定价格调整条款，当通货膨胀率达到一定水平时，政府给予适当的补贴。6、公众反对、公众反对 政府：政府：加强信息公开，对项目立项、采购、确定中标人、过程监管、移交等环节对外公开信息，确保信息对称。社会资本社会资本：项目信息公开，与公众建立良好的沟通机制。协议条款协议39、条款：在合同中的赔偿机制内容中清楚地描述不同情况造成公众反对的权利义务分摊。7、信用风险、信用风险 政府政府：建立自身的信用约束机制，明确项目周期内政府付费的来源。对社会资本的资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。社会资本社会资本：提供完工担保，履约担保及各类担保及保函，运营阶段进行项目日常运营收入开支监管。协议条款协议条款：在协议中明确政府和社会资本双方对各项条款的违约责任。8、不可抗力风险、不可抗力风险 社会资本社会资本：通过支付保险费的方式把风险转移给有承担能力的保濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 19 险公司。协议条款协议条款：在合同中明确对不40、可抗力事件做出定义，明确发生不可抗力事件之后的应对措施。9、合同风险、合同风险 政府和社会资本双方：政府和社会资本双方：提请法律仲裁，制定再谈判机制，制定政府付费的灵活调节机制。社会资本：社会资本：项目公司与项目其他参与方签订的一系列合同，尽可能地提高其完备性，由项目公司进行统筹管理，一方面要保证单个合同的深度满足执行的要求且能够避免合同争议，另一方面保证多个合同之间有效衔接及不发生冲突，使所有合同全面完整地反映整个项目实施过程中需要考虑的所有问题。协议条款协议条款：在合同中设置诚信谈判声明和程序说明，设置再谈判条款。10、组织风险、组织风险 政府和社会资本双方：政府和社会资本双方：建立周密的41、组织架构和完善内部的治理机制，加强各方之间的沟通和联系，建立多部门和组织的协调机构。11、项目公司能力、项目公司能力不足不足 政府政府：采购阶段对社会资本进行资格审查，对其资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。社会资本社会资本：项目运行不良或难以继续运行时施行股权变更方案。协议条款协议条款：股权变更协议，采购合同中明确供应商资格准入条款，合同中明确规定构成项目公司违约事件的范围，以及发生这些违约事件之后政府部门应该采取的通知、答复、处理等措施。12、项目审批、项目审批 政府政府：地方政府建立多个部门的协调机制，提高办事效率，加快濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目42、实施方案 20 项目审批速度。协议条款协议条款：在合同中设置相应的前提条件，如规定双方在本协议项下所享有的权利与承担的义务。13、融资风险、融资风险 协议条款协议条款：合同中明确融资完成的期限。14、征地风险、征地风险 政府：政府：本项目征地风险是指由于土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项目所需土地的风险，应由政府部门承担。协议条款：协议条款：合同中明确由政府方承担征地风险。15、设计风险、设计风险 社会资本社会资本：签署完备的设计合同，加强对设计成果的审查，设计单位提供技术或者工艺流程担保，政府加强对设计的监管。协议条款协议条款：设计合同。16、技术风险43、技术风险 社会资本社会资本：（1）在施工合同中，要求承建商提供履约担保和质量性能担保，要求承包商对其材料和工艺造成的缺陷进行修补，期限一般延续到完工后的几个月甚至几年。如果技术故障是由承包商引起的，则可通过承包商提供的维修担保将风险转移。（2）在设计或承建合同中设置严格的惩罚性条款，以保证技术方案的可行性和建设质量。协议条款协议条款：设计合同、承建合同，并在合同中将所选用的方案、应遵循的技术规范和要求等细节都明确规定。17、施工风险、施工风险 社会资本社会资本：项目公司要求承包商提供完工、履约等各类担保、保濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 21 函。协议条款：协议条款：44、承建合同。18、环境风险、环境风险 政府政府：环保局对项目周边环境进行监管。社会资本社会资本：项目公司应把环保评估纳入项目监督的范围内，评估项目参与各方的环境责任风险，并进行合理分配。其次，考虑到项目建设可能对于环境的破坏，提留一定的预备费，以防止由于环保问题造成建设成本上涨及工期拖延。协议条款协议条款：要求施工单位、项目公司在项目的建设、运营和维护中应遵守环境保护的法律、法规。因环保问题所遭受或产生的损害、费用、损失，根据归责原则，由过错归属的一方做出相应的赔偿。19、移交风险、移交风险 政府政府：对项目进行定期绩效考核和中期评估，做好运营过程中和项目移交前的绩效评估。协议条款：协议条款：明45、确规定项目移交条件，移交范围，验收程序，项目不满足移交条件的处理方案及惩罚措施等。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 22 四、项目运作方式与交易结构四、项目运作方式与交易结构（一）本项目运作方式（一）本项目运作方式 本项目属于投资规模较大的基础设施项目，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施的项目。依据财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），PPP 项目的运作方式主要包括：委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不46、负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3 年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项47、目运作方式。建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 23 存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。本项目适合采用 BOT（建设（建设-运营运营-移交）移交）的运作模式，由项目公司承担本项目48、合作期内的融资、设计、建设、运营维护等工作，并负责合作期满后将项目资产及相关权利等无偿移交给濮阳县人民政府或政府指定机构。濮阳县人民政府濮阳县人民政府濮阳县住建局濮阳县住建局社会资本社会资本项目公司项目公司合作期满移交濮阳县城南新区起步区桥梁及道路一期PPP项目设计、建设、运营、维护付费金融机构金融机构融资占股95%监管政府采购授权政府方出资代表政府方出资代表授权占股5%濮阳县财政局濮阳县财政局 图 4-1 运作方式图 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 24（二）（二）项目公司股权情况项目公司股权情况 1、项目公司股权结构 本项目总投资 90927.81 万元，项目公司资49、本金比例为 20%，即资本金 18185.56 万元，由政府方出资代表与社会资本共同出资组建项目公司，其中社会资本方占股 95%，政府方占股 5%。2、政府参股的动因（1）有利于政府对项目公司的整体把控。虽然政府不参与项目公司的具体经营管理，但政府仍要从宏观上把握好方向，防止出现风险；（2）有利于对项目公司的监管。如果不参股项目公司，对项目公司内部经营和财务数据无法准确掌握，不能对项目公司成本支出具体了解，也就无法有效适用补贴付费调整机制，无法有效监管企业行为；（3）政府和社会资本方共担项目风险，取长补短，发挥各自优势，弥补不足,有利于提高管理水平，为公众提供高质量的服务。（三）项目合作期限（50、三）项目合作期限 合作期限由项目建设期加上运营期限确定，综合考虑项目回报机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求等因素。本项目的合作期定为 13.5 年（含建设期 1.5 年），合作期满后由项目公司将项目资产及相关权利等移交给濮阳县人民政府或政府指定机构。若因下列事项导致本项目建设期延长，则顺延本项目合作期限，即原则上保障项目运营期限为 12 年。1、因政府或其授权机构导致的项目建设期延长。2、因法律政策原因导致的项目建设期延长 3、不可抗力导致的建设期延长 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 25（四）项目投融资结构（四）项目投融资结构 本项目由社会资本方及政府方向项目51、公司注入资本金，资本金占总投资的 20%，即资本金 18185.56 万元。项目公司成立后，由项目公司负责剩余资金的融资，即 72742.35 万元,政府不为项目融资提供任何担保。（五）项目回报机制和投资收益分配机制（五）项目回报机制和投资收益分配机制 1、项目回报机制 本项目为非经营性项目，即项目是为获取社会价值及环境效益而建，无使用者付费。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），本项目回报机制为政府付费。由政府在运营期内按年支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。项目可用性服务费指项目公司为本项目建设符合验收标准的公共资产之目的所投入的资本性总支出52、而获得的服务收入；运维绩效服务费是指项目公司在合作期内提供的维持项目可用性所需的运营维护服务而支付的政府购买费用。每年的政府付费金额应纳入一般公共预算支出，并报县人大审查和批准。2、项目收益分配机制 由于项目公司由社会资本方和政府出资代表共同出资组建，运营期内的投资收益由项目公司获得，政府方与社会资本按照股权比例分配。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 26 五、项目效益分析五、项目效益分析（一）相关参数（一）相关参数 1、项目建设运行期 项目合作期设定为 13.5 年，其中建设期 1.5 年，运营期 12 年。2、摊销 根据财政部印发 企业会计准则解释第 2 号（财会2053、0811 号）第五条：在 BOT 模式下，BOT 业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产，应确认为无形资产，当合同终止时，所建的基础设施无偿交给让渡方，所以其价值应当分期摊销。基础设施预计的使用寿命长于运营年限，应当按照运营年限进行摊销。3、财务成本 考虑到项目所在地、融资风险等风险因素，参考类似项目经验，本项目融资利率设定为在中国人民银行五年以上贷款利率 4.9%计算，还款期限为 12 年，按照等额本息方式偿还。4、年度折现率 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。2016 年河南省政府一般债券（十二期）为 10年期固定利率付息式国债（地方政府债券54、），票面利率为 3.1%。由于折现率需高于无风险报酬率，且体现投资回报率，并考虑通货膨胀和资产的收益风险，综合考虑本项目折现率暂取 5%。5、合理利润率 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。当前五年期以上贷款基准利率为 4.90%，实际利率一般在基准利率基础上有所上浮，为吸引社会资本积极参与投资建设，结合项目行业属濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 27 性和所在地区，本项目合理利润率定为 7%。6、税费 根据营业税改征增值税试点实施办法，政府付费销项税增值税税率取 6%，建设工程及设备工程修理55、费等进项税增值税 17%。其他附加税包括城建税 7%、教育费附加 3%和地方教育附加费 2%等。根据中华人民共和国企业所得税法，所得税的税率为 25%。（二）测算过程（二）测算过程 1、收入测算：本项目收益来源于运营期的政府付费，根据关于印发的通知（财金【2015】21 号）,政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：合理利润率）（年度运营成本）财政运营补贴周期（年年度折现率）（合理利润率）（项目全部建设成本当年运营补贴支出数额111n其中：n 代表折现年数，财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。按上述公式计算，运营期政56、府财政支出见表 5-1。表 5-1 运营期财政支出（单位：万元）年份年份 第第 1 年年 第第 2 年年 第第 3 年年 第第 4 年年 第第 5 年年 第第 6 年年 第第 7 年年 可用性服务费可用性服务费 8,513.12 8,938.77 9,385.71 9,855.00 10,347.75 10,865.13 11,408.39 运维绩效服务费运维绩效服务费 1,861.30 1,917.14 1,974.66 2,033.90 2,094.91 2,157.76 2,222.49 总付费金额总付费金额 10,374.42 10,855.91 11,360.37 11,888.8957、 12,442.66 13,022.89 13,630.88 年份年份 第第 8 年年 第第 9 年年 第第 10 年年 第第 11 年年 第第 12 年年 合计合计（代数和代数和）可用性服务费可用性服务费 11,978.81 12,577.75 13,206.64 13,866.97 14,560.32 135,504.34 运维绩效服务费运维绩效服务费 2,289.17 2,357.84 11,735.10 2,501.44 2,576.48 35722.19 总付费金额总付费金额 14,267.98 14,935.59 24,941.73 16,368.40 17,136.80 171258、26.53 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 28 2、运营费用测算 根据相关城市道路及桥梁工程技术标准及养护办法，结合项目自身特点，本项目运营费用主要包括日常维修养护管理费用和大修费用。（1）日常维修养护管理费用 本项目运营过程中每年需进行维修养护管理，首年费用约1739.54 万元/年；（2）大修费用 本项目于运营 10 年进行一次大修，费用约 8697.68 万元。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 29 六、合同体系六、合同体系（一）法律主体（一）法律主体 1、濮阳县人民政府 系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的，在国务院统一领导下负责组织59、和管理濮阳县各项行政事务的地方国家行政机关。2、濮阳县住房和城乡规划建设局 濮阳县人民政府授权濮阳县住房和城乡规划建设局作为项目实施、履约实施及经营监管机构，具体统筹组织本项目实施 PPP 运作各项工作，包括项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等，负责本项目范围内设施工程日常运营情况的监督管理。3、社会资本 已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 30（二）合同体系（二）合同体系 PPPPPP项目公司项目公司金融机构金融机构保险公司保险公司设计单位设计单位濮阳县住建局濮阳县住建局融资合同保60、险合同设计合同PPP项目合同施工单位施工单位施工合同濮阳县政府濮阳县政府授权监理单位监理单位监理合同政府出资代表政府出资代表授权社会资本社会资本合资合营协议 图 6-1 PPP 项目合同体系图 （三）（三）PPP 项目合同主要条款项目合同主要条款 本项目主体合同为 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目（以下简称“PPP 项目合同”）。PPP 项目合同是政府方与项目公司依法就濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利61、实施。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个项目合同体系的核心。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 31 后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP 项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。1、权利义务、权利义务 在合作期内，项目设施的使用权归项目公司，由项目公司负责运营维护，项目公司可自主安排项目的62、维护计划，但应保证项目整体达到相应的运营指标。运营期内，政府方每年进行一次绩效考核后支付服务费。采用基于绩效考评结果的付费机制完成政府对项目的监管。政府付费以绩效考核结果为支付依据。2、交易条件、交易条件 本项目合作年限为 13.5 年（其中建设期 1.5 年，运营期 12 年）。因本项目不直接产生运营收益，故采用政府付费的回报机制。每年的政府付费金额应纳入一般公共预算支出，并报县人大审查和批准。基于 PPP 项目风险共担的原则，设计项目政府付费调价机制。项目公司的运营服务费以审计价为基础，按照该年度的商业银行贷款基准利率、CPI 指数等进行调整。本项目产出包括：本项目桥梁工程建设的 5 座桥63、梁位于濮阳县城南新区。工业路、长庆路分别为南北向跨金提河桥梁，桥跨长均为 300m，大庆路为南北向跨金提河桥梁，桥跨长为 294m桥宽均为 50m；滨河路跨桑间河、未央河 2 座桥梁，桥跨长均为 48m，桥宽 35m。桥梁工程主要包括：桥梁、照明、及桥梁附属工程。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 32 本项目道路工程包括城南新区内新建道路一期，总长度 15.61 千米。其中道路红线 50 米的道路共 3 条，总长约 7326.16 米；道路红线 35 米的道路共 3 条，总长约 4185.45 米；道路红线 30 米 1 条，总长约 637.2 米；道路红线 25 米的道64、路共 4 条，总长约 3460.17 米。道路工程主要包括：道路、交通、给水、雨水、污水、照明、电力、通信、热力工程。3、调整衔接、调整衔接（1）应急预案和临时接管方案 合作期内，如项目公司出现以下违约行为，项目实施机构有权实施临时接管：因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；严重影响到社会公共利益和安全的；法律、法规禁止的其他行为。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。（2）在合作期间，如果发生以下事件，项目公司依照PPP 合同承担违约责任。项目公司未能根据规定提交履约保函或未能补充履约保函金额并保持有效；未经政府批准，项目公司私自出租、转让、65、抵押或质押项目设施；项目公司未对项目设施进行定期维护或未达到维护标准，造成重大安全事故，严重影响社会公众利益。（3）发生以下情况，PPP 合同可提前终止：濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 33 项目公司发生严重违约事件时，实施机构有权发出终止合同的意向通知；发生政府严重违约事件时，项目公司有权发出终止合同的意向通知；发生不可抗力时，PPP 合同签订双方无法协商一致继续履行各自义务，双方有权向对方发出终止合同的意向通知。（4）提前终止补偿 PPP 合同提前终止，实施机构应按照 PPP 合同的规定接收项目设施，并按照合同约定的补偿原则和补偿标准计算终止补偿。（5）合同变更 建66、议在以下情形下，对 PPP 项目合同进行修订：适用法律的变化，影响任一方主要权利义务的；因不可抗力或因非合同任一方原因，导致合同部分条款无法履行；一方当事人丧失履约能力（6）合同展期 在以下情形发生时，协议双方可考虑对合同期限进行适当的延长：因可归责于政府方的原因导致工期延误的；因政府财政预算的调整，使得相应的支付能力受到影响。（四）（四）履约合同履约合同 1、工程承包合同 项目公司应根据适用法律的规定，择优选择有资质的企业作为项目施工总承包商，并接受濮阳县相关职能部门监督，选择建设总承包商的方式、流程、结果需要在濮阳县政府方相关部门备案。项目工程的施工总承包商不得将项目工程对外转包或违法分包67、。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 34 由于工程承包合同的履行情况往往直接影响 PPP 项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。2、运营服务合同 根据本项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务68、的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP 项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。由于项目的运营期限较长，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商管理不善而导致项目亏损。因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营。3、设备、原料供应合同 项目公司负责依法购置本项目工程建设所需要的一切临时性或永久性的设备、材料及其他物品，本项目工程建设所需的一切设备、材料的采购、供应、进口应当按照法律实施并符69、合国家的规范和标准及本协议的约定。在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 35 务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。（五）（五）融资合同融资合同 从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合70、同。在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及协议中予以具体体现。需要特别强调的是，PPP 项目的融资安排是项目实施的关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障项目的成功实施至关重要。（六）（六）保险合同保险合同 由于 PPP 项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项71、目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。鉴于 PPP 项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有针对性和有效性，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询专业保濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 36 险顾问的意见。（七）（七）其他合同其他合同 在本 PPP 项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项72、目实施方案 37 七、监管架构七、监管架构（一）（一）PPP 项目监管目标和原则项目监管目标和原则 1、PPP 项目的监管目标项目的监管目标 明确 PPP 项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施的前提，因此在确定项目监管体系和监管方式前，需要对监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合项目的监管体系。第一，解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量。由于公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，在 PPP 项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配置的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问题。第二，保障公共项目社会效益和73、公共利益。由于公共项目产品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的代表，监管的最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管的根本。第三，兼顾效率与公平。为保证项目公司运营的持续性，在补救市场失灵，保障道路服务质量的同时，还要让被监管企业获得合理利润，提高其运营效率。第四，实现“三赢”目标。为保证 PPP 项目的顺利实施，降低 PPP项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现 PPP 项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 38 2、PPP 项目的监管原则项目的监管原则 根74、据以上监管目标，制定以下监管原则：第一，依法监管的原则。监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。第二，约束与激励相结合原则。一方面，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。另一方面，为发挥 PPP 模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如 PPP 示范项目资金支持、PPP 产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。第三，独立专业75、原则。设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与 PPP 项目的政府部门和政府出资代表，确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于 PPP 项目过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。第四，公开透明、可问责原则。公开透明原则要求监管机制和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 39 的知情权，创造良76、好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。第五，提高监管效率原则。制定 PPP 项目监管流程，明确各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，提高监管效率；运用合理的监管方法，避免因监管过度造成企业负担加重。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 40（二）（二）项目监管总体框架项目监管总体框架 项目监管总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监管对象加以监管的监管方式。被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方式中，法律法规、PPP 合同体系77、是政府监管的依据和基础，政策引导、价格和质量约束是对法律法规、合同体系的有效补充。项目监管总体框架如图 7-1 所示。图 7-1 项目监管框架 （三）（三）项目监管主体和监管对象项目监管主体和监管对象 1、项目监管主体、项目监管主体 濮阳县政府授权濮阳县住房和城乡规划建设局作为项目实施机监管目标监管主体监管方式/机制监管对象发改、财政、住建、规划、民生、卫生、环保、水利、消防、土地管理、工商、审计等部门阶段性监管监察部门司法机关不定期或突发情况监管独立性监管部门引入外部财务、法律、经济顾问全程监管法律法规PPP合同体系绩效考核机制约束与激励机制政府部门社会资本PPP项目公司设计单位承建单位材料78、供应商运营单位社会公众信息公开政策指导濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 41 构，负责项目全生命周期的监管工作。此外，发改委、财政局、规划局等分阶段介入到项目监管中。除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全的监管。司法机关主要是对监管机构的监管行为的合法性进行审查，并裁决监管机构与被监管对象之间的重大分歧。被监管企业如果不同意监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。审计部门会被授权审计项目公司的各类报表和资金出入情况。2、项目监管对象项目监管对象79、 项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计单位、施工单位和运营单位等，涉及项目各阶段的所有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。政府方出资代表，也在监管范围内。3、项目监管方式项目监管方式 在保障社会效益和公众利益的总体目标下，监管机构各司其职，通过法律法规、PPP 合同、政策引导、质量约束、绩效考核等多种方式对 PPP 项目参与方实施全过程动态监管。（1）法律法规 法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。国家层面正在制定有关 PPP 方面的立法。（2）项目合同体系 项目合同是项目执行中政府监管的依据和标准。实施机构在执行监管权80、力时，严格按照合同内容（公私双方的权利与义务、约定验收标准和维护标准、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容）濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 42 进行监管。（3）政策引导 实施机构根据道路建设和运营养护相关指导文件，对项目全生命周期进行约束和管理。（4）绩效考核机制 本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作，政府支付给项目公司的服务费用以对项目公司的绩效考核结果为参考标准。（四）（四）项目全生命周期政府监管内容项目全生命周期政府监管内容 财金 113 号文对 PPP 项目生命周期分为 5 个阶段，分别是项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，从监81、管方面来看，本项目的全生命周期可按照项目准备、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段进行划分。1、项目准备阶段、项目准备阶段 项目准备期包括项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定 PPP 合同。市政府负责对 PPP 项目的实施方案进行审批，财政部门同实施机构一起评估项目风险，进行项目物有所值、财政承受能力的评审，实施机构负责项目前期资料的合法性评估。2、项目建设阶段、项目建设阶段 项目建设阶段主要是指 PPP 项目从开工建设到完工的整个过程。实施机构的监管职责是对合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管；对施工图预算的审批监管；对成本、质量和进度进行控制；对项82、目公司违法分包、转包行为的监管；组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 43 3、项目运营阶段、项目运营阶段 项目运营阶段是指从 PPP 项目建成投入使用直至合作期结束。这一阶段，监管主要体现在运营维护服务质量方面。根据 PPP 合同的规定，实施机构负责督促项目公司在此阶段做好道路的养护和维修工作，保证项目在运营阶段和移交时处于良好的状态；为避免项目公司侵害股东利益，以及防止项目公司抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不合法融资，还需要对项目公司资产进行动态监控和财务监管；对项目公司的服务质量和服务水平进行监管，如果出现83、重大失职和渎职行为，需要由监察部门介入。4、项目移交阶段、项目移交阶段 项目移交阶段是 PPP 项目的最终环节，是指在项目投资方的合作期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府方。一般而言，正常情况下合作期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目公司经营不善导致严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府启动项目应急预案，由相关部门临时接管或寻找其他社会资本继续经营以避免损失，保证社会公众利益不受损害。因此，在这一阶段，实施机构监督的职责是项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益。84、濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 44 八、绩效考核八、绩效考核（一）绩效（一）绩效考核考核体系的设计体系的设计 本项目每年政府根据绩效考核情况，向项目公司支付可用性服务费和年度运维绩效服务费。1、可用性服务费、可用性服务费 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），可用性服务费主要由两部分组成：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）及其合理利润。（1）项目全部建设成本应以审计局审定的工程建设结算价为基础，计价依据为河南省建设工程工程量清单综合单价D（2008版）（豫建设标200850 号）。同时，以下费用应纳入建设成本：勘察、设计85、监理、审计、咨询、建设单位管理费等工程建设其他费。（2）合理利润。参照项目所在地区和行业属性，结合项目情况，合理利润率应不高于 7.5%。2、年度运维绩效服务费、年度运维绩效服务费 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），年度运维绩效服务费同样由两部分组成：年度运营成本及其合理利润。（二）绩效（二）绩效考核标准考核标准 1、建设期绩效考核建设期绩效考核 本项目建设期的绩效考核指标表 8-1 所述，若下述指标要求在未达成时，县住建局可根据PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 86、45 表 8-1 建设期绩效考核指标 指标类别指标类别 考核标准内容考核标准内容 质量质量 需符合 CJJ1-2008城镇道路工程施工与质量验收规范、CJJ2-2008城市桥梁工程施工与质量验收规范、GB50204-2002混凝土结构工程施工质量验收规范2011 版、CJJ89-2012城市道路照明工程施工及验收规程、GB50268-2008 给水排水管道工程施工及验收规范等，并做到一次性验收合格。工期工期 开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过 19 个月。环境保护环境保护 参照 JTGB03-2006公路建设项目环境影响评价规范、建设项目环境保护管理条例等87、 安全生产安全生产 参照 JGJ59-2011建筑施工安全检查标准和 JTJ076-95公路工程安全施工技术规程等。注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。2 2、运营维护绩效考核、运营维护绩效考核 县住建局等政府相关单位对项目公司提供的运营维护管理质量进行监督考核与公众满意度调查。绩效考核分为常规考核和临时考核。如表 8-2 所示，绩效考核系数按年度考核得分值进行确定。根据考核结果，运维绩效服务费实际支付金额为经审计后的运维绩效服务费乘以绩效考核系数。考核过程中发现不符合检查要求但整体合格的部分88、，县住建局可要求运营方限时整改后进行评分，根据整改后的考核结果进行绩效支付；如县住建局在考核过程中发现不符合检查要求且整体不合格的运营服务，可要求项目公司限时整改后进行评分，评分合格后根据 60-69 分的档次支付绩效付费。绩效考核得分在要求整改后仍低于 60 分，则可执行强制解约的相关条款。表 8-2 绩效考核系数计算表 序号序号 年度绩效考核得分年度绩效考核得分 绩效考核系数绩效考核系数 1 90-100 1 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 46 2 80-89 0.9 3 70-79 0.8 4 60-69 0.6 5 60 强制解约 在运营期内如果连续 3 年绩89、效考核得分在 90-100，其他年限内绩效考核得分在 80-89，则可将其作为项目合作期满政府是否决定继续与项目公司合作展期的主要依据之一。根据城镇道路养护技术规范（CJJ36-2006）、城市桥梁养护技术规范（CJJ99-2009）、公路工程安全施工技术规程（JTJ076-95）、公路养护安全作业规程（JTGH30-2004）、城市道路养护维修作业安全技术规程（SZ-51-2006）、公路建设项目环境影响评价规范（JTGB03-2006）和 公路环境保护设计规范（JTGB04-2010）等现行有关规范的规定，确定本项目的运营维护期绩效考核评分内容及得分标准，具体见表 8-3。濮阳县城南新区桥90、梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 47 表 8-3 运营期绩效考核指标表 考核项目考核项目 考核内容考核内容 运营期考核指标运营期考核指标 第一级（第一级（70 分）：建成项目的运营效果分）：建成项目的运营效果 巡检、维修记录及技术档案 档案详实、及时、完整 违反规定每一项（处、次）扣0.2-1分 道路、桥梁养护维修管理 主要包括道路及桥面维修养护完好；春季集中维修期和冬季保养期应对；养护维修作业时要做到文明施工等 违反规定每一项（处、次）扣0.5-1分 卫生管理 按规定的时段和标准对道路及桥面进行清扫和保洁、垃圾污物收集及运送、清扫人员作业过程规范性等 违反规定每一项（处、次）扣0.291、-1分 排水设施 排水设施应定期检查巡防，定期维护，保持良好的功能和结构状况，并约定突发事件处置情形 违反规定每一项（处、次）扣 0.5-1 分 信息标识 信息牌必须显眼、干净、清晰并且结构稳定 每公里路段内：每个瑕疵扣0.5分 照明设施维修 路灯光源保持完好，照度和亮度达到国家标准要求；道路及桥面照明的维修系数不低于 0.70；配电箱（柜）保持完整无缺、不渗水、无积 灰、无锈蚀等 按照亮灯率、设备完好率、技术指标、故障报修率进行 综合考核打分 第二级（第二级（10 分）安全管理和突发事件管理分）安全管理和突发事件管理 安全管理和突发事件管理 考核安全管理和突发事件管理，相关的管理措施、应对方92、案、备用物料须符合相关要求，对突发事件的处理及时、得当 违反规定每一项（处、次）扣0.5-1分 第三级（第三级（10 分）环境保护分）环境保护 濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 48 3、考核办法考核办法 常规考核每季度进行一次，在项目公司向县住建局提交季度运维情况报告后 5 日内开始，开始后应在 7 日内完成。县住建局需提前 48 小时通知项目公司开始考核的时间，项目公司在县住建局的监督下，在规定的考核现场对道路、桥梁等设施的表面状况进行物理检查。常规考核两个道路项目的最小里程为 1 公里路段，道路项目每季度需变换考核路段范围。年度累计考核里程需达到整个路段长度的 2593、%。项目公司怠于或延误修复缺陷的，县住建局可根据PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。县住建局可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效，如发现缺陷，则需在 24 小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到县住建局的书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致道路可用性破坏、交通秩序受到严重影响，或存在重大交通安全隐患。环境保护 符合环境保护法、环境保护管理条例及相关技术规范 符合规定的得10分，不符 合要求得0分 第四级（第四级（10 分）利益相关者满意度分）利益相关者满意度 利益相关 者满94、意度 公众满意度 每年度公众满意度调查，满意度90%以上（10分），满意度80%90%（8分），满意度70%80%（6分），满意度60%70%（4分），濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 49 无论何种情况，项目公司应及时修复缺陷，否则县住建局可根据PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。（三）（三）调价机制调价机制 在科学定价的基础上，为防止付费过高或过低导致的项目公司获得超额利润或过度亏损，实现本建设项目的公益性和可持续发展，需根据当期通货膨胀情况（即统计局公布的当期 CPI 以及人工成本指数指标等数值，累计超过 10%进行调整）建立动态的调95、价机制，并实行定期调价。运营维护服务费根据运营期内的通货膨胀情况（统计局公布的当期 CPI 数值以及人工成本指数指标等数值，累计超过 10%进行调整）调整。调价公式如下：POn=KPOn POn 为社会资本方在最终响应文件中报出的第 n 个财务年度的运维绩效服务费；POn为调整后第 n 个财务年度适用的运维绩效服务费；K 为调整系数，K=（1+CPIn+1）（1+CPIn+2）（1+CPIn+m）-1，即自上次调整年第 n 年起后 m 年的累积 CPI 涨幅。濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 50 九、采购方式选择与实施计划九、采购方式选择与实施计划（一）采购方式（一）采96、购方式 本项目应严格按照中华人民共和国政府采购法及相关规章制度，根据本项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。根据 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113 号），采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。各类项目采购方式适用情况如下所示：1、公开招标：应作为主要的招标方式，主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。2、竞争性谈判：主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，或不能事先计算出价格总额的项目。此外，招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未97、能成立的项目可转入竞争性谈判。3、邀请招标：主要适用于具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的，或采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的项目。4、竞争性磋商：主要适用于技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，或因采购时间及数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的，或市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。5、单一来源采购：主要适用于只能从唯一供应商处采购的，或发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的项目。对于已有项目，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 51 98、续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的可以采用单一来源采购方式。（二）项目特点及拟选择采购方式（二）项目特点及拟选择采购方式 根据 政府和社会资本合作模式操作指南 明确的五种采购方式，结合项目本身情况进行对比发现，公开招标比较符合本项目基本条件。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。结合项目特点，对照各类采购方式适用性，本项目选择公开招标的采购方式。以下是公开招标采购流程：濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 52 图 9-1 公开招标采购流程图 发布资格预审及采购公告资格预审99、的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案由实施机构代表和评审专家共5人以上单数组建评审小组发售采购文件（不少于5个工作日）不得超过采购项目预算金额的2%预中标、成交结果公示（不少于5个工作日）PPP项目合同草签PPP项目合同正签PPP项目合同公示（正签后2个工作日内）提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日资格预审评审采购响应文件评审形成评审报告澄清或者修改的内容在投标截止时间至少15日前以书面形式通知自发出之日起至投标人提交截止之日止，最短不得少于二十日现场考察召开采购前答疑会缴纳投标保证金成立采购结果确认谈判工作组按照候选社会资本排名依次谈判发出中标、成交100、通知书濮阳县城南新区桥梁及道路工程一期 PPP 项目实施方案 53（三）社会资本资格条件（三）社会资本资格条件 1、一般资格条件（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其它条件。2、关于联合体参与采购活动 本项目不接受联合体响应。（四）竞价方式（四）竞价方式 对政府方而言，其主要诉求为政府付费在合理区间范围内的最低，以及每年相对平滑的财政支出安排；对社会资本而言，其主要诉求为政府付费在合理区间内的相对较高，以及在尽可能短的年限内收回相应的成本及获得合理回报。为平衡两方的利益诉求，项目可参考项目总投资、政府付费额等方式进行竞价，且在评标细则中设计专门的评分机制，引导社会资本理性报价。（五）资格（五）资格预预审审评审方式评审方式 资格预审将限定参与合格社会资本的数量。当所有满足要求的申请人不大于 5 家时，均视为合格的申请人；当所有满足要求的申请人超过 5 家（不含 5 家）时，将采用评分制对所有满足要求的申请人进行特定资格条件评分，得分由高到低排名前 5 名的资格预审申请人将视为合格的申请人。依据评审标准和程序，只有合格的申请人才能够参与后续的公开招标程序。