1、 无锡古庄生态农业科技园项目 实施方案 2015 年 11 月 目 录 第一部分 项目基本情况.1 一、基本信息.1（一）项目背景.1（二）项目基本情况.4（三）项目建设的必要性和合规性.5 二、项目投资与收益估算.11（一）项目投资情况.11（二）项目收益情况.12 三、政府支持与社会资本介入情况.13（一）政府现有及预期支持安排.13（二）社会资本介入情况.13 第二部分 可行性分析.14 一、采用 PPP 模式建设本项目的可行性.14 二、政府部门意愿.15 三、项目对社会资本的吸引力分析.16 四、物有所值的定性分析.16 第三部分 初步实施安排.17 一、政府和社会资本的权利义务.12、7（一）投资分工及资产权属.17（二）双方主要权利义务.17 二、风险分担.19 三、PPP 项目运作模式.23 四、投融资结构.24（一）交易结构.24 （二）融资结构.25 五、政府配套安排.26 六、合同结构及合同期限.27 七、收益回报方式.27 八、财政承受能力评估.28 九、社会资本采购方式.28 十、其他.28 第四部分 财务测算.29 一、相关假设.29 二、财务测算结果.31 释义 在本报告中，除非另有说明，下列简称具有以下所规定的含义：政府和社会资本合作模式 PPP 模式 无锡市惠山区人民政府 地方政府 无锡古庄生态农业科技园项目 无锡惠山经济技术开发区 本项目 实施机构 3、关于加强地方政府性债务管理的意见 43 号文 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 76 号文 关于深化预算制度改革的决定 45 号文 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 113 号文 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 2724 号文 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 156 号文 基础设施和公用事业特许经营管理办法 25 号令 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 42 号文 第 1 页 共 34 页 前言 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），吸引国内外社会资本积极参与无锡古庄生态农业项目建设，根据中华人民4、共和国预算法、中华人民共各国采购法、43 号文、76 号文、113 号文、42 号文等法律、法规、规章、规范性文件以及项目建设单位提供的可研报告等相关资料，现对无锡古庄生态农业项目进行分析评价，并提出 PPP 模式的实施方案。希望通过对该项目模式物有所值评价，为惠山区政府进行生态农业项目建设提供科学理论依据，最大程度上促进资源合理利用，更好地实现农业设施项目建设运营的经济性、效率及效果，进而提升项目的总体价值。第一部分 项目基本情况 一、基本信息（一）项目背景 休闲农业作为农村一二三产业发展的融合体，近年来发展迅猛，已成为一种新型产业形态和消费业态，在促进农业提质增效、带动农民就业增收、传承中5、华农耕文明、建设美丽乡村、推动城乡一体化发展方面发挥了重要作用。但因发展时间较短，也存在服务设施不足、经营主体融资不畅、基础设施建设滞后、人员素质亟待提升等问题，严重影响了产业的持续健康发展。发展休闲农业要以农耕文化为魂，以美丽田园为韵，以生态农业为基，以创新创造为径，以古朴村落为形，将休闲农业发展与现代农业、美丽乡村、生态文明、文化创意产业建设、农民创业创新融为一体。要坚持以农业为基础，以农业为载体，要与农耕文化传承、美丽田园建设、创意农业发展、传统村落传统民居保护、精准扶贫、林下经济开发、森林旅游、乡村旅游、新农村建设和新型城镇化等有机融合，相互促进、协调发展，推动城乡一体化发展。生态观光6、农业就是一种以农业和农村为载体的新型农业发展方向。生态农业观光园不是人们通常所述的与生态农业、旅游农业、高效农业等同意义上的生态农业观光，它是在现代农业基础上，集合现代农业建设的实践经验，迎合社会经济发展 第 2 页 共 34 页 和人们情趣变化的需要而提出的。无锡古庄生态农业科技园项目（以下简称“古庄生态农业项目”）位于无锡市惠山区经济开发区，目前一期及二期项目已基本完成，部分现代农业设施已建成，周边环境建设得到了有效提升。为更好地完善园区服务功能，满足周边市民对生态环境发展的需求，增强园区综合运行能力，促进园区可持续发展，应当进一步开展古庄生态农业项目的投资、建设工作。项目将以农业大棚观光7、农业为龙头，结合旅游开发，配套设施，形成集种养、加工、销售、生态休闲为一体的城郊型经济模式，并通过建设精品生态苗圃，种植生态接受性和耐受性较好、去除污染物能力较强的苗木，在美化城市景观、改善环境质量的同时，打造高端苗木基地，完善农林产业链。同时，古庄生态农业项目的运营将立足无锡丰富的农副产品资源，建设期辐射周边县市，实现“电子商务+实体商贸+物流配送”联动的现代农村电子商务物流园，打造以区域农产品为特色、多品类协同发展的电子商务产业集聚区。古庄生态农业项目的建设工作将总体提升园区的配套设施和服务功能，将园区建设成为生态环境优美、生活环境舒适、生产特色鲜明，农业旅游与农业生产互相促进的现代农业观8、光园。在此基础上，古庄生态农业项目的开发和运营，将实现农民增收、农业增效，发展绿色无公害农产品生产，促进生态农业、观光农业建设。为无锡市发展高端、高效和高辐射力产业以及创新型城市建设贡献力量。第 3 页 共 34 页 第 4 页 共 34 页（二）项目基本情况 u 项目名称：无锡古庄生态农业科技园项目 u 项目实施机构：惠山经济开发区管理委员会 u 项目地理位置：项目建设地点位于无锡市惠山区长安街道古庄村，东至八文路，西至新路茂塘路，南至锡昆高速，北邻现状水体。三期有 4 区相对独立地块组成。京沪高铁从地块中穿过。u 项目地块规模：项目总用地面积约 185.47 公顷，其中光伏大棚区：约 129、2.94 公顷；预留发展区：约 28.68 公顷；精品苗圃区：约 11.9 公顷；古庄村落改造区：约 21.95 公顷。u 项目建设内容：古庄生态农业项目建设规模约 120,926 万元，建设内容见表 1。表 1：古庄生态农业项目建设内容 序号 项目内容板块 主要建设内容和规模 预计建成计划 总投资（万元）1 高标准设施农业种植基地（光伏大棚）太阳能发电和无公害农业中指和高科技观光农业中指为主 约 122.94 公顷 光伏 A 区：预计 2016 年 1 月开工，2017 年 1 月建成；光伏 B 区：预计 2016 年 12月开工，2017 年 12 月建成。37000 2 古庄村落改造 旅10、游服务中心和乡村旅游为主 约 21.95 公顷 2017 年上半年 18000 3 精品苗圃 环保、生态、观赏为一体的综合性苗圃基地 11.9 公顷 预计 2016 年 1 月开工，2017年 1 月建成。960 4 配套道路建设及内部村道调整 1.堰新路延长段（长527 米，宽 15 米）；2.惠翔路延长段（长285 米，宽 15 米）；3.园区内村道迁建（长预计 2016 年 1 月开工，2017年 1 月建成。1850 第 5 页 共 34 页 1500 米，宽 6 米）5 河道堤防及水利整治 1.北界河西白荡-东白荡-河东河沿河南岸新建堤防，堤防长度2750m；2.堰新路北新开河道，堤11、防长度 1000 m。预计 2016 年 1 月开工，2017年 1 月建成。7116 6 预留发展区 办公及农业开发为主 28.68 公顷 预计 2018 年初开工，2019 年末建成 56000 （三）项目建设的必要性和合规性 1.现行法律政策对地方政府基础设施投融资的影响现行法律政策对地方政府基础设施投融资的影响 根据党的十八大和十八届三中全会精神，为了贯彻落实全面深化改革的总目标，关于预算管理制度改革、规范地方政府债务及推动政府与社会资本合作等多项政策接连出台，为深化财税体制改革，完善财政投入及管理方式，加快转变政府职能，促进国民经济持续健康发展提出方向性指导和具体的政策依据。1.1 12、预算管理制度改革 2014 年 6 月，中共中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体方案确定了三项财税改革任务，分别为改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权和支出责任相适应的制度。8 月 31 日，历经四审，跨越二十年的预算法修改决定得以通过，预算法的修订是财税体制改革的基础，为政府采购、政府性债务管理及政府会计改革都指明了方向。国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发【2014】45 号）更从全口径预算、预算透明、跨年度预算平衡机制建立、税收和非税征管、转移支付结构调整、国库资金管理、地方债管理等方面明确了预算管理制度改革的方向。第一，根据新预算法及 45 号文的规定，预算体制改革主要体13、现在健全透明预算制度、建立跨年度预算平衡机制、规范地方政府债务管理、完善转移支付制度 第 6 页 共 34 页 等方面。根据规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算实施全口径管理。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，同时还明确了各项预算的收支范围，这将使政府资金的使用得到更有效的监督。第二，地方政府被赋予举债融资的权限，地方政府债务也将分门别类纳入全口径预算管理，但同时也受到发债主体、资金用途、举债规模、举债方式及风险控制五个方面的限制。这既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，有利于地方政府融资阳光化，建立起规范合理的地方政府14、举债融资机制；有利于人大和社会参与监督，防范和化解债务风险。第三，对于“沉睡”资金，相关规定提出要建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金,应补充预算稳定调节基金；同时还要健全专项转移支付定期评估和退出机制。加强结转结余资金管理,加快预算执行进度，优化转移支付结构，有助提高财政资金使用效益。而跨年度预算平衡机制使得政府财政预算可编列赤字，分年弥补，超收和短收也得到规范，也弱化了对收入预算的考核，促进依法征管，且硬化支出预算约束。1.2 地方政府融资方式转变 在过去多年高15、速的经济发展及大规模建设过程中，我国一方面将大量地方性事务归于地方，另一方面又在法律中明令禁止地方政府发债和预算赤字。这使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态：一方面地方大量事务性建设呈现对资金的极度渴求，另一方面，地方政府在法律规定不能负债的情况下，只能过度依赖银行和土地收入，通过一系列的规避法律的行为和“创新”，通过各种各样的“融资平台”借下了巨额的债务。由于举债主体、举债程序不透明，债务没有纳入预算管理等机制的残缺，导致地方债数额每年增长的同时，其风险之不确定已经成为中国经济最可怕的风险之一。新预算法明确了地方政府可以以发行债券的方式举债，而国务院发布的关于加强地方政府性16、债务管理的意见（国发【2014】43 号）则对地方政府建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制的关键问题做出了明确规定。第一，明确疏堵结合，修明渠、堵暗道的总体思路和原则。在赋予地方政府依 第 7 页 共 34 页 法适度举债融资权限的同时，明确政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，企业债务不得推给政府偿还，要求剥离融资平台公司融资职能，强调融资平台公司不得新增政府债务，这也意味着未来不存在以政府信用背书的“城投债”。由于对地方政府举债额度的限制远远满足不了地方政府万亿级的融资需求，45 号文也明确为地方政府融资指出了一条明道，即政府和社会资本合作模式（PPP模式17、），鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，以此来缓解地方政府筹资压力，但政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。第二，对地方政府债务的举债主体、程序、方式、使用都明确化、规范化。将举债的主体明确为省级政府，举债的方式只能是政府债券的方式，举债的规模需要中央政府审批。这相当于将政府的债务融资渠道仅限定在一种方式上。在债务的使用上，债务资金纳入预算管理，明确债务资金只能用于“公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”。第三，明确了地方政府的“债务责任”。43 号文明确规定，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。同时，还需18、要划清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还、风险自担。文件还明确指出，要建立考核问责机制，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。第四，债务高风险地区预警。为了控制和化解地方债务风险，43 号文提出建立风险预警机制，财政部将评估各地区风险债务情况，对债务高风险地区进行风险预警。除此之外，还要求加快包括政府资产负债表在内的权责发生制的政府综合财务报告编制，以全面反映政府的资产负债情况；金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。1.3 政府存量债务处理 根据审计署数据，截至 2013 年 6 月底，地方政府债务总计约 18 万亿元，43 号文给出具体偿还方式19、：财政资金、项目自营收入、地方债券、PPP 模式以及处置政府资产。首先，对地方政府性债务存量进行甄别，对地方政府应当偿还的债务相应纳入一般债务和专项债务，经国务院批准后分类纳入预算管理，偿债资金按照预算管理 第 8 页 共 34 页 的要求进行规范管理。为做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，财政部又出台了地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法（财预【2014】351 号），要求把真正的政府债务和非政府债务甄别出来，确定了先清理后甄别的顺序，首先要把存量债务进行清理，然后筛选什么是真正的政府债务，什么不是政府债务。如果属于政府债务，就要把其纳入预算管理。如果不是政府债务，要通过 PPP 20、把一些债务转化为企业债务，这是债务管理的创新，实际上是吸引民间资本来减缓地方政府激增的偿债压力。其次，对纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。再次，对已经到期的地方债，43 号文强调要减少行政干预，尤其是不得转嫁偿还责任和逃废债务。对于项目自身收入不能够偿还的债务，政府可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。“对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。”2.从从发展生态农业发展生态农业的角度的角度看看运用运用 PPP 模式的必要性模式的必要性21、 2.1 国家政策鼓励以生态农业为基础，促进休闲农业发展 为深入落实国务院关于加快转变农业发展方式的意见，围绕促进农业提质增效、居民休闲消费的目标任务，应当以美丽田园为韵，以生态农业为基，以创新创造为径，以古朴村落为形，将休闲农业发展与现代农业、美丽乡村、生态文明、文化创意产业建设、农民创业创新融为一体，并注重规范管理、内涵提升、公共服务、文化发掘和氛围营造，进一步推动农村一二三产业的融合发展。根据国务院及农业部相关政策文件指示，发展休闲农业应坚持多方融合、相互促进。休闲农业发展要与农耕文化传承、美丽田园建设、创意农业发展、传统村落传统民居保护、精准扶贫、林下经济开发、森林旅游、乡村旅游、新农22、村建设和新型城镇化等有机融合、相互促进、协调发展，推动城乡一体化发展。同时还应强调政府引导，多方参与的指导原则，发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府在宏观指导、规范管理等方面的作用，调动各方积极性。政策还要求，加大财税支持，拓宽融资渠道，鼓励利用 PPP 模式，加大社会资 第 9 页 共 34 页 本参与休闲农业、生态农业项目的投资、建设和发展。鼓励社会资本参与休闲农业宣传推介平台建设，增强线上线下营销能力，加快构建网络营销、网络预订和网上支付等公共服务平台，全面提升行业的信息化水平。依据上述要点分析，社会资本应积极发挥自身资金、资源和技术优势，通过完善农业项目基础设施投资，引进先进的管23、理经验和经营理念，加快休闲农业和生态农业项目的转型发展。2.2 古庄生态农业项目运营需要匹配专业性、综合性力量 生态农业项目和现代产业园区的综合运营通常离不开行政管理机构和市场化运作主体的共同努力，由社会资本通过成立项目公司，负责生态农业项目所在片区的整体投资、建设和运营。一方面利用项目及区域整体开发的模式，实现基础设施和公用事业的良性发展，尤其是公益性与经营性项目的统筹平衡。另一方面也可以通过发挥社会资本的专业能力和资源优势，在产业发展、专业化招商、创新园区产业生态体系等方面创造价值。3.从从古庄生态农业项目的投资建设角度看古庄生态农业项目的投资建设角度看运用运用 PPP 模式的必要性模式的24、必要性 3.1 进一步明确运用 PPP 模式对实现公共利益最大化的促进作用 根据国家相关政策如 60 号文的规定，“迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。”在国家严控地方债务，推行社会资本进入基础设施及公共服务领域的形势下，76 号文也提出通过政府和社会资本合作方式，“将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。”同时，45 号文也明确“凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政25、府包括公共财政等要主动补位。”在政府和企业的职能定位方面，2724 号文明确“政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者以及 PPP 项目的监管者。”国务院、财政部和发改委等相关管理部门在系列文件中反复提出鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提 第 10 页 共 34 页 炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。从相关政策文件的规定中可26、以看出，在基础设施及公用事业建设管理方面，惠山区政府及经济开发区管委会应从原来的基础设施和公共服务提供者、融资方的角色转变为社会资本合作者、服务的购买者、投资者和监管者；将公共建设项目的投融资、管理、运营交给社会资本，将属于市场的部分由市场去解决。3.2 PPP 模式运用需要选择具备明确收益机制的项目 在政府和社会资本合作方向上，43 号文和 45 号文“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”76 号文也对合作范围提出较为有指导性的规范，即“适宜采用政府和社会27、资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”古庄生态农业项目需要明确在基础设施及公用事业项目中具备稳定现金流的项目情况，并根据项目整体投资收益情况梳理出可单独运用 PPP 模式的项目，以及需要捆绑公益性项目及盈利性项目运用 PPP 模式的具体情况，以便设计出点状、网状的 PPP 模式运用架构。（1）不同特征的项目捆绑。从项目特点去做定性及28、定量分析投入成本、收益现金流、社会影响价值等因素，具体可设计公益性项目与盈利性项目捆绑，短期项目与中长期项目捆绑，高收益项目与低收益项目捆绑，资源型项目与建设型项目捆绑。（2）不同项目资源捆绑。基础设施及公用事业领域存在的项目资源包括但不限于特许经营权、土地使用权、物业开发、政府预算支出费用、实物资产权益、管线出租权等。从公益性项目来看，无收费权的市政道路通常由政府投资建设，如运用PPP 模式由社会资本负责投资、建设，则应当通过沿线土地、道路上方广告经营权、第 11 页 共 34 页 道路公共交通站点广告经营权等经营收益与项目捆绑，实现市政道路具备稳定收益。（3）不同项目运作方式捆绑。按照目前29、政策规定，鼓励对建成项目采取 ROT、TOT 运作方式，新建、在建项目采取 BOT、BOO 等运作方式。针对古庄生态农业项目在开发建设过程中的大量工程，可针对项目阶段的不同及投入成本考量，在引进社会资本前从项目运作方式上做一定的资源捆绑，从减少政府建设投入，增加现金流，扩大融资途径等角度，对不同项目做联动开发。4.从优化政府财政投资的角度运用从优化政府财政投资的角度运用 PPP 模式的必要性模式的必要性 在推行政府财政体制改革、预算管理支出以及与社会资本合作背景下，76 号文提出完善项目财政补贴管理，“对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予30、适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从补建设向 补运营逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。”因此，在基础设施及公用事业的建设和运营中，惠山区政府及经济开发区管委会必然需要在现行政策法律要求下逐步削减建设阶段的补贴，转而增加基于运营服务的补贴。从建设资金来源角度考虑，古庄生态农业项目的项目公司未来需要通过股东注资、融资筹集建设资金，而融资方面则建议考虑运用股东资源及信用优势，通过银行贷款、私募基金等多种方式进31、行结构化融资。从项目运营资金来源角度考虑，较为重要的来源则是项目运营收益及相关的可行性缺口补助。二、项目投资与收益估算（一）项目投资情况 本项目初步投资概算约人民币 12 亿元，主要投资内容包括生态农业项目的市政道路配套、环境治理设施、古庄村落改造以及农业种植基地。本项目资本金按投资额的 30%计算，由项目公司的股东筹措，资本金以外的建设资金预计可采用商业银行贷款、私募投资基金或股东投资等方式筹集。银行贷款利率参照中国人民银行同期贷款利率上浮 30%计算。其中，政府出资占项目公司注册资本金总额的 15%。第 12 页 共 34 页（二）项目收益情况 PPP 项目公司成立后，由项目公司负责相关项32、目的投资、建设和运营管理工作。社会资本通过政府授予项目公司对项目相关土地的一级开发、资产运营和维护，在项目运营期间通过使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等方式收回投资运营成本并获得合理回报。经初步测算，项目经营性资产收入如表 2 所示，政府付费安排如表 3 所示 表 2-经营性资产收入 收益来源 正常运营年收入估算（万元）光伏大棚太阳能发电 5000 农业大棚经营收入 660 精品苗圃经营收入 535.5 观光旅游收入 2160 预留发展园区运营收入 2500 表 3-政府付费安排 单位：万元 购买付费 起算日 第 1 付费日 第 2 付费日 第 3 付费日 第 4 付费日 第 5 付费日 33、付费期 2016 年 12 月 2017 年 12 月 2018 年 12 月 2019 年 12 月 2020 年 12 月 2021 年 12 月 可用性付费 1,793 1,793 1,793 1,793 1,793 合理回报 1 103 205 308 410 513 合理回报 2 256 合计 2,152 1,998 2,101 2,204 2,306 第 13 页 共 34 页 三、政府支持与社会资本介入情况（一）政府现有及预期支持安排 1.政府负责协调和推进政府部门审批本项目相关的项目建议书、工程可行性研究报告、土地使用、环境保护等相关文件，确保本项目规划、设计、投融资、建设及运34、营维护等工作的顺利开展。2.政府负责将项目建设用地提供给项目公司使用，并协调将本项目所需水、电、通讯线路等从施工场地外部接通至项目公司指定地点。3.政府负责协调城市供水、项目公司排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于本项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等。4.大力支持本项目范围的征地拆迁和补偿工作，保证项目正常开工。5.按照 PPP 项目合同的约定及时、足额地向项目公司支付政府购买服务费。6.政府应协调将本项目中政府方的支出责任纳入跨年度中期财政预算。7.在合作期限内，若项目可享受相关税费优惠或农业现代化专项补贴等政策，政府方应协助项目公司享有此类优惠。35、8.在项目建设过程中，协助项目公司协调与项目场地周边所涉及的有关单位的关系。（二）社会资本介入情况 实施机构已就本项目与多家社会资本进行前期沟通，阐述项目实施理念，了解社会资本需求，为社会资本参与到本项目中创造良好条件。第 14 页 共 34 页 第二部分 可行性分析 一、采用 PPP 模式建设本项目的可行性（一）现行法律政策鼓励采用 PPP 模式 43 号文提供给新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能；对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营；对于存量政府债务36、，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。351 号文第五条提到“认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广 PPP 模式”。第十三条提到“在建项目要优先通过 PPP 模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求”。作为第一份针对 PPP 模式的正式文件，76 号文明确指出，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范。从 43 号文、45 号文、351 号文到关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【20137、4】76 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发【2014】60 号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）和关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113 号），从国家政策脉络总体来看，PPP 模式将是未来政府投资的主要方式之一，其对缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险的作用不可低估。（二）PPP 模式内涵及运用意义 1.PPP 模式内涵 对于 PPP 模式的内涵，76 号文、2724 号文都给予不同层面的阐释，76 号文指出“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一38、种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”同时，2724 号文提 第 15 页 共 34 页 出“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”从上述两文件及相关政策文件来看，PPP 模式实质是政府采购，是针对基础设施及公共服务领域项目设计、融资、建设、运营管理集一体的结构安排。2.PPP 模式的意义 PP39、P 模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP 有助于地方债务的治理。（1）PPP 模式能够消化政府存量债务，实现地方债务规范化发展。社会资本负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，但因项目运营更有效率，获得的净收益有助于消化存量债务。（2）PPP 模式能缓解政府增量债务，通过吸引社会资本参与，减轻地方政府投资支出压力。社会资本承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至社会资本。（3）PPP 模式可以分散部分风险。新政策要求，“按照风40、险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”在当前国家推进地方债务处理、清理地方优惠政策并开展预算体制改革的情势下，大力推行 PPP 模式虽然是大势所趋，但是地方政府仍面临许多在 PPP 模式运用上的问题，如 PPP 模式运用项目选择、政府财政承载能力测算、PPP 结构设计、定价及价格调整机制设定、政策制定及给予等。二、政府部门意愿 本项目政府及主管部门推动本项目采用 PPP 模式的意愿强烈。一方面通过 PPP模式，可以有效解决古庄生态农业项目及相关资产的投资、建设和运营资41、金缺口，第 16 页 共 34 页 提高项目运作效率；另一方面，有利于建立良好的科学发展机制，转变政府职能，实现市场在资源配置中起决定性作用。三、项目对社会资本的吸引力分析 经过与经济开发区管委会及相关主管部门的沟通，古庄生态农业项目拟通过竞争性磋商的方式引入社会资本，采用开发、投资、建设和运营一体化的模式推进本项目 PPP 模式的落实。即由社会资本及项目公司负责本项目的开发、投资、建设和运营，政府及实施机构负责对相关投资、建设和运营工作进行监督管理和绩效评价。在项目收益机制设计上，拟通过“使用者付费”、“可行性缺口补助”和“政府购买服务”的模式，使社会资本收回投资并获得合理回报。四、物有所值42、的定性分析 本项目按照国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）等政府相关文件的指引，进行了项目的物有所值定性分析。本项目组织了评审专家组，实施定性评价评审，包括技术专家、项目管理专家、财务专家和法律专家等多个领域专家，对项目规模、资产寿命、资产复杂性、场地类型、创新潜力、合同整合、运维要求、绩效指标、全寿命期成本、项目收入、私营部门实力、市场先例、风险转移、财政承受力、政府管理能力、政府问责、法律环境、资产利用43、等十几项指标进行分析。专家组认为，本项目总投资约 12 亿元，规模适宜生态农业类项目的 PPP 模式；鉴于地方政府的财政支出情况，采用传统的政府投资模式将对地方政府的支出会形成一定压力，采用 PPP 模式可将支出在代际间有效平衡，并迅速有效增加供给；项目具备一定的综合性，合同预期具备复杂性，且资产寿命较长，通过风险分担，降低了全生命周期的成本；惠山区政府及经济开发区管委会的经济水平、管理水平均符合 PPP 合作模式的要求；方案中风险分担、移交方案、收入方案基本可行。第 17 页 共 34 页 第三部分 初步实施安排 一、政府和社会资本的权利义务 明晰 PPP 项目合作过程中的政府与社会资本双方44、的权利义务边界，对参与方进行有效约束，是建立起公平、有效的利益和风险分担机制的必要前提。（一）投资分工及资产权属 社会资本按照 PPP 项目合同完成项目资本金的认缴，组建项目公司，负责制定项目相关工程的开发时序，并负责项目的融资、建设与运营维护管理，同时负责相应的投融资与管理工作。由项目公司负责的融资、建设及运营管理工作的详细分项将在 PPP 项目合同中以清单方式明确。政府方负责的特许经营的授予、配套设施和政策及投资分项将在 PPP 项目合同中以清单方式明确。社会资本通过政府授予项目公司的古庄生态农业项目及园区的整体开发特许经营权，承担在项目全生命周期的投资、建设和运营工作，并承担相应的商业风45、险，同事根据风险收益对等的原则，享有在项目运营期间收回投资运营成本及获得合理回报的权利。（二）双方主要权利义务 1.实施机构主体资格 经惠山区政府批准，惠山经济开发区管理委员会作为本项目的实施机构，负责项目的准备、采购、监管和移交等工作，并有权与社会资本及项目公司签署本项目PPP 合同及相关合同，按照合同约定的内容享受相关权利并履行相关义务。2.政府方的权利义务（1）政府方的权利 对项目公司投资、建设、运营、维护及移交本项目进行监管的权利；如发现与PPP 项目合同约定存在不相符合的，有权责成项目公司限期予以纠正；。组织委托中介机构，对项目公司的投资建设、经营、管理、安全、质量、服务状况等进行定46、期评估，并有权定期将评估结果向社会公示，接受公众监督。政府方在建设期内，有对项目公司的建设施工情况进行监督检查的权利，包括但不限于在建设期内政府方可以聘请中介机构对项目进行专项审计检查，检查周期 第 18 页 共 34 页 由政府方确定，审计检查范围主要包括对项目公司的注册资本的到位情况、资金使用情况、项目进度情况、项目质量情况、项目实施与本协议执行情况等方面，项目公司有义务对审计检查工作给予配合，提供必要完整的所需查看的各种文件资料，并对提供资料的真实性负责。在相关项目竣工验收完成后，政府方有权委托政府审计机构或中介机构对项目公司的建设费用进行审计。对项目公司是否遵守本项目合同的监督检查权及47、对建设、运营维护的介入权。（2）政府方的义务 协助项目公司进行用于且仅限于本项目的融资活动。负责协调和推进政府部门审批本项目的项目建议书、工程可行性研究报告、土地使用、环境保护等相关文件，确保本项目设计、投融资、建设及运营维护等工作的正常开展。负责按照相关法律政策规定，协调项目相关建设用地提供给项目公司使用，并协调将本项目所需水、电、通讯线路从施工场地外部接通至项目实施地点。协调城市供水、项目公司排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于本项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等。按照 PPP 项目合同的约定及时、足额地向项目公司支付政府购买服务费；且政府方应协48、调将本项目中政府方的支出责任纳入政府中期财政预算；在合作期限内，若可能出现相关税费优惠，政府方应协助项目公司享有此优惠。在项目建设过程中，协助项目公司协调与项目场地周边所涉及的有关单位的合作关系。依法履行 PPP 项目合同约定的其他义务。3.社会资本方的权利义务 （1）社会资本方的权利：享有开发、投资、建设和运营本项目的权利。在合作期内按照 PPP 合同约定享有相关项目资产的使用权。要求政府方按照 PPP 项目合同的约定及时支付运营服务费及可行性缺口补助；在合作期限内，享有可能出现的税费优惠权利。第 19 页 共 34 页 如果因可归责于其他第三方的原因导致项目公司履约不能的，则项目公司有权和49、政府方就有关事宜进行沟通。（2）社会资本方的义务：负责本项目合作期和合作范围内的投融资、建设及运营维护等一系列工作，并按照相关规定办理相应的手续。项目公司对项目设施报废等消灭所有权之处分权的行使，以不影响本项目的正常运营之要求为前提。项目公司需对项目资产行使出售、转让、出租等转移所有权或可能转移所有权之处分权的，由其与政府方另行协商确定。在运营期内严格按法律及 PPP 项目合同规定进行运营，持续、安全、稳定地提供服务，并确保项目达到 PPP 项目合同约定的标准。接受政府方及其依法聘请的专业第三方机构在建设期的监督管理，并有义务配合建设期监管的相关事宜。在不可预见的自然灾害等极端环境下，积极配合50、政府方做好项目范围内及相关范围的防灾减灾等相关工作，不得以本项目对抗关乎公共利益或公共安全的事项。依法履行 PPP 项目合同约定的其他义务。二、风险分担 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。（一）（一）风险分析风险分析 投资项目风险分析是在市场预测、技术方案、工程方案、融资方案和社会评价论证的基础上，通过进一步综合分析识别拟建项目在建设和运营中主要风险因素，来揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。古庄生态农业项目的风险主要为：技术风险、资金风险、建设风险、政治51、风险、环境风险、社会风险、不可抗力风险。1.技术风险 技术风险是本项目工程中的主要风险之一，其风险程度可以认定为较大风险。第 20 页 共 34 页 其理由为：（1）工程前期研究与实际情况的差别，可能导致工程设计不尽合理；（2）受项目资金的限制，许多技术方案和处治措施可能不到位；（3）施工单位技术装备和人员素质不一定能够满足工程设计的要求。2.建设风险 本项目工程规模较大，工程造价高。通过可研阶段对项目方案的研究，确定该项目在建设阶段还是存在许多的不确定因素，下面针对各类风险进行定性定量分析并提出初步的风险应对措施。（1）工期延误 项目建设过程中，由于本身施工周期较短，加上周边涉及村庄，所以存52、在很多的意外因素，如可作业天数减少、施工技术问题及原材料供应拖延，都可能引起施工工期的增长，引起工期延误，造成工程费用的增加。对于其风险程度取决于施工招标中对施工单位的选择，须选择有类似工程经验的施工队伍并聘请监理工程师控制项目进度。（2）建设材料供应 由于市场需求及原材料供应的不确定性、材料运输状况的不确定性导致材料价格也存在不确定性因素，其存在两种风险：一是工程建设费用大幅增加，一是由于建设材料供给不足，造成停工待料，使工期延长。现阶段对于该风险的初步应对策略，可以结合招投标，与施工单位约定，在一定范围内的材料单价波动由施工单位承担，超出部分由业主补贴，以转移部分风险。或在施工招投标中选择53、较大的施工集团，因为较大的施工集团均有备料，短时间的涨价对其影响不大。（3）设计变更/增加工作 由于目前设计资料的不足及不准，设计基本条件的可变化性，规划的不确定性，各设计单位设计水平高低的差异，都将引起设计变更。设计变更引起的主要后果为：增加施工费用。设计变更的内容多为招标清单中不包含的项目，频繁的设计变更更会引起施工计量与支付的困难，造成投资失控，将会引起收益率的变化。增加施工周期。频繁的设计变更会增加重复工作量，引起施工单位工期索赔，第 21 页 共 34 页 延长施工周期。规避该风险的措施，一是应选择综合实力强、熟悉当地情况及有类似工程设计经验的设计单位；二是在设计前期充分论证设计基础54、资料及规划。三是在设计中坚持限额设计，控制设计变更，把设计引起的工程造价的上升及工期的拖延降到最小。（4）工程质量 工程质量风险主要来自施工单位的技术装备、人员素质和施工工艺的差异引起。一旦该风险发生，势必引起两种后果，一是增加施工成本，延长施工工期，二是增加本项目日后的运营成本，增加大修次数，同时间接影响光伏发电的服务水平，减少发电从而减少预期运营收入。对于该风险可以从施工队伍的选择到施工监理制度的完善方面严格把关，同时每道工序的质量验收也应严格把关，从而规避该风险。3.资金风险 资金风险是项目工程中的又一主要风险，风险程度可以定位为较大风险。主要由于本工程的资金投入大，政府配套资金和项目法55、人的融资能否筹措是最大的风险。其项目融资和资金管理不到位，将会直接影响项目建设，因此，其资金风险不可忽视。4.政策风险 项目受直接政策影响的风险不大，但不可忽视的是融资政策风险，如国家为实施宏观调控而出台的价格政策、土地政策、汇率政策、环境保护政策和地方政府出台的一些地方政策都可能对项目产生风险。5.市场风险 对于本项目而言，由于竞争者出现、价格波动以及消费者需求转移等不确定因素所引起的实际经营收益与预期收益发生偏离，会造成市场风险。市场风险主要包括：竞争风险、需求风险、价格风险、市场预测风险等。6.社会风险 项目建设社会风险主要来源于对项目所在地区周边村庄居民收入的影响、对所在地区居民生活水56、平和生活质量的影响、对所在地区居民就业的影响、对所在地区不同利益群体的影响、对所在地区弱势群体利益的影响、对所在地区文化、教育、第 22 页 共 34 页 卫生的影响、对当地基础设施、社会服务容量和城市化进程等的影响。上述影响对本项目的风险不大，所经区域的多数群众是理解并支持的，少部分人对项目的意见主要体现在征地、拆迁过程中的一些经济补偿、安置等具体意见和矛盾，这些意见和矛盾可以在实施过程中通过“公开、公平、公正”的三公原则进行防范和化解。所以，本项目的社会稳定风险等级为：低风险。7.环境风险 环境影响方面的风险主要指项目在工程期间对周围的水资源、自然环境等产生的负面影响；运营期过程中各种垃圾57、固体污染、运输机械噪声以及一定量固体废料和液体废水对周围的水资源、自然环境等产生的负面影响，致使项目不能顺利进行或要追加大量投资才能顺利完成。8.不可抗力风险 主要来自于人类不可抗拒的风险，如地震、山体滑坡等自然灾害带来的风险。（二）（二）防范和降低风险措施防范和降低风险措施 本项目可能发生的风险因素，都要有预见性的在项目前期运行、可研和设计阶段加以估计和防患，更应在项目实施阶段提出正常情况下出现的防患措施和特殊情况下出现的处理预案。因此，在项目推进和建设过程中，应采取以下措施，降低项目建设的风险。（1）正确认识风险的存在，提高对风险的防范意识。主动采取对策，降低风险程度。（2）加强项目前期工58、作，及时发现问题并提出对策。（3）提高项目的针对性，采取确保重点、兼顾一般的原则，化解技术和资金风险。（4）加强和完善项目招投标工作和合同管理工作，选好施工单位，化解工程风险和环境风险。（5）认真实施工程监理制度，化解技术、资金和工程风险。（6）完善工程管理制度，用严格的制度确保工程的顺利实施。第 23 页 共 34 页 在实施方案中，本项目拟定的风险分配基本框架如表 4 所示。表 4：本项目风险与责任分配表 序号序号 风险类别风险类别 风险承担方风险承担方 政府方政府方 社会资本方社会资本方 共同承担共同承担 1 政策风险 2 市场风险 3 资金风险 4 建设风险 5 技术风险 6 社会风险59、 7 环境风险 8 不可抗力风险 由项目风险与责任分配表可看出，政府方主要承担政策风险，社会资本方承担市场风险、社会风险建设风险、资金风险、技术风险、环境风险；不可抗力风险由政府方和社会资本方共同承担。本项目的参与方主要包括：1.政府，具体为代表政府组织实施本项目的经济开发区管委会及相关职能部门。2.社会资本（即通过政府合法途径选定的项目公司股东），由于 PPP 项目公司普遍采取有限责任公司的方式，一般情况下风险隔离至项目公司层面。3.项目公司，即本项目中社会资本设立的项目公司，具体进行项目的开发、投资、建设和运营；4.其他参与者，即建设单位、设计单位、融资机构、保险公司等其他参与者，通过项目60、公司与其他参与者的合作，将部分项目风险分散至其他参与者。三、PPP 项目运作模式 PPP 项目运作模式，是指对政府与社会资本在 PPP 项目全生命周期内相关权利 第 24 页 共 34 页 义务的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。常见的 PPP 项目运作方式主要包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。PPP 项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图 1 所示：图 1：PPP 项目运作方式的选择图61、 O&M经营和维护PPP项目存量项目引入资金改扩建ROT改建-运营-移交TOT转让-运营-移交是否是否是引入管理否可经营性BTL/DBM建设-移交-租赁/设计-建造-维护是否引入资金BT+O&M建设-移交 加 运营和维护高低期满移交DBMO设计-建造-维护-运营BOT建设-运营-移交DBFO设计-建造-融资-运营是否是否 本项目作为综合项目，包含经营性内容及公益性内容，但相关项目经营收入可能不足以覆盖成本及合理收益，初步判定本项目可采用的 PPP 运作方式为 BOT。项目合作期为 30 年，其中建设期 2 年，运营期 28 年。四、投融资结构（一）交易结构 本项目交易结构如下：第 25 页 共62、 34 页 本项目交易结构主要包括以下几个核心内容：1.由惠山区政府委托惠山经济开发区管委会作为PPP项目实施机构，负责古庄生态农业项目的组织实施与监督管理。2.实施机构通过公开采购，选取社会资本古庄生态农业项目的投资、建设和运营工作，并通过PPP项目合同，明确合作关系及相关权利义务。4.由实施机构与社会资本根据PPP项目合同，发起设立PPP项目公司，负责相关项目的投资、开发、建设和运营管理工作。（二）融资结构（1）融资方式 股东担保融资：即由项目公司股东按项目公司章程中的相关约定为项目公司的债务融资提供担保。第 26 页 共 34 页 无追索项目融资：以项目公司自身拥有的资产或权益作为债务融63、资担保物，项目公司股东仅以自身承担的资本金出资为限承担风险。此外，惠山区人民政府需将政府购买服务费用纳入惠山区财政预算管理，并在中长期财政规划中统筹安排。社会资本可以通过提供股东借款、股东担保等措施，确保项目公司成功融资。（2）融资便利 项目实施机构应协助和支持项目公司与股东、金融机构和关联企业之间的融资结构安排和相关协议。项目公司在本项目相关权益之上设定担保物权的，应知会项目实施机构。（3）直接介入条款 当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据直接介入条款代为行使项目公司股东权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或临时接管项目。在直接介入条款约定期限内，触发直接介入64、的重大风险解除的，债权人应停止介入。（4）再融资 为本项目建设投资、项目设施运营维护，以及大规模重置更新或改造之目的，项目公司有权通过发债、资产证券化、以增资方式引入股权投资者、设立基金等方式进行再融资。项目实施机构应协助和支持项目公司进行再融资。五、政府配套安排 1.政府负责将相关项目的建设用地提供项目公司使用，并协调将本项目所需水、电、通讯线路从施工场地外部接通至项目公司指定地点。2.协调城市供水、项目公司排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于本项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等。第 27 页 共 34 页 六、合同结构及合同期限 本项目合同结构下65、，主要包括 PPP 项目合同、项目公司章程、工程承包合同、融资合同、委托合同和服务合同等，相关项目合同结构如图 2 所示。图 2：PPP 项目合同结构图 社会资本项目运营SPV.地方政府项目实施机构施工总承包企业银行等金融机构中介服务机构专业运营机构PPP项目合同施工总承包合同融资协议服务协议设立授权委托协议 其中，PPP 项合同是其他合同产生的基础，也是整个 PPP 项目合同体系的核心，其规定了项目风险在政府方与社会资本方之间的合理分配，明确了各方的权利义务关系，确保项目能在全生命周期内得到顺利实施 项目合作期暂定 30 年（含建设期及运营期，其中建设期不少于 2 年）。经营期届满时，在符合66、届时适用法律规定，且项目公司履约记录良好的，由政府方和项目公司就合同展期事宜进行协商。七、收益回报方式 社会资本组建项目公司后，由项目公司负责园区的融资、建设与运营维护管理。社会资本通过政府授予项目公司的经营权，享有在项目运营期间通过运营收入收回 第 28 页 共 34 页 投资成本及获得合理回报的权利，同时可要求政府方按照 PPP 项目合同约定及时支付可行性缺口补助等。项目合作期内项目公司的收入由以下三部分构成：（1）第一类：经营性资产收益。太阳能发电、农业大棚、精品苗圃区等租赁、经营收入。（2）第二类：政府付费。政府付费指政府直接付费，包括政府根据道路、河道堤防等项目设施的可用性付费以及依67、据项目公司运营维护绩效考核结果的绩效付费。八、财政承受能力评估 政府采用投资、建设和运营一体化的模式推进古庄生态农业项目运营PPP模式，在使用者付费和政府购买服务不能满足本项目的投资方建设运营成本和合理回报时，可通过由政府提供“可行性缺口补助”方式为投资者获得合理回报创造条件。本项目实施期内，PPP 项目支出占当年一般公共预算支出的比率平均约为0.20%，低于政策要求的 10%。九、社会资本采购方式 根据财政部相关政策，PPP 项目可以采用的政府采购模式主要包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商等方式。本项目中存在公益性项目和经营性项目捆绑开发、建设和运营工作相对复杂等68、特点，按照相关文件要求，本项目适宜采用竞争性磋商的方式选取社会资本。相关采购流程应按照财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）的规定执行。十、其他 目前，项目尚处于准备阶段，合作伙伴选择方式、项目公司（SPV）设立等情况尚待进一步协商确定。第 29 页 共 34 页 第四部分 财务测算 本项目为政府与社会资本合作项目，项目公司通过银行贷款等方式筹资建设，在相关假设下，进行财务分析，计算项目本身的财务支出与收益状况，对本项目的财务状况做出评价。一、相关假设 1.财务测算期间 项目建设期加项目竣工后特许经营期。本项目建设期拟定为2016年1 月至 2018年 12 月69、，即建设期 48 个月，因此财务测算计算期 为 2016 年 1 月2046 年 12 月（为便于计算，将 12 月为年结算期，即 2016 指的是 2016 年 1 月至 2016 年 12 月，以后年份以此类推）。2.工程主要费用支出 根据项目可行性研究报告提供的资料，6 项子项目的总投资金额为 120,926 万元，其中资本金投入约 36,278 万元，其他资金投入约 84,648 万元。3.运营期项目经营计划及收入成本分析 目前，项目包内主要包括 6 个项目，大部分需要支付运营费用和管理费用，古庄村落改造、光伏大棚项目等具备经营条件。3.1 光伏发电项目 光伏发电项目利用温室大棚顶部结70、构，安装太阳能电池板，在起到培育植物作用的同时，又能起到太阳能发电的作用。无锡作为第三类资源区，现行光伏发电标杆上网电价为 1 元/千瓦时，但随着技术进步等因素，未来存在电价下调的可能。目前暂按照 1 元/千瓦时进行测算，合作期内不变。光伏发电项目的主要成本为折旧成本，运营成本相对较低。考虑到设备使用寿命较长，未计设备更新投资。3.2 农业大棚项目 农业大棚项目作为设施农业的重要路径，是现代化的农业生产方式。农业大棚项目的亩产收入与种植品种、市场价格等关系很大，难以预测未来收入情况，但设施的租金收入较为稳定，因此以当地合理租赁价格作为预测依据，租 第 30 页 共 34 页 金假设为 0.6 71、万元/亩，即 9 万元/公顷。农业大棚项目的主要成本为折旧支出，经营管理成本较低。3.3 精品苗圃项目 根据可行性研究报告，精品苗圃项目规划打造集环保、生态、观赏为一体的综合性苗圃基地，预计收入为 3 万元/亩，即 45 万元/公顷。苗圃项目的运营成本较高，暂定为运营收入的 80%。3.4 村落改造区项目 根据可行性研究报告，村落改造区项目可实现年旅游收入 5000 万元，但旅游市场的波动性较大，仍以设施的租金收入作为项目未来收入的合理预测，预计日租金收入可达 6 万元，则整个项目的年租金收入预计可达 2160 万元。由于本项目总投资额较高，且收入以租金角度收取，因此折旧费用占经营成本的主要部72、分，预计年总成本为 1000 万元，其中折旧费用为 900 万元。3.5 预留发展区项目 根据可行性研究报告，预留发展区域总面积约 28.68 公顷，服务于整个古庄生态园，作为研发、物流、办公等配套用地。由于上述项目的具体落实尚待时间，因此暂按照租金收入的模式进行初步计算，预计建成后年收入约 2500 万元，总成本约 2340 万元。3.6 堤防及水利项目 堤防及水利项目是无收入的基础设施建设项目，政府拟针对项目的可用性支付可用性付费。4.融资成本 中国人民银行最近调整五年以上贷款年利息率为 4.90%，综合考虑项目周期、社会资本信用水平等因素，暂假定融资成本为基准利率上浮（上浮比例暂定为3073、%），融资期限为 20 年。5.可行性缺口补贴 根据财政承受能力测算的结果，特许经营期内，如需满足社会资本 6%左右的预期收益率的要求，则 2017 年2021 年各年预计支付的补贴金额分别为 2,152、1,998、2,101、2,204 和 2,306 万元。第 31 页 共 34 页 由于实施机构及相关部门尚未就补贴的方式、补贴金额达成一致，社会资本对回报的要求也未明确，因此本阶段补贴数额仅为初步估计值，预计经过各类政策调整及方案改进后，测算补贴金额应不高于当前估计数据。6.税费安排 本项目包括农业项目、能源项目和基础设施建设等多个子项目，由于农产品种植的增值税、营业税均免除，所得税在申74、报后可减免，其他各类项目的税收情况也较为复杂，因此暂未全面考虑税收影响，待资料进一步完善后更新。初步假设营业税及附加的税率为营业收入的 5.6%，房产税为 12%，苗圃销售和光伏发电销售的税率暂不考虑。7.折旧安排 按照各类固定资产的寿命，采用直线法进行折旧。二、财务测算结果 根据相关假设，对本项目的投资回报、现金流状况进行测算。在建设期（2016-2019），项目总投资金额约 120,926 万元；资金来源包括社会资本与政府的股东投资约 36,278 万元，通过各种方式进行融资约 84,648 万元。2017年初开始运营，项目运营期取 30 年，因此财务测算计算期为 31 年。经营期内，项目75、公司共获得营业收入 31.21 亿元，营业总成本约 22.70 亿元，利润总额为 8.51 亿元，纳税总额 2.19 亿元，全投资的内部回报率为 5.42%，股东资本家的内部回报率为 6.36%（贷款基准利率上浮 30%的情况下）。上述项目条件下的财务测算结果，未考虑了经营期内由于各项成本因素的通货膨胀给项目公司、政府补贴带来的影响。第 32 页 共 35 页 项目公司利润简表（全投资）年度 总计 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 营业总收入 312,122 3,001 7,9376、6 8,663 10,266 10,869 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 营业总成本 160,037 1,200 3,429 3,575 6,139 6,247 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 营业成本 136,300 1,176 3,012 3,158 5,458 5,478 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 营业税金及附加 23,737 25 4177、7 417 681 769 857 857 857 857 857 857 857 857 857 利润总额 152,085 1,801 4,506 5,088 4,127 4,621 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 所得税 38,021 450 1,127 1,272 1,032 1,155 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 净利润 114,064 1,351 3,380 3,816 3,095 3,466 3,375 3,375 3,375 78、3,375 3,375 3,375 3,375 3,375 3,375 第 33 页 共 35 页 年度 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 营业总收入 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 营业总成本 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,355 6,307 579、,407 5,407 5,407 5,407 4,810 4,073 3,927 1,687 1,687 营业成本 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,450 4,550 4,550 4,550 4,550 3,952 3,216 3,070 830 830 营业税金及附加 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 利润总额 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,500 4,548 5,448 5,448 5,448 5,448 6,046 680、,782 6,928 9,168 9,168 所得税 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,125 1,137 1,362 1,362 1,362 1,362 1,511 1,696 1,732 2,292 2,292 净利润 3,375 3,375 3,375 3,375 3,375 3,375 3,411 4,086 4,086 4,086 4,086 4,534 5,087 5,196 6,876 6,876 第 34 页 共 35 页 项目公司利润简表（贷款 70%）年度 总计 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 281、024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 营业总收入 312,122 3,001 7,936 8,663 10,266 10,869 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 营业总成本 227,037 648 3,296 6,949 8,343 11,531 11,370 11,208 10,938 10,669 10,399 10,130 9,860 9,590 9,321 9,051 营业成本 136,300 1,176 3,012 3,158 5,458 5,478 5,49882、 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 营业税金及附加 23,737 25 417 417 681 769 857 857 857 857 857 857 857 857 857 财务费用 67,000 648 2,096 3,519 4,768 5,392 5,122 4,853 4,583 4,314 4,044 3,774 3,505 3,235 2,966 2,696 利润总额 85,085-648-295 987 320-1,265-501-353-83 187 456 726 996 1,265 1,535 1,804 所得83、税 21,895 0 247 80 0 0 0 0 47 114 181 249 316 384 451 净利润 63,190-648-295 740 240-1,265-501-353-83 140 342 544 747 949 1,151 1,353 第 35 页 共 35 页 年度 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 营业总收入 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,8584、6 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 10,856 营业总成本 8,782 8,512 8,242 7,973 7,703 7,434 7,116 5,946 5,677 5,407 5,407 4,810 4,073 3,927 1,687 1,687 营业成本 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,498 5,450 4,550 4,550 4,550 4,550 3,952 3,216 3,070 830 830 营业税金及附加 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 857 885、57 857 857 857 财务费用 2,426 2,157 1,887 1,618 1,348 1,078 809 539 270 0 0 0 0 0 0 0 利润总额 2,074 2,344 2,613 2,883 3,152 3,422 3,740 4,909 5,179 5,448 5,448 6,046 6,782 6,928 9,168 9,168 所得税 518 586 653 721 788 855 935 1,227 1,295 1,362 1,362 1,511 1,696 1,732 2,292 2,292 净利润 1,555 1,758 1,960 2,162 2,364 2,566 2,805 3,682 3,884 4,086 4,086 4,534 5,087 5,196 6,876 6,876