1、 贵州省毕节市贵州省毕节市织金县织金县 城区水环境综合治理（景观）工程一期城区水环境综合治理（景观）工程一期PPP项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 织金县财政局织金县财政局 中化国际招标有限责任公司中化国际招标有限责任公司 二二 O 一一七七年年八八月月 目录目录 一、项目基本情况.-1-（一）项目名称.-1-（二）项目概况.-1-二、责任识别.-4-（一）股权投资支出责任.-4-（二）运营补贴支出责任.-4-（三）风险承担支出责任.-4-（四）配套投入支出责任.-10-三、支出测算.-11-（一）股权投资支出测算.-11-（二）运营补贴支出测算.-11-（三）风险承担支出测2、算.-12-（四）财政配套投入支出测算.-12-（五）汇总分析.-13-四、能力评估.-14-（一）财政支出能力评估.-14-（二）结论.-16-1-一、一、项目基本情况项目基本情况（一）（一）项目名称项目名称 织金县城区水环境综合治理（景观）工程一期 PPP 项目（下文简称“本项目”或“项目”）。（二）（二）项目概况项目概况 1.项目需求分析项目需求分析 根据贵州省织金县县城总体规划（2011-2030），织金县主城区规划范围从现状的老城区向南、北延伸。规划县域中心由县域主中心和副中心构成，主中心即中心城区的主城区，由金中片区（现状主城区）和绮陌、三甲等组团构成，为县域的政治、文化和旅游服务3、中心。为贯彻落实国务院关于印发水污染防治行动计划的通知（国发201517 号）、省人民政府关于印发贵州省水污染防治行动计划工作方案的通知（黔府发201539 号）要求，到2017 年，全省地表水环境水质优良(达到或优于类)比例超过85%，县城以上集中式饮用水源水质优良比例达到 100%，地下水水质保持良好。为此，织金县政府高度重视，积极开展相关部署工作。在满足河道防洪要求的同时、提升河道沿线综合形象、改善沿线居民居住环境，将织金河打造成织金县老百姓茶余饭后的休闲场所，外来游客驻足的必经之地。在此宏观背景下，为贯彻落实相关精神，积极响应国家政策，织金县委县政府决定采取 PPP 模式运作织金县城区4、水环境综合-2-治理（景观）一期工程。2.实施机构实施机构 经织金县人民政府（下文简称“县政府”）授权，织金县住房和城乡建设局（下文简称“县住建局”）作为项目实施机构，负责项目的准备、采购、监管和移交等相关工作。3.政府出资代表方政府出资代表方 织金县顺达市政投资有限责任公司（下文简称“顺达公司”）4.项目类型项目类型 新建项目 5.项目实施范围及建设内容项目实施范围及建设内容 本次采用 PPP 模式建设的范围主要包括织金河织金县城段，治理长度约为 21km，建设内容主要包括凤凰生态公园、冒沙井公园、古泉听音公园、宝桢湖公园及各主题公园节点间的河道沿线景观，同时还包括 PPP 建设范围内污水主5、干管建设工程，凤凰生态公园至宝桢湖公园强电迁改工程，鱼井河至水厂供水管线改建工程，S209 省道改建工程，花红路网工程。6.所属行业所属行业 市政工程 7.投资规模投资规模 项目总投资为工程静态总投资与建设期利息之和。本次采用 PPP 模式建设项目的估算总投资为 190038.42 万元，其中：工程静态投资为 178094.19 万元，建设期利息为-3-11944.24 万元。工程总投资以最终决算审计确认的金额为准。8.运作方式运作方式 本项目采用“设计-建设-融资-运营-移交”（DBFOT）的方式进行运作，由县住建局通过公开招标的方式选定中标人，由中标人与顺达公司合资成立项目公司，县住建局与6、项目公司签署PPP合作协议，以授权项目公司负责本项目的设计、投融资、建设、运营维护及后期移交等工作。9.项目公司的设立项目公司的设立 项目资本金暂定为项目总投资的 20%，即 38007.68 万元。采购完成后，为减轻政府财政负担，决定由社会资本方和政府方出资代表合资设立项目公司，其中社会资本方出资占项目资本金的 85%，政府方出资代表占股 15%，由双方以现金方式出资。10.风险分配风险分配 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，政府方和社会资本方合理分配项目风险。其中，政策、法律、审批延误等风险由政府方承担，项目设计、建设、运营、维护等商业风险由社会资本方承担，不可抗力等风险由双7、方合理共担。11.回报机制回报机制 凤凰生态公园配套活动设施主要包括商铺、儿童游乐设施、游船、停车场以及广告位等，具备一定收费基础，由项目公司负责运营维护并向使用者收取费用，自身经营利润可弥补部分运营维护费用，不足部分需由政府提供可行性缺口补助。因此，本项-4-目采用“可行性缺口补助”的回报机制，政府承担的缺口补助具体分为可用性付费、运维服务费两部分。为确保社会资本可获得合理收益，同时避免其获得超额收益、增加政府成本，本项目按照全投资税后内部收益率 6.50%进行缺口补助的测算。项目公司通过获取运营收入以及政府支付的缺口补助，以覆盖其期初投资、运营成本、财务费用、税费等，并由股东按照持股比例分8、享利润。二、二、责任识别责任识别（一）（一）股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定，计算公式为：股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例 本项目拟由中标社会资本与政府方出资代表共同出资，其中，政府出资代表方出资 5701.15 万元，社会资本方出资32306.53 万元。（二）（二）运营补贴运营补贴支出责任支出责任 本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制，政府承担的可行性缺口补助分为可用性付费、运维服务费两部分。（三）（三）风险风险承担支出责任承担支出责任 本项目拟按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管9、理能力、项目运作模式与交易结构、潜在社会资本方风险管理能力等因素，在政府和社会资本间合理分-5-配项目风险。具体而言，风险分配的基本原则包括：最优风险分配原则：基于法律约束和公共利益考虑，风险应分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。风险收益对等原则：既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。风险可控原则：按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。依照前述原则设定分配机制，具体分配情况10、详见下表：-6-本项目风险分配基本框架本项目风险分配基本框架及应对措施及应对措施 风险类别风险类别 承担方承担方 风险分析风险分析 拟设计的风险应对方式拟设计的风险应对方式 政 治风险 政局不稳定 政府 政局不稳定可能推迟项目落地。政府方承担。严重的政治抵制或敌对 政府 严重的政治抵制或敌对可能推迟项目工期或更改项目设计。政府方承担。资产征用或国有化 政府 基础设施项目、公共服务项目通常涉及国家能源、交通等主要领域,很有可能因为政治原因面临被政府征收的风险。因征收、征用导致的提前终止，PPP合作协议约定：政府或其指定机构应向社会资本支付终止补偿。政府失信 政府 政府部门对项目的认识不足而做出不11、恰当的决策时,有可能依靠其权利优势不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务。通过PPP合作协议约定：政府或其指定机构应向社会资本支付赔偿。政府支付能力 政府 政府方由于其他原因可能产生无法支付缺口补助的情况，此情况产生并非政府部门主管意愿拒绝履行合同约定，而是客观原因造成政府方无法履行 通过PPP合作协议约定：政府或其指定机构应向社会资本通过其他方式支付相应对价的赔偿。政府审批延误 政府 对于基础设施项目来说,征地、开工等程序都需要政府审批。政府方承担相关审批责任，通过PPP合作协议约定：重大审批时间节点，如果无法完成，顺延合同时间。重大审批时间节点严重滞后，造成社会资本比较大的经济损失的，政府或12、其指定机构应向社会资本支付赔偿。法律变化 政府 PPP项目合作期通常长达数十年,在这期间很有可能发生相关法律、政策因法律变更、行业规定变化导致项目部分资本性支出或建设成本增加，社会资本可向政府提出一般补偿的要求。-7-风险类别风险类别 承担方承担方 风险分析风险分析 拟设计的风险应对方式拟设计的风险应对方式 规定的废除或修订,从而会影响到项目收益。自 然环境 不可抗力 共同承担 是指项目合同方无法合理预见,发生时又无法回避、控制,从而对项目产生严重影响的事件或情况,如自然灾害或事故、战争、禁运等。1.受到不可抗力事件影响的一方应尽合理的努力减少不可抗力事件的影响，包括根据该等措施可能产生的结果13、支付合理的金额。2.各方应协商制定并实施补救计划及合理的替代措施以消除不可抗力事件带来的影响，并决定为尽量减少不可抗力事件的影响给每一方带来的损失应采取的合理的手段。3.声称受到不可抗力事件不利影响的一方在不可抗力事件消除之后应尽快恢复履行合同下的义务。4.项目实施前做好相关的前期工作，如地质勘测、压矿评估。地质条件 共同承担 本项目在建设中，若遇到地形复杂的问题,将加重项目建设难度直接影响项目工期成本。气候环境 共同承担 主要指施工地点的气候、环境条件不利,影响施工进展的风险。组 织管 理风险 融资可行性 项目公司 社会资本根据对项目的未来收益预期设计融资方案,金融机构也会评估项目的未来现金14、流,考虑是否投资,融资方案是否可行也是项目融资过程中潜在的一项风险。社会资本需将签署的融资文件提交给政府。融资文件已经签署和交付、充分有效并且采用政府批准的形式，且遵守PPP合作协议的要求。融资成本变动 共同承担 如果社会资本融资能力不高,金融市场条件不理想,很可能出现融资成本过高的风险。贷款基准利率调整时，政府方相应调整年度折现率，承担部分融资成本变动风险，其余部分由项目公司自行承担。组织和任命风险 项目公司 项目组织结构不合理对关键管理职位安排不当,会影响到项目的决策过程和管理成本。通过公司章程、PPP合作协议、管理机制等约定。-8-风险类别风险类别 承担方承担方 风险分析风险分析 拟设计15、的风险应对方式拟设计的风险应对方式 建 设风险 设计质量 项目公司 设计质量低下直接影响到后期的施工和运营成本。社会资本应对项目的设计工作承担全部责任，包括对设计文件中的任何缺陷负全部责任。技术标准未通过 项目公司 设计计划中的技术标准还可能面临不达标或难于实现的风险。约定政府和/或政府主管部门未对设计文件提出异议不应被视为政府对PPP合作协议相关权利的放弃，或以任何方式解除社会资本的相关义务。审批延误 共同承担 项目在开工建设前要经历很多审批程序,如果不能及时拿到审批许可,则将会影响项目开工时间,从而引起完工风险。政府应建立协调联审机制，在适用法律、行政许可规定和PPP合作协议约定的限期内完16、成审批事宜。社会资本负责的相关审批事项，应充分掌握相关程序和规定，及时、准确、全面地提交有关项目批准的申请、要求和文件。工艺/技术水平低下 项目公司 主要指项目生产技术及项目在生产建造过程中引起的相关问题。社会资本应按PPP合作协议规定完成项目建设工程的融资和建设，包括设计、设备采购、安装和测试及相关工作，并承担相关的风险和费用。劳资/设备获取 项目公司 指工程项目建造、运营所需的劳动力以及配套设备获取不及时,影响到运营收益的风险。在整个运营内，社会资本应始终保证充足的人员储备，确保所有人员具备履行其相应职责的能力和经验，以满足项目正常使用、安全运营的需要。土地使用 政府 征地拆迁工作能否顺利17、开展关系到项目的工期和成本，如若延后，会造成工程延期、增加成本风险。政府方承担项目建设用地的批复及征地拆迁，指定有关部门和单位合规合法推进相关工作。工程变更 共同承担 工程变更是建设工程项目中最普遍的现象,无论何方提出变更必然引起工程的延期和费用。1.如果社会资本对项目的重大变更不会对项目造成影响，社会资本应自行完成该等变更并承担由此产生的风险和费用；如果社会资本对项目的重大变更将对项目造成影响，在变更文件按照前款规定得到政府同意后，社会资本应与-9-风险类别风险类别 承担方承担方 风险分析风险分析 拟设计的风险应对方式拟设计的风险应对方式 政府配合完成项目相应的变更。2.在建设期，政府可要求18、对项目的初步设计文件、施工图进行变更。并承担变更责任。工期超期 共同承担 项目推迟完工对社会资本意味着利息支出增加、机会成本的提高，影响项目收益。政企双方应按照PPP合作协议的约定各自承担由己方原因造成的工期延误。建设成本超支 项目公司 工程项目中常见的风险事件。社会资本应按合同规定完成工程建设工程的融资和建设，包括设计、设备采购、安装和测试及相关工作，并承担相关的风险和费用。工程质量 项目公司 工程质量不达标造成的返工、维修以及赔偿等也是项目的风险因素。社会资本应对建设工程的质量负责。社会资本应制定质量保证和质量控制计划，并在进行工程建设时执行该计划。施工安全 项目公司 建设期间的施工安全事19、件也是潜在于项目中的一个风险因素。社会资本应按规定完成建设工程的融资和建设，包括设计、设备采购、安装和测试及相关工作，并承担相关的风险和费用。文物破坏 共同承担 项目有可能会损坏一些文物古迹。如果在项目设施建设和运营和维护期间，在由社会资本正在使用的任何土地上发现考古文物、化石、古墓及遗址、艺术历史遗物及具有考古学、地质学和历史意义的任何其他物品，社会资本应及时通知政府，并采取适用法律要求的措施。运 营风险 运营费用超支 项目公司 运营费用过高直接影响到项目的成本和收益。在整个PPP合作期内，社会资本应根据适用法律和PPP合作协议的规定，自行承担风险和费用，运营及维护和更新项目设施，提供优质服20、务。维修、更新成本超支 项目公司 该部分安排不合理也会影响到项目的成本和收在整个PPP合作协议内，社会资本应根据适用法律和合同的规定，自行承担风-10-风险类别风险类别 承担方承担方 风险分析风险分析 拟设计的风险应对方式拟设计的风险应对方式 益。险和费用，运营及维护和更新项目设施，提供优质服务。运营效率低下、收入不足 项目公司 运营过程中对运营模式的选择、运营过程中的指挥、协调不当造成的效率低下,也会影响到项目的运营收益。社会资本应采取一切必要和合理的措施，以保证服务能力。第三方风险 项目公司 分包商、供应商的破产会影响到项目的施工进度、物资供应，重新选择分包商、供应商还会增加额外的交易成本21、。社会资本应按合同规定完成工程建设工程的融资和建设，包括设计、设备采购、安装和测试及相关工作，并承担相关的风险和费用。（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任 1.土地使用：本项目所需土地由县住建局协调国土部门以无偿形式提供给项目公司在合作期限内为本项目之目的合法使用，政府方为完成拆迁安置所需的资金已由县住建局负责落实，此处不再计算。2.本项目建设开始前，由县政府及相关部门负责完成“五通一平（水通、电通、气通、路通、通讯网络通畅、场地平整）”等基本建设项目开工的准备工作，其费用纳入项目总投资，由项目公司负责支付。3.项目国有土地使用证、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证、建筑工程施工许22、可证等由织金县县直相关部门配合办理。-11-三、三、支出测算支出测算 根据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）（一）股权投资支出测算股权投资支出测算 本项目出资方式为本次招标的中标人同政府方出资代表合资设立项目公司，政府在本项目中的股权投资支出为 5701.15万元。（二）（二）运营补贴运营补贴支出测算支出测算 本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制，在项目运营期间，政府承担部分运营补贴支出责任。政府承担的运营补贴支出分为可用性付费和运维服务费两部分，23、具体如下：年份年份 2019 2020 2021 2022 2023 运维服务费 730.70 590.31 449.92 885.46 745.07 可用性付费 16973.35 16973.35 18061.38 24760.23 24760.23 合计合计 17704.04 17563.65 18511.30 25645.69 25505.30 年份年份 2024 2025 2026 2027 2028 运维服务费 604.68 464.29 323.90 323.90 323.90 可用性付费 26712.89 26712.89 25624.86 26226.04 26226.04 合24、计合计 27317.57 27177.18 25948.76 26549.94 26549.94 年份年份 2029 2030 2031 2032 2033 运维服务费 323.90 323.90 575.93 575.93 575.93 可用性付费 24708.59 24708.59 7300.03 6870.62 6870.62 合合计计 25032.49 25032.49 7875.96 7446.55 7446.55 -12-（三）（三）风险承担支出测算风险承担支出测算 由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照政府自留风险、可转移风险进行分类，采用比25、例法进行测算。比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。在本项目中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策以及不可抗力等方面的风险。参考以往类似项目，结合本项目特点，综合确定政策、法律以及不可抗力等由政府承担的风险所造成的财政支出按项目建设和运营维护成本的 5%考虑。（四）（四）财政配套投入支出测算财政配套投入支出测算 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。本项目配套投入支出全部纳入项目总投资，故政府财政配套投入支出责任为 0。-13-（五）（五）汇总分析汇总分析 26、根据上述分析，政府在本项目中承担的财政支出责任详见下表：年份年份 股权支出股权支出 缺口补助缺口补助 风险支出风险支出 配套支出配套支出 合计合计 2017 2233.71 0.00 0.00 0.00 2233.71 2018 2098.19 0.00 0.00 0.00 2098.19 2019 328.59 17704.04 885.20 0.00 18917.83 2020 686.80 17563.65 878.18 0.00 19128.63 2021 353.86 18511.30 925.56 0.00 19790.73 2022 0.00 25645.69 1282.28 027、.00 26927.98 2023 0.00 25505.30 1275.27 0.00 26780.57 2024 0.00 27317.57 1365.88 0.00 28683.45 2025 0.00 27177.18 1358.86 0.00 28536.04 2026 0.00 25948.76 1297.44 0.00 27246.20 2027 0.00 26549.94 1327.50 0.00 27877.44 2028 0.00 26549.94 1327.50 0.00 27877.44 2029 0.00 25032.49 1251.62 0.00 26284.11 28、2030 0.00 25032.49 1251.62 0.00 26284.11 2031 0.00 7875.96 393.80 0.00 8269.76 2032 0.00 7446.55 372.33 0.00 7818.88 2033 0.00 7446.55 372.33 0.00 7818.88 合计合计 5701.15 311307.42 15565.37 0.00 332573.95 -14-四、四、能力评估能力评估（一）（一）财政支出能力评估财政支出能力评估 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第 25 条：每一年度全部 PPP 项目需要从预29、算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。依据织金县财政局相关统计数据，织金县2013-2018年一般公共预算支出情况如下表：年份年份 织金县织金县本级一般公共预算支出本级一般公共预算支出 增减增减%2013 年 416864 万元 2014 年 392310 万元-5.89%2015 年 479117 万元 22.13%2016 年 432500 万元-9.73%2017 年 454100 万元 4.99%2018 年 476800 万元 5.00%根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第 27 条：在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共30、预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。因此，根据 2013-2018 年的地方公共财政支出预算增长情况，并结合织金县“十三五”、“十四五”规划及以后年度期间收支预测，估算2017-2033 年的财政支出。根据财经201521 号文的要求，“每一年度全部 PPP 项-15-目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。假设：2017 年成立项目公司，股权投资支出为项目公司注册资本金的 20%；凤凰生态公园子项从 2019 年开始支付项目缺口补助，共支付 12 年；河道景观子项从 2022年开始支付项目缺口补助，共支付 1231、 年；2018-2033 年期间增长率暂按 58%预计。因织金县第二人民医院 PPP 项目暂停，故不考虑二医项目财政支出。比对 2017-2033 年本项目年度财政支出占当地一般公共预算支出比例，结果见下表：年度年度 增长率增长率 一般公共一般公共预算支出预算支出 本项目本项目 财政支出财政支出 本项目支本项目支出占比（出占比（%）其他其他 PPP项目财政项目财政支出支出 所有所有 PPP项目支出占项目支出占比（比（%）2017 4.99%454100 2233.71 0.49%765.00 0.66%2018 5.00%476800 2098.19 0.44%9789.94 2.49%20132、9 7.00%510176 18917.83 3.71%12165.73 6.09%2020 7.00%545888 19128.63 3.50%12820.75 5.85%2021 7.00%584101 19790.73 3.39%13149.25 5.64%2022 8.00%630829 26927.98 4.27%13457.05 6.40%2023 8.00%681295 26780.57 3.93%13764.85 5.95%2024 8.00%735798 28683.45 3.90%13759.00 5.77%2025 8.00%794662 28536.04 3.59%1333、753.15 5.32%2026 8.00%858235 27246.20 3.17%13259.80 4.72%2027 8.00%926894 27877.44 3.01%4665.69 3.51%2028 7.00%991777 27877.44 2.81%4665.69 3.28%2029 7.00%1061201 26284.11 2.48%4900.14 2.94%2030 7.00%1135485 26284.11 2.31%4665.69 2.73%2031 7.00%1214969 8269.76 0.68%4665.69 1.06%2032 7.00%1300017 78134、8.88 0.60%4665.69 0.96%2033 7.00%1391018 7818.88 0.56%4665.69 0.90%-16-（二二）结论结论 本项目合作期内每年财政支出责任占一般公共预算支出的比例在 2022 年达到最高值 4.27%；另外，织金县正在进行中的 PPP 项目有生活垃圾焚烧发电 PPP 项目、城乡生活垃圾收运系统工程 PPP 项目以及三岔河流域水污染防治综合治理PPP 项目；织金县目前正在推进的全部 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出的比例在 2022 年达到最高值 6.40%，当前及今后年度财政所需支出金额占财政预算支出比例均在10%范围内，且全部通过财政预算资金解决，对存量地方政府债券规模不会产生额外影响；同时，在水环境综合治理领域以PPP 模式建设、运营维护及后期移交本项目，是鼓励社会资本参与水环境治理和旅游基础设施投资、建设和运营的一次有益尝试。综上所述，织金县财政可承受能力较强，本项目财政中长期持续可行，通过财政承受能力论证。