1、政府和社会资本合作（PPP模式）鹿邑县鹿邑县20162016年农村公路及中小桥梁建设工程项目年农村公路及中小桥梁建设工程项目实实 施施 方方 案案鹿邑县交通运输局鹿邑县交通运输局江苏中核华纬工程设计研究有限公司江苏中核华纬工程设计研究有限公司二零一六年六月二零一六年六月鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案鹿邑县2016年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案编制单位：江苏中核华纬工程设计研究有限公司法人代表：张立刚证书编号：工咨甲 21120070009发证机关：中华人民共和国发展和改革委员会报告负责人：陈萍凤高 级 工 程 师报告编制人：乔金栋工程师王征工程师王明春工程2、师张利杰工程师陈力瑞工程师郑婷婷工程师李建宇工程师报告审核人：李鹏高 级 工 程 师二零一六年六月鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案1目目录录编制依据及原则编制依据及原则.1 1编制依据.1编制原则.2第一章第一章项目概况项目概况.4 41.1 项目名称.41.2 项目建设性质.41.3 项目区域概况.41.4 拟建项目基本概况.61.4.1 项目建设地点.61.4.2 项目建设内容及建设规模.61.4.3 建设工期.121.4.4 投资估算.121.5 拟建项目现状.131.5.1 现阶段已完成的工作.131.5.2 配套基础设施现状.141.6 对受益地区社会经济的3、影响.14第二章第二章采用采用 PPPPPP 模式的优势及可行性模式的优势及可行性.17172.1 采用 PPP 模式的优势.172.2 采用 PPP 模式的可行性.18第三章第三章项目公司股权结构项目公司股权结构.20203.1 项目实施机构授权关系.20鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案23.2 项目公司设立.203.3 股权情况.213.4 双方职责.21第四章第四章风险分配基本框架风险分配基本框架.22224.1 风险的特点及内容.224.1.1 PPP 项目风险的特点.224.1.2 项目风险管理的主要内容.234.2 风险的识别.234.3 风险的评估.264、4.4 风险分担.274.4.1 风险分配原则.274.4.2 风险分配方式.284.4.3 风险分配.284.5 风险应对.29第五章第五章PPPPPP 运作模式运作模式.32325.1 运作模式的选择.325.2 运作模式的确定.33第六章第六章项目交易结构项目交易结构.35356.1 投融资结构.356.1.1 投融资内容.356.1.2 资金筹措方式.356.2 回报机制.37鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案36.2.1 项目回报机制.376.3 相关配套安排.386.3.1 行政审批手续.386.3.2 配套设施.38第七章第七章财务测算财务测算.393975、.1 项目投资情况.397.2 项目资金情况.397.3 政府财政补贴测算.397.3.1 股权投资支出.397.3.2 政府承担运营补贴支出.407.3.3 风险承担支出.427.3.4 配套投入支出.427.4 运营期成本.427.5 税费情况.437.6 政府支出责任测算.437.7 收益率.45第八章第八章项目合同结构项目合同结构.46468.1 合同体系.468.1.1 PPP 项目合同.478.1.2 履约合同.488.2 项目权利义务边界.528.2.1 政府方的主要权利和义务.52鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案48.2.2 项目公司的主要权利和义务.6、538.3 项目交易条件边界.548.3.1 合作期限.548.3.2 项目投资回报.548.3.3 项目土地使用权.558.3.4 工程建设及相关.558.3.5 项目运营.568.3.6 政府监管.578.3.7 股权转让.578.3.8 项目设施的移交.588.3.9 项目转让.588.4 项目履约保障边界.588.4.1 履约保障.588.4.2 保险.598.5 调整衔接边界.598.5.1 应急预案.598.5.2 临时接管.608.5.3 提前终止及补偿.608.5.4 合同变更.618.5.5 合同延期.628.5.6 争议解决.628.6 绩效考核.62鹿邑县 2016 年农7、村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案58.6.1 考核标准及要求.638.6.2 建设期绩效考核.648.6.3 运营维护期绩效考核.658.6.4 移交绩效考核指标.67第九章第九章采购社会资本方采购社会资本方.69699.1 采购方式选择.699.2 社会资本的要求.699.3 竞价方式.709.4 评审原则和标准.71第十章第十章监管架构监管架构.727210.1 PPP 项目监管目标和原则.7210.1.1 PPP 项目监管目标.7210.1.2 PPP 项目监管原则.7310.2 PPP 项目监管总体框架.7410.3 PPP 项目监管主体和监管对象.7510.3.1 PPP 项目监8、管主体.7510.3.2 PPP 项目监管对象.7610.4 PPP 项目政府监管方式.7610.4.1 PPP 项目合同.7610.4.2 政策引导.7710.4.3 绩效考核机制.7810.4.4 约束与激励机制.80鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案610.4.5 公众监管.8210.4.6 金融机构监管.8210.4.7 其他利益相关者监管.82第十一章第十一章项目实施计划及责任分工项目实施计划及责任分工.8383鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案1编制依据及原则编制依据及原则编制依据编制依据1）中华人民共和国政府采购法（主席令第 68 9、号）；2）中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第 658号）；3）中华人民共和国预算法（主席令第 12 号）；4）关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知(财建（2015）29 号)；5）财政部关于印发的通知(财库（2014）215 号)；6）财政部关于印发（暂行）的通知（财综（2014）96 号）；7）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金（2014）156 号）；8）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）113 号）；9）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（2014）76 号）；10）政10、府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库（2014）215 号）；11）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金（2015）21 号）；鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案212）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（2014）43 号）；13）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；14）国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发（2013）43 号）；15）基础设施和公用事业特许经营管理办法（第 25 号）；16）关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知(财金2015167 号)17）国务院关于调整固定资产投资项目资本金比11、例的通知（国发200927 号）18）关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知财金2015166 号19）农村公路建设管理办法2006 年第 3 号20）公路工程质量检验评定标准JTGF80/1-200421）关于用于农业发展银行贷款资金支持交通基础设施的通知豫交文（2016）211 号22）国家、地方及行业主管部门有关的其他政策法规。编制原则编制原则1）遵循坚持科学发展，公开、公平、公正，保护公众利益，改造政府职责的原则；2）明确政府和社会资本的权利和义务，对项目实施提供保障；鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案33）主要通过项目概况、PPP 运作方式12、风险分配基本框架、交易结构、财务测算、定价机制、收益支付、合同体系、监管架构、采购方式选择等方面问题展开分析及提出建议；4）通过测算项目未来现金流和定价的基础数据，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，编制项目实施方案，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容和项目的长期可持续运营。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案4第一章第一章项目概况项目概况1.11.1 项目名称项目名称项目名称：鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目1.1.2 2 项目建设性质项目建设性质新建项目。1.1.3 313、 项目区域概况项目区域概况鹿邑县地处黄淮平原涡河的中游，位于河南省的东部豫皖交界处，属河南省直管县，东临曹操华佗故里中华药都安徽省亳州市，西接羲皇古都周口市淮阳县，北靠中国华商之都河南鹿邑县，南望周口市郸城县，鹿邑县古称鸣鹿、真源、苦县、谷阳、仙源。总面积 1238平方公里，辖 26 个乡镇（办事处、管委会），554 个行政村，总人口 118 万人。鹿邑是连接中原经济区和皖江经济带、长三角的枢纽。鹿邑县古为华夏腹地，地处豫东平原，境内的隐山、栾台遗址分属仰韶和龙山文化。早在远古时期，先民们就在这块土地上生息繁衍，揭开了鹿邑人文历史的初页。夏商时期，境内置小诸侯国（今鹿邑县太清宫镇）始称“厉”，14、属豫州。此乃鹿邑县有史记载的设城建置之始，距今已有 4000 余年。此设置一直延续至西周。公元前 770 年，周平王迁都洛邑，历史进入春秋战国时期，境内置苦（今鹿邑县太清宫镇），一度名相和鸣鹿（今鹿邑县辛集镇），均属豫州陈国。鹿邑因老子而扬名海内外，地理位置十分优越，境内交通极为便利。鹿邑县东临南北交通大动脉京九铁路干线，G35 济广高速公路和鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案5G105 国道，北靠东西方向亚欧大陆桥陇海干线铁路 G30 连霍高速公路和 310 国道，境内禹亳铁路、永登高速公路与 G311 国道，S207 省道和 S214 省道均在城区交汇并向周边地区环15、形辐射，北离鹿邑县陇海铁路商丘站 60 公里。鹿邑东距京九铁路 30 公里，北近陇海铁路60 公里。311 国道和永(城)登(封)高速公路贯穿全境，省道商临路、老沈线、鹿柘路纵横交错，境内已实现了村村通公路。目前，鹿邑已初步形成了“粮食食品、尾毛纺织、医药日化、皮革皮鞋”等支柱产业，发展和培育了机械制造、汽车配套等新兴产业。其中，宋河酒业、辅仁药业、护理佳实业进入河南省百强企业行列。鹿邑是河南省 10 个棉纺织工业重点县之一，是中国尾毛之乡，已入驻尾毛加工企业 12 家，产品涵盖化妆刷、工业毛刷、化妆笔、描眉笔等30多个品种。鹿邑距被誉为中华药都的安徽省亳州市仅25公里，具有种植中药材的传统，16、拥有丰富的中药材资源，现有辅仁集团、道元药业、聚仁、久春堂等十多家制药企业。同时拥有护理佳生活用品、金鹰洗涤用品等十多家日化企业。鹿邑发展潜力巨大。近年来，鹿邑县致力实现发展转型，经济社会实现了又好又快发展。鹿邑县全县 2015 年生产总值 260.2 亿元，是 2010 年的 1.6 倍，年均递增 10.3%；一般公共预算收入 10.37 亿元，是 2010 年的 2.7 倍，年均递增 21.6%；社会消费品零售总额 111 亿元，是 2010 年的近 2 倍，年均递增 14.6%。产业结构不断优化，三次产业结构由 2010 年的 25.5：48.5：26 优化发展到 2015 年的 18.17、7：48.9：32.4。自主创新能力不断提高，荣获“全国科技进步先进县”“全国鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案6科普示范县”等称号。现代农业加快发展，实施高标准农田建设和农业产业化集群培育工程。粮食总产稳定在 93 万吨以上，保持“全国粮食生产先进县”荣誉称号。大力开展农田水利基本建设和造林绿化，荣获“全国绿化模范县”“河南省林业生态县”等称号，连续十年夺取全省农田水利基本建设“红旗渠精神杯”。1.1.4 4 拟建项目基本概况拟建项目基本概况1.1.4 4.1.1 项目建设地点项目建设地点项目位于鹿邑县境内。1.1.4 4.2.2 项目建设内容及建设规模项目建设内容及18、建设规模该项目位于鹿邑县境内，建设内容包括 2016 年县乡公路建设、通村公路建设及农村公路桥梁建设，各分项建设内容如下：表表 1-11-1 建设内容建设内容及规模及规模序号序号建设内容建设内容建设规模建设规模备注备注1县乡公路建设改建公路 12 条，道路全长约 70.71 公里，其中：三级公路 9.71 公里、四级公路 61 公里2通村公路建设改建公路 120 条，道路全长约 176.82 公里，道路等级为四级3农村公路及桥梁建设改建中小桥梁 17 座，桥梁全长约 693 千米鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案7表表 1-21-2 各分项建设规模各分项建设规模序号序号19、项目内容项目内容建设标准建设标准其他其他合计合计（延米）三级三级四级四级一一20162016 年县乡公路建设年县乡公路建设合计70.719.71611X007 线任集乡淮鹿界至任集大街992X007 线高庄至鹿亳界2.62.63Y024 线邱集乡连堂 G311 至武平城S210994Y041 线 X002 钟胡楼至田集9.59.55赵村乡 Y036 线李关庙西至张店杜楼 X0075.95.96X007 线-生铁冢北0.710.717杨湖口镇火屯至梁口2.62.68观堂镇孙庙闸至赵庄669生铁冢镇大郑至赵村乡孙鲁英庄G3114.34.310Y008 线辛集镇 G311 至李湾 X0076.86.20、811大陈至高口5512杨湖口镇大张至 Y0016.46.413Y002 线郑家集乡郑家集至鹿亳界2.92.9二二20162016 年通村公路建设年通村公路建设合计176.82176.821老 311 至程庄0.950.952G311 至谭集1.21.23朱桥路1.51.54前罗楼路1.81.85后罗楼路116X002 至栾庙1.61.6鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案87玉皇庙路0.40.48鹿玄路至宋新小学0.40.49Y048 至前李学校1.61.610Y006 至宋双楼1.51.511徐店至朱庄2212X002 至小谷庄2.22.213刘大庄路1.31.31421、X007 至龚店2.52.515X007 至王小庙0.70.716Y025 至龙庄至张寨2.32.317闫庄至刘阁1.21.218闫湾至张楼2219X007 至肖梁庄0.60.620G311 至蒋营至大崔至小怀至 Y0144.14.121G311 至宴庄0.80.822周园路0.30.323四羊路0.30.324怀楼路2225G311 至辛发0.80.826Y008 至大尚2227X004 至丁庄2228八姓至杨楼至小庄1.81.829松树刘至孙庄学校0.80.830白庙路0.80.831X007 至尚桥0.70.732郑集至冯李0.70.733Y002 至曹牌至韩楼至 Y0143.63.6322、4太生路至孙楼0.70.735太生路至孙楼北0.80.8鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案936S206 至杨花庄至孙庄至蔡庄至杨庄4.34.337X002 至刘贯斗学校0.20.238李集至蒋田1.81.839S206 至杨桥1.51.540Y037 至套李王1.81.841大宋至蓝洼至李楼至 Y015 线3.73.742S207 至军吴至小代楼3.33.343马庙路0.380.3844Y042 至燕庄1.51.545倪老家至柳庄1146S207 至姬庄0.20.247S207 至高寨0.80.848刘寨路2.52.549马铺农场至子弟学校0.60.650段庄敬老院123、.21.251梁油坊路0.80.852Y013 至沙土集0.640.6453X007 至柴庄0.50.554X004 至均朱1.51.555X004 至白果2.012.0156任集潘庄路0.60.657小胡路1.11.158任南路2.62.659蒋庄路2260老关李至杨堂2261老庄至栗庄1.31.362明郭路0.60.663X002 至梁楼1.41.4鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案1064殷堤口南至董楼1.21.265解楼至二门赵1.21.266东环路至操庄2.32.367玄武东环至垃圾场0.90.968Y004 至凌堂学校2.12.169Y001 至朱桥寨33724、0Y004 韩铺至方庄2.32.371S214 至三里杨1.81.872Y004 至王统学校至沿河路1.61.673鹿庄至大米至杨庄2.52.574Y004 至闫草楼至冯楼寨2.52.575Y039 至宋庄、袁庄1.21.276后狄楼农场0.50.577三鹿至谷楼至双林寺1.91.978Y040 至赵楼1.71.779S207 至前张至药铺1.71.780杜桥至刘桥1.31.381张桥至胡庄2.72.782高楼路0.60.683郎庄路0.60.684Y006 至大任0.50.585薛楼至前张0.50.586G311 至前杨至潘庄1.81.887李岗路1188朱庄至孔庄至程庄2.32.389G325、11 至大张1.51.590中迪农业园1.51.591潘庄路1.51.592轩庄至刘庄1.51.5鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案1193葡萄架至李湾1.41.494X025 至苏胡同0.720.7295秦庄路1196Y019 至王庄0.720.7297Y010 至杜集0.920.9298X007 至虎杨0.510.5199Y019 至白杨寺0.580.58100李大楼至安李0.870.87101梁桥至村委0.30.3102S210 至贾庄22103西谢楼路11104宋坑路2.82.8105桑菜园至安李1.81.8106前李至大郭1.11.1107S214 至苏湾1.26、31.3108Y018 至大盛1.21.2109Y018 至秦楼0.50.5110苏阁路22111Y001 至邬庄2.32.3112Y018 至史桥1.31.3113Y001 至田庄至郭集2.32.3114Y006 线至赵楼1.351.35115Y006 至马屯33116S214 至界牌0.520.52117S214 至杨湖口试验中学0.550.55118Y001 至刘楼至小杜庄南1.51.5119Y032 至西刘33120薛庄至王关庙至岳庄3.83.8序号序号项目名称项目名称桥梁全长桥梁全长桥梁全宽桥梁全宽鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案12三三20162016 年27、农村公路桥梁建设年农村公路桥梁建设合计6931谢庄西桥256.52朱庄南桥256.53葡萄架南桥256.54焦庄桥536.55明郭庄北桥256.56木香刘南桥658.57宋洼桥376.58东秦楼桥376.59栾庙南桥258.510鹿辛运河桥378.511连堂桥258.512付庄桥378.513曾庄桥706.514钟胡楼南桥256.515张瓦房北桥376.516赵村桥258.517闫沟河桥120561.1.4 4.3.3 建设工期建设工期本项目计划建设期 2 年（自取得开工许可之日起计）。1.1.4 4.4.4 投资估算投资估算本工程总投资 25900.2 万元，其中：县乡公路建设项目总投资1028、567.5 万元、通村公路项目总投资 10631.20 万元、中小桥梁建设项目总投资 4701.5 万元。该项目申请国省补助 6987.4 万元。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案13表表 1-31-3 总投资构成表总投资构成表序号序号名名称称金额金额（万元）（万元）其中其中：申请国省补助申请国省补助金额金额（万元）（万元）其他其他1项目总投资25900.26987.41.1其中县乡公路建设项目10567.52620.51.2通村公路项目10631.203536.401.3中小桥梁建设项目4701.5830.51.1.5 5 拟建项目现状拟建项目现状1.1.5 5.1.29、1 现阶段已完成的工作现阶段已完成的工作（1）项目建设符合城市总体规化；（2）关于下达河南省 2016 年通村公路和农村公路中小桥梁切块投资计划的通知豫发改投资（2016）426 号；（3）关于下达鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目分解投资计划的通知鹿发改（2016）32 号；（4）河南省发展和改革委员会关于下达河南省 2016 年第二批县乡公路和农村公路大桥建设项目投资计划的通知豫发改投资（2016）782 号；（5）部分施工图设计已完成。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案141.1.5 5.2.2 配套基础设施现状配套基础设施现状本项目县乡公路 7030、.71 公里、通村道路 176.82 公里，改建中小桥梁 693 延米。项目用地性质均为划拨用地，符合县总体规划。因建设工程多为改建工程，不存在拆迁工作。且项目区内水、电、气等基础设施配套完善，可以保障项目建设和使用的需要。1.1.6 6 对受益地区社会经济的影响对受益地区社会经济的影响实际调研表明，农村公路对社会经济的影响范围相当广泛。农村公路的建设对于农村经济发展、生态环境、自然资源、科技进步、劳动就业、卫生保健、农民收入和消费、住房和生活服务、教育、文化生活以及社会保障、社会福利、社会安定、安全等都有影响。农村公路作用包括两个方面：一是保证生产、生活活动的进行，为农村经济的发展、农民生活31、直接服务；二是引导农村地区产业结构和经济规模空间布局的变化，促进农村产业结构的升级与资源开发。1、促进农业经济的发展促进农业经济的发展农村区域广阔，地理条件复杂，人口居住、生产活动分散，产品多种多样，且体大、价微、鲜活、易腐，这导致了农村客、货位移需求灵活多样，多点式、多批次、运距短。而公路交通恰恰符合这些特点，机动灵活，直达性能好，可以实现门到门服务；通达范围广，可以连接农村与城镇、产地与销地，服务于生产和生活，具有其他运输方式无可比拟的优势，成为农村的主导运输方式。农业生产成本中，运输费用占有重要比重，农村公路的建设改善了农村交通，最大限度地降低农业资源和生产资料的运输费用，实现了农业生产32、的低投入、鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案15高产出，促使资源得到充分利用，使得发展高效农业成为可能。2、资源开发资源开发农村公路的建设方便了资源的运输，降低了车辆的运营成本，从而使得资源的价格优势得到了充分的发挥，使以前没有通路的地方丰富的资源储藏得到了开发，如：土地资源的增值、林业资源、渔业资源、旅游资源等资源的开发。3、促进农村产业布局与结构合理化促进农村产业布局与结构合理化农村公路的发展为农业生产区域化创造了有利条件，而且公路交通促进农业产业结构的调整，促进了乡镇企业的迅速发展。在市场经济条件下，农村公路的建设使得农业加速由单一结构向多元化结构发展，使农业加速33、向非农业进军，使农业和非农产业结构发生根本性变化。4、促进农村运输业的发展促进农村运输业的发展农村公路是农村交通运输工具载运客、货实现位移的基础，其规模与等级结构制约着农村运输业的发展。随着农村公路网络的进一步完善，农村客货运输将进一步加强，尤其是城乡客运，会随着农村公路通达深度的提高逐步延伸到一个个乡村。5、加快农村城镇化，减少城乡差距。加快农村城镇化，减少城乡差距。发达的农村公路网络，保证了资源的均衡流动，进一步加快强市、强县和强村的建设；同时也进一步发挥以强带弱的辐射功能，农村城镇节点的结构得到了优化，农村小城镇建设将会发展很快。6、提高农村招商引资能力提高农村招商引资能力鹿邑县 20134、6 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案16交通环境对于改善投资环境，提高吸引力，增加外商的投资力度有着重要的影响；同时也间接影响着对外贸易的发展。农村交通条件的改善，可以使原来地处农村地区的乡镇企业，增加与外界交流的机会，在国内外相关企业增强对其了解的同时，更多地吸引外资、扩大发展。7、保障社会可持续发展保障社会可持续发展农村公路的建设解决了农村地区与发达地区的交通联系不畅的问题，帮助落后地区克服地理位置造成的交易成本偏高的不利条件，使其潜在的发展优势转化为现实的优势。为转移农村劳动力提供了便利。充分发挥交通基础设施在调整农村生产力空间布局上的作用，通过农村交通基础设施建设改善落后农村内35、部的发展格局，带动交通干线沿线地区的发展，并促进增长极的形成和发展，继而使经济发展的成果向周边地区扩散。为留守下来的农民发展生产奠定了坚实的基础。加强农村与城市间的交通建设，可为进一步加强地区间的交流创造条件，从而对地方保护形成压力，有利于消除地方壁垒。基于此，农村和城市间的关系会逐渐发生有规律的变化，最终，实现农村城镇化，保障社会的可持续发展。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案17第二章第二章采用采用 PPPPPP 模式的优势及可行性模式的优势及可行性2.12.1 采用采用 PPPPPP 模式的优势模式的优势1 1、化解目前地方政府的巨额负债。化解目前地方政府的巨额负36、债。目前，中国各级政府负有偿还责任的债务为 108859 亿元，其中，省级为 17781 亿元，占 16.3%；市级为 48435 亿元，占 44.5%；县级为 39574 亿元，占 36.4%；乡级为 3070 亿元，占 2.8%。目前，市级政府举债最多，其次是县级政府，分别占 44.5%和 36.4%。目前可以根据地方政府发展规划，选择不同的 PPP 模式将债务盘活，针对具体项目重新选择适合化解债务的 PPP 具体操作模式。2 2、促进了投资主体的多元化。促进了投资主体的多元化。通过社会资本方来提供资产和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，社会资本方参与项目37、还能推动项目在设计、融资、建设施工、运营管理过程中各方面的创新，提高办事效率，传播最佳管理理念及经验。3 3、通过让通过让“专业的人做专业的事情专业的人做专业的事情”，提高了公共产品供给效，提高了公共产品供给效率和服务质量。率和服务质量。政府部门和社会资本方可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本方各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。4 4、有利于转换政府职能，减轻财政负担。有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方鹿邑县38、 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案18面减轻政府压力。5 5、风险分配合理。风险分配合理。PPP 在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。2.22.2 采用采用 PPPPPP 模式的可行性模式的可行性1 1、社会资本参与公共设施建设的可行性社会资本参与公共设施建设的可行性党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能39、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。国务院 2014 年 10 月正式发布了 关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号文），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，意见给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。鹿邑县 2016 年农村40、公路及中小桥梁建设工程项目实施方案192 2、国家法律、法规及政策支持国家法律、法规及政策支持除了早先实施的政府采购法、住建部第 126 号令市政公用事业特许经营管理办法等法规政策，2014、2015 年财政部和发改委发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财金201476号】、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知【财金2014113 号】、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知【财金2014156 号】、关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知【财库2014215 号】、关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目41、推介工作的通知【财建201529 号】、关于开展政府和社会资本合作的指导意见【发改投资20142724 号】、关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知【发改投资2015445 号】、关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知【发改法规20151508 号】、关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知【财建201529 号】、关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知【财金201521号】等。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案20第三章第三章项目公司股权结构项目公司股权结构3.13.1 项目实施机构授权关系项目实42、施机构授权关系财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）156 号）提出“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可以作为项目实施机构”。针对本项目情况，该项目实施机构由鹿邑县人民政府授权鹿邑县交通运输局为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。3.23.2 项目公司设立项目公司设立政府和社会资本合作参与主体包括政府、项目实施机构、社会资本、金融机构、专业运营企业等，其中发起方和投资方通常以设立项目公司（SPV)的形式实施，项目公司43、是项目运作的重要载体。在财政部 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）156 号）中提出“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按照足额出资设立项目公司”。结合本项目情况，项目实施机构依法采购中选社会资本方后，由中选社会资本方共同出资设立项目公司（SPV），项目公司是具有独鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案21立法人资格的经营实体，负责项目投融资、设计、建设、运营、维护及移交工作。项目公司成立主要隔离 PPP 项目的投资风险，项目公44、司通常是依据公司法成立的具有独立法人资格的经营实体，除了PPP 项目合同的履约责任外，社会资本只对项目公司承担有限责任，保障社会资本母体投资风险的可控。3.33.3 股权情况股权情况项目公司的股权结构直接影响项目的工作效率，不同的股东在PPP 项目中呈现出专业化、短期利益或长期战略等不同特点。有利于项目公司应对 PPP 项目的阶段性风险，提升公司价值。该项目总投资 25900.2 万元（主要包含建安工程费、工程建设其他费用、预备费），根据国务院发布关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，并结合本项目情况，本项目的资本金为项目总投资的 20%（即 5180.04 万元），由社会资本方全额45、出资，占股100%。3.43.4 双方职责双方职责（1）政府方：参与项目公司的运作和管理，承担本项目运作的监督管理责任。（2）项目公司：负责项目融资、建设、运营、维护及移交，并保证本项目没有任何负债和免受任何第三方追索。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案22第四章第四章风险分配基本框架风险分配基本框架4.14.1 风险的特点及内容风险的特点及内容4.1.14.1.1 PPPPPP 项目风险的特点项目风险的特点风险是指未来对项目的决策及客观条件的不确定性而导致的与利益相关的可能结果与预期目标发生多种偏离的综合。这种偏离有大小、程序以及正负之分，即风险的可能性、后果的严重程46、序和损失或收益。PPP 项目风险具有一般阶段性和多样性。1 1、项目风险的阶段性项目风险的阶段性绝大多数项目运作包括项目建设、运营及维护、移交在内的三个阶段，各阶段的运作目标有其区别于其他阶段的特殊性，因此项目在不同阶段具有不同的风险。表表 4-14-1 按阶段划分的按阶段划分的 PPPPPP 项目主要风险项目主要风险阶阶段段风风险险建造阶段设计不当、承包商不当、成本超支、融资成本增加、工期延误、施工技术不当等经营维护阶段原材料供应和价格、管理水平、市场需求、融资不足、经验不足、合作伙伴信用等移交阶段缺乏权威公正的第三方监督评估机构、达不到移交标准、资料不完善等各阶段不可抗力、可保险灾难（火灾47、洪灾、地震、盗窃、事故）、政治风险（许可证）或国家风险、国有化或没收、外汇、利率、通货膨胀等2 2、项目风险的多样性项目风险的多样性PPP 项目是多个不同利益主体，基于一个系列的合同、协议，共同参与运作的大型 PPP 项目。项目中涉及到的多种经济活动，以及政鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案23治、经济、自然等外部环境的影响导致了 PPP 项目潜在的风险因素的广泛性和多样样。同时由于项目各参与方的期望收益及表现形式、衡量方式各异，因此相同的风险对不同参与方的作用形式和影响方式也具有多样性的特点。4.1.24.1.2 项目风险管理的主要内容项目风险管理的主要内容项目管理48、通过风险识别、估计及其评价，辅以多种合理的管理方法、技术手段等，对项目的风险实行有效的控制，以扩大风险事件的有利结果，妥善处理由其造成的不利后果。主要内容包括：风险的识别、估计、分担及应对四个部分。4.24.2 风险的识别风险的识别在本项目整个运作过程中可能面临的风险如下：1 1、政治风险政治风险政治风险一般是指政府部门对项目设施实行的征收、征用、国有化、政府违约、领导人变动、政权改革等事件造成的风险。政府的不作为或直接干预也可能产生政治风险。2 2、建造风险建造风险建造风险是指项目建设中可能出现的风险，包含完工风险、重大事故、成本超支、质量风险、承包商违约、区域偏僻、劳工技术水平等风险，这些49、风险的产生会影响到项目的交工时间和项目的可用性。3 3、技术风险技术风险技术风险主要体现在技术不先进、技术采用不合理引起的工程问鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案24题造成的损失。4 4、运营风险运营风险运营风险是指在运营过程中，由于外部环境的复杂性和变动性以及主体对环境的认知能力和适应能力的有限性，而导致的运营失败或使运营活动达不到预期的目标的可能性及其损失。5 5、金融风险金融风险金融风险主要由于利率变化、汇率变动、通货膨胀以及就某此方面而言资金是否能及时到位等变化，对项目产生的负面影响。融资风险融资风险项目公司或其他出资方不能按照合同规定足额按照的提供资金，造成项50、目延误或停止的风险。利率风险利率风险在项目运营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目的投资增加和收益受到损失的风险。6 6、环境保护风险环境保护风险项目建设需满足环保法的要求，不能对自然环境及人们生活和工作环境进行破坏，这就有可能导致成本支出增加、运营效率降低等风险。7 7、市场风险市场风险市场风险主要有需求风险、市场预测风险。（1 1）需求风险需求风险基础设施项目的市场需求可能非常不确定，随着人口的增加、农鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案25村经济的发展，可能会导致部分主要道路使用效率高，而导致的维护成本增加而面临的需求风险。（2 2）市场预测风险市场预测风险市场51、预测往往是项目前期决策的出发点和主要依据，对于市场的不准备预测而带来的经营困难，也是可能造成项目失败的原因之一，因此在前期决策过程中应尽可能的对市场进行准确的预测。8 8、法律风险法律风险法律风险是指国家和地方法律法规发生重大变化所引起的风险以及项目执行期间因第三方延误或违约行为而对项目造成的法律风险。对于本项目而言，法律风险主要是指国家、河南省和鹿邑县法律法规的变更导致的风险。一般情况下，法律风险的发生，往往会引起项目运营成本的变化，从而影响政府支出和社会资本获利数额的增加或减少。9 9、国家税收风险国家税收风险受经济政策的影响，可能会出现税收政策的变化，增加或减少税负，影响项目收益等风险152、010、不可抗力风险不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：（1）自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。（2）因非自然因素导致的不可抗力风险鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案26由于不可合理预见的政变、战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。1212、其他风险其他风险其他风险是指因组织协调能力、项目测算方法主观、项目财务监管不足、投资者能力不足、私营投资者变动等因素对项目的风险。4.34.3 风险的评估风险的评估对于项目风险的评估，可以通过工程风险量的大小，来确定53、风险因素的等级。风险量是风险发生的概率及其造成后果的一个定量评估参数，可以通过下式表达：R=F(p，f)式中：R 为风险量，p 为风险发生的可能性，f 为发生风险造成的严重程度。根据风险量的大小，将风险的等级划分为五个级别：、。表表 4-24-2 风险水平评估表风险水平评估表序序号号风险因素风险因素风风险险程程度度说说明明高高较高较高中中较较低低低低1政治风险项目系民生工程，政府对此项目非常重视2建造风险建设过程进行监督管理，并应该明确延误事件发生后的应对方案，通过履约保函对项目公司加以制约鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案273获准风险项目前期立项手续已完备4技术风险54、技术成熟、通用、可靠5运营风险运营经验不足，导致的绩效评价6金融风险资金不到位，收益变动导致项目停工或其他变动7环境保护风险农村道路工程等级低，对环境影响很小8市场风险目建设是必要和可行的，并且不存在恶性竞争，故该项目在市场风险存在较小9法律风险已与相关单位和群众充分沟通10国家税收风险国家税收政策现刚施行营改增11不可抗力风险项目区地处于平原，地质条件稳定，发生自然灾害风险小4.44.4 风险分担风险分担4.4.14.4.1 风险分配原则风险分配原则（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力。（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移。（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。55、（4）由该方承担该风险最有效率。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案28（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。4.4.24.4.2 风险分配方式风险分配方式按照风险分担的原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分担框架如下：（1）融资、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；（2）政策、法律变更等主要由政府承担；（3）不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。4.4.34.4.3 风险分配风险分配根据类似 PPP 项目的实践经验，依据上述风险分配原则和分配方式，项目风险按下表进行分配：表表 4-34-3 56、本项目风险分担框架表本项目风险分担框架表编编号号风险种类风险种类风险承担方风险承担方双方共担双方共担政府承担政府承担项目公司项目公司承担承担1政治风险政府信用政府支付风险2建造风险设计风险完工风险成本超支供应风险劳工争端/罢工工程变更鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案29技术风险考古文物3运营风险维护成本高运营成本超支运营商违约修缮过于频繁4市场风险税收调整材料费上涨通货膨胀风险5资金风险利率风险融资可及性融资成本高6环境保护环境污染罚款环境评价费用改正措施所需投入7法律风险政策法规变更法律及监管体系不完善第三方延误/违约8其他风险组织协调风险9不可抗力不可抗力4.4.57、5 5 风险应对风险应对PPP 项目风险的应对策略主要包括：风险回避、风险自留、风险控制、风险转移。其主要含义为：1、风险回避是指在完成项目风险分析与评价后,如果发现项目风险发生的概率很高,而且可能的损失也很大,又没有其他有效的对策来降低风险时,应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法,使其不发生或不再发展,从而避免可能发生的潜在损失;鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案302、风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部,通过采取内部控制措施来化解风险或者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施;3、风险控制指采取一种主动、积极的风险对策，可分为预防损失和减少损失两个方58、面，风险控制方案都应当是预防损失措施和减少损失措施的有机结合，风险控制计划系统一般应由预防计划、灾难计划和应急计划三部分组成;4、风险转移指当有些风险无法回避,必须直接面对,而以自身的承受能力又无法有效的承担时，通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。表表 4-44-4 主要风险管理方法及应对主要风险管理方法及应对风险类别风险类别表现形式表现形式风险管理方法风险管理方法适宜承适宜承担者担者对应法律对应法律协议协议政治风险政府官员/班子换届后，新任政府官员拒绝履行上任政府官员的承诺，或者政府无法承担过高的履行成本而拒绝履行义务。明示政府的各项文件项下的义务政府PPP 项目合同59、政府支付风险政府无法按时或拒绝支付费用计入鹿邑县一般公共预算支出政府PPP 项目合同建设风险在项目建设期间，所遇到的劳工争端、成本超支、技术不到位等和延期完工风险等。（1）严格按照技术指标要求建设，加强人员管理和培训；（2）监理定期检查和督导；（3）投保商业保险转项目公司PPP 项目合同保险合同鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案31移风险；（4）提供建设期履约保函。运营风险(1)由于运营技术管理不到位，导致物业不达标；(2)已完工程质量不达标，导致提前进入重置期；(3)运营费用超支。（1）严格运营管理，加强人员培训；（2）移交前委托第三方做好项目工程质量验收工作。（3）60、投保商业保险。项目公司PPP 项目合同市场风险税收调整、车流通行量预估不足付费调价机制项目公司PPP 项目合同通货膨胀风险包括电力、建材、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨。付费调价机制项目公司PPP 项目合同融资风险利率变化、无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资提前接触融资机构，尽早开始项目评估项目公司贷款合同政策法规变更有关项目的监管政策，涉及相关的标准等方面的法律法规的不利变更规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制政府/项目公司PPP 项目合同不可抗拒的自然风险地震、暴风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转购买财产一切险等商业保险保险公司保险合同鹿邑县 2016 年农村公路及61、中小桥梁建设工程项目实施方案32第五章第五章PPPPPP 运作模式运作模式5.15.1 运作模式的选择运作模式的选择随着社会资本方参与程度的不同，PPP 模式可以分为不同的运作方式，主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。委托运营（Operations&Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。管理合62、同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权63、，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案33转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。5.25.2 运作模式的确定运作模式的确定本项目拟采用 B0T（BuildOperateTransfe64、，建设-运营-移交）运作模式，本项目合作期限 12 年（含建设期 2 年），运作模式如下图所示：否是是是否是否否是否否ROTPPP 项目项目项目运作模式判定图既有项目引入资金改扩建TOTO&M引入管理可经营性BTL/DBMBT+O&M引入资金OBMO是期满移交是BOT否DBFO注：D：设计B：建设O：运营F：融资T：移交M：维护R:转让L:租赁鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案34即：即：（1）该项目由鹿邑县人民政府授权鹿邑县交通运输局作为项目的实施机构，依法定程序选取社会资本方。由中选社会资本方出资成立项目公司，并签订 PPP 项目合同。（2）合作期内项目公司负责该项65、目范围内所有工程内容的建设、运营维护，并在运营期内向公众提供公共服务；（3）项目建设期内政府申请国省补助资金 6987.4 万元，作为项目建设期补贴，在运营期内县财政针对项目公司承担的项目建设投资部分对项目公司进行补贴；（4）合作期届满项目公司将该项目无偿移交给政府或其指定机构。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案35第六章第六章项目交易结构项目交易结构6.16.1 投融资结构投融资结构6.1.16.1.1 投融资内容投融资内容根据国务院发布 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，本项目的项目资本金为总投资的 20%，项目总投资约25900.2 万元，则项目资本66、金约 5180.04 万元。项目建设期内政府申请国省补助资金 6987.4 万元，作为项目建设期补贴，其他部分项目公司可通过向金融机构贷款解决。6.1.26.1.2 资金筹措方式资金筹措方式资金筹措可通过金融机构贷款、产业投资基金、借款等方式进行筹措。就是否需要股东提供担保而言，由以下几种方式可供参考：股东担保融资、有限追索项目融资及无追索项目融资等方式筹集本项目债权资金。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案36（1）采用股东担保融资的，建议由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务融资提供担保，但此举会增加各股东方的或有债务；（2）采用有限追索项目融资的，在项目67、建设期，建议由各股东按照各自在项目公司中的持股比例为项目公司的债务融资提供担保，项目建设完工后，转为无追索项目融资，各股东方撤销在建设期提供的担保；（3）采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任和风险。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在 PPP 项目合同项下的各项权益（如 PPP 项目合同项下的预期收益权、保险受益权等）进行抵押、质押或以其它方式设置担保权益。在本项目中，建议尝试无追索的项目融资，但如果项目不能顺利完成项目融资的，则由项目公司通过股东贷款、商业贷款，补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位68、。说明说明：该项目主要建设内容为农村公路桥梁，依据关于用好农业发展银行贷款资金支持交通基础设施建设的通知豫交文（2016）211 号文规定，项目公司可向农发行申请使用 PSL（抵押补充贷款）资金支持，该资金利率低、期限长。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案376.26.2 回报机制回报机制6.2.16.2.1 项目回报机制项目回报机制根据财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113 号)规定，在 PPP 项目中“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等支付方式。”本项目属于非盈利性公路项目，社会资本在69、项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费政府付费”的回报机制。由政府承担全部直接付费责任，即财政补贴（含运营维护费）。社会资本方组建项目公司，项目公司负责项目的设计、建设以及项目设施的运营和维护、提供相应的服务，并获得合理的回报。（1 1）建设成本）建设成本根据国家及省、市现行工程造价预、结算标准编制项目设计施工总承包费用及纳入投资范围的其他费用预、结算书，并编制相应的投资决算书，报鹿邑县审计局进行工程决算审核，出具政府、乙方、审计机构三方认可的决算审计报告，作为政府支付购买服务款的项目建设成本的最终依据。（2 2）投资额及投资额及投资回报投资回报项目工程的投资额决算的建筑安装工程70、款，投资回报投资回报=未支付的未支付的投资额投资额按年折算的占用时间按年折算的占用时间回报率回报率回报率应以央行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案38费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。根据鹿邑县人民政府常务会议纪要201512 号的相关规定，道路项目基准回报率不超过 8%。方案测算时结合项目本身及当地运维实际情况，估算本项目发生运营维护成本。运营维护成本主要包括人工费用、维养车辆使用费、材料消耗、道路日常巡查、管理费用等内容。说明说明：本项目的政府采购服务费（项目公司承担的建设投资部分）将通过县人大决议，并71、纳入年度政府预算管理，列入 PPP 项目目录。6.6.3 3 相关配套安排相关配套安排6.6.3 3.1.1 行政审批手续行政审批手续项目实施机构将出具前期立项批复手续，并配合项目公司完成其他前期相关手续。6.6.3 3.2.2 配套设施配套设施本项目工程施工前，项目公司承担项目建设所需的道路、供水、排污、供电和通讯配套的相关费用，项目实施机构协助开展相关协调工作。6.3.36.3.3 各部门衔接各部门衔接项目建设期间所需土地使用、进场道路、水、电等基础设施、拆迁工作，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、绿化、供水、通信等工作，相关机构或部门均需明确各自的职责范围及分工衔接。鹿邑72、县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案39第七章第七章财务测算财务测算7.17.1 项目投资情况项目投资情况本工程总投资 25900.2 万元，其中：县乡公路建设项目总投资10567.5 万元、通村公路项目总投资 10631.20 万元、中小桥梁建设项目总投资 4701.5 万元。该项目申请国省补助 6987.4 万元。表表 7-17-1 总投资构成表总投资构成表序号名称金额（万元）其中：申请国省补助金额（万元）其他1项目总投资25900.26987.41.1其中县乡公路建设项目10567.52620.51.2通村公路项目10631.203536.401.3中小桥梁建设项目4773、01.5830.57.27.2 项目资金情况项目资金情况根据国务院发布 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知，本项目的项目资本金为总投资的 20%，项目总投资约25900.2 万元，则项目资本金约 5180.04 万元。项目建设期内政府申请国省补助资金 6987.4 万元，作为项目建设期补贴，其他剩余部分项目公司可通过向金融机构贷款筹集。7.37.3 政府财政补贴测算政府财政补贴测算7.3.17.3.1 股权投资支出股权投资支出鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案40股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取74、由社会资本方组建项目公司，社会资本方股权占比 100%。因此，政府方不承担相应的股权投资责任。7.3.27.3.2 政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。该项目采用政府付费的模式，因此政府承担全部的运营补贴责任。在本项目中采用政府付费政府付费的回报机制，对项目公司承担的建设投资部分（不含建设期利息）进行付费，政府方承担运营补贴支出责任。根据国家75、及省、市现行相关标准，鹿邑县政府相关部门或审计局认可的决算审计报告，作为政府支付财政补贴的项目投资总额的最终依据。本项目总投资约 25900.2 万元，项目合作期 12 年（其中建设期2 年，运营期 10 年），政府从项目运营期第一年开始对项目公司进行财政补贴，不对建设期利息进行补贴。政府当年付费数额政府当年付费数额=年均建设成本年均建设成本+投资回报投资回报运营期的投资回报根据鹿邑县人民政府常务会议纪要鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案41201512 号的相关规定计算：项目工程的投资额决算的建筑安装工程款，投资回报投资回报=未支付的投资额未支付的投资额按年折算的占用76、时间按年折算的占用时间回报率回报率回报率应以央行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。根据鹿邑县人民政府常务会议纪要（201512 号）的相关规定，道路项目基准回报率不超过 8%。经测算，运营补贴支出明细如下：表表 7-27-2 政府对项目公司财政补贴支出估算明细表政府对项目公司财政补贴支出估算明细表运营补贴时间运营补贴时间一般公共预算补贴支出一般公共预算补贴支出（万元）（万元）第 1 年0.00第 2 年0.00第 3 年3404.30第 4 年3253.00第 5 年3101.70第 6 年2950.40第 7 年2799.09第77、 8 年2647.79第 9 年2496.49第 10 年2345.19第 11 年2193.88第 12 年2042.58合计27234.43结合项目本身及当地运维实际情况，估算本项目发生运营维护成本。运营维护成本主要包括人工费用、维养车辆使用费、材料消耗、道路日常巡查、管理费用等内容。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案42年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。结合本项目实际，折现系数参考地方政府债收益率确定，经查询，同期中国国债地方政府债收益率：10 年期收盘价格为 3.47%；考虑市场因素和经济增长因素，结合道路建设相关情况，78、本项目采用折现率为 5%；7.3.37.3.3 风险承担支出风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。政府承担项目风险成本=项目建设运营成本风险承担比例政府占项目公司股权比例+自留风险承担成本20%（政府自留风险占比）7.3.47.3.4 配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。根据项目实施方案，项目不承担不承79、担配套投入支出。7.47.4 运营期成本运营期成本运营维护费用主要是指为农村公路运营维护过程中的基建工程、道路、绿化等需求所需要的所有运营、维护、养护等费用。根据农村公路基础设施建设运营维护费用支出情况，并结合本项目实际，全生命周期内运营维护费及项目收入测算如下：鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案43运营维护费：项目在运营期的初始年度运营维护费用测算约为51.80 万元，项目的运营维护费用每年拟以 3%的额度递增。在全生命周期内，项目运营维护费用总额约为 593.83 万元；财务费用：运营期项目公司财务费用总额约为 4638.43 万元；7.57.5 税费情况税费情况税80、费情况：根据财政部、国家税务总局公布的营业税改征增值税试点实施办法、营业税改征增值税试点有关事项的规定等相关规定，企业申报一般纳税人或选择简易计税办法，简易征收。项目公司按国家现行税务法律规定，缴增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、企业所得税等税种。结合项目公司的未来相关营业范围情况预测，本项目无相关营业收入，亦暂不予考虑相关增值税费等内容。企业所得税税率依有关法规取为 25%，相关政策调整随最新税务法规制度。按税法规定发生亏损时，进行税前补亏，缴纳所得税总额约 772.34 万元。7.67.6 政府支出责任测算政府支出责任测算为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状81、况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入，鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案44具体内容如下：1）本项目由中选社会资本方设立项目公司，政府占股权比 20%，社会资本方股权占比 80%。因此，政府方承担相应的股权投资责任；2）本项目在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任（具体测算见 7.3）；3）风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。因此政府按照所出资比例承担的自留风险82、承担成本和政府承担的法律、政策等风险承担成本；4）配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。计算公式为：根据项目实施方案，政府配套投入支出数额为零。综上所述，政府在全生命周期内应承担的支出责任预测情况如下表：表表 7-37-3 财政支出责任预测情况财政支出责任预测情况单位：万元年度年度一般公共预算一般公共预算支出总额支出总额一般公共预算一般公共预算支出责任控制值支出责任控制值（总额（总额 10%10%）当年政府支当年政府支出责任额出责任额占一般公占一般公共预算支共预算支出比例出比例占一般公共占一般公共预算支出控预算支出控制值比例制值比例2016 年4683、9467.9046946.7977.000.02%0.16%2017 年516414.6951641.4779.690.02%0.15%2018 年568056.1656805.623410.100.60%6.00%2019 年624861.7762486.183258.380.52%5.21%鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案452020 年687347.9568734.803106.640.45%4.52%2021 年756082.7575608.272954.880.39%3.91%2022 年831691.0283169.102803.090.34%3.37%284、023 年914860.1291486.012651.280.29%2.90%2024 年1006346.14100634.612499.450.25%2.48%2025 年1106980.75110698.082347.590.21%2.12%2026 年1217678.83121767.882195.700.18%1.80%2027 年1339446.71133944.672043.780.15%1.53%7.77.7 收益率收益率本项目在全生命周期内，在考虑政府补贴和各项成本后，投资收益率情况如下表所示：序号序号计算指标计算指标所得税前所得税前所得税后所得税后1总投资收益率（ROI）4.85、09%2财务内部收益率6.71%6.06%3财务净现值(ic=4%)1505.09万元929.98万元4投资回收期8.45年8.74年鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案46第八章第八章项目合同结构项目合同结构根据项目的具体情况项目公司的运营可由社会资本方主导经营管理或者交予（委托）第三方专业运营公司经营管理。在项目生命周期结束之后，政府方对项目公司的资产（基础设施及公共服务）作残余价值评估。由项目公司组织移交于政府或政府指定机构，并以无偿移交形式对移交内容及标准进行制定和实施。基于此，该项目在实施的过程中就不可避免地产生相对应的法律合同，并形成 PPP 项目合同体系。886、.18.1 合同体系合同体系PPP 项目的参与方通常包括政府、社会资本方、投融资方、承包商和分包商、原材料供应商、专业运营商、保险公司及专业机构等。故而，在项目的全生命周期内，政府与社会资本，社会资本与项目以外相关机构或企业制定合同体系，主要包括股东协议、PPP 项目合同、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。在项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。结合本项目实际情况，本项目合同体系分为两个层次：第一层次第一层次为由项目实施机构与社会资本方围绕项目收益签署一揽子主要87、合同，形成以PPP 项目合同为主的核心合同体系。在项目公司未成立前可以先由项目实施机构与中选社会资本方草签 框架协议，待项目公司成立后，再由项目实施机构和项目公司正式签署鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案47PPP 项目合同。第二层次第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系，包括融资合同、运营服务合同、原料供应合同、工程承包合同、保险合同、其他合同等。项目合同体系项目合同体系8.1.18.1.1 PPPPPP 项目合同项目合同PPP 项目合同是项目实施机构与中选社会资本（或项目公司）签订的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项88、目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，履行合同义务，鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案48确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个项目合同体系的核心。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，鹿邑县交通运输局（以下简称项目实施机构）应先与社会资本方签订合作意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务以及股权分配情况。待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署正式 PPP 项目合同，或者由项目公司、中选社会资本方及项目实施机89、构三方签署关于承继上述协议的补充合同，由项目公司承继中选社会资本方项下的所有权利和义务，且社会资本方承担连带责任。该项目周期较长（合作期为 12 年），会存在一定的风险，项目实施机构及项目公司双方应对本项目合同中风险分配、项目范围、合作期限、项目建设、项目运营、项目维护、付费机制、政府承诺、项目移交等关键性问题在项目 PPP 项目合同中进行明确和约定。8.1.28.1.2 履约合同履约合同履约合同主要包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同，各合同订立原则如下：1 1、工程承包合同工程承包合同项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备设计、采购、建设项90、目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案49同。该项目承包商的选择可由项目公司通过招标或直接委托的形式来确定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响 PPP 项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况，因此，为了有效转移项目建设期间的风险，在该项目实施中项目公司应与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，为进一步约束承包商妥善履行合同义务91、，在订立工程承包合同中还应包括履约担保和违约金条款。2 2、运营服务合同运营服务合同根据 PPP 项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP 项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商而豁免或解除。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目（PPP 模式），合作期限 12 年，由于期限较长，在项目运营维护过程中将存在较大的管理风险，如因项目公司或运营商的管理不善而导致项目亏损。因92、此，项目公司在选择运营商时应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，订立运营服务合同，并在合同中约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，以确保项目平稳运营并获得稳定收益。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案503 3、原料供应合同原料供应合同有些 PPP 项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，因此，为了防控原料供应风险，项目公司应与原料的主要供应商签订长期原料供应合同（本项目主要针对“甲供材”部分），并且约定一个93、相对稳定的原料价格。在原材料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。4 4、产品或服务购买合同产品或服务购买合同在 PPP 项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据 PPP 项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。而该项目为政府付94、费（政府购买服务），政府方应事先与项目公司签订付费购买协议，约定双方的权利和义务，由政府分期向项目公司支付费用。（1 1）融资合同）融资合同从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案51和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目全生命周期内相关资产和权益的归属，项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定质押担保等方式获得项目融资；是否有权通过转让项目公司股份以及处置项目相关资产和权益的方式实现投资的退出，以及对于融资方是否95、有介入权等问题应在合同中予以明确约定。因此该项目在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及 PPP 项目合同中具体体现。（2 2）保险合同）保险合同由于项目资金规模大、生命周期较长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方有可能需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。该项目可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针96、对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险、政治风险保险等。5 5、其他合同其他合同在 PPP 项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案52因此，鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目（PPP模式）在全生命周期内以合同的形式将设计、融资、建造、运营、维护及移交整合起来，并交由项目公司来实施整合，政府方监督管理全生命周期整合过程。8.28.2 项目权利义务边界项目权利义务边界8.2.18.2.1 政府方的主要权利和义务政府方的主要权利和义务97、1 1、主要权利主要权利（1）有权在项目工程建设期要求项目公司提交建设相关文件（包括但不限于施工文件、建设进度和质量控制报告等）并对项目设施的建设进行监督，如发现存在违约情况，有权根据 PPP 项目合同进行违约处理；（2）有权在本项目运营期要求项目公司提交运营记录并进入项目设施监督项目设施的运营和维护，如发现存在违约情况，有权根据PPP 项目合同进行违约处理；（3）在合作期满后，有权无偿取得本项目的项目设施；(4）在项目公司严重违约时，有权提前收回特许经营权，并终止PPP 项目合同，并向项目公司支付相应收购金；(5）按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力；(6）有权行使项98、目合同约定的相关权利。2 2、主要义务主要义务鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案53（1）遵守项目合同，并承担相关费用；（2）协助项目公司协调其与相关政府部门的关系，推进项目建设环节各项行政审批手续的申报和审批工作；（3）维护本项目在建设期间周边环境的安全、稳定，积极配合社会资本协调解决与周边居民及单位可能发生纠纷；（4）在政府严重违约、项目公司提前终止 PPP 项目合同的情况下，有义务接收项目公司移交的项目设施，并向项目公司支付相应收购金；（5）如果因公共利益收回特许经营权，终止 PPP 项目合同，需给予项目公司相应补偿；（6）负责本项目的政府补贴通过县人大决议，纳入99、政府预算管理；（7）鹿邑县各相关部门应行使法律、法规及 PPP 项目合同赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。8.2.28.2.2 项目公司的主要权利和义务项目公司的主要权利和义务1 1、主要权利主要权利（1）有权获得本项目的特许经营权，负责投融资、运营和维护项目设施并获得相关服务费用；（2）在政府严重违约的情况下，有权要求提前终止特许经营权，并获得相应收购金；（3）因政府要求或法律变更导致项目公司运营成本增加时，根据PPP 项目合同约定获得补偿；鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案54（4）在本项目提前终止下，根据PPP 项目协议约定获得补偿；（5）在政府违反PPP 项100、目协议相关条款情况下，根据PPP项目合同约定获得补偿或赔偿；（6）运营期结束后，如政府继续采用 PPP 方式选择经营者，项目公司享有在同等条件下的优先权。2 2、主要义务主要义务（1）负责筹措本项目融资资金，并承担整个项目运营；（2)在整个合作期内，承担项目融资、运营及移交工作；（3)遵守有关公共卫生和安全的适用法律及 PPP 项目合同的规定，履行公共安全和保护环境的责任；（4)接受政府依照适用法律进行的临时接管和其他管制措施；（5)接受政府、相关行政主管部门、社会公众的监督；（6)此外，项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策、规定和文件、及 PPP 项目合同赋予的其他权利并履行规定的其它义101、务。8.38.3 项目交易条件边界项目交易条件边界8.3.18.3.1 合作期限合作期限合作期限：合作期限：12 年（含建设期 2 年）8.3.28.3.2 项目投资回报项目投资回报同上鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案558.3.38.3.3 项目土地使用权项目土地使用权该项目主要为改建工程，不存在拆迁工作，现场已具备三通一平条件。项目用地由政府提供土地使用权让项目公司使用。项目公司仅能将土地使用权用于本项目下的特许经营，不得将该土地使用权的全部或部分用于本项目特许经营之外的其他任何目的和用途。非经县政府书面同意，项目公司不得全部或部分地转让、出租或抵押本项目的土地使102、用权。待合作期满后，连同公共设施一并移交政府或其授权机构。8.3.48.3.4 工程建设及相关工程建设及相关1 1、关于工程建设标准及资金监管关于工程建设标准及资金监管项目公司应按国家和地方有关技术规范和技术要求以及适用的法律、法规和规范进行项目设施的初步设计和施工详图设计，并按照规定组织施工工作。为保证本项目工程建设按照计划进度执行，建议建立项目公司和政府共管的资金专户，对资金到位进度、使用流向等进行管理。2 2、关于施工总承包方的确定关于施工总承包方的确定根据招标投标法实施条例第九条的规定，“（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；，可以不进行招标”。本103、项目中，建议通过公开招标方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案56力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，为此无需再进行二次招标。3 3、关于监理方的确定关于监理方的确定从全生命期成本考虑，以运营绩效为导向，把控质量、造价及工期等，建议由政府方或项目实施机构以招标方式选定监理方，对项目公司及施工总承包单位的建设质量、进度、造价等进行全流程跟踪审计及检查。4 4、项目变更项目变更PPP项目协议明确约定应由政府方承担的工作范围之外的其他工作，由项目公104、司自行承担，作为基于可用性的服务费的计算依据。如未来政府方对本项目提出工程变更要求，导致工程量增加或减少的，工程数量由项目公司提出，经监理工程师初审，报经有关部门审核通过后，相应增减可用性服务费总额，由项目公司负责实施。项目公司提出的工程变更要求，必须是出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑，在报经主管部门审核通过后实施，工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担。8.3.58.3.5 项目运营项目运营项目运营期间，项目实施机构应制定项目运营期绩效考核指标，项目公司应按照国家相关法律法规、行业标准以及绩效考核指标对整个项目设施进行运营，定期对项目进行养护、维修，确保养护、维修工程的质量。鹿邑105、县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案578.3.68.3.6 政府监管政府监管在整个运营期内，项目公司应始终按照有关法律法规、PPP 项目合同要求和谨慎运营维护惯例管理、运营和维护项目设施，遵守安全标准和环境保护的责任，向项目实施机构提交运营管理制度、运营纪录和其他资料，接受相关政府部门对运营和维护情况的监督检查。如果项目公司未能按照有关法律法规和PPP 项目合同履行运营维护义务，政府相关部门有权发出整改通知，责令项目公司限期纠正。在合作期内，项目实施机构将根据PPP 项目合同对运维绩效进行监管，并作为政府指定机构支付补贴费用的依据。8.3.78.3.7 股权转让股权转让项目106、公司的股东应确保在本协议生效日期之日起至竣工验收完成后三（3）年之内（含），任何原始股东都不应转让（包括向项目公司其他股东和/或任何股东的关联公司和/或任何第三方）其在项目公司中的全部或部分股权，除非应法律要求或报经县政府预先批准。自竣工验收完成后三（3）年之后，经政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的部分股权,但受让方应满足本协议约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东方在项目公司项下的权利及义务。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案588.3.88.3.8 项目设施的移交项目设施的移交合作满后项目公司将本项目设施无偿、107、完好地移交给县政府或其指定机构。在移交期间或新的投资人接管项目设施之前，项目公司应接受政府指定机构的委托继续提供服务。在移交前，项目公司与政府指定机构应成立移交工作小组，就移交的范围、工作程序、合同转移、技术转让、缺陷责任期等事项达成一致（具体条款将在PPP 项目合同中明确）。8.3.98.3.9 项目转让项目转让合作期内，未经政府指定机构书面同意，项目公司在任何情况下不得出让、转让、抵押、质押特许经营权以及项目资产，也不得在上述资产、权利和利益上设置任何留置权或担保权益或者以其它方式处置这些资产、权利或利益。8.48.4 项目履约保障边界项目履约保障边界8.4.18.4.1 履约保障履约保障108、履约担保主要包括投标保函、建设期履约保函、运营期履约保险、移交保函。担保形式如下表所示：履约保障体系履约保障体系条款条款投标保函投标保函建设期履约保函建设期履约保函运营期履约保函运营期履约保函移交保函移交保函提交主体社会资本项目公司项目公司项目公司鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案59提交时间递交响应文件之前PPP 项目合同签订前合作期限终止后合作期终止日 12个月之前退还时间PPP 项目合同签订后根据项目进度返还根据项目合作期限返还移交完毕且质量保证期满后受益人政府项目公司政府政府履约金额双方约定双方约定双方约定双方约定担保事项响应文件承诺的履行项目竣工验收节点、重大109、工程质量事故或安全责任事故等项目运营绩效、服务质量标准达标情况、安全保障、移交保函提交等项目设施恢复性大修、项目设施存在隐藏性缺陷等8.4.28.4.2 保险保险本项目根据适用法律和谨慎运营惯例，项目公司可自行或要求其承包商、供应商等按本行业的惯例办理和维持建设期和运营期的保险，包括：建设期间的建筑安装工程一切险、第三者责任险等以及运营期间的财产一切险、第三者责任险等。8.58.5 调整衔接边界调整衔接边界8.5.18.5.1 应急预案应急预案项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案，明确事前、事中、事后的各个110、过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案608.5.28.5.2 临时接管临时接管自项目合同生效后，项目公司在经营期内有适用法律规定的导致临时接管情形的，政府方有权依法终止项目协议，取消其经营权。临时接管期间，项目公司须服从政府方或其指定机构接收或接管本项目的所有指令、命令，项目公司应当在政府方接管前妥善履行看守职责，并继续履行项目协议项下的义务。8.5.38.5.3 提前终止及补偿提前终止及补偿1 1、提前终止的情形：提前终止的情形：（1）双方协商一致的提前终止；（2）法律变更或政111、府行为导致的提前终止；（3）不可抗力导致的提前终止；（4）一方违约导致的提前终止。2 2、提前终止的回购方式提前终止的回购方式若 PPP 项目协议提前终止，则除非协议另有约定，政府方仅在如下情形时支付项目公司合理补偿金（提前终止时政府方对于项目公司的补偿须以项目公司还清其届时之所有负债为前提），补偿金可参考下表确定：条款号条款号本协议提前终止之情形本协议提前终止之情形终止补偿金终止补偿金1甲方发出的终止（乙方违约）建设期终止时，为 A1-B+E运营期终止时，为 A2-B+E2乙方发出的终止（甲方违约）建设期终止时，为 A1+B+E运营期终止时，为 A3+B+E鹿邑县 2016 年农村公路及中小112、桥梁建设工程项目实施方案613法律变更或政府行为建设期终止时，为 A1+B+E运营期终止时，为 A3+B+E4不可抗力（A4-C-D）/2A1为乙方尚未收回的投资（以经审计的为准）；A2为审计价*乙方尚未收回的可用性付费比例；A3为乙方尚未收回的可用性服务费的现值；A4为经审计的乙方账面资产净值；B 取值为双方约定金额；C 为发生不可抗力情形时，根据本协议及相关保险合同约定，乙方（含贷款方）实际获得的保险赔款；D 为发生不可抗力情形时，因乙方投保不足，导致所获保险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分（如有）；E 为终止后根据本协议的约定，乙方应向甲方移交运营维113、护所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值。若属甲方发出的终止情形之一的，按照对应公式计算终止补偿金即“A1-B+E”或者“A2-B+E”的值为负数；或者不可抗力情形下补偿金计算为负值的，则乙方应向甲方支付本条所述负数的绝对值。3 3、回购补偿支付方式回购补偿支付方式补偿支付方式有：一次性全额支付、分期付款二种。8.5.48.5.4 合同变更合同变更建议在以下情形下，可考虑对项目协议进行修订：鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案621、适用法律的变化，影响任一方主要权利义务的；2、国家、行业及地方有关建设、维养方面的标准提高；3、因不可抗力或非因合同任一方的原因，导致合114、同部分条款无法履行；4、一方当事人丧失履约能力；5、因情况发生变化，当事人双方协商一致同意。本项目合同中任何修改、补充或变更只有以书面形式并由双方授权代表签字并加盖公章后方可生效并具约束力。8.5.58.5.5 合同延期合同延期在以下情形发生时，协议双方可考虑对合同期限进行适当的延长：1、因可归责于政府方的原因导致工期延误的；2、因政府财政预算的调整，使得相应的支付能力受到影响；3、项目公司在经营期内履约记录良好，在符合届时适用法律规定的前提下，双方协商一致同意延期的。8.5.68.5.6 争议解决争议解决若出现争议，应尽力通过协商友好解决。协商不成的，可以向项目所在地人民法院提起诉讼8.68115、.6 绩效考核绩效考核鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案638.6.18.6.1 考核标准及要求考核标准及要求本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作。该方式是国际上通行的“绩效合同”方式（Performance BasedContracting）和“可用性合同”方式（Contracting for Availability）的组合，适用于同时包含投资建设和运营维护内容的基础设施工程及公共服务 PPP 项目。“基于可用性的绩效合同”应确保本项目公路工程能够按照相关要求的标准完成建设，并通过良好的运营维护服务满足道路使用者的具体功能需求，如通行能力、安全性116、经济性等。本项目社会资本方对项目的建造、运营维护、移交应符合国家相关规范、标准及相关规定。设施行业主管部门（建设、水务、供电、房管、公路等）制定相应设施建设、运营维护、移交标准及规定、绩效考核打分办法（在 PPP 项目合同中约定，待项目公司成立后制定相对应的绩效考核标准），进行日常监管考核，按季度将考核结果报送政府方。绩效考核标准在项目实施过程中，行业主管部门可根据实际情况及其合理性进行适当修正及调整。本项目绩效考核模式实行政府付费与项目建设、运营维护、移交绩效考核挂钩。政府方负责根据绩效考核结果按期计算绩效考核系数，县财政部门进行核定。结合拟实行绩效考核办法系数计算。首先计算考核分数，考核117、分数等于各行业主管部门绩效考核分数的算术平均值。考核分数与绩效考核系数对应关系如下：鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案64考核分数考核分数(s)(s)S9090S8080S7070S60S60绩效考核系数绩效考核系数10.90.80.70.6本项目的绩效考核体系包含三个方面，分别为建设期绩效考核指标、运营维护绩效考核指标，以及移交绩效考核指标。有效避免其他PPP 项目在运作时的“重建设、轻运营”、“重惩罚，轻奖励”以及项目公司的短期行为。8.6.28.6.2 建设期绩效考核建设期绩效考核本项目可用性付费的支付前提为项目竣工验收通过，最终确定的可用性付费金额需根据 PPP118、 项目协议中对包干价和审计价的相关机制约定计算。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设、运营维护及移交等。下表所述指标要求在未达成时，鹿邑县交通运输局可根据 PPP 项目协议（合同）相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。表表 8-18-1 建设期绩效考核指标建设期绩效考核指标指标类别指标类别指标要求指标要求质量需符合公路工程竣工验收办法和公路工程质量检验评定标准、河南省交通厅关于行政村通水泥（油）路验收工作的通知（豫交计2007297 号）、JTJ034-2000公路路面基层施工技术规范以及119、鹿邑县发展规，并做到一次性验收合格。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案65工期开工日：以总监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过 1 年（自取得施工许可之日起计算）；运营期：自项目竣工验收合格之日起即进入运营期。环境保护参照中华人民共和国环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例等。安全生产参照建筑施工安全检查标准（JGJ 5999）、施工企业安全生产评价标准（JGJ/T772003）等施工安全技术规范。注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市、出台标准为准进行调整并执行。8.6120、.38.6.3 运营维护期绩效考核运营维护期绩效考核运营期内项目公司（或委托专业养护公司）对该项目进行养护管理，鼓励采用新技术、新材料、新工艺、新设备，提高农村公路养护管理水平。保持路基、边坡稳定，路面、构造物完好，保证农村公路处于良好的技术状态。农村公路养护分为小修保养、中修、大修、改建；在整个运营期内，项目公司应保证项目不得出现大修、改建情况。中修工程应按有关规范和标准进行设计，履行相关管理程序，并按照有关规定进行验收；日常保养可交由公路沿线村民负责，采取个人、家庭分段承包等方式实施，并按照优胜劣汰的原则，建立相对稳定的群众性养护队伍。运营维护期考核指标分为四个层级：前三级为基本考核指标，121、全部达标方能获得 100%基准运维绩效付费，不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费（至多减付至 80%）；第四级为奖励考核指标，鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案66达标的按照考核办法增付奖励运营绩效付费（至多增付 10%）。第一级（80%）：考核建成项目的运营效果等，需符合 PPP 项目合同中的相关约定，并制定具体的考核办法。第二级（10%）：考核安全管理和突发事件管理，需符合安全生产法等法律法规及相关技术规范，并制定具体的考核办法。第三级（10%）：考核环境保护，需符合环境保护法、环境保护管理条例及相关技术规范，并制定具体的考核办法。第四级（10%）：考核利益相关122、者满意度，项目实施机构聘请第三方机构对项目使用者及周边居民、企业进行公共调查，满意度需在80%以上。运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。项目实施机构会同相关部门当定期组织开展农村公路技术状况评定，常规考核每季度进行一次，在项目公司向项目实施机构提交季度运维情况报告后 5 日内进行，并应在 7 日内完成。鹿邑县交通运输局需提前 48 小时通知项目公司开始考核的时间，项目公司在项目实施机构的监督下，在规定的考核现场对路面技术状况评定采用自动化快速检测设备，评定频率应每年不低于两次。常规考核的最小里程为 2 公123、里路段，每季度需变化考核路段范围，年度累计考核里面需达到整个项目所涉路段长度的 25%。常规考核结果应与运维绩效付费的支付挂钩，对于运维服务绩效鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案67未能达到绩效标准要求的，项目实施机构将按公式减付运维绩效付费（实际付费=常规考核打分/100*季度基准运维绩效付费金额）。对于项目公司怠于或延误修复缺陷的，项目实施机构可根据 PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。项目实施机构可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效，如发现缺陷，则需在 24 小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到项目实施机构的书面通知后，应124、在绩效考核要求的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致项目运营效果下降以及物业管理不到位导致可用性破坏、提供公共服务受到严重影响，或存在重大安全隐患。无论何种情况，项目公司应及时修复缺陷，否则政府方或授权的实施机构可根据 PPP 项目合同相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。8.6.48.6.4 移交绩效考核指标移交绩效考核指标项目移交绩效考核主要针对项目移交时的可用性和负债情况两个方面来考核，确保项目移交时零负债和正常运转，不损坏项目使用者和政府方的正当利益，通过移交绩效标准的设计，督促项目公司善始善终。鹿邑县 2016 年农村125、公路及中小桥梁建设工程项目属公路工程，部分通村公路设计低于 10 年，故在项目在达到设计使用年限前出现恢复性大修计划，由此造成的结果由项目公司负责修复后移交。项目鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案68在整体移交时须达到项目运营维护期可用性绩效考核指标的 50%以上，至少不影响提供公共服务的使用标准。项目移交时具体的可用性绩效考核指标参考运营维护期的绩效考核指标。针对本项目的移交时的负债情况，项目公司应接受有资质的第三方社会机构对项目整体进行评估、清算，并将项目资产移交给政府或其授权机构。项目公司在项目移交时须偿还项目公司名下的所有债务，最终以零债务的状态无偿移交给政府。126、其绩效考核指标根据项目移交时的实际债务情况制定，确保项目移交后顺利运转。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案69第九章第九章采购社会资本方采购社会资本方9.19.1 采购方式选择采购方式选择政府和社会资本合作（PPP）项目采购应按照中华人民共和国政府采购法、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113 号）、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）等相关法律法规及规章制度执行。采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。结合本项目情况，建议本项目采用以公开招标公开招标方式采购社会资本方。其一其一、该采购方127、式采用综合评审办法进行评审，不仅考虑商务报价，同时也考虑专业能力、履约能力、投融资实施方案等方面实力，有利于政府方“好中选优”，选择最合适的中标社会资本方。其二其二、根据招标投标法实施条例第九条的规定，“（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；，可以不进行招标”。9.29.2 社会资本的要求社会资本的要求1、中华人民共和国境内的独立法人均可参与本项目投资。2、符合中华人民共和国政府采购法二十二条规定。3、接受联合体申请资格预审的，应满足下列要求：（1）以联合体参加的，应提交联合体协议并注明牵头人及各方拟承担的工作和责任，并承诺一旦成交联合体各方将向采购人承担128、连带责任；鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案70（2）联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级（如果有时）；（3）以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动；（4）联合体牵头人必须是主投资方。联合体成员原则上不得超过 2 家数，应体现融资、建设、运营优势；4、接受国有平台公司参与竞争政府融资平台或其下属子公司参与本项目投标竞争，投标竞争前须进行未来不承担政府债务的公示。5、其他资格条件要求，将在采购文件中予以具体说明。9.39.3 竞价方式竞129、价方式于政府方而言，其主要诉求为政府购买服务费用在合理区间范围内的最低，以及每年相对平滑的财政支出安排；于社会资本而言，其主要诉求为政府购买服务费用在合理区间内的相对较高，以及在尽可能短的年限内收回相应的成本及获得合理回报。为平衡两方的利益诉求，项目可参考以下方式进行竞价，且在评标细则中设计专门的评分机制，引导社会资本理性报价。1、采用投资回报率竞价：以鹿邑县人民政府常务会议纪要（201512 号）的，道路项目基准回报率不超过 8%为基准竞争报价；2、采用固定运维绩效服务费方式：合作期内采用固定运维绩效服务进行竞价。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案713、工程费用下浮130、：采用以工程费用最终结算金额下浮方式进行竞争报价；4、其他报价方式。9.49.4 评审原则和标准评审原则和标准资格预审阶段资格预审阶段：评审办法建议采用合格制合格制，主要对潜在社会资本方的资格、财政、履约、信誉等方面进行评审，评审通过即可参与项目采购过程。采购阶段采购阶段：评审办法采用建议综合评审综合评审。评审内容主要根据社会资本实施方案、资金实力、投融资实施方案维护运营管理方案、财务管理方案、市场风险、移交方案、企业业绩、报价等方面进行评估。评审小组按照社会资本最终得分由高到低顺序推荐排序，并出具评审报告。确定中选人与项目公司成立确定中选人与项目公司成立：评审结束后，项目实施机构组建采购结果131、确认谈判工作组。谈判工作组按照采购评审委员会评审报告推荐的社会资本排名，依次与候选社会资本就项目合同中可变的细节问题，进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标社会资本。说明：说明：确认结果谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。在确定中选社会资本后，中选社会资本与项目实施机构按照约定在鹿邑县设立项目公司，项目公司与项目实施机构正式签署该项目PPP 项目合同。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案72第十章第十章监管架构监管架构10.110.1 PPPPPP 项目监管目标和原则项目监管目标和原则10132、.1.110.1.1 PPPPPP 项目监管目标项目监管目标明确 PPP 项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施的前提，因此在设计项目监管体系和监管方式前，需要对监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合本项目监管体系。结合 PPP 模式下项目监管的现状，将监管的目标概括归纳为以下几个方面：第一，解决和公共产品的服务质量。在 PPP 项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配置的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决公共服务领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问题。第二，保障公共项目社会效益和公共利益。由于公共项目产品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的代表，监管133、的最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管的根本。第三，兼顾效率与公平。为保证项目公司生产和运营的持续性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时，还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。第四，实现“三赢”目标。为保证 PPP 项目的顺利实施，降低PPP 项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现 PPP 项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案7310.1.210.1.2 PPPPPP 项目监管原则项目监管原则根据以上监管目标，制定以下监管原则：第一，依法监管134、的原则。监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀风险。第二，约束与激励相结合原则。一方面，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。另一方面，为发挥 PPP 模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如 PPP 示范项目资金支持、PPP 产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。第三，独立专业原则。设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件135、，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与PPP 项目的政府部门和政府出资代表，确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于 PPP 项目过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。第四，公开透明、可问责原则。公开透明原则要求监管机制和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。可问鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案74责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身136、和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。第五，提高监管效率原则。制定 PPP 项目监管流程，明确各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，提高监管效率；运用合理的监管方法，避免因监管过度造成企业负担加重。10.210.2 PPPPPP 项目监管总体框架项目监管总体框架PPP 项目总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监管对象加以监管的监管方式。综合性独立监管机构作为独立的监管主体在PPP 项目监管中起到关键作用。被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方式中，法律法规、PPP 合同体系是政府监管的依据和基础，政137、策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。PPP 项目监管总体框架如图所示。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案7510.310.3 PPPPPP 项目监管主体和监管对象项目监管主体和监管对象10.3.110.3.1 PPPPPP 项目监管主体项目监管主体在 PPP 项目监管主体分为五类：综合性独立监管机构、政府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。（1）独立性监管机构由于 PPP 项目的特殊性，建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方。独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管，138、保障项目高效顺利推进；另一方面有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。综合性独立监管办公室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质量监管、价格监管、合同执行监管和绩效考核评估等。（2）政府行政部门政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象进行监管。建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，环保部门、安全监督部门、物价等部门对各自负责的部分有监管的义务。（3）监察部门和司法机关除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监139、督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全的监管。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案76司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重大分歧。被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。（4）社会公众社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量进行监管，通过听证会对价格进行监管。10.3.210.3.2 PPPPPP 项目监管对象项目监管对象PPP 项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所有参与者负责的事项及各140、单位之间的一系列事项。此外，政府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。10.410.4 PPPPPP 项目政府监管方式项目政府监管方式在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部门、行业主管部门、监察部门和综合性独立监管机构各司其职，PPP 合同、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对 PPP 项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。10.4.10.4.1 1 PPPPPP 项目合同项目合同财政部为规范 PPP 合同管理工作，发布了 PPP 项目合同指南（试行），PPP 模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。通过合同正141、确表达意愿、合理分配风险、鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案77妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是 PPP 项目顺利实施的重要保障。合同签订后应报政府审批，在项目合作期间，如审计部门应对 PPP 项目合同及其相关财务状况的审计监管。监察部门主要对突发性事件进行监督，环保部门对环境行为进行监管，财政部门对项目运营及绩效进行监管。10.4.10.4.2 2 政策引导政策引导现阶段 PPP 在国内仍处于不断探索和发展过程中，相关政策也在不断的更新和完善中。如发改委在鼓励社会资本进入公共事业领域发布国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投142、资的指导意见（国发201460 号）和关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）；财政部在 PPP 操作流程和规范指导方面，发布关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）和财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557 号）。政策文件明确了项目监管的方向和重点，在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后，政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进行调控和约束。鹿邑143、县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案7810.4.10.4.3 3 绩效考核机制绩效考核机制目前，大多数 PPP 项目尚处于准备阶段，在今后的运营年内，有关风险、利益分配的问题将会逐渐凸显出来，如何保障社会资本长期稳定的收益和公众利益最大化是监管者面临的棘手问题。如果在项目前期实施方案或是 PPP 合同中没有充分考虑和制定项目绩效考核方案，项目后期运营中将会面临以下两个问题：1、需进一步明确政府补贴的依据对于准收益和公益类项目，其收益无法完全弥补投资成本和收益，监管部门需要确定支付金额和调整产品或服务的价格来保障社会资本合理的收益率。就现阶段 PPP 项目交易设计来看，大多数144、是在财务测算的基础上，对于收入无法覆盖成本和收益的项目，政府给予定额补贴；但是，财务测算往往存在偏差，很难准确的评估项目的未来收益，容易导致政府补助不足或是过多。在社会资本获得超额收益时，如何界定超额收益是来自于社会资本高效的管理还是定价过高或补贴过多；在社会资本投资亏损时，如何界定是社会资本管理无效所致还是政府补贴不足。2、产品或服务质量难以得到保障（结果考核）如前面分析，公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，会出现市场失灵，社会资本方会在追逐个人经济利益的同时忽视公众的利益，如水质不达标，普遍服务等。但是，目前对项目公司的绩效考核大多流于形式，对以上市场失灵的现象起不到实质性作用，这一145、方面源于绩效考核过程较为复杂，执行难度大，另一方面源于政府将工鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案79作重点放在项目前期识别和准备和采购环节，忽视了后期建设运营过程中的绩效监管问题。针对第一个问题，监管方需要结合项目实际营运情况（外部环境、内部管理）和绩效考核结果（产品和服务质量）给予合理的缺口补贴和支付。不要因为绩效考核过程复杂，采取一刀切的方式，给予项目公司定额补贴，后面的质量监管就置之不理；也不要承诺投资人固定的收益率，而忽视项目运营情况。建议将政府的支付行为与项目绩效考核挂钩，考核不通过的，可以不发放补贴或是少补贴，考核通过的，给予额外奖励。在考核过程中，如果项目146、亏损源自于项目公司低效的管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于项目公司高效的管理，超额收益归项目公司所有，政府不要过多干预。针对第二个问题，可以参考国外的做法。第一，明确监管做法。首先明确产品或服务的绩效要求，特许经营者负责如何满足这些绩效要求，政府不干涉特许经营者的设计、建设和运营过程，以及特许经营者所采取的解决方案；第二，建立保证措施。要求项目公司建立质量保证体系，确保过程合规。企业通过自我确认结果(包括对其分包商的绩效负责)，以及政府或授权独立第三方根据情况定期或随机监控过程和结果的方式，并建立绩效关联的支付机制，来验证和确认绩效。第三，用户反馈。建立互动的公众投诉或建议平台，147、准确、有效、及时地将使用者的意见和建议反馈给监管机构。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案8010.4.10.4.4 4 约束与激励机制约束与激励机制对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。对监管对象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方面；激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。1、价格监管价格监管是 PPP 模式下政府监管的核心内容。自然垄断行业引入市场竞争机制和社会投资人后，按照成本导向法定价很容易导致价格过高，公众难以承受。因此，政府必须制定科学、合理、有效的价格监管机制，兼顾社会公众益和社会资148、本利益。定价机制应以促进公平竞争、保障社会公众利益、提高企业生产效率和维护企业利益为目标，充分考虑项目的投资与经营成本、物价指数、税费政策、产品和服务质量、社会公众的消费承受力、行业的平均利润水平等各类因素。2、质量控制质量控制的目标是在保证城市公共安全和保护环境的前提下提供优质的产品和服务。一般情况下，市场竞争会促使企业通过提高产品和服务的质量来增加市场份额，但由于城市基础设施和公共服务PPP项目具有自然垄断特性，往往只有一家或少数几家国有企业经营，这样企业会受利益的驱使，降低产品和服务的质量，损害社会公众的利益。因此，为维护和增进社会公众的利益，政府必须对 PPP 项目的质量实行监管。建议149、项目公司内部建立质量管理制度，包括质量量化标准和指标、质量检验体系和流程、质量考核办法等。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案813、产权约束产权约束主要体现在所有权约束、经营权约束和剩余索取权方面。PPP 模式下可以通过对项目产权的配置，完善治理结构，实现政府的有效监管，进而提高 PPP 项目的效率。其一，股东及债权人会加强对项目公司的控制。政府部门、社会资本、外部金融机构作为项目投资人，出于自身利益考虑，各投资方都会对项目公司活动进行约束和监控，控制力度取决于其投资比率；其二，从 PPP 运作模式来看，主要有 BOO（建设-拥有-运营）、BOOT（建设-拥有-运营-移150、交）、BOT（建设-运营-移交）、OM(委托-运营)等运作模式，项目公司对项目的控制权依次越来越小，通过选择不同的运作模式，来分配项目公司的权利，进而达到对项目公司约束的目的；其三，政府投资人和社会资本拥有剩余索取权，有权派出监事会监督项目公司，使政府监督、内部监督、社会监督与合同约束相结合。激励机制方式主要是通过明确奖惩或引入竞争方式，对项目公司进行正确的引导和激励，包括 PPP 产业基金扶持、国家或省市 PPP 示范项目奖励、专项资金补贴、优质资源捆绑等方式。激励监管一方面是鼓励更多的社会资本参与到 PPP 项目中来；另一方面是实现效益与公平的重要手段，即在保障社会公众利益的前提下，实现项151、目公司合理利润，促进政府部门的投资效率，同时也能够达到提高项目效率的目标。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案8210.4.10.4.5 5 公众监管公众监管社会公众对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向相关职能部门进行投诉或提出意见。为确保公众监管的便捷性，可要求项目公司进行信息披露和公开，由于本项目的社会关注度较高，对群众的生活影响较大，建议对项目的运营绩效、监测数据等定期向社会公布10.4.10.4.6 6 金融机构监管金融机构监管对项目公司根据贷款合同约定就项目资金使用及还款进度进行监督。10.4.10.4.7 7 其他利益相关者监管其他利益相关者监管由于152、权益、风险的传导机制，项目贷款方、保险方等项目利益相关方将依据各类协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案83第十一章第十一章项目实施计划及责任分工项目实施计划及责任分工本项目拟采用公开招标方式选择境内外项目社会资本方，预计项目实施计划及责任分工如下表所示：序号序号工作内容工作内容责任分工责任分工1实施方案编制及报批1.1展开调研访谈，收集各方对本项目的意见责任人：PPP 咨询机构1.2拟定实施方案初稿责任人：PPP 咨询机构1.3就实施方案初稿向各相关部门汇报责任人：PPP 咨询机构报 PPP 中心1.4根据各部门反馈意153、见编制实施方案汇报稿责任人：PPP 咨询机构1.5汇报实施方案责任人：PPP 咨询机构参与人：政府、财政部门、PPP 中心等1.6实施方案修改、定稿责任人：PPP 咨询机构协办：财政部门 PPP 中心报市政府批准后定稿2完成政府采购程序2.1编制采购文件，发布资格预审公告责任人：采购代理机构协办：PPP 咨询机构2.2文件澄清、修改责任人：采购代理机构协办：项目实施机构、财政部门 PPP 中心对已发售采购文件中存在遗漏或歧义之处进行补遗或澄清。并根据社会资本提出的澄清要求进行答复鹿邑县 2016 年农村公路及中小桥梁建设工程项目实施方案842.3投标文件递交、开标和评审责任人：社会资本、评审专家、协办：财政部门 PPP 中心、采购咨询机构及相关监督部门递交截止日当天开标并评审完毕2.4发布预成交结果公示责任人：采购代理机构公示期不得少于 5 个工作日2.5PPP 项目协议谈判责任人：采购代理机构、项目实施机构、财政局 PPP 中心、谈判小组成员、中标候选人谈判小组与中标候选人就其投标文件中提交的 PPP 项目协议偏差表进行澄清谈判并签署谈判备忘录2.6发出成交结果公示并同时发布成交通知书责任人：项目实施机构协办：采购代理机构2.7PPP 项目协议批准责任人：政府2.8项目 PPP 项目合同签署责任人：项目实施机构、中选社会资本签署 PPP 项目协议