1、快速公交 规划设计指南 2007年6月快速公交规划设计指南融资17:1金钱从来都不能启发想法，是想法启发赚钱?W.J.Cameron，作家筹措资金很少会成为成功实施快速公交项目的障碍。相比起其他公共交通方案，快速公交系统相对较低的资本开支和经营成本使系统在多数城市甚至是相对低收入的发展中国家城市得以开展。许多城市已经实际上发现快速公交系统是不需要贷款和境外融资的。城市和国家的内部资金可能就可以满足全部建设成本了。此外，由于快速公交系统在设计上应该不需要经营补贴，所以至少在中期来说，除提供基础设施的资金外应只需很少的公共融资。为新的快速公交系统安排融资的第一步就是使系统在设计上从一开始就在财务上2、自给自足。但是，即使系统设计在财政上可行，要建立一个完整的融资方案仍需要努力和毅力。理想的情况下，在规划过程的最早阶段就应该开始努力筹措资金。由于现有的资金对于最后的设计方案将是一个决定性因素，所以制定融资计划时应该连同经营和基础设施的设计过程一起进行反复调整。例如，在达累斯萨拉姆，建筑师和城市设计者最初时设计出非常漂亮的车站，但需要使用大量的进口材料，令系统总成本超出政府的经济负担能力，因此有必要降低成本。另一个典型的例子中，最初时指定使用的超清洁的、高质量交通车辆的成本可能超过预计的私人经营收入。在这种情况下，可能需要修改车辆的技术规范，以确保中期财政可持续性。快速公交系统不同部分的融资方3、式可能会对快速公交系统的质量、设计、经营质量、票价水平以及系统的长期可持续性有深远的影响。因此，融资计划需要首先确定作出融资决策的基本原则。一些合理的目标如下：尽量提高长期的服务质量；尽量减少长期的服务成本；尽量提高私营部门的长期投资；.尽量减少融资的公共成本。17:融资由于资金有限，将这些资金投资到一个新的公共交通系统时必须与资金的其他可能用途作比较。对交通进行投资可能意味着提供给其他高优先领域的资金会少了，如教育、卫生、营养、水利和卫生等。一些收入很低的城市有法定的财政限制，许多城市可能已经达到国际开发银行的贷款限制。然而，在某些情况下，声称的财政限制往往只是掩盖政府对制定一项新的系统缺乏4、政治意愿。本章主要研究快速公交系统中有哪些组成部分需要融资计划。在这一章讨论的题目包括：17.1、融资概述17.2、规划和运营的融资17.3、基础设施的融资17.4、设备（车辆、售检票系统等）的融资17.5、系统维护的融资。17.1 融资概述通常有事情时，你就要前往可以找到行动资金的地方?Don Bluth，漫画家，193717.1.1 各种融资办法快速公交的融资可分为五类活动：规划、运营、基础设施、设备（如车辆和售检票设备）以及系统维护。这些活动领域通常都分别涉及不同类型的融资或筹资办法。表17.1总结了为这些活动领域的潜在融资和资金来源。17.1.2 融资策略 首先，规划小组应为系统融资制5、定一个总体策略和方法。成功的融资策略的一些共同的特点包括：多样性；竞争性；17:2-融资快速公交规划设计指南 可持续性；清晰度和透明度；实际性；成本效益；及时性。多种融资选择的组合是规避只使用单一融资机构时出现的困难的一个好策略。对所有相关的本地、地区和国际的融资来源都应该进行调查看看是否能成为可选的方法。最理想的是，规划小组将为新的系统创造出一个强大的金融方案，使潜在的融资集团之间出现一定程度的竞争。当有多个放款机构竞相参加一个项目，城市就可能会谈判得到更有利的条件。可持续性是指建议中的融资计划是否对未来的管理者留下了过多的压力。如果资金流是根据对未来收入的没有实际依据的猜想而得来的，那么系6、统的长期可行性将存在着疑问。在这种情况下，如果未来管理和未来一代人须负担不符合现实的债务水平，那么公共服务的质量会受到损害。出于这个原因，只要能够实施，对融资过程和融资义务的讨论应该用一个全透明的方式，使所有各方（包括民间社会）都可以提供投入。总体的融资计划还必须符合成本效益。计划应力求实现有最佳的利率及合理的债务水平。最后，资金提供需要及时。一般来说，快速公交项目的政治领导会要求在及时的时间内得到资金，有时候为了将一个项目排期以满足特定的政治时间表，还可能会需要支付更高的利率。融资策略的长期目标可能会由于系统最初时在公交走廊使用的不同融资方法而有所不同。波哥大因为在开始时系统的概念不大为人所7、理解，所以在第一阶段依靠本地的资金来源。然而，随着TransMileno第一阶段的巨大成功，多家商业银行和国际机构现在争相参加提供以后阶段的融资。如果一个项目的最初阶段是成功的，那么以后的融资成本就可能会下降。这种趋势很大部分是由于城市在初始阶段取得了成功，金融机构对项目产生了信任。17.1.3 策略性建议 虽然也有例外情况，但快速公交系统融资的一般策略往往会集中在以下原则：如果有可能的话，快速公交的规划经费应当来自政府和捐助机构的城市资金和国际资金的组合；快速公交系统基础设施的建设及其维护费用应当由政府支付；车费收入往往足以支付系统运营、车辆采购以表17.1:BRT的潜在融资/资金来源活动区8、域资金来源系统规划 g当地政府 g省政府 g国家政府 g双边援助机构（例如，GTZ、USAID、JICA、Sida等）g联合国机构（例如，UNDP、UNEP、UNCRD）世界环境基金（GEF）g世界银行的贷款或赠款 g区域发展银行的贷款或赠款（例如，美洲发展银行、亚洲发展银行等）g双边进出口银行的贷款或赠款 g私营部门（例如，公共汽车经营者、房地产开发商、汽车制造商、燃料供应商等）g私人基金会经营票价收入 车站附近的商业空间租赁 广告 促销排放权交易基础设施 g地方、省和国家的一般税收收入 g汽油税 g路费定价/交通拥挤费 g停车费 g加强改进交通条例 g土地价值税 g车站附近的商业空间的出售9、或租赁 g广告 g促销 g商业银行 g市政债券 g世界银行贷款 g区域发展银行的贷款 g国家级和次国家级的发展银行 g排放权交易 g新兴的私人投资选择（例如，公私合伙关系）设备（如车辆）g私营部门经营者/车票收入 g公共汽车制造商 g双边出口银行 g国际金融有限公司 g商业银行保养 g地方、省和国家的一般税收收入 g汽油税 g路费定价/交通拥挤费 g停车费 g私营部门经营者/车票收入快速公交规划设计指南融资17:3及持续车辆维修和更换的费用;当系统只能实现边缘利润时，公共部门可负担辅助服务的费用，如保安和车站的清洁费用;在某些情况下可能还需要公共部门出资购置车辆。在发展中国家城市，从经营角度看10、大多数快速公交系统在设计上都能够自筹资金（即车费收入可支付所有经营成本）。许多发展中国家城市的高密度以及低劳动力成本使实现经营利润成为可能。系统在设计上无需业务补贴所带来的好处是不能低估的。经营补贴意味着会产生一系列复杂的情况，如需要得到政府的持续经济支持，公交不能自负盈亏带来负面形象，以及产生机会挪用公款等。然而，我们也承认，在设计一个有利可图的系统以及一个人人都能够承受得起的系统之间是需要作一些取舍的。在某些情况下，提供了大部分人都可负担得起的票价的社会目标可能要放在利润目标的前面。这种情况尤其符合发展中世界中规模较小、密度较低的城市。然而，最初的经济分析至少应探讨建立一个可盈利的系统的机11、会。虽然这一点似乎可以不言自明，但在实践中，一些快速公交系统建立时本身就是无利可图的。由于大多数快速公交系统的设计是由政府而不是私人投资者进行，公职人员的首要关注可能是政治而不是纯粹的经济。然而，本来就无利可图的系统会大大限制私人投资参加的条件。最后，项目开发者必须小心不要对融资的机会过于悲观，从而令到系统设计不好。快速公交系统在如波哥大和库里提巴等城市的成功已经提高了这一交通方案在许多公共、私人和国际金融组织中的知名度。政治上接受快速公交不应该被默认视为官员转向用低质量低效用的快速公交系统来替代过分昂贵的地铁系统。资金不应成为提供这个不仅满足了城市交通需求、而且恢复市民对城市感到骄傲的高品质12、系统的一个障碍。17.2 快速公交的规划和运营的融资想法才是真正的商业资本，而不是金钱?Harvey Firestone，实业家，1868-1938本指南手册的前面章节已经讨论过快速公交系统规划和快速公交经营的融资问题。一般来说，无论是规划需要的资金还是运营需要的资金都不是发展快速公交的主要障碍。如前所述，尽管市政府主要利用内部工作人员可以制订出一项较低成本的计划，但快速公交项目的第一阶段的快速公交规划设计通常会花费每公里100万美元到300万美元之间。相比起其他形式的公共交通，快速公交的规划阶段要求是相对低成本的。因此很多城市在BRT规划设计阶段都不需要外部的经济援助。然而同时仍有大量的国际13、资金来源愿意为规划计划活动提供资金援助。快速公交系统已经得到许多国际资金组织的青睐，其中包括全球环境基金（GEF），联合国开发计划署（UNDP）以及一些双边机构等。来自这些国际机构的捐助支持往往是集中在规划设计工作上。捐助显然是比贷款更加好，因为贷款还需要还款。本指南手册的第3章（项目建立）提供了更详细的关于快速公交规划融资的备选方案。到目前为止最成功的快速公交系统无须运营补贴。如果车辆折旧费用可以从经营成本里剔出，那么发展中世界的任何快速公交系统全部都应该从设计初始就能设计成用票价收入就可以支付运营成本。由于不需这种补贴，运营的融资变得不再需要。相反，车费收入可以为运营活动的所有方面提供资金14、，包括司机、售票人员、燃料和车辆维修等。在大多数情况下，票价收入也可以用来支付车辆购置费用，这将在本章中稍后讨论。本手册的第15章和第16章更详细地谈到如何创造良好的商业结构而避免需要运营补贴。17.3 快速公交基础设施的融资“花钱总会花得太多。”Ralph Waldo Emerson；作家、诗人与哲学家，1803-1882建设快速公交系统是一项重大投资。正如第12章（基础设施）所提到的，快速公交系统一般的成本为每公里100万美元到700万美元。实际成本将取决于一系列因素，其中包括基础设施的复杂性、所需的运力水平、车站和总站的预期质量、是否需要收购物业、是否需跨越河流的桥梁或隧道、铁路交叉口或15、复杂的交叉路口、在公交走廊重建时需要同步改善的道路其他配套基础设施量（污水、排水、路灯照明改善等）、以及公交走廊上相应的公共空间的改善水平和质量（绿化、自行17:4-融资快速公交规划设计指南车和步行设施、街道附属设施等）。由于第一期工程一般涉及20至80公里的基础设施，所以项目初期可能需要2000万美元到5.6亿美元左右的资金。在任何国家中这个投资规模都是一个大型基础设施投资项目，对这个项目的融资将采用城市中相类似规模的其他工程的公共工程融资机制。到目前为止，国际上大多数快速公交项目的基础设施都是完全由政府投资的。尽管早期有城市讨论引入大量私人资本来融资基础设施，但只有圣地亚哥正在这样做。一般16、来说，建议的做法是快速公交的基础设施采用政府公共资金。因此，本章节中大部分的内容将讨论政府投资基础设施的方式。理论上可以利用私人资金去投资快速公交系统基础设施，可采用包括如建造、营运及移交（BOT）的方式，以及发展中国家正在越来越多地用于高速公路和地铁方面的其他形式的公私合作伙伴关系（PPP）方式。虽然这种方法通常不建议采用，但在某些特定条件下还是值得探索的。17.3.1 当地政府资助归根结底，快速公交系统基础设施的这笔庞大资金一般还是由城市纳税人支付的。由于当地居民将成为新的公共交通系统的主要受益者，由这些市民投入最大份额的资金是很适当的。许多城市也可能会对自身的资源进行更多的控制，因此在许17、多情况下能够确定长期可靠的收入流。相比国家机关，当地官员还可能有更多的动力驱使这个项目正常运作。许多市长都希望对项目有完全的控制权，因为这个项目可以对其政治生涯产生重大影响。此外，快速公交系统许多潜在的本地资源也有利于抑制私家车使用，这更会进一步增强快速公交系统的优势和好处。虽然地方税收收入往往是一个主要的地方筹资机制，但地方政府实际上已经获得了广泛的融资选择。来自燃料税、停车费和公路费等专用资金流都很大可能成为支持快速公交的资金。当然，通过对私家车收费来筹集公共交通资金需要政治的很大支持力度。此外，在车站周围地区的商业开发和土地增值税（LBL）也是新形式的地方资金来源。17.3.1.1 现有18、交通预算任何融资计划的逻辑起点是审查公交和公路发展的现有预算。通常一个跨线桥项目的费用就相当于大部分快速公交系统的费用。将地方和国家公路项目转向公交优先项目在成本和公平性上来看都是合理的。在许多情况下，快速公交系统的投资将实现改善公共交通和私家车的基础设施的双重目的。在波哥大建造TransMilenio公交走廊还包括升级改造附近的混合交通车道。17.3.1.2 交通拥挤收费/封闭区域收费交通拥挤收费正如在第14章（TDM和土地利用综合）谈到的，在如伦敦、新加坡和斯德哥尔摩等城市中，交通拥挤收费和电子道路收费已成为缓解交通拥挤的一个有效机制（图17.1）。在中期和长期而言，交通拥挤收费也可以提供19、为系统的基础设施、维护和运营提供资金来源。在非常短期来说，为执行这一计划所需费用可能会减少直接的财政收益。在伦敦使用的摄像技术和在新加坡使用的电子门架都要求有相当数量的初期投资和复杂技术。然而在新加坡，最初的方法是划分若干特殊车牌控制区域，结合龙门架和警察进行执法，实施更快速和更低成本。除了设备成本外，为了成功实现计划，也可能需要在咨询服务上投资一定费用。出于这个原因，拥挤收费通常被认为是减少交通拥堵的高度有效机制，但其收取费用的有效性则因为不同情况有所不同：“伦敦已经显示出交通拥挤收费是减少拥挤图17.1:伦敦的交通拥挤费每年产生1亿2千2百万英镑的净收入。摄影：Lloyd Wright快速20、公交规划设计指南融资17:5的很好方式，并能够实现减少污染、减少交通、令公交服务更可靠、减少交通事故以及运输更高效，但是由于我们为收取这笔费用要花掉收费总额的一半费用（工作人员、摄像头、标牌、广告、电脑、呼叫中心、连结到DVLA、追缴欠费、支付在商店和加油站等收取拥堵费的机构等），这不是为了去赚钱”(Wetzel，2005a)。交通拥堵费的收费额以及由此可预期的收入金额是根据私人机动车出行需求的价格敏感度来计算。在发展中国家，驾车人士往往较少的，对需求的价格敏感度要高得多。因此用比发达国家更低的收费就能取得理想的交通影响。但不幸的是，这些发展中国家的情况也意味着来自交通拥挤费的潜在收入也将大大21、减少。系统的设备费用取决于收费的区域、道路网络的密度以及选择系统的类型。发展中国家通往中心商务区（CBD）的主干道数目相当有限，因此所需设备费用可能会较少。新加坡在将其交通拥挤费系统升级为电子道路费用系统（ERP）前，有一个更简单的区域发牌制度（ALS）。进入5平方公里的中央商务区需要一种特殊的彩色编码牌照，费用大约为每月1.25美元或25美元。警察在通往CBD的所有主要道路上设置龙门架控制进入。违规进入者须付22美元，所以很少有违反行为。龙门架的成本大约是280万美元，警察执法费用约为40万美元一年。1975年，计划开展的首年，产生利润257万美元，所以全部投资成本在一年多时间就全部收回了。22、然而，根据在20世纪70年代的价格，这种收入只够每年建造大约3至4公里的快速公交走廊（Hau，1992）。伦敦的系统建造成本为1.8亿英镑（约合3.24亿美元），每年经营成本约为8800万英镑（约合1.58亿美元）。这些成本只适用于项目初始阶段已实施的较小的伦敦市中心区。一个城市如果包括整个市区区域在内可能会花费更多的费用。因此，伦敦的交通拥挤收费系统的成本超过在发展中国家城市的快速公交系统的一期整个工程的成本。然而，伦敦系统每年收费总收入2.1亿英镑（约合3.78亿美元），净收入约1.22亿英镑（2.2亿美元）（交通局，2006年）。根据这些结果，伦敦系统在第三个年头的经营后收回其原始投资，23、并且在这一点上，交通拥挤费实际上获得足够的收入去资助快速公交系统初期工程。此外，随着交通拥挤收费的成熟以及技术发展实现规模经济，成本就很可能会下降。在发展中国家城市不可能会有类似伦敦取得的回报。伦敦收取的每天8英镑（约合14.40美元）费用，在发展中国家城市无法实现这种收费，而这种收费也不会带来相同数额的收入。如果在一个发展中国家城市采用伦敦型的系统，设备的费用也不会少。因此，首先要探索的应该是成本较低的技术，如区域发牌计划。封闭区域收费封闭区域收费是另一种可以考虑的方法，尤其是在要求较低的初始投资的情况下。封闭区域收费并不要求使用电子或可视技术来记录在一个封闭区域内的车辆流动情况，而只要在进24、入一个区域的入口处或跨越区域的地方如过河处进行收费。较低技术和较低成本的收费站能够为城市带来更多的净收入。但这些系统的的主要问题是过收费站时造成的交通延迟，以及收费站占用的空间。此外，收费站一般不如电子系统灵活，电子系统可以更容易地区别不同的用户群体，并允许在区域内按时间收费。城市的物理形式和道路结构将必须配合道路收费，使道路收费变得可行。在有天然限制进入点（如桥梁）的城市，使用公路收费将会更好。城市如果对车辆进入地点实施控制有许多困难，则可能更适合采用如交通拥挤费计划中使用的电子监视系统以对收费进行适当地监测和执行。政治支持实施交通拥挤费或道路收费计划可能需要高度的政治领导和意志权力的支持。25、来自强大的游说团体如开汽车者等的反对声音使得政治官员在采用这种方法时变得谨慎。出于这个原因，迄今在发展中世界仍没有交通拥挤费的项目出现。如圣保罗和雅加达等一些城市曾考虑过这些方法，但政治上的困难使得实施遥遥无期。将从交通拥挤费或道路收费的收入用于如快速公交系统等项目能够容易使市民接受。如果人们看到这些钱直接有益于公共交通、非机动车或公共空间，那么就会克服一些反对的声音。伦敦在推广如何利用交通拥挤费的收入造福公共交通和自行车径的使用者方面是特别成功的。然而在实践中，将收入与某一特定支出直接挂钩并不总是很容易安排的。在许多城市，所有公共收入都会放入单一账户里，并根据预算商议的结果去使用。在其他情况26、下，可能会有一些范围内能够将资金抵押用到具体用途上。还有在另一些情况下，政府已成立了一个道路基金，并带有独立监管委员会。然而是否应该把交通拥挤获得的费用交给道路基金来控制指定用于改善公共交通还得视很多本地因素而定。17:6-融资快速公交规划设计指南17.3.1.3 停车费停车费可以做为获取快速公交系统资金来源的另一种有效机制，同时也可以抑制人们使用私家车，而且往往实施成本较低。但是类似交通拥挤费，停车管理机制的成本将取决于所使用的技术，并且很大差别。同样如交通拥挤费，在较低收入国家城市中，驾车者可能对停车费价格高度敏感。从交通的角度看，这种价格敏感性会增加有关措施的成效，但也会限制收入。在政治27、上，提高停车费和执行已被证明同实施交通拥挤收费一样吃力。选民很可能抵制提高停车收费和征收道路使用费。停车收入也经常为区级政府掌握，而不负责实施公共交通，他们往往不愿意放弃这个收入。而执法的警察往往不受市政府控制，而是由省级或国家政府控制。最重要的是在发展中国家停车费收入一般都不完全由政府控制，而是决策部门内部有强大政治关系的非正式部门控制着。尽管如此，收回政府对停车的控制是恢复政府部门控制城市空间能力的关键环节。一旦这场政治斗争取得胜利，停车费就比较容易执行，并且能为快速公交系统赢得可观的资金，同时还减少交通拥挤。由于停车用地是土地使用中非常明显的，这个收费很难避免或隐藏。第14章中停车费将做28、为交通需求管理（TDM）措施进行讨论。本章节主要讨论停车收费可以增加财政收入相关内容。停车费可以采取几种形式，包括商业停车税和按空间收费（利特曼，2006）。停车区域可以是公有或私有的地方。进入特定停车区域的权利可以向公众开放或保留给特定的个人或团体。表17.2是对各种停车区域的分类。为了最大限度地提高停车有效性，这种策略应能解决表17.2中提到的大多数类型的停车。对所有非住宅车位收取停车费既能带来可观的收入，也能抑制使用私家车。此外所需的基础设施较少，在现有停车管理条例下行政管理架构可能已经是存在的。因此，收取停车费的方法可以较为迅速的为快速公交筹集资金，尽管在实践中发展中国家停车费收入可能29、不会很高。停车案例研究在发展中国家城市里重要的第一步取消私人团体对目前路边停车的控制权，交给合法的法人实体。在波哥大、达累斯萨拉姆和日惹（印度尼西亚）等例子都是值得学习的。在建设发展TransMilenio期间，波哥大减少了城市中很多地方的路边停车。同时波哥大鼓励发展路外停车设施，这些停车设施需要交纳特殊使用费（图17.2）。许多发展中国家的城市路边泊车是对相对富裕人群的巨大隐性补贴，对使用此宝贵的土地进行收费既可以创造收入，又能够真正实现对公共空间充分利用的更大公平。昆卡市利用停车控制方法既实现了重新控制城市空间又为公交优先措施获得资金来源（图17.3）。通过将停车服务私有化，昆卡规范了先前30、不受控制的部门。此外通过合同方式将公共部门的停车收入份额与公共汽车改善措施挂钩，这个城市已经为公交服务建立起一个稳定可靠的收入基础，从而可以向实施如快速公交等基础设施的方向迈进。同样奥兰多利用停车费支持其lynx LYMMO快速公交系统。事实上由于停车费收入奥表17.2：停车区域的类型停车区域的所有权停车区域的用户在街道上或不在街道上归当地机关管理一般公众一般公众在街道上不在街道上私人所有一般公众私人非住宅停车住宅不在街道上不在街道上不在街道上图17.2:通过将停车搬到街道以外的地方，波哥大重新得到了公共空间以及实现了停车费用的集中征收。摄影：Lloyd Wright兰多系统能够免费向乘客提供31、服务。因此私家车的停车收费能使城市中所有市民能够享受免费公共交通服务。达累斯萨拉姆直到20世纪90年代末所有的路边停车都被街头小贩子所控制（图17.4）。1998年一家公司得到承包合同，允许其代表市政厅按照相关规定标准收取停车费。每次收取的停车费中一个固定百分比将会转至城市使用，其余部分由该快速公交规划设计指南融资17:7图17.3:如昆卡（厄瓜多尔）等城市已规范市中心停车，以便为公共交通的发展产生收入。感谢照片提供者：昆卡市公司保留支付其经营成本。2002年一份研究报告表明该公司仅上报了约三分之一的实际停车收入。之后该公司被更换由另一家新的公司代替。今天，每年这个新公司可以为市政府带来大约432、7.5万美元的收入。这个数字只占总收入的25%。由于这个收入超过了市政府总收入的3倍，人们一般将该项目看作是成功的。然而合同规定市政厅应获得总收入的75%（143万美元），但这个规定只是在新型电子售票机的成本已全部还清的情况图17.4:在达累斯萨拉姆，停车场正慢慢地得到规范管理。摄影：Adam Millard-Ball才实施。这些电子售票机是为了使收入收取过程透明，但实际上它们目前还没有达到这个目的。这些机器没有实现其功能。作为替代办法交通专家最好先估计城市中心的预计总停车收入，然后由市政厅与经营者商谈一份总额承包合同。然后无须使用售票机，该公司都会有更大的动力去收集费用。市政厅仍需要规范这类33、合法的停车场数目，否则私人承包商会在利益驱动下尽量多的设置停车位供更多车辆停放。执法也是一个大问题，因为警察仍然在国家政府的控制下，对泊车执法作用不大。虽然停车的潜在收入可能已足以支付快速公交系统的基础设施费用，但是目前这些收入仍被用在建设停车位和道路维修上（Millard-Ball，2005）。日惹（印度尼西亚）目前在中央商务区没有获得任何来自路侧泊车位的合法收入。作为将Malio-boro路市场区域变成步行区的工作的一部分，由一家印尼的非政府组织Instran进行了停车分析，其结论是至少有每年有86万美元而目前接近200万美元，正在被Malioboro地区的非正规部门和人群占用了。在阶级底34、部的是每天赚取2美元的路边停车贩图17.5:复杂的街头老板网络和非正式停车人员使日惹的停车改革相当困难。摄影：Michael King子。他们受14街的老板管理，这些老板每人控制有8个停车员（图17.5）。这条街的老板通常属于某个政党，并利用政治关系保持对市场的控制。街道老板的上级是土地所有者或“白领停车监督员”。这些人一般都控制着一些暴徒，由这些暴徒保护土地所有者在街道上必要的利益。每个土地所有者控制有3或4个街道老板，这些街道老板每天可赚8美元。在他们之上是地区领导人，通常是警察或军队的积极分子。他们每天对每个控制17:8-融资快速公交规划设计指南地点的收益高达2美元。在Malioboro35、区域大约有2650个停车位。当所有这一切加起来，它表明仅在Malioboro区域非法分子每年就可以占有大约200万美元的停车费。把这个路边停车改为路外停车场的工作已经持续了超过10年，当谈到由谁去支付路外停车场的问题时商讨就中止了（Aunurrohman，2005）。一旦市政府已设法控制了停车管理权，政府就可直接获得停车场的收入，或间接地以收入共享、特许权协议或商业停车税等方式收取。停车位税如第14章所述，停车费既可以有效抑制私家车的使用，又可以实现其他市政目标，如改善公共空间等。虽然最常见的停车费也许是商业停车税，“停车位税”是一种新的技巧，能够给城市带来许多好处。停车位税对所有非住宅车位设36、定一个费用，无论该空间是否使用。相比起商业停车税，停车位税提供以下好处：为市政府提供了一个稳定和已知的收入来源；鼓励从整体上减少停车位；抑制私家车使用和鼓励使用公共交通工具；减少保存记录、执法和违规等问题出现。迄今为止的停车位税经验表明，整体减少停车位数量，从而使公共交通比私人车辆使用更具有竞争力。从收入角度来看，停车位税已证明是公共交通基础设施有效筹资的机制。从停车位税产生的收入可直接与快速公交融资挂钩。1992年悉尼（澳大利亚）开始在城市中部和北部地区征收非住宅车位的停车位税。每个停车位每年交纳200澳元（150美元）（Enoch and Ison，2006）。悉尼的费用已上升到中央商务区37、800澳元（约合615美元）以及在其他商业区400澳元（约合308美元）。停车位税目前正在每年为城市带来约4000万澳元（3100万美元）的收入（利特曼，2006a）。土地所有者必须缴纳所有停车位的费用，不论是否该停车位实际上是否正在使用。如果要利用一块未经过标记的位置来停车，悉尼市政府确定停车位的方法就是“将总面积除以25.2平方米，其中包括停车位和通道车道空间”(利特曼，2006，第6页）。在悉尼有一些例外，特别是供残疾人停车和装卸货物的区域。悉尼方案的收入专门用于公共交通基建和维修。悉尼的例子中收入不能用于补贴公共交通。否则任何这样的补贴都会使人们认为征收停车税是简单地替代对公共交通系统38、一般性收入。同样这样的安排可能会迫使城市为了获得公交运营费用而鼓励停车。1999年珀斯（澳大利亚）通过了一项“停车牌照费”，这个费用适用于路边和街道以外的全部非住宅停车位。第一年的实施的保守统计已达到335万澳元（约合250万美元），最近的统计显示已达到820万澳元（约合630万美元）的收入（利特曼，2006年）。未缴费部分少于总数的百分之二。这笔费用还令土地所有者将超过6000个车位改造成其他用途。珀斯计划的全部收入都用于支持当地的公交系统（Enoch and Ison，2006）。自1975年起新加坡对非住宅车位每月征收60新加坡元（35美元）。这笔费用每年提供了约4000万新加坡元（2539、00万美元）的收入。项目管理的成本相对较低，每月只需约3万新币（1.8万美元）（Enoch and Ison，2006）。当1998年电子道路收费系统（ERP）推出时，当局决定逐步淘汰停车费。从这个意义上讲，停车费可以被视为向交通拥挤收费或道路定价收费的过渡阶段产物。这种渐进的办法可能特别适合发展中国家的城市，因为在这些城市要建立交通拥挤收费系统在技术上有困难而且成本也高昂。17.3.1.4 交通规则的执法在新建道路时对超速行驶、违章停车和不按标线行驶的违章现象进行执法将有助于保证交通的顺畅，而加强交通执法也能带来罚款和罚金收入。虽然执行先前被人们所忽视的交通法规需要对街道文化的巨大改变，但新40、的公共交通系统的承诺可以帮助减轻一些批评。如果罚款和罚金都用于新的公共交通系统，那么公众就可能会比较容易图17.6:所有非住宅区车位的停车费是一个稳定和潜在利润丰厚的收入流，可以帮助投资快速公交系统的基础设施。摄影：Lloyd Wright快速公交规划设计指南融资17:9接受更严格的交通执法。但是显然协调本地和国家的警察机关需要实施新的执法道德规范（图17.7和图17.8）。此外将交通罚款与公共交通发展联系在一起可能需要立法。17.3.1.5 市政债券市政债券是在美国和欧洲十分流行的基础设施融资机制，尚未在大多数的发展中国家得到广泛使用。发行市政债券时要求市政府的财政要经过一个国际认可的会计事41、务所审计。这个城市的财政状况必须由一个国际债券评级公司认为有足够的透明度及合法健全，才能为债券持有人提供足够的保障。这一过程并不昂贵，一般费用约100万美元到200万美元，但在许多发展中国家市政财政却图17.7:仅仅执行现有的交通条例是一个赚取合理收入的机会。然而，在如基多的例子中，连警察都没有遵守这些规定，执法是很困难的。摄影：Lloyd Wright图17.8:在基多，不执行停车规定在行人路上乱停车的情况在派出所门前尤为突出，这给城市其他的停车执法树立了一个坏榜样。摄影：Lloyd Wright不够透明及合法健全，未能通过债券评级公司的必要批准。然而这是一个城市发展过程。许多中欧和东欧城市42、最近都经历了这个过程，他们的债券销售情况很好，为市政基础设施项目提供了合理的资金。17.3.1.6 土地税和发展权土地的问题就是不会再生?Will Rogers，幽默家和评论家，1879-1935土地与财产税简介与大多数买进和出售的东西不同，地块的价值与该地块附近的投资有更多的关系，进入该地块容易程度以及其周边地区的质量都会影响到其价值，因为与土地的特定改善有关。土地本身是一种有限的资源。土地作为可买卖的商品是通过法律文件确定在特定情况下的所有权的含义产生的。因为在市区任何的直接或间接影响人们到土地需求的重大投资往往都会对土地价值产生重大影响，大多数经济学家认为土地税收是市政府对导致土地升值的43、基础实施投资的一个良好和公平的方式。物业税一般是根据包括在土地上的建筑物的价值在内的土地的总价值计算得出。土地税一般是根据不包括在土地上的建筑物的价值在内的土地的总价值计算得出。已故亨利乔治的追随者强烈地感到土地税计算是应该不包括在土地上面的建筑物价值。乔治学家们觉得这种形式的税收是最公平的税收形式之一，因为它只会根据从社会活动中产生的纯土地租金而不会根据土地所有者的个人活动计算税收。土地税收也往往鼓励业主建设，而不是从事房地产投机和任由土地闲置。不幸的是，土地税仍然是相对少见的，而物业税已在发达国家广泛使用，而在发展中国家也有越来越多的使用。物业税的其中一个问题是如果建筑物有改善并因此更有价44、值，就需要支付更多的物业税，但如果建筑物属年久失修，那么业主就会得到较低的物业税帐单。一些城市已制定出更有针对性的固定资产改良税，这种税项特别用在受益于特定公共投资的土地上。在一些国家，特别是在中国，市政府当局有权根据具体项目对具体土地所有者征收项目税。这种税项的实施是作为资助几个地铁项目的一种手段。但这种形式的税收在形式上有专断性，使这种税收会被滥用。由于快速公交项目可显著提高快速公交走廊沿线的土地及物业价值，利用土地使用税去资助基础设施是一个好的城市财政决定。车站和总站附17:10-融资快速公交规划设计指南近由于有大量的人流通过系统，尤其可以增加商业用地的价值。邻近的更高速的公共交通网络意45、味着居民有更大的方便和商业企业有更多的客流。然而，在很大程度上取决于对系统对当地噪音和空气质量的影响，不同的个案有不同的情况。快速公交的影响除好处外，当系统设计很差时也有消极的影响，特别距离立交一定范围内的地块。同样重要的是在系统不同分区中是否会有同步的变化。大多数专家认为应沿着快速公交走廊按不同区域设计，允许走廊沿线人口密度可以适度增加，尽管实际上很少这样做。不论公共交通工具有无改善，沿着走廊的对物业进行分区往往会增加走廊沿线土地价值。库里提巴在建设快速公交系统的同时建立了快速公交走廊上的物业分区。人们看到沿着走廊的土地和财产的价值急剧增加。库里提巴有标准的物业税，该物业税是根据物业的总价值46、而不仅仅是根据土地价值征税。虽然库里提巴受益于走廊沿线物业价值的增加而使物业税增加，但却没有实行特别的固定资产改良税。物业价值的增加使得沿线建设了许多高楼，但它也导致了土地投机者所拥有的空置土地的增加，这种情况本来可以用一般或走廊特别的土地收益税（LBL）来避免。这也导致了穷人要迁移到边缘地带。这个例子强调了在新的快速公交系统走廊中同时规划能让市民负担得起的住房的重要性，主要是避免穷人流离失所。波哥大最近的研究表明在新的TransMilenio干线走廊10分钟步行范围内的土地物业价值平均增长了约1.8%，在支线公共汽车地区的土地物业价值增长每年超过5%（Muoz-Raskin,2006）。波哥47、大并未改变沿走廊的分区。它确实将其“Metrovivi-enda”的低收入房屋计划放在TransMilenio系统的支线公交的土地上进行。Metrovivienda的作用就象一种土地银行，市政府购买土地，然后由私人开发商基于商业基础开发住房，但不需计算土地成本。通过这种方式，Metrovivienda保证了其受益人不会从TransMilenio走廊土地价格增值上得益。相反圣保罗的Novo de Julio/Santa Amaru公交专用道沿线以及波哥大的TransMilenio之前在Avenida Caracas的公交专用道的土地和物业价值遭到了负面的影响，因为公交专用道将污染和嘈杂的公共汽车48、集中到专门走廊上。因此，土地价值的任何积极的影响都将与新系统的质量有直接关系的。政府要获得快速公交系统对土地价值的积极影响首先需要市政府有手段去征收物业或土地税。在许多发展中国家，一个地方的所有权没有明确界定，特别是在贫民区（图17.9）。土地权往往有图17.9:发展中国家的政府往往都没有为非正式定居人群提供正式的土地或财产税收制度。摄影：Lloyd Wright着完全非法占用和完全的所有权两种情况并存的情况。土地地契也经常不清晰，甚至在高收入居民区也有这种情况。在发展中国家，准确的地籍调查通常是使用市政物业征税的一个先决条件，但出于政治原因，这些调查往往难以落实。尽管如此，大多数市政府正在朝49、着实施土地或物业税的方向前进。土地收益税（LBL）土地收益税（LBL）是一种新的融资机会，当中有很多承诺用革命性的方式为公交项目融资。这个概念也被称为土地增值税（LVT）。土地收益税基本上是一种根据土地的“最佳允许用途”计算的每年土地税（Wetzel，2006）。根据估计的土地价值计算出一个税率，从而产生公共收入。如果由于增加了新的公共交通项目令土地价值增加，那么收到的税额也会上升。土地收益税不同于标准的物业税，物业税一般包括附加基础设施如建筑物等的价值。土地收益税只根据土地价值本身计算，因此，无论在同一块土地上是有摩天大楼或是只有空地一块，两者均须支付系统的土地收益税。在到目前为止的大多数情50、况下，公共交通系统还没有极大地受益于新的系统引起的土地价值变化。相反，私人和公司都从新的公共交通系统的公共投资中获得了大量经济收益。随着项目的发展，Jubilee线路延长线（伦敦地铁系统）的车站1公里范围内的土地价值增加了大约130亿英镑（约合234亿美元）（莱利，2001）。车站周围的广泛发展，如加那利码头改造等，令伦敦的城市景观焕然一新（图17.10）。公交管理机关伦敦运输署（TFL）估计在加那利码头的土地升值大约快速公交规划设计指南融资17:1120亿英镑（36亿美元），在Southwark车站的土地升值8亿英镑（14.4亿美元）。在60年的评估期内（TFL，2003），土地升值以及其他51、可记录的益处，包括就业和节约时间方面，将产生212亿英镑的国内生产总值。整个延长线的成本只是35亿英镑（63亿美元）。不幸的是，政府没有得到由于土地升值带来的任何经济财富。土地升值的税收增加本来可以支付Jubilee线延长线的成本。因此许多团体正在制定土地估价机制，以帮助获取收入用于支付公共交通基础设施的成本。越来越多的人认可土地收益税是做到这一点的合适机制。土地收益税已经应用在一些地方并取得高度正面的成果。丹麦每年都会对所有的土地价值进行评估并收取一定比例的税（Wetzel，2005b）。在美国的宾夕法尼亚州的哈里斯堡已经成功地利用土地收益税去帮助振兴当地经济和城市环境。爱沙尼亚、香港、新加52、坡和台湾以及悉尼和堪培拉（澳大利亚）也在行某种形式的土地收益税。土地收益税不仅被列为收回公共交通改善的投资的最有效机制，也被认可能够提供以下其他好处：1、鼓励城市复兴轻度污染工业用地和烂尾楼 由于这些利用不足的土地将被征收与同一地区其他土地一样的税，业主有很大的动力尽量利用土地或将土地出售给开发商（图17.11和图17.12）。2、阻止盲目扩张，鼓励明智发展 土地收益税为土地所有者提供了强大的动力去充分利用城市核心部分的土地。随着商业和住宅单位的增加，土地的整体市场价格应下降，从而使希望居住地离工作和服务单位更近的个人和家庭有更多负担得起的住房。反过来，对城市外围的土地需求应该降低。3、平等及53、累进土地收益税本质上是用收入回报社区本身已创造的价值。用于建立新的公共交通系统的公共资金将令走廊沿线物业的所有者实现意外的利润。土地收益税帮助将这一意外利润的部分回馈公众。此外，由于城市中心土地的所有者往往属于高收入群体，土地收益税是一种高度累进税。4、公平土地收益税的征税额将根据土地现有市场价值有所不同。如果由于某种原因土地价值下降，那么征税的数额将同样会下降。因此，如果接近新的公共基础设施在某种程度上减少了土地的价值，图17.10:Jubilee Line公交线路延伸经过伦敦的加那利码头，导致高层建筑开发的爆发。照片：Lloyd Wright图17.11与图17.12:土地收益税为提供开发54、和盘活空置废弃的土地提供了内在动力。左图：Carlos Pardo(Bo-got波哥大)右图：Lloyd Wright(Montevideo)土地所有者可通过降低税率获得补偿。这样可以避免寻求其他形式的补偿的诉讼。同样，由于新的公共交通系统将可能影响到涉及车站距离的土地价值，土地收益税自动计算按距离而定的价值梯形。相比之下，只着眼于新的基础设施特定范围内的新建物业的发展税将不可避免地会有一些武断和不公平。17:12-融资快速公交规划设计指南5、行政效率土地收益税通常是成本低和实施简单的一个税项。由于土地所有权相当容易识别，土地收益税很难逃避。一个人不可能将土地移动到另一个城市或辖区去。另一种从55、新的公共交通系统取得私人利益的税项被称为开发土地税（DLT）。开发土地税是仅适用于公共发展项目的新物业的税项。不幸的是，开发土地税本质上是不鼓励发展，并产生了管理和公正方面的重大问题。一般来说，开发商可能会努力通过避免发展来避免开发土地税。此外，由于新的公共交通系统产生的积极影响可能会远远超出走廊和公共交通车站直接接触到的区域，因此会有背负着税收等物业出现的不公平性现象。由于这些原因，开发土地税不被视为一种有效的融资机制，一般也不建议任何城市或国家使用。曼谷轻轨已经利用一种形式的开发土地税，向希望与Skytrain车站直接相连的大厦业主收费。大厦业主必须支付天桥的基础设施费用以及取得连接的附加56、费。显然，能够允许顾客直接和容易地从公交系统进入一个商业中心本身就有益处（图17.13）。不过，这种做法确实引起一些人们对于这种基本上属于出售车站出入口是否适当的考虑。如果一个土地的所有者不能承担连接费用，那么乘客可能会不必要地被迫在公共交通车站和目的地之间进行困难的换乘。举例来说，一些关键的地点，如学校，可能无法承受的直接联系的费用，而允许学生能够容易进入公共交通工具却是凝聚了大量的公共利益。相比之下，土地收益税一直由于其创造良性循环的经济发展和改善公共基础设施的能力而得到高度重视。然而，尽管有这些美誉，土地收益税没有被普遍快速采用，主要因为以下几个原因。首先，要改变税收机制是一个充满公共情57、感和政治挑战的过程。没有人喜欢任何新税项，即使它提供了多种福利及公平地取代了不太能增加收入的其他计划。第二，土地收益税确实需要有定期考核和评价。对于一些城市和国家，物业评估制度已经存在，并且可以成功地转化为土地收益税系统。然而，对于许多发展中国家，要建立一个主管考核制度需要的行政和技术能力可能无法到位。要建立这样一个制度，目前一项艰巨的挑战，需要数年的努力和投资。不过，对于确实努力建立土地收益税系统的城市，其回报将不仅是改善公共交通，也会有更公平和更有效的税收制度。有些已经成立的机构能够帮助有兴趣发展土地收益税系统的城市（www.labourland.org）。17.3.1.7 公共交通枢纽的58、物业发展一个有吸引力的新的公共交通系统可以通过开发附近的车站和走廊沿线的房地产开辟新的商业机会。仅仅是宣布一项新的公共交通项目，土地的价值往往大大增加。有大量乘客的车站往往是最有吸引力的地点。例如，Belo Horizonte的公交干线和支线之间的一个新换乘站是由私人开发商全部出资，条件是换取车站附近的一个购物中心的开发权。类似的安排正在Porto Alegre讨论中。在其他例子中，受欢迎的车站和公交走廊沿线的物业直接由公交机关管理或者依合同进行特许经营。如曼谷和香港等城市的公交系统已利用租赁商业空间去帮助筹集基础设施成本（图17.14和17.15）。土地储备 市政府计划开发一项新的公共交通系59、统时可能发现在宣布新系统前买入关键物业是有利可图的。由于财产的价值往往会在宣布系统时大大飙升，预先利用这一投机激增以及策略性地购买土地可以为市政府获得巨大的利润。这种购买在新加坡和香港是一种常见的做法，虽然并非关系到快速公交项目。当公布系统后，市政府就可以选择将物业出售给私人物业开发商或继续自己发展。然而，这一做法的一个局限性是，它只能为建造该项目提供一次性的财政援助，而不能利用随着系统的运作而增加的土地价值。相比之下，土地收益税提供了每年收入去协助在未来得到资金，并且这些资金将随着土地价值的提高继续上升。这种物业升值的国际化可能无法适用于所有当地的情况。由地方政府使用公共资金作物业交图17.60、13:曼谷BTS Skytrain向希望有直接的空中桥梁连接系统的业主收取一笔费用。照片：Lloyd Wright快速公交规划设计指南融资17:13易往往是受到法律限制，只能适用于那些特别用作公共用途的物业，而一些法院已经将“公共目的”定义得十分狭窄。此外，要使新的公共交通系统的消息对新闻媒体和一般公众保密并非在所有情况下都能做到的。此外，市政府的土地投机可以打开让官员们打开挪用公款和贪污腐败之门。因此，虽然市政府的物业发展可以有利于公共交通项目的财政，但这个过程中必须认真规划和管理。否则，这种交易或许是最好留给私营部门去做，然后申请土地收益税以获得的公共使用的利润。空中与地下权利一般来说，土61、地无法创造。市政府、市区甚至是我们的星球都只有有限的面积，新土地不会奇迹般地增加。然而，公共交通系统可以从以前未经使用的市区空间开发出新的物业机会。快速公交车站可设计成包括在可通行道路上方或下方的商业发展。在车站范围内建设预留地区作商业发展本身可以返回大量的经济利润。在某些情况下，这个预留的商业空间可以用于支付整个车站的成本。库里提巴的一些换乘站已将适量的商业空间租用给私人店主。目前计划中的曼谷快速公交系统和停滞不前的Hydera快速公交系统都计划广泛使用的空中商业空间。由于乘客利用架空天桥和大型空中平台进入车站，使这种形式的商业物业发展有很多的机会（图17.16）。布里斯班的Mater Hi62、ll车站也许最著名的空中物业发展的例子。在布里斯班公交专用车道上已建成商店和医院（图17.17）。从这个物业开发得到的利润已经被用于建设快速公交系统的基础设施上。同样，在波哥大TransMilenio与车站相连的行人隧道里提供了设置地下商铺的可能性，但Pealosa市长强烈反对这点，主要是担心垃圾和广告会降低系统形象。香港地铁系统已成为将地下大堂发展为高利润的购物中心（图17.18）。车站商店也可以为乘客增添很多方便。能够在换乘站进行杂货范围内购物的可大大节省乘客的时间。此外，从乘客的观点看，这种设施也可能使换乘不再是负担。这些在车站内的商业空间有很多机会产生重大收益。由于该地方有时由公共交通63、系统所拥有，虽然往往是通过管理公司管理，但还是有几个不同的方法能够从店主处赢得价值。该地方可以租赁或出售给私人开发商。通常情况下，租赁是较好的选择，因为它为系统提供了未来的灵活性。如果系统未来有调整变化，或者如果站台空间需要作其他用途，那么系统管理者保留权利作出这些更改。此外，随着系统的扩张，乘客人数将增图17.14:香港地铁系统的特点包括地下商业广场，当中包括各种各样的乘客购物机会。照片：地铁有限公司图17.15:曼谷Skytrain的高架站台创造了利润丰厚的商机空间。照片：Lloyd Wright图17.16:曼谷快速公交系统设想的空中平台为商业租赁提供了空间。照片：Karl Fjells64、trom,www.chinaBRT.org17:14-融资快速公交规划设计指南加，因此商业空间的价值也可能增加。因此，系统管理者可以用租赁协议来增加地块的未来收入，因为主要的经济条件也在变化。如果该地方是永久出售给商业开发经营，这样最初产生的收入将会更多，但将会失去未来空间的灵活性。如香港地铁和曼谷BTS Skytrain等现有的系统有整个专门负责物业管理的部门。私营的日本上下班铁路公司的大部分利润都来自房地产开发已经车站和服务区域的租赁所得。同样，英国机场局（BAA）拥有伦敦希思罗机场，从商店和土地出租的收入相当于其着陆费的收入一样。这些公司不仅仅是提供交通商品，而且是先进的物业管理公司。这65、些活动在快速公交系统中尚未成为普遍图17.17:布里斯班的MaterHill车站开发医院大楼项目为快速公交系统带来了重要的基础设施资金来源。照片：昆士兰洲运输署的做法，但它很可能是一个新兴的趋势。发展权利 在许多城市，尤其是在发达国家，以特定方式开发一个地点必须得到地方政府的正式批准。分区条例还可以限制地点要按某一特定类型来发展。拍卖某个地方的开发权利可以是新的公共交通系统的一个重要的收入来源。为了获得特定物业的发展权，开发商将提出一项发展计划。然后地方政府将确定这一计划是否符合公众利益。建议审批时通常会综合考虑该计划对就业的影响、税收收入的影响以及对环境的影响等因素，以决定是否批准此计划。通66、常多个开发商对某个地块开发提出提议计划进行竞争。在某些例子中，私营开发商将投标获得地块开发权利。私人开发商的资金可能包括帮助建设快速公交现场附近的基础设施。新的公共交通车站周围的商业机会可以考虑利用拍卖发展权作为融资的选择考虑。出售发展权是与土地收益税（LBL）等其他物业的价值用来源不排斥。一个城市能够从土地收益税和拍卖开发权中获得双重利益。17.3.2 省和国家的资金 17.3.2.1 不同政府实体的角色 虽然快速公交的大部分资金应当由直接受益于新系统的当地居民来支付，但省和国家的资金也可以是对当地政府投资的一个自然的补充。省或国家政府机关在城市交通中的确切作用很大程度上取决于当地的做法。在67、某些情况下，国家或省级机关可以明确地控制所有交通决策和城市投资。在其他情况下，国家或省级机关在交通投资方面发挥特殊的作用，包括最大的城市或只是首都的交通投资。在巴拿马城，国家政府基本上确定一个公共交通项目是否即将继续。在曼谷，公共交通的决策基本上是省级和国家级的政府之间的一种共同的责任。在雅加达，省政府在开发TransJakarta 快速公交系统图17.18:由香港地铁管理的一个地下购物广场。照片：地铁有限公司快速公交规划设计指南融资17:15时发挥了核心作用。在非洲，市政府在实施重大基础设施项目上如果没有国家政府或者至少省级政府（在少数几个国家）的支持，通常都缺乏资金和体制能力。即使是投资不68、大的快速公交的首期基础设施项目是重大的基建项目，市政府也没有融资或能力去处理这一规模的项目，只得依靠省或国家政府部门的援助去融资与实施承包。在南非，国家运输部已建立了一个公共交通投资基金（PTIF）以作为对准备申办2010年世界杯活动的城市的赠款来源。许多南非城市目前正在设想主要依靠建设快速公交系统以满足世界杯游客的需求。尽管如此，在非洲和世界各地的大多数国家都在逐步增加市政府的权力和财政独立，这对于城市管理和地方服务质量一般都会有积极影响。适中规模的快速公交项目提供了独特的机会去进一步发展市政府的能力。一个城市的项目也可以激励国家政府参与推动和资助的快速公交。波哥大的TransMilenio69、系统的成功推动国家政府推出一项雄心勃勃的国家BRT方案，包括巴兰基亚、布卡拉曼加、卡利、卡塔赫纳和麦德林等城市，而国家政府的作用在TransMi-lenio第二阶段和第三阶段显著增加。由谁来资助项目这个问题基本上就是对项目控制权的问题。由于不同级别的政府往往是在不同的政党控制下，要使他们同意所有的融资计划往往是需要克服的一个困难。在曼谷，虽然曼谷都市管理（BMA）希望着手快速公交项目，但由对立政党领导的国家政府并没有BMA机关使用道路的权利。国家政府从而有效地阻止该项目，以防止另一种政党改善了城市公共交通状况从而获得人们的信任。在一些城市，甚至相同道路不同部分可能由不同的政府机构控制。举例来说70、，在德里，一条主要道路的两个不同部分分别由新德里市政公司和德里发展局分别控制。17.3.2.2 专门税 由汽油税和销售税的专门收入流可以帮助建立一个长期可持续的基础上去资助快速公交的发展和扩建。燃油税是一个利润丰厚的收入来源，也是阻止汽车使用的一个有效的机制。然而，相对较少的城市对当地燃料税有控制权。通常需要国家立法和国家协调来建立起燃料税，并将税费用于公共交通项目。对于那些可以获取燃油税的收入的市政府，很有可能通过这种税收来为大部分快速公交系统提供资金。波哥大的TransMilenio已大大受益于汽油税的收益，因为汽油税部分用于公共交通。哥伦比亚百分之二十八的汽油税是直接抵押用于符合资格的公71、共交通项目。第一阶段的TransMilenio近1/4的资金都从汽油税的收入而来。如果国家或省级领导人批准将其部分用于公共交通项目，一般销售税也代表了一个重要的收入来源。在美国北卡罗来纳州已经制定了一项创新计划，以确保公共交通项目获得必要的资金。国家销售税的百分之零点五是用于市政公共交通项目。这一收入来源产生近5000万美元每年。国家然后将这些资金的50%用于市政公共交通项目。纽约州有一系列特殊的税收用于资助公共交通基本建设的投资。这些税收包括对石油企业的间接燃油税，即所谓的“石油事业税”、销售税专门一部分（0.25%）、按揭税、以及来自几个重要桥梁收费的一个固定的百分比。17.3.2.3 所72、有权和牌照费 虽然这些增加收入的机制很多是对有车一族收取车辆使用费用，但车辆的所有权和发牌也代表着一个潜在的资金来源。车辆的所有权似乎与使用并不直接相关，但有一些证据表明两者是关系的。一旦购买机动车辆后，使用方便通常诱增了更多的出行（吉尔伯特，2000年）。另外，一旦某人花钱购买了车辆，就会有心理上的偏好要最大限度地提高车辆的使用率。因此，阻止抑制车辆的拥有可以帮助乘客转而使用公共交通工具。对车辆所有权的经济阻碍也能为公共交通的发展产生收入。新加坡不仅由于它的电子道路票价系统（ERP）的计划得到了很大名气，而且还因为其利用车辆费用杠杆成功抑制了车辆拥有率。新加坡采用了各种各样的收费增加购车总成73、本。这些额外收费能够有效地使车辆购置成本变成正常零售价格的近乎3倍（表17.3）。表17.3：新加坡的车辆所有权和收费费用类型成本（新加坡元）成本（美元）开放市场价值(OMV)64,54340,339关税(CD),20%OMV12,9098,068商品与服务税(GST),5%OMV3,2272,017登记费(RF)14088附加登记费(ARF),130%OMV83,90652,441所有权证书(COE)26,00016,250合计190,725119,2031）以宝马325i为例子；实际收费水平将取决于汽车制造商和汽车型号。资料来源：Ching Hoon Choor,200417:16-融资快74、速公交规划设计指南车辆抵达新加坡时首先要付等于车辆的“公开市场价值”（OMV）20%的关税。公开市场价值包括车辆运到新加坡的所有所需的费用，其中包括车辆的购买价格、运费、手续费以及任何其他将车辆运抵该国的有关费用。新车也有两种不同的登记费。首先是一个基本的注册费（RF）。然后有一个附加注册费（ARF），使成本等于公开市场价值的1.3倍。另一项主要的费用是“所有权证书”（COE）。所有权证书的数目是有限的，以保持车辆号码在城市和国家的管理范围内。未来的车主必须在公开市场上投标取得所有权证书。最后，还有百分之五的商品和服务税（GST）加到公开市场价值上。因此，如表17.3所示，通常值四万美元的车辆75、在新加坡最终将会需要用近3倍的价钱才能购买（图17.19）。寻求资助快速公交系统的城市可以考虑采用一套类似的收费来帮助支付快速公交系统的基础设施和系统维护成本。但是所有的税费实施都需要很多的政治意愿和支持。此外城市可能将无法单独执行这个制度。通常需要国家立法。除非全国性的执行，否则车主可能在其他城市购买和登记车辆来逃避支付这些费用。17.3.2.4 国家发展银行 国家发展银行往往是城市可以利用为重大基础设施项目筹集资金的合适工具。这些银行提供资金，而且利率低于商业利率。以促进国家发展为图17.19:新加坡对私家车增加的各种费用都有助于阻止所有权以及提高当地收入。照片：Karl Fjellstr76、om,itdp-china.org目标的项目就有资格获得这种贷款。国家发展银行可能有几个方面要优于国际发展银行。首先这些银行可能会更容易接受国家的优先项目，特别是如果市长或省长特别推动的项目。其次这些银行通常没有国际发展银行在申请程序和签约规定的繁琐程序，从而可更为迅速的发放贷款。在亚洲和拉丁美洲，来自国家政府的资助往往是通过国家发展银行间接地提供。印度有几个国家发展银行已表示有兴趣为快速公交系统的基础设施提供资金，但实际的贷款尚未发生，主要是因为快速公交系统是一个相对较新的事物。中国拥有直接由市政府所有的银行以及归国家和省级政府所有的银行。这些银行是由市长或省长控制，并经常参与重大基础设施项77、目，尤其是如果有某种形式的收入流与项目有关时就会参与。巴西发展银行（BNDES）已经为巴西许多城市的快速公交系统的基础设施提供了大量的资金。例如，BNDES已经为改造和提升圣保罗的多个快速公交走廊发挥了关键作用。另外，BNDES银行也为在巴西之外，但使用巴西制造的车辆的快速公交项目提供了经济支持。墨西哥国家发展银行BanObras目前正在审查快速公交项目贷款申请的的可行性。17.3.3 国际资金来源 国际融资可能是本地和国家的融资计划的合适补充。如果外部资金证明是有必要的，越来越多的双边和多边机构增加了支持协助发展快速公交项目的力度。相对具有成本效益性的快速公交已经得到多个国际资金机构的青睐。78、当国际融资成为一种选择，它通常是对本地和国家融资的补充。例如国际批款可能有助于推动一项倡议，但这种类型的资金通常只是当地资金的补充。资助机构会希望地方和国家机构也承担一些风险和进行投资。拥有了实质性的本地资金组成，更明显显示城市想实施和拥有该项目。国际发展银行融资的主要缺点是贷款审批往往花费很长时间。鉴于快速公交系统的一个关键好处就是能够由市长独立实施该系统，国际发展银行融资可能就会更多出现在快速公交系统后期阶段。大多数国际发展银行也需要国家金融部门批准，而此规定有时会产生官僚和政治障碍。快速公交规划设计指南融资17:17此时还没有任何国际捐助机构表明愿意为快速公交系统基础设施提供赠款。赠款资79、金通常用于规划设计阶段。虽然通常能够从国际、国家、双边或区域发展银行得到部分资金，但这些资金是贷款，最后须由市政纳税人偿还。17.3.3.1 世界银行世界银行是发展中国家重大基础设施的主要贷款机构之一。世界银行也越来越有兴趣为快速公交项目提供贷款。世界银行在利马、圣地亚哥以及哥伦比亚的六个城市、达累斯萨拉姆、阿克拉，以及无数其他正在发展的城市里发放了快速公交的相关贷款。快速公交系统可能会成为世界银行市区交通贷款中越来越多的一部分。世界银行集团实际上由五个不同的组织组成，这些组织各自有不同的任务，分别支持不同发展计划。大多数快速公交的贷款都可能来自国际复兴和发展银行（IBRD）。然而，对于最低收80、入国家（例如坦桑尼亚和加纳），国际发展协会（IDA）是适当的贷款机构。17.3.3.2 区域发展银行 区域发展银行与世界银行的运作方式相似，但更集中于地区贷款。在拉丁美洲，美洲国家间发展银行（IADB）是最早资助快速公交系统的机构，它早在20世纪70年代末就为库里提巴快速公交系统的第二阶段工程提供了融资。美洲国家间发展银行一直积极参与资助了许多快速公交项目，特别是在巴西，而且正在与马那瓜（尼加拉瓜）和其他几个城市商讨中。在亚洲，亚洲发展银行（ADB）还未对快速公交系统的贷款起到直接作用。然而这种情况可能图17.20:亚洲发展银行与联合国区域发展中心和德国技术合作公司支持在马尼拉举行的快速公交系81、统培训。照片：Lloyd Wright很快会改变，因为亚行目前正在积极关心资助尤其是在印度、中国和菲律宾的快速公交项目（图17.20）。其他发展银行资助基础设施建设，但迄今没有专门贷款给快速公交系统，这些发展银行包括：非洲发展银行（AfDB）安第斯发展公司（CAF）中美洲经济整合银行（CABEI）欧洲发展银行理事会（CEDB）南非发展银行（DBSA）东南非洲贸易发展银行（PTA）欧洲复兴发展银行（EBRD）欧洲投资银行（EIB）伊斯兰发展银行（ISDB）北欧发展银行（NDB）。在能够接触到世界银行、区域开发银行以及国家和次国家级开发银行融资的国家，经常出现这些机构之间激烈的竞争资助。这种竞争一82、般不会影响显着资本成本，但它通常对借款人提供更多的独立性，无需受到一家银行的政策议程的影响。然而在大多数情况下，这些银行的政策要求代表着良好的规范程序；竞争性和公开招投标过程，对于项目是特别有利的。17.3.3.3 双边进出口银行 对于某些发达国家，进出口银行是促进国家技术和企业的一个机制。如果有利于发达国家的利益，贷款就会在双边基础上向发展中国家借出贷款。因此如果有发达国家的建筑公司、汽车制造商和设备供应商的市场存在，那么从双边进出口银行的优惠贷款就有可能发放到发展中国家城市去。虽然到目前为止这些双边贷款机构尚未参与到快速公交基础设施方面，但如果有自己的公司参与，其中一些银行有兴趣贷款给快速83、公交的基础设施建设。这些积极参与为基础设施进行贷款的进出口银行包括（但不限于）：德国复兴信贷银行（KfW）日本国际合作银行（JBIC）美国进出口银行（EX-IM Bank）美国海外私人投资有限公司（OPIC）美国援助住房担保贷款计划。由于使用来自西门子的技术，所以德国复兴信贷银行一直是在曼谷的公交铁路项目的一家主要融资商。德国复兴信贷银行还走在了前头，借贷款给约翰内斯堡的快速公交项目。同样，日本国际协力银行已资助使用日立技术的德里地铁系统。这种形式的“联系”援助可能会损害项目的17:18-融资快速公交规划设计指南方向和质量以及提高整体资金成本。此外牺牲本地供应商来促进发达国家的公司在将可能产生84、与当地的发展目标相反的效果。然而，在某些情况下，来自进出口银行可以成为车辆采购融资方案的一个重要组成部分。17.3.3.4 排放权交易 迄今为止，全球新兴市场的排放权交易还没有被用于快速公交项目。在短期至中期，这种更容易得到其他资金来源将可能使排放交易不如其他来源的技术有用。然而，未来潜在的融资公交方案通过减少排放取得信用。最明显的机会是减少温室气体的排放。1997年在联合国的主持下，各会员国起草了京都议定书。该议定书要求发达国家按1990年的基准以平均百分之五点二减少排放量。该议定书于2005年2月15日生效。京都议定书下有几个机制可能在发展中国家可以开展通过减少温室气体如二氧化碳（CO2）85、产生收入的项目（图17.21）。这些方案允许投资者在“洁净发展机制”（CDM）和“联合实施”（JI）的框架下获得认证的排减量。这些机制令投资者可以通过在发展中国家和转型期的经济体开展减排项目来取得减排权（CERs）。在欧盟（EU）还存在一个活跃的排放权交易市场。在欧盟范围内有减排需要的企业可以购买来自其他国家，包括发展中世界各国的排放量来补偿其需要。一些双边和国际组织正致力于支持新兴的碳排放权市场。其中的一些计划包括：ERUPT计划（荷兰）芬兰清洁发展机制/联合投资计划（芬兰）奥地利清洁发展机制/联合投资计划（奥地利）比利时清洁发展机制/联合投资计划（比利时）日本清洁发展机制计划（日本）拉丁美86、洲碳计划，安第斯开发有限公司（CAF）原型碳基金（世界银行）。除了这些政府计划外，还有许多私人贸易公司寻求安排买卖双方的碳权交易。图17.21:消除全球气候变化的努力已经令现有市场上可以进行认证排减量（CER）交易。照片：iStockPhoto波哥大TransMilenio公司和安第斯开发公司（CAF）有一套专为快速公交通过联合国气候变化框架公约（UNFCCC）信贷资金的批准以帮助未来的扩展系统的计算方法。随着该方法获得批准，波哥大希望得到“认证排放减少“点数才能取得系统的融资。这种方法的困难之处在于要取得批准，特别是要为快速公交等取决于减少排放模式转变的系统取得批准。此外，行政和交易成本可以87、大大减少赚取收益净额从销售碳信用额度。然而，应在发展新的公共交通系统的城市中探索排放信用额度。17.3.4 私营部门贷款和投资 17.3.4.1 商业银行 虽然发展银行往往会提供低于商业贷款机构的利率，这种类型的优惠性融资并不一定可用。一个国家可能不符合优惠条件，或者城市可能已经达到其特别贷款的限额。此外，如果贷款时要采取行动排挤其他感兴趣的商业银行，发展银行可能会担心贷款给这样一个项目。此外，在某些情况下，如果项目开发费用也包括在内的话，发展银行的商业贷款利率也可能是具有相当竞争力的。城市也可能为其他几个原因想要得到项目的商业贷款：1、多样化的资金来源；以及，2、产生与商业银行的成功记录可能88、对项目以后的阶段有用。市、省和国家政府经常接触商业银行参与资助重大基础设施项目，如地铁和快速公交系统等。地铁项目中私人银行作为公共和私营贷款机构的一部分参与项目已相当普遍。随着快速公交经验的增加，商业银行已越来越多地看待快速公交系统的基础设施作为一种可行的贷款机会。虽然私人银行没有参与到波哥大的TransMilenio第一阶段的基础设施的一部分，但该系统的成功激发了一个竞争的环境，银行竞相参与后期阶段。但是，因为大多数这种类型的贷款都是来自独立或次独立的实体，对城市快速公交系统的基础设施的私人银行贷款通常是在对整体市政府财政状况评估的基础上按诚信和信任原则贷出。在这种情况下，快速公交系统本身的89、可行性对私人银行来说只是次要事项。17.3.4.2 快速公交基础设施的公私合作伙伴关系（公私合作伙伴关系）私营部门参与的快速公交基础设施投资至今相当有限。可以想象得到，只有在非常特殊的情况下才会对公众有利。在某些情况下，私人股权投资快速公交规划设计指南融资17:19到基础设施能有助于减少公共部门的整体融资成本，使融资方案多样化，而无须只依赖于公共来源。但是，在其他情况下，私营基础设施投资只是一个公共部门融资绕过法律借款的限制的极其昂贵形式。私营部门的营销和管理技能有时能够帮助提供更高质量和更专业的公共服务，或者也可以被不知情或腐败的政府官员利用损害公共利益谋取私利。公共交通基础设施的私人投资可90、以采取一系列的形式，包括公私合作伙伴关系（PPP）和建造，营运及移交（BOT）的方式。总之，想法是由私营部门提供投资资本以换取特许权协议，使投资者有权收集了车费等收入流和/或开发走廊沿线的国有土地上的房地产。私营部门的投资在公交基础设施有一个复杂的历史，既有成功也有失败。本章节将尝试以突出的条件使公私合作伙伴关系型可适用于私人投资者和公共交通系统。公私合作伙伴关系（PPP）一般是指利用私营部门的投资提供一个良好的公众商品，如一个新的公共交通系统等。大多数的快速公交项目迄今已至少有部分是利用私营部门的投资，但在大多数情况下，私人投资只限于车辆采购，有时限于售检票系统。虽然这些类型的安排是一种公私91、合作伙伴关系形式，但本章节探讨的是公私合作伙伴关系可以利用来帮助金融快速公交系统的基础设施到何种程度。第17.4章说明了对车辆和其他系统设备的私人投资。迄今为止，私人投资并没有被广泛用于资助快速公交系统的基础设施，只有圣地亚哥项目目前正在尝试这种类型的融资。然而，这种融资方式已成为地铁项目和收费道路项目越来越受欢迎的方法。虽然如此，一般不建议使用公私合作伙伴关系，但公私合作伙伴关系很可能是越来越多面临传统的融资办法制约的政府追求的新方法。本章节审阅的是成功的公私合作伙伴关系的可能结构，以及提出双方的优点和缺点。公私合作伙伴关系成功的条件 一个成功的公私合作伙伴关系应提供更高质量、更可持续的项目92、更好地服务于长远公众利益、以及比其他融资机制在实现相同的公共利益下更好的价格。在罕见的情况下，项目本身会产生足够的收入，私营公司的基础设施投资可以在特许期内完全摊销。在其他情况下，公私合作伙伴关系可能仍然需要大量的政府补贴，但由于法律借款的限制、缺乏政府的技术能力，或其他特定情形，公私合作伙伴关系可能是实现精心设计的快速公交项目实施的唯一途径。公共交通系统可以产生足够票价收入和房地产开发收入去支付不仅是经营成本而且是全部或部分由私人投资的基础设施成本，这是极其罕见的。虽然快速公交系统比起地铁系统当然是更加容易收回全部成本，但这种情况仍然罕见。对系统设计的固有盈利能力有一个明确的把握是公共管理93、人员为公众与私人投资者谈判达成合理的协议关键的第一步。当然，符合以下条件的系统将增加得到基础设施私人投资的机会：公共交通走廊能够吸引非常高的乘客需求；协议中包括其他利润丰厚的收入机会，如房产开发权、电信电缆租赁空间、广告权等；特许权协议期相对较长。这种预期收回全部成本私人投资的公私合作伙伴关系形式的可行性受限是由于大多数公共交通走廊的基本经济情况，尤其是在发展中国家走廊的情况。为了提供一个现实的和公平的收费水平，大多数走廊将根本无法产生足够的收入用于补偿基础设施、机车车辆和经营成本等。但有几个城市和走廊证明了收回私人基础设施投资的全部成本是可行的。香港地铁系统也许是世界上最成功的公私合作伙伴关94、系的例子。在2004年，香港地铁公司实现纯利润近5亿美元。香港地铁每天平均240万人次。香港大多数地方都有极高的人口密度，令该系统可以始终拥有高的旅客需求。在需求高峰期，单向每小时客流达到8万人次（pphpd），即使在非繁忙时间客流也不低。非高峰小时香港地铁的单向高峰客流约为7万人次 pphpd（Frommer，2006）。因此，一个成功的公私合作伙伴关系可能不仅需要高峰小时的高的客流需求，而且还需要相对较高的非高峰客流需求。不过即使在香港，公私合作伙伴关系结构也意味着系统的发展受到限制。虽然在纽约、伦敦和巴黎公开融资的地铁系统网络覆盖数百公里，而香港系统只限于88公里（图17.22）。因为只95、有高客流需求的走廊才能为公私合作伙伴关系提供足够的收入，香港却没有超出其较小的基数（From-mer，2005）。香港的公私合作伙伴模式基本上没有扩展到中国内地的新建地铁系统。相反，政府出资修建的基础设施结合着私营部门的运营管理。在许多情况下香港地铁公司参与新系统的开发和运营管理工作。然而由于满足投资要求的案例数量有限，香港地铁公司绝大部分是不为基础设施提供资金的。除了香港的例子以外，世界上几乎没有其他公私合作伙伴模式能达到相同程度的财务成功。吉隆坡无论是STAR或PUTRA铁路系统在被政府国有17:20-融资快速公交规划设计指南图17.22:与一些公共投资的系统相比，香港在地铁发展融资时仅依96、靠公私合作伙伴关系限制了网络的规模。系统网络的比较（从左上角顺时针数）：1、香港；2、纽约；3、伦敦；4、巴黎。化之前，都经历过痛苦的破产过程。曼谷的BTS Skytrain系统在支付这两个系统的运营和偿还资本方面，也同样遇到了相当大的财政困难。公私合作伙伴关系融资的优点从政府的角度，特别是一个发展中国家的政府的角度看，公私合作伙伴关系融资的吸引力是很清楚的。对于一家私人公司许诺在不需要政府现金出资的情况下建设一个新的公共交通系统是一个有吸引力的建议。公私合作伙伴关系还可以带来通常许多城市没有的管理和技术知识。总的来说，一个城市可实行公私合作伙伴关系的主要理由是：政府可能有借贷限制或其他限制去97、承担长期债务融资的大型基础设施项目；政府本身可能没有足够的技术能力去建立良好的快速公交系统，而且可能想要将整个项目的发展交给单独的私有实体；政府可能要与私营部门企业分担项目失败的风险，以便更好地确保项目取得圆满成功。尽管由世界银行或区域发展银行的贷款起步利息低，可确保资本费用较低以及更好地签约程序，但市政当局可能不能确保获得国际贷款必需的国家政府批准。市政府还可能面临法律上的限制，从而需要转向资本市场或私人银行贷款，或者政府可能已经超过其法律借款的限制。这种情况下市政府可能愿意事实上放弃未来的收入流，如收费收入、土地出让收入或沿快速公交走廊的土地开发权等，或者可能会愿意将承担未来债务的责任交给98、一家私营公司。如果存在这样的情况下，私人融资应被视为项目继续的选择。设计快速公交系统、准备合同、与现有的公共汽车经营者谈判，以及管理整个项目都不是容易的工作，特别是在较短时间内由一个市政管理机关做好更不容易。有很多情况下政府对快速公交项目的控制导致设计和管理系统的不良。任何有快速公交规划设计指南融资17:21关可能的私人融资的问题都需要在具体情况下与政府投资的基础设施投资之间作出权衡。最成功的快速公交项目受益于非常开明的市长和高度有才能的政府管理人才。但是这个理想条件很少存在。许多发展中国家化城市对于处理这样一个涉及大量政治和技术复杂性的项目都感到非常艰巨。在实际施政中市政府范围内建设的技术能99、力可能要比将特许经营权交给投资者的公私合作伙伴关系花费较少，而这种内部控制可能更符合公众的利益。但是如果能力建设不足和没有做好准备，公私合作伙伴模式可能就是一个合理的选择。任何公共部门的妥善管理积极性需要认真保持私人风险与私人利润以及公共风险与公共利润之间的平衡。政府的兴趣有时与公交乘客不同，如果政治动机在很大程度上制约该项目的设计，就需要根据实际情况进行相应评估，来决定是否根据商业框架模式进行项目开发比根据政治意愿开发项目可以取得项目实施的更好收益。如果合同谈判是保护公众利益，并带有能够强制执行违反合同的处罚条款，可以想象，对快速公交系统的基础设施的私人特许经营只是保护公众利益的结构性方式，100、以及只是一个纯粹的公共投资项目，只要私人融资创造了快速公交的经营是有利可图的，并且能够提供良好的服务。公私合作伙伴关系融资的缺点 用公私合作伙伴关系为基础设施融资的快速公交项目面临着一些快速公交的具体问题以及一些公私合作伙伴关系项目中出现的一般问题。以公私合作伙伴关系进行快速公交系统的基础设施的主要问题特别是快速公交系统一般重建整个公交走廊，不仅影响公共汽车服务，而且影响到骑自行车者、行人和其他不使用的快速公交系统的车辆，而且通常还包括改善供水、排水及其他基础设施。对于地铁系统，正在兴建的基础设施通常是就只是供地铁系统专用。快速公交的总建设费用因此往往包含十分重大的投资，这项投资对快速公交系统101、完全没有利润，但至关重要的是能够改善社会福利项目。如何构造这样一个快速公交项目承包方式还没有得到解决。也有一些早期的讨论谈到使用BOT项目的建设“完整的道路”，但到目前为止还没有在一个快速公交系统出现。剩下的问题是以公私合作伙伴关系进行的项目的一般性问题。合法的公民目标从理论上讲可以通过公私合作伙伴关系完成，在实际的在收费公路和轨道交通项目的公私合作伙伴关系历史记录中已经出现一些问题。这些问题也可能会在采用公私合作伙伴关系项目融资的快速公交系统中遇到。可能遇到与公私合作伙伴关系有关的困难包括：政府签订合同时无力保护公共利益；只允许发展最有利可图的公交走廊；可能会导致在系统覆盖面和票价水平方面的102、公平性受损；可能会导致纳税人的实际工程成本增加；可能不太注重服务质量；投资者会有政治和监管风险。现在公私合作伙伴关系的基础设施的主要问题在快速公交系统中也毫无例外地存在，这就是需要起草和谈判高度复杂的合同、要有一个能够在过程中降低重大贪污风险的高度透明的决策，以及有一个能够执行合同行为的法律制度。当然，如果这些因素都存在，快速公交基础设施引入私人投资就没有必要。但是如果市政府是有经验的、透明、合理、无贪污，许多潜在的公私合作伙伴关系的问题可以通过仔细的合同谈判、采用足够的公共审查和监督、以及透明的竞争性投标程序来解决。公私合作伙伴关系用于基础设施的资金往往在实际上增加总的融资成本。典型情况如下103、：政府官员告诉市民，私人投资者将支付的公共交通系统的成本，纳税人没有财务负担。然而现实中可能会有一系列的隐性成本，实际上高于其他方式的利率。市政府将可能给与私人投资者长期的特许经营期间以收回投资。长期特许权期限削弱市政府对系统的控制，并弱化了特许经营权的竞争性。如TransMilenio系统允许多个运营商共同经营一个系统，他们获得了巨大利益。南非约翰内斯堡的计划中的Gautrain系统也是一个突出例子，提示我们如何使用“公私合作伙伴关系”名称作为推广工具去取得项目的批准，同时在框架内将成本、大部分费用和风险留给了政府公共部门(框17.1,图17.23)。在公私合作伙伴关系，有可能是由单一的经营104、者完全控制。唯一来源的合同在保持合理和公平的票价水平方面可能有更严重的长期后果。放大的建筑成本也许是最不危险的，因为尽管它们会增加建筑成本，但这些都是一次性的成本，不一定需要传递给乘客造成高收费。通常情况下，愿意投资在公私合作伙伴关系或BOT方式的有关各方都是建筑公司、汽车制造商、公共交通经营公司、房地产开发商和私人银行等。这些私人投资者的主要动机往往不是财团本身利润，而是来自利润丰厚的不需投标便可得到的资金、车辆采购、建造合同或单方房地产的17:22-融资快速公交规划设计指南一个次要的目标，服务质量和乘客服务都可能受到影响。大部分收入来自物业开发的一个投资公司实际上可能尽量会减少在公共交通运105、营上的开支。然而某种程度上，这些问题都可以通过运营合同中明确处罚条款得到缓解。此外大多数情况下，乘客量及乘客的满意度都将影响到经济回报，甚至是对于非交通性的收入，如房地产开发等。隐性成本也可能会以公私合作伙伴关系合同中所载的担保形式出现。一些国家没有任何法律规定特许权合同须是公开文件，并详细说明这些保障可能不会表面化，直到多年后纳税人可能被要求填补客运收入缺口。一些公私合作伙伴关系型的协议中包含书面保证的最低旅客人数、政府担保的贷款、经营补贴、或固定资本补贴。私人投资者因此有动力夸大乘客需求预测量，并依赖于未经技术权威认证的有问题的模型。快速公交项目中关于预测乘客量保证，纳税人的财政风险水平可106、能会低于地铁项目，但风险还是会存在。正如香港的成功范例所示，如果一个城市只坚持资助公私合作伙伴关系可行，可以收回全部成本的项目，那么该模式意味着适用有限的公交网络区域。由于在这种情况下，只有最赚钱的走廊才会给与私人投资者足够的回报，所以这些走廊只能是已建的走廊。从乘客的角度而言，如果关键出行目的地或者出行起点不在城市中最繁华的区域，那么就没有这种服务。反过来，只可能面对这些出行起点和目的地提供低品质的巴士服务，从而意味着乘客每次要沿主要走廊到达目的地时就必须要换乘。在由公私合作伙伴关系基础设施结构的最有利可图的走廊上“摘樱桃”也意味着其他公共交通工具处于明显的劣势，并且不能创造一个完整的可持续107、的客户群网络。但是如果服务得到完全成本回收的资助，公私合作伙伴关系融资系统可以使用不同的融资方法与其他系统全面整合，这个问题是可以避免的。要实现私营部门所需的足够回报的票价水平也可能是不符合希望最多人使用公共交通工具以及整体社会公平性的公共目标初衷。能使收入最大化的票价水平很少是能使最多乘客使用的票价水平。由于公共交通工具有积极的外部条件（拥挤少、污染少等），对社会而言的最佳做法是令乘客人数最多，但经济上最佳做法就是令利润最大化。拉斯维加斯单轨铁路于2004年7月通过公私合作关系与一家私人财团进行融资（图17.24）。该系统由于很少乘客人数和机械故障立即陷入困难。资本偿还的压力和业务损失使拉斯108、维加斯单轨铁路公司（私营部门的公司）处于可能的危险中。2005年12月，单轨铁路公司将单程票价由3美图17.23:约翰内斯堡Gautrain的公私合作伙伴关系在进行中。照片：Lloyd Wright框17.1:约翰内斯堡Gautrain在2005年底，南非政府批准了发展在约翰内斯堡地区以及连接约翰内斯堡和首都茨瓦内（也称为比勒陀利亚）的重型城市轨道系统。项目开发者高调提出用“公私合作伙伴关系”结构作为减少公共投资和公共风险的方法。然而，在Gautrain的例子中，实际上这是一个需要大量投资成本和对纳税人有需求风险的项目。自从项目的观念形成后，仅约翰内斯堡的单一一条公交走廊构成的系统的预算就已增109、加了超过3倍到250亿兰特（33亿美元）。虽然该项目的成功取决于从汽车到铁路的高水平模式切换，但这些预测的风险几乎完全落在南非的纳税人身上。私人财团因此得到政府的保证，即使未能达到预期乘客人数的大胆估计。Gautrain也是利用“公私合作伙伴关系”出售项目给公众的一个例子。来自Bombela财团的私营部门捐款预计总数只有有22亿兰特（约合3.67亿美元），或不到百分之十的份额。利用这百分之十的投资，财团得到了15年的经营特许权以及政府的需求保障。发展机会。如果在融资、建设和车辆采购的竞标失败，将会增加项目的成本以及真正的总融资成本。如果公共汽车制造商是一个公私合作伙伴关系的领导方，由于车辆采购110、过程的非竞争性，将可能有相当大的长期影响票价水平。长期的特许经营权被单一运营商所控制将带来服务质量低劣，却无法取代运营商的风险。对于运营商而言，相比净利润，乘客满意度可能是快速公交规划设计指南融资17:23图17.24:拉斯维加斯单轨铁路系统的公私合作伙伴关系结构已经遭遇到经营问题和贫穷乘客人数的压力。照片：iStockPhoto元升到5美元。虽然这个措施增加了总收入，但实际减少了使用该系统的乘客总数。相反政府投资开发的系统可能会更加重视以下问题：1）票价承受能力；2）造福低收入群体；以及，3）网络尽量覆盖城市的所有主要地区，特别是低收入地区。按公私合作伙伴关系签订合同有可能实现这些目标，但由111、于只利用私人部分为基础设施提供资金，要同时实现盈利最多和政府政策目标最大化是非常难的。最后由于这样的联营财团往往不是在运营本身，而是从筹资、建设、车辆采购合同或房地产开发中赚钱，如果出现问题时，该财团可能令公司倒闭。实质上处理的是运营不良的公共交通运营公司。在这种情况下，破产财团的债务将移交给政府，并最终转移到纳税人身上。然而这些公司的资产以及已从建设和采购合同中获得的利润丰厚却无人能动。在吉隆坡STAR和PUTRA铁路系统的破产就是反映这种资产操纵的一个典型例子（框17.2）。某些情况下，通过国家政府和私营公司提供的特许资金或赠款可减少资本成本。特许经营资金作为一种手段来促进发达国家产品的出112、口，如汽车、信息技术和顾问等。特许条件也可以成为将一个城市锁定到某一特定技术上的特别技术。框17.2:吉隆坡的公私合作伙伴关系破产在PUTRA的分层轻便铁路系统于1998年9月投产，人们高度期望它帮助减缓城市的日益依赖私家车旅行的需要。随着PUTRA轻便铁路公司（Projek Usahasama Transit Ringan Automatik Sdn Bhd）提供一部分投资以换取特许权，马来西亚政府感到该项目这城市的一项具有成本效益的项目。然而，经过三年的运行后，系统累积债务已超过14亿美元。尽管该系统有经营问题，参与PUTRA的所有的承包商和车辆供应商都获得了巨额利润。此外，由于PUTRA113、轻便铁路公司只贡献了百分之五投资，破产亏损额是微乎其微的。不幸的是，吉隆坡的公共交通问题并非只出图17.25 与图17.26:在吉隆坡PUTRA和STAR铁路系统的破产意味着是纳税人而不是私人经营公司吸收了沉重的债务。照片：Lloyd Wright现在PUTRA系统。另一条高架铁路系统，称为STAR路线也已有财政压力。像PUTRA系统一样，STAR路线也是基于公私合作伙伴关系通过一家称为Syarikat Transit Aliran Ringan Sdn Bhd的私人有限公司融资的。当STAR系统于1996年12月启动时，还是首条在吉隆坡运行的轻轨。然而，在其经营第一个五年后，已出现了超过2亿114、美元的债务。由于有这样的损失，系统变得难以维持下去，在2002年12月，马来西亚财政部完成PUTRA和STAR系统的国有化。因此，虽然私人发展商卷走了他们的全部利润，但马来西亚的纳税人再也不用承担这些债务了。17:24-融资快速公交规划设计指南图17.27与图17.28:如吉隆坡PUTRA系统（左图）和曼谷Skytrain（右图）上使用的广告可以是有效的收入来源，但实际上也会降低公交系统的美感和可见性。照片：Lloyd Wright随着城市的扩展，金融特许有可能得到补偿。墨西哥城地铁系统、麦德林（哥伦比亚）城市轨道系统以及德里地铁系统也受益于法国、德国、日本以优惠利率提供的融资。不幸的是，在墨115、西哥城和麦德林的例子中，目前的铁路系统的延长线的成本是最昂贵的，因为优惠条件不再可用。因此，一些城市成为一种叫“特洛伊木马策略”的受害者，初期走廊的成本十分优惠，但是，一旦城市依赖于一种特别的技术，未来走廊所需的投资价格就返回到更高的费用标准。也有情况出现是私人投资者被不愿意履行合同义务的政府所损害。在圣保罗，市长成功地说服一家私营巴士公司投资巴士的基础设施，以换取在一个走廊上的垄断特许经营权。私人运营商一致同意建立一些新的公共汽车候车亭，并提供优质的街道附属和其他设施。不包括建造或维修道路，也不是修建完全意义的快速公交系统，但是可以为未来这方面的投资奠定基础。最后市政府并没有执行对该公司的承116、诺，由于该城市违反了合同，他们无法获得任何补偿。这一争端导致部分巴士公司的员工骚乱。这一经验令在巴西使用公私合作模式为快速公交基础设施融资的想法“变味”，因为人们认为，巴西法院难以强制执行涉及政府机关的合同。根据本章所列出的问题，公私合作伙伴关系往往被证明是比传统的政府投资更昂贵的一种融资方案。在公私合作伙伴关系可包含的危险包括增加运营成本、抬高票价水平，以及提供不佳的服务。然而，尽管有这些问题，私营部门对基础设施的投资肯定是一个选择，至少有利于制定融资计划。聪明地起草合同至少能够潜在减轻一些公私合作伙伴关系潜在的最严重一些问题。17.3.4.3 广告 车站、码头以及公共交通工具每一天可能面对117、着成千上万的乘客。由于这些乘客在大量候车时间和出行时间中是一个潜在的观众，广告人员并没有忽略公共交通工具中的乘客的商业潜力。向私营公司出售广告空间可以成为公交系统一个利润丰厚的收入机会（图17.27和17.28）。虽然广告是不可能成为新建系统建设资金的大部分，但它可提供一个资金来源，并可承担多达10%的系统成本。广告签约权利可以通过几种不同的机制实现。公交系统可以通过招投标将特许权给一家私营公司，让私营公司经营管理一段时间的广告系统。私营公司将必须遵守的合同中列明的广告限制。私营公司可以用预先确定的数额或相当比例的广告收入等方式支付给市政府。此外私人公司可以通过直接为基础设施提供资金来履行承诺118、。这种情况下，公司负责BRT系统基础设施的部分建设和维护，以换取广告的权利。在许多干线系统中，广告客户支付费用建造公共汽车候车站亭，由此获取独家广告准入权（图17.29）。由于广告环境质量反映人们对广告讯息的如何和看法，广告公司有动力去保持广告信息亭良好状况（或至少是部分的广告信息牌）。对于这种类型的安排是成功的，但一份精心策划的合同也是必不可少的。否则结果可能是出现系统拥有非常有效的信息传播系统，但在公共交通服务方面却不太有效。在所有案例中，系统的商品化必须小心而为。商业标志应当分散布置不能过量，否则就会存在损害系统视觉美观和人们审美的风险。当商业标志大量出现在车站和车辆上，乘客对系统指示信119、息标志的视读性变差，将直接影响系统的使用。对系统美观的破坏将会降低系统的形象，这直接关系到乘客满意度和系统使用。视觉美感效果变差也会导致涂鸦增加、故意破坏和其他犯罪活动。通过音频和视频信息设备传递的广告信息可提供一些娱乐，但这些信息还可以会使得希望阅读或学习的乘客分散注意力。快速公交规划设计指南融资17:25图17.29:广告公司拥有动机去维持波哥大公共汽车候车亭的照明，因为照明直接影响到信息的传递。照片：Lloyd Wright图17.30图17.31图17.32与图17.33:服装、雨伞、办公用品、玩具和游戏等只是TransMilenio提 供的其中几种促销产品。照片：TransMilen120、io SA17.3.4.4 销售计划 系统的品牌销售可以是一个小型的但稳定的收入来源，也带来了其他宣传优势。销售系统的T恤衫，车站和车辆的模型以及其他纪念品，其实是可以提供一个可靠的收入来源。通过实现向社会提供高品质的产品，会产生市场系统涉及到的质量、市场的初步印象（系统名称，标识等），以及一定程度的自豪感。这就是无论是波哥大和库里提巴系统利用市场营销获得收入和推广市场营销的原因（图17.30到17.33）。虽然营销活动产生的收入金额很可能只是盈利总额的很小比例，但营销措施可以帮助制造其他形式的收入。例如品牌的名字和形象可以提高人们系统的认识。反过来，形象的改善和提高能有助于增加乘客人数（图1121、7.34）。公共交通机构应迅速采取行动预计代邮他们17:26-融资快速公交规划设计指南的品牌和形象的产品的需求。否则，盗版产品可以迅速占据市场。波哥大TransMilenio系统是受欢迎的，街头小贩谁迅速兜售铰接式车辆的塑料玩具。虽然这种商业可以是一个积极的方面，但也可以产生产品质量和知识产权等问题。如果未受控制的商品导致带系统名称的产品低质量，最终可以受到伤害品牌。作为回应，最终TransMilenio依法限制街头出售的产品，并推出代表其高品质的商品。17.3.4.5 电信权力新建的公交系统可能会穿越城市中最有价值的物业区域。重建快速公交路权也是改善各种道路基础设施如供水、供电、通讯等的一个122、独特机会。给予电信公司权利在走廊上提供电信线路及服务，可以帮助补偿部分基础设施建设费用。随着信息时代移动电话和互联网通信的膨胀使用，限于现有道路基础设施，电信公司有时缺乏能力和考虑成本效益性地提供这些服务。安排供水、污水、电力和电信管道需要消耗有限的道路地上和地下空间资源，因此增加新的管线是十分昂贵和困难的。市政府可能特别不愿意允许电信公司开挖道路中断交通，这会破坏城市的经济功能，以及引起公众不满。建设路中公交专用车道为电信公司提供了独特的机会，使其可以在路中走廊下敷设关键管线资源。例如建造新的公交系统可为敷设光纤通信管道提供可理想的机会。在修建公交车道和/或中央公交车道同时增加其它通信管线和123、市政公用管线的造价较低。很多地铁系统正在将无线通讯权出售给那些希望地铁乘客在地下使用其服务的移动通讯公司。如果地铁隧道内没有安装特殊的信号接收器和发射器，地铁系统不能使用移动电话服务。由于大多数快速公交系统在地面上运行，因此对移动电话接入没有任何限制。然而，在一些情况下，快速公交系统暂时穿越地下或屏蔽区域，可能需要与移动服务提供商签订一些服务协议。要增加任何电信基础设施都必须与公交系统基础设施精心设计和整合。需要为检修工作提供方便应作为主要考虑事项。发生故障时电信公司不得要求中断公交服务。因此，电信线路或许不应当置于公交走廊下方。相反，公交车道分隔带或者路中隔离带位置可能是更加理想的敷设位置。124、17.3.5 基础设施融资案例尽管快速公交系统的实施历史相对较短，但该系统已在各种经济机制下都得到过实施。系统融资时，地方、国家、国际组织以及私营部门的资金来源都发挥了作用。本章节简要地介绍到目前为止的一些经验。17.3.5.1 波哥大 作为一个世界上最先进的快速公交项目，波哥大的TransMilenio也是最昂贵的BRT项目。该项目的第一阶段成本约为每公里530万美元。第二阶段则达到每公里接近1350万美元的造价，波哥大的系统测试了在一个低中等收入国家为一个世界级的BRT系统筹资的可行性。由于支持该系统的市长恩里克潘纳罗萨先生只有三年任期，所以只实施了该项目的第一阶段，并没有许多时间去筹集大125、量的国际资金。因此，TransMilenio的第一阶段主要依靠项目团队的能力去寻找地方和全国的资金来源。幸运的是，地方和国家的融资要求并没有成为一道不可逾越的障碍。波哥大第一阶段的本地筹资详情如下：地方燃油附加费（46%）：哥伦比亚国家法律允许市议会可批准实施燃油附加费。1997年，市政府最多可以收取25的燃油附加费。但是在波哥大，市议会已确定仅收取10。当恩里克潘纳罗萨被选为市长时，他说服市议会将附加费调到最大值，并且注明多征收的15将用于建造一个新的捷运交通系统。2003年，乌里韦（Uribe）总统将附加费最大值调至30，波哥大的征收费率达到了一个新的水平，以确保系统未来阶段的资金来源。哥126、伦比亚的其他城市也仿效这个做法，尤其是那些处于快速公交的规划和实施之中的城市。地方总收入和电力公司的非资本化（28）：在1997年，市政府和其他私人持有市电力公司的百分之五十一股份。那时该公司已经出现现金盈余，并确定将其非资本化。其中一些成为TransMilenio的资金来源。世界银行信贷（6）：这是给波哥大市最初的信贷（得到了中央政府的认可）用于在Calle 80（街道名）建设一个低水平的公交车道。世界银行允许改变贷款条件，以便使这一信贷可用于TransMilenio的基础设施。图17.34:如光纤系统等电信线路的销售权可以是一些快速公交系统的商机。快速公交规划设计指南融资17:27 中央政127、府（20）Penalosa市长与国家政府签署了一项系统资助协议。在第一阶段，国家政府的出资只占基础设施费用的百分之二十，但在后续阶段，国家政府预计提供百分之六十的资金。在成功地实施项目第一阶段后，系统的后面阶段得到了更广泛和更多样化的资金来源。事实上，TransMilenio的成功已吸引了如国际发展银行等的额外资金来源。世界银行已成为在TransMi-lenio第二阶段的一个主要的投资者，并且已经持续在其他发展中世界资助快速公交项目，包括哥伦比亚等其他城市。17.3.5.2 圣地亚哥 圣地亚哥是首个尝试使用公私合作伙伴关系为快速公交系统的基础设施提供资金的城市（图17.35）。到目前为止，由其128、他私营部门向快速公交系统提供的资金大多数只用于车辆和售检票设备。圣地亚哥的快速公交系统称为Trans-antiago，人们希望这个系统能够克服城市由于空气质量和交通拥挤问题造成的臭名。不幸的是，Transantiago推出后，一直受到严重经营问题的困扰，导致4名部长遭到解职。在Transantiago的例子中，私营部门经营者在第一阶段提供了百分之六十九的一期基础设施费用以及百分之百的车辆和售检票设备成本。第一阶段的建设从2005年开始。该系统于2007年2月在第一阶段部分完成后开放。公共部门提供1.03亿美元用于第一阶段的基础设施，而私营部门是提供了2.29亿美元。第一阶段的基础设施总长为81129、公里，其中仅有22公里是隔离的公交专用道。Transantiago与完全意义上的快速公交系统有一点不同。在第一阶段系统通过支线服务伸展到城市的大部分地区，这有点类似于现有的公共汽车服务。干线车辆在公交专用车道内外行驶。所有收费都在车上进行。因此，Transantiago能够用最低限度的基础设施投资建成一个相当广泛的全城网络。其代价就是服务速度比完全的快速公交系统要慢，而且整体表现不及地铁。如果成功的话，Transantiago可能会大大证明利用公私合作伙伴关系为快速公交系统提供资金的可行性。Transantiago私人经营者所面临的挑战是要获取足够的车费收入支付系统的经营成本，同时偿还初期投资130、。目前的在圣地亚哥公共汽车服务的票价水平是固定费率320比索（约0.53美元）。这个票价水平高于许多发展中国家的城市，因而可以帮助Transantiago的经营者取得成功的公私合作伙伴关系。17.3.5.3 巴西的系统 尽管巴西由于最先修建了快速公交系统而闻名，但却一直没有得到国家的资金支持。相比之下，巴西利亚、里约热内卢和圣保罗等城市的地铁系统却得到了广泛的国家赠款资金。这种差别是持续政治斗争的来源，法律也有可能因此而改变。然而，随着巴西资金的分散，国家政府自1988年以来在为城市提供资金方面的作用逐渐减低。当在20世纪70年代最早在库里提巴发展快速公交系统时，市长海梅勒纳正在制定一项几乎无131、先例的系统，因此很难取得融资，而市政府不得不依靠自己的资源。随着该项目的成功，美洲间发展银行（IADB）同意为第二阶段提供融资。巴西的国家发展银行（BNDES）逐渐成为发展快速公交系统的城市的选择之一。事实上，巴西的国家发展银行还资助巴西以外的但使用巴西制造的车辆的项目。巴西的国家发展银行目前正在支持圣保罗Interligado系统中的数条新的公交走廊（图17.36）。从历史上看，圣保罗的快速公交系统在市政府和州（即省）的控制下，具体视乎项目由哪个政府机构提供资金。迄今为止，还没有地方和国家机构之间共同筹资的例子，因此协调问题是一个严重的问题。17.3.5.4 墨西哥城 在墨西哥城的快速公交系132、统于2005年开通，该系统目前每天运送旅客近25万人（图17.37）。由于前几年的金融危机，在墨西哥获得国际贷款的成本非常高。为此，墨西哥的联邦区（即市）在为快速公交系统提供资金时，采用了私人银行的商业贷款。这种商业贷款实际上比世界银行的贷款要图17.35:Transantiago正试图成为第一个使用公私合作伙伴关系资金购买基础设施的BRT类型的系统。该系统启动时已经受到严重经营问题的困扰。照片：Lloyd Wright17:28-融资快速公交规划设计指南便宜，特别是在国家银行BanObras增加计算所有国家的收费后也是如此。墨西哥州（即省级）也寻求发展快速公交走廊。然而，墨西哥州目前正负债累133、累，不可能从任何商业银行获得商业贷款。为了避免由于该州的债务造成的局限性，一个围绕三个组成部分的金融结构被提了出来。首先，在墨西哥州公交专用道将通过的城市仍然有可行的信贷。这些城市可以通过商业银行贷款或者通过BanObras的渠道取得世界银行贷款，提供支付基础设施投资的大约30%费用。第二，通过在BanObras的特殊贷款工具可提供基础设施费用的另外30%经费。第三，可以探索用预计的票价收入来支持由一家投资银行发行的债券的可能性。有关的市政府和BanObras将图17.36:圣保罗的Interligado系统正得到巴西国家发展银行（BNDES银行）的经济支持。照片：Gerhard Menckh134、off图17.37:墨西哥城的“Metrobus”主要是通过商业银行贷款得到融资。照片：沃尔沃公交公司负责担保债券的发行。因此，由于州的债务状况以及拒绝在该地区采用新的收费公路，各有意方正利用了大量的创造力去寻找合适的融资结构。17.3.5.5 非洲城市自2006年4月以来，达累斯萨拉姆新的快速公交系统达累快速公交系统（DART）正处于融资方案的发展过程中。为快速公交系统基础设施提供资本最有可能的情况就是同时利用世界银行的贷款及其他发展银行和双边贷款，并用未来收入的道路基金（国家汽油税收收入）进行偿还，这符合当前的道路基金以及来自停车费和其他一般性收入的一些适度的市级和次市级（区级）资金。目前135、第一阶段的估计费用大约是23公里系统6000万美元，而世界银行利用其低利息贷款窗口有希望提供约4000万美元的资金，留下了2000万美元的资金缺口。当最后成本计算完成后，就正在探索填补这个缺口的方法。方法之一是丹麦国际开发署（DAN-IDA），丹麦国际开发署已经为坦桑尼亚与欧盟的主要道路工程提供资金。此外，日本国际合作银行事业团（JICA）和德国复兴银行（KFW）是有可能的资金来源。在达喀尔（塞内加尔）和阿克拉（加纳）的计划中的快速公交项目最有可能的资金来源是世界银行的新贷款，加上全球环境基金（GEF）批出的项目准备资金。在达喀尔，法国开发署（AdF）已表明有兴趣为项目提供融资。17.3.5.136、6 雅加达 雅加达的快速公交系统，称为TransJakarta，完全依靠的是当地政府的资金（图17.38）。对于该系统的最初阶段，所有基础设施、车辆和售检票设备都是由DKI雅加达政府资助。DKI雅加达是具有省级地位的特殊行政区，虽然在雅加达有最少的次市级政府组成。地区议会表决并批准了资助。对于TransJakarta的第一阶段，该系统的基础设施得到了总共只有大约1000万美元的资金。较低的初期投资水平反映出对项目缺乏信心，而走廊的其他改善工作如人行道的改善等也被推迟，直到快速公交系统实现基本运营为止。随着政治上的支持增加，每年对系统的投资也得到增加。在2006年完成的第二阶段成本大约是7000137、万美元，还包括对第一条走廊的一些改善。雅加达依靠自己的资金部分反映了它希望不遵守国际竞投标规则，而部分原因是州长和世界银行在一些不相干问题上造成紧张关系。快速公交规划设计指南融资17:2917.3.5.7 印度 印度城市和国家政府已经表明支持对公共交通系统采用公私合作伙伴关系的投资。例如，德里地铁系统的经费有40%来自国家政府，40%来自新德里当地政府，而20%来自私人投资者。德里地铁的许多政府资金实际上是由日本国际发展银行（JBIC）提供，因为日立公司提供了全部车辆，而咨询合同也被授予了日本公司。印度的国家财政部目前的政策是将任何建设-经营-转让方式的公共交通或高速公路特许经营的政府补贴出资138、限制在20%。其余的资金必须来自省级和市级政府或者私营部门。朝着公私合作伙伴关系融资目标的新的国家政策已试图对一直以来都免费的特定交通技术的推动者实施一些控制。在全国各地，私人利益方已大力提倡各种竞争的计划，如快速公交、地铁、单轨铁路以及当地开发的“Skybus”。直到最近，缺乏内在的规划指引和融资标准已造成混乱。在海得拉巴，政府为三个关键走廊上提供公共交通服务的建造-营运-移交项目发出竞投标。单轨铁路公司、德里地铁公司以及其他私人投资者都表示有兴趣，但对于任何这些建议还未有作出决定。尽管海得拉巴官员表示很早就对快速公交有兴趣 但缺乏与快速公交有相关企业财团去促进该项目意味着选择可能没有选择的139、机会。目前，印度有几个快速公交系统仍然在推进，分别在：艾哈迈达巴德、班加罗尔、德里、印斋浦尔和浦那。在德里，德里政府已批准资助延伸18公里的第一个高运力公交系统（HCBS）走廊。德里政府已拨出大约3000万美元的一般预算收入以资助建设。它也已经批准其他多条走廊。目前，交通警察（在国家政府的控制下）和新德里政府之间的争端仍然在使得项目开工延迟。由于国家政府不可能支持建立地铁系统，艾哈迈达巴德已将部分注意力放到快速公交系统的方案上。作为一个相对低收入的城市，艾哈迈达巴德正在研究与有意于快速公交系统的私营公司采用公私合作伙伴关系的方式的可能性，但最可能的情况是由艾哈迈达巴德市政有限公司利用来自古吉拉140、特邦州政府的资金投入到初期的10公里基础设施中。计划中的系统的利润是不足以用票价收入来补偿基础设施的成本的。除了任何私营部门的资金来源外，艾哈迈达巴德还在研究从世界银行、亚洲发展银行（ADB）以及日本国际协力银行获得资金的支持的机会。17.3.5.8 中国城市到目前为止，中国已经开通了多个不同服务等级的的快速公交系统：昆明、北京、杭州、大连、重庆、济南和厦门等。其他一些城市，如广州、深圳等处在工程建设或者详细设计阶段。昆明缺乏资金使昆明改变其原来建立轻型轨道交通（轻轨）系统的计划。1998年国家发该委没有批准昆明修建轻便铁路的资金，昆明已经看到BRT会是一个更现实的选择。在苏黎世市政府和瑞士发141、展有限公司的协助下，原来轻轨系统的规划已经相对先进。因此只需在轻轨计划的基础上发展快速公交系统。1999年昆明在主要的南北动脉道路-北京路上首先修建了最初的5公里的公交专用车道。2002年8月该市沿着市内主要的东西走廊东风路增加了11公里的专用公交道。现有的总系统成本约4000万元人民币（500万美元）。大约一半的基础设施投资支付公共汽车候车亭，这费用已全部由广告收入补偿。在建设快速公交系统之前，公共汽车运营及公交车构筑全部由政府出资。然而完成了快速公交系统后，这一补贴已被取消，因为它不再是必要的。然而，票价定在1元人民币（约合0.13美元）每程，不论距离或车辆类型，而所有车辆均属公营的公共汽142、车公司所拥有。所产生的收入是不足以显著提高车辆质量，更不用说资助扩大快速公交系统的基础设施了。图17.38:投入到雅加达一期基础设施的有限的资金是由DKI雅加达的省政府提供。照片：Karl Otta17:30-融资快速公交规划设计指南北京在北京，费用的初始阶段成本是3800万人民币（约合475万美元）。公路基础设施的经费直接由北京市政府提供。车辆、车站及行人基础设施的经费由BRT公司提供。在快速公交系统公司的五个股东中有两家私营公司。对于未来的扩展，北京正在考虑一些筹资办法，如包括私家车的排废气收费、交通拥挤费、停车费等。杭州在杭州，新的快速公交系统的费由建设委员会属下的市级国有企业提供；该公143、司名称是杭州市城市建设资产管理有限公司。快速公交系统的第一阶段需要大约人民币1.5亿到2亿元（约合1900万美元到2500万美元），建设28公里的快速公交系统。这一数额包括基础设施建设和车辆采购。有些百分之四十的费用，即大约960万美元，用于购买车辆。第一阶段被看作是一个测试，因此，政府将提供80-90%的资金。其他10%-20%则来自向公共汽车公司，公共汽车公司也是由杭州城市建设资产管理有限公司所拥有。系统由公营的公共汽车公司-通用公共汽车公司经营，该公司将提供车辆采购投资资金的百分之十至百分之二十。系统第一阶段将不会有银行贷款。17.3.5.9 美国城市 快速公交系统在美国发展迄今（波士顿144、拉斯维加斯、洛杉矶、迈阿密、奥兰多、匹兹堡）是得到了国家政府补贴和市政和州的债券的资助。大约国家汽油税收入的2%用于城市公共交通，而图17.39:在北京，当地政府资助购买系统的基础设施，而一个股份制公司财团购买车辆。照片：Karl Fjellstrom这些收入是由美国联邦交通管理局（US FTA）管理。美国联邦交通管理局为快速公交项目至今已提供了一些资金补助。在美国用于基础设施的联邦公共交通基金主要由国会控制和拨款，使美国联邦交通管理局没有太多权力可以随意支配这些资金。其余的资金通常是由州和市政府负责。美国的州和市级政府通过发行债券资助大部分的资本项目。这些金融工具在发展中国家较少使用，但正145、逐渐蔓延到新兴市场。布拉格（捷克共和国）和克拉科夫（波兰）最近为城市公共交通项目发行了市政债券。图17.40 与图17.41:大多数美国的快速公交系统，如奥兰多（上）和迈阿密（下图）的系统的资金来源通过市和州债券的融资以及国家政府的赠款。快速公交规划设计指南融资17:3117.4 设备融资（车辆、售检票系统等）当我小的时候，我认为钱是生活中最重要的东西；现在我老了，我意识到的确如此 王尔德，剧作家和小说家，1854-1900快速公交系统的设备如车辆和售检票系统的经费筹措部分取决于系统的一般经营经济性。如果系统取得足够的票价收入，那么这些成本项目可以通过私人经营公司摊销。一般来说，如波哥大和库里146、提巴等成功的快速公交系统已经能够通过票价收入提供车辆的费用。相反，如果由于某种原因，乘客人数不够或者如果城市要保持相对较低的票价，那么它也可以将设备资本化。这种情况下，融资主要更多关注的是基础设施的融资，其中政府部门对资金有重大贡献。17.4.1 车辆的融资 17.4.1.1 车辆费用 车辆费用会受到多种因素的影响。车辆的费用将首先与车辆大小、质量和发动机功率、排放控制水平以及动力系统的类型等有关。如内饰和安全标准等特点也要计算在内。如果车辆必须进口，这在快速公交系统的初始阶段是常见的情况，那么车辆的运输费用以及当地关税和税费待遇就变得极为重要。除此之外，车辆采购的融资费用可以有很多变化情况。147、表17.4总结了不同类型车辆除去运费、关税和税费后的大约费用水平。并非所有快速公交系统都投资购买新车。有些系统只需使用现有的车辆，或翻新车辆即可，特别是支线车辆。Transantiago系统计划在许多走廊上大量利用现有的车辆。然而，总的来说，高端的快速公交系统将开始改进车队的现代化程度。新车对吸引车主进入使用新的系统具有特别重要的作用。所需车辆数目将取决于走廊的长度、平均运营车速、发车间隔及运力需求。本指南第8章（系统运力和速度）提供了确定快速公交走廊所需车辆数量的计算方法。17.4.1.2 融资方案在产生足够票价收入的城市里，私营特许经营者可能会承担购买车辆的责任。让私人经营者拥有自己的车辆148、也有助于形成车辆照顾和维护方面的动力。如果负责经营车辆的企业也是车辆的拥有者，那么它们很可能会更加勤奋地进行保养。经营者的资源 虽然从中长期来看快速公交系统可以非常赚钱，但现有的经营者很少有购买车辆所需的前期资本。然而，一些前期资本的出资应该要求经营者从它们的现金源提供，以确保经营者要面对企业中真正的金融风险。现有的经营者由于受固定票价水平和不良网络协作所限，往往在经营中举步维艰。这些企业可能只有小资本运作，在某些情况下更可能是负债累累。常见的公共汽车经营者其实并不是真正的企业，而只是个人车主兼经营者，他们反过来又被有着一点点资本资产的公共汽车“企业”所控制，而非事实上在法律监管下的有利可图的149、路线。这些企业和个人车主往往没有或者只有非常有限的信用记录，因此不能得到标准银行贷款。然而，这并不意味着他们没有任何资本投资。在波哥大，投标争取TransMilenio经营权的财团由非正式的公共汽车企业组成，它们未准备好取得正规信贷，但却能获得投资资本。关键是政府要彻底研究被邀请参加投标成为快速公交经营者的各家公共汽车企业的的财政实力，从而可以对这些企业在公共汽车采购时需要多少经济支持作出切实的评估。因此，分析经营者的融资选择的开始很可能就是分析经营者自己的资源。在一些例子中，企业可能拥有相当多的现金收入，车主兼经营者至少拥有现有车辆的资产。一些经营者可能拥有一个公共汽车停车保养场用来停车，而150、这个物业可以对新快速公交系统有价值，因为可以用作一个停车保养区、总站区或交换乘车站。虽然现有的车辆将不会达到新的快速公交干线走廊的质量标准，旧车对于支线服务还是可能有价值的。即使车辆甚至不用于支线服务，汽车报表17.4：车辆的近似成本水平车辆类型成本（美元）柴油车，标准尺寸（在发展中国家制造）美元30,00075,000柴油车（欧II或欧III），标准尺寸美元75,000130,000柴油车（欧III），铰接式美元180,000250,000柴油车（欧III），双铰接式美元325,000450,000天然气或液化石油气车，铰接式美元250,000350,000混合燃料-电动力车，铰接式美元27151、5,000400,000燃料电池，铰接式美元800,0001,300,00017:32-融资快速公交规划设计指南废时也可能会有特别的价值。在波哥大，经营者每引进一辆铰接式新车，都必须销毁4至8辆旧式公共汽车。这样做是为了避免这些旧的、更容易造成污染的车辆被转移到城市的另一个部分或转移到另一个城市。此外，这也是一种使那些因为新公共汽车的企业而损失车辆资产价值的旧公共汽车车主确实得到损失补偿的机制。这种做法在低收入国家往往是很重要的，因为这些国家许多中产阶级甚至政府官员都有私人投资在一些公共汽车或小巴上。为了获得所需数量的核准报废车辆，经营者实际上可能会争相找旧的公共汽车去销毁。因此，对于希望在T152、ransMilenio经营的公司来说，旧车辆可能实际仍有较大价值。不过，在大多数情况下，公共汽车经营者都不会有足够的现金和抵押品去现金支付快速公交系统所需的全部新车。为新成立的经营财团争取银行融资往往是一个挑战，所以不应推迟这项工作，否则就会出现系统在建立后没有车辆去运营的状况。然而，即便缺乏信用记录，通常在某些情况下还是可以从以下机构得到信贷的：车辆制造商 双边进出口银行 国际金融有限公司（IFC）商业银行。汽车制造商 汽车制造商显然有内在的利益会去确保成功推出快速公交系统。对于大型国际制造商，如戴姆勒克莱斯勒，马可波罗，斯堪尼亚和沃尔沃等，这些公司有时会提供必要的资金。戴姆勒克莱斯勒等公司153、拥有自己的金融服务部门方便采购公共汽车。汽车制造商的金融服务部门对行业、产品价值以及在失败时进入车辆的转售市场都非常熟悉，并且作为车辆采购的信贷提供者时有其他优势。这些公司还可能与双边贷款机构有重要的关系，并可能愿意提供信贷担保使经营者能够获得其他形式的商业信贷。经营者可以而且应该利用各家车辆制造商之间的竞争作为杠杆去达成最好的融资协议。但是，这次融资使买方与某一特定制造商联系在一起。一些在中国和印度新出现的公共汽车制造商最终可能会以更低的成本提供好的车辆，但他们目前缺乏金融服务的选择。双边进出口银行汽车制造商本国对于确保其国家的产品在新系统使用也可能会有内在的利益。在这种情况下，国家进出口银154、行可能会插手提供所需的担保和融资。铁路系统制造商如西门子和日立都长期以来一直得益于国家贷款支持，确保发展中国家选择他们的产品。通过德国复兴信贷银行（KfW）的贷款，西门子公司已成功地在曼谷获得了城市铁路系统的大合同。通过日本国际协力银行（JBIC）的支持，日立公司已成功地渗透入亚洲许多城市的市场，包括德里地铁系统（图17.42和17.43）。快速公交系统正开始受益于取得双边发展银行的一些资助。巴西国家发展银行BNDES已经资助了波哥大的巴西公共汽车。同样，哥伦比亚国家发展银行一直致力于使哥伦比亚的快速公交车辆用于厄瓜多尔（图17.44）。除了要求车辆由本国制造外，进出口银行可在贷款上加其他条件155、。例如，巴西发展银行还要求波哥大经营公司为车辆购买来自巴西的保险。这种保险规定令经营者有额外费用，但最终这个协议还是达成了。国际金融有限公司及区域发展银行 国际金融有限公司（IFC）是世界银行的私营部门贷款分支，它可以成为私营财团为购买设备如车辆考虑的贷款机构。利用国际金融有限公司一个好处就是它将向中标的车辆供应商提供信贷，而图17.42与图17.43：由于日本政府的注资使德里地铁的发展成为可能。作为回报，日本技术供应商日立公司已获得该系统的承包合同。照片：Lloyd Wright快速公交规划设计指南融资17:33不是限制向指定的汽车制造商提供信贷。国际金融有限公司的任务就是为了在发展中国家建156、立私营部门提供贷款、公平性和结构性资金。虽然国际金融有限公司还没有资助快速公交项目，该组织已认真考虑这个建议，并很可能参与在达累斯萨拉姆的项目。在国际金融有限公司看来最大的困难也许是一个典型的快速公交项目的相对规模。由于国际金融有限公司通常倾向于管理2000万美元或更多的贷款（以减少行政费用），为典型发展中国家城市批量采购的快速公交车辆可能会低于这个数额。因此，快速公交的极高成本效益可以在某些情况下利用其工作能力吸引某些类型的投资。作为世界银行集团，国际金融有限公司可提供优于商业贷款机构的信贷条件。然而，国际金融有限公司是否实际上会提供实际利率优惠很大程度上仍取决于当地的条件。许多区域发展银行157、，如亚洲发展银行、美洲发展银行和欧洲复兴发展银行等，也允许并甚至鼓励贷款给私营部门，还提供了私营部门的借贷窗口。这些银行可以提供较小笔贷款，还应当探索为车辆采购提供融资的机会。图17.44：通过来自哥伦比亚国家政府的贷款，在波哥大的这家工厂制造的汽车已出口到基多（厄瓜多尔）。照片：Lloyd Wright商业银行 商业银行应该是经营者发展筹资策略的首个目标。确保商业银行为快速公交车辆提供资金是一个挑战，尽管最终在没有市级或国家信用担保的情况也取得了成功。不幸的是，由于快速公交系统是一个相对较新的概念，商业银行参与这样的项目时会比较谨慎。另外，商业银行对这样一个新概念会附加一个非常高的危险因素，158、这将使利息变得非常高，或者要求有市政府的全额或部分担保作为贷款的一项条件。一旦市政府提供全面的信贷担保，市政府便吸收了金融项目的全部风险，这是应该避免的事情。在项目中要得到商业银行的信任，一个机制就是邀请银行参与控制收取车费的财团。在这种情况下，银行将对收入流动有更大的信心，从而将更有可能延长贷款。如上所述，波哥大第一阶段的经营者几乎没有信用值去获取标准融资方案。市长依照潜在利润应该与分摊金融风险平衡的原则，不想提供经营担保。他们与城市的经营合同部分地使企业暴露在需求风险中。如果需求低于预期，城市就能够减少车辆公里数，而由于经营者是按照车辆公里数得到补偿，这最终将对年度收入产生不利影响。这种情159、况可以通过在合同中规定当需求低于预期时允许延长特许权协议期的方法来部分缓解。尽管市长有其个人魅力，但哥伦比亚商业银行还是拒绝在这种情况下为这些经营者的车辆采购提供融资。因此，第一期车辆是由巴西国家发展银行提供资金，巴西国家发展银行更熟悉快速公交，并且对于帮助巴西的汽车制造业有额外的动力。然而，随着第一阶段的成功，特许经营者在第二阶段能够从地方商业银行更容易地获得贷款（图17.45）。在库里提巴，在快速公交系统建成以前，私人的公共汽车经营者已于较早一轮60年代初的公共汽车部门的改革中形成了正规部门的公共汽车经营者。因此，这些公共汽车公司已经与私人银行有联系，并已经营有盈利的公司多年。库里提巴的快160、速公交系统将各条干线线路的经营承包权交给在同一走廊上已超过10年垄断公共汽车业务的公共汽车公司。这样，私营公共汽车公司有更多的自己的资本投资，并可更容易地获得银行贷款。当库里提巴最近决定升级到欧III双铰接式车辆时，由于只有一家供应商（沃尔沃），甚至对于这些由来以久的经营者来说成本还是太高了。在这一点上，私人经营者已转向从BNDES国家发展银行贷款以得到车辆采购的资金。17:34-融资快速公交规划设计指南政府投资购买车辆 最后，用政府公共资金购买快速公交车辆也是一种方法，虽然这种方法经常被看作是最后才使用的办法。公共资金会产生车辆的维修和长期护理的动力问题。如前所述，同时拥有和经营的车辆的一方161、会有一个明确的动力去保持车辆处于较高水平。公有的车辆由一家私营公司经营可能意味着会出现疏于维护和照顾。在某种程度上，这些问题可以用一份好的合同具体规定关于维护和照顾的尽职义务来消除。它也可以通过让私营公共汽车公司购买车辆，但由市政府的公交机关向经营者按每车辆公里数支付足够高的费用去补偿车辆采购成本的方法来解决，尽管这样做会令市政府为此服务有金钱的损失。通过这种方式，产权转到了私人经营者，维护的动力便依然存在。这种做法的效果很大程度上取决于合同的性质以及执行合同规定的力度。政府对车辆采购的另一个坏处就是有机会出现侵吞公款甚至腐败问题。选择特定的汽车制造商或供应商可能会伴随着给公职人员的非法金钱输162、送。这种情况显然损害了整个项目的诚信，以及图17.45:在TransMilenio的第一阶段，巴西发展银行（BNDES银行）是私人经营者采购车辆的主要融资机构。然而，随着系统的成功，商业借款机构现在已经发挥了更加积极的作用。照片：Lloyd Wright破坏最终产品的高质量。除了车辆被政府公有外，公共部门的参与也可以采取信贷担保的形式。在这种情况下，公共部门并不直接提供资本购买车辆，而是在经营者拖欠贷款的情况下担保作出全部或部分偿还。应避免这样的担保，但在与本身没有太多信用值的经营者交易时，作出这种担保也是必要的。从政府的角度看，这种担保带有相当的风险，因为政府会突然背上一个大的债务。然而，有163、政府支持的担保可能是令贷款机构考虑对低信用值经营者经营的项目提供贷款的唯一办法。在一些国家，如中国，银行直接由政府控制，政府担保不是什么问题，因为贷款是国有银行，因此本身就有隐含的政府担保意味在里面。基多主要向其三条快速公交走廊提供公共资金：1、Trol线；2、Ecova线；以及3、中北线。在基多的例子中，提供公共资金是由于经营者资金有限，系统的商业结构的竞争力也不够。基多没有对私营公司经营的两条走廊实施竞投标（Ecova线路和中北线路）。相反，在这些走廊上的现有的经营者自动得到走廊的特许经营权。由于缺乏竞投标过程，限制了当地政府对这些经营者的利用。由于经营者反对在前期出钱购买车辆，市政府购买164、车辆后打算卖给经营者，然后从一段时间的车票收入中回收这些钱（图17.46）。不幸的是，快速公交规划设计指南融资17:35由于经营者控制着收费，从票价收入回收资金缺乏透明度。经营者声称，由于需求不足，没有剩余的资金可用于车辆成本的补偿。在2006年9月，只经过5年的经营后，Ecova线路的经营者才终于以超低价格购买了车辆。基多的例子表明，公共采购车辆会造成了一些复杂情况，会与有效管理的思想背道而驰。政府采购车辆在一个项目的第一阶段往往是很常见的，因为其他贷款机构不太愿意考虑冒险投资到新技术上。在雅加达，TransJakarta第一阶段的车辆采购是由DKI雅加达政府从一般预算收入中提供资金，即使服165、务未经过竞投标就交给了一个由现有的公共汽车经营者组成的财团。在第二阶段，私人经营者投资购买车辆，但再次被授予承包合同未经过竞投标就交给了由现有经营者组成的财团。在印度，高运力公交项目的第一阶段很少购置新的公共汽车（共6辆），而且这6辆新的公共汽车是由印度政府购买。在艾哈迈达巴德和达累斯萨拉姆尚未有决定，但某种形式的车辆补贴是有需要的。在中国，公交公司一般都是政府所有，促使现有的大多数项目都是利用公共资金来采购车辆。图17.46:在基多的Ecovia线，市政府使用公共资金购买私人经营者的车辆。照片：Lloyd Wright在北京，快速公交项目开始时就成立了一家经营公司。这家公司百分之四十六归北京166、公交公司一家公有的垄断性的公共汽车供应商所拥有。北京车辆的含税成本约为220万人民币（约合27.5万美元）。在杭州、济南以及中国其他城市，快速公交系统的第一阶段都是在由公营的公共汽车公司拥有的快速公交系统公司资助下开展的，采购车辆均由市政当局和公共汽车公司提供资金，只有一小部分私人投资得到考虑。在广州，中国首个没有对公共汽车服务进行管制的地方，快速公交系统很可能是一个开放的系统，新的车辆购置由现有包括公共、私人和合资公共汽车经营者的组合来完成。最理想的情况是，在今后的项目阶段，这些系统最终将车辆采购转给私人经营者。由于政府和借贷机构对于快速公交的经济性和盈利能力越来越有经验，那么私营部门的参与167、范围应增加。17.4.2 购买售检票及智能交通系统设备的资金17.4.2.1 购买售检票设备的资金售检票设备的购买资金很大程度上取决于这些费用在快速公交的商业计划中要如何处理。如果设备被认为是系统基础设施的一部分，那么它很可17:36-融资快速公交规划设计指南能需要和其他基础设施的组成部分一样需要得到资助。但如果设备属于支出费用，那么设备的负担就可能会落到车辆的经营公司或独立特许经营的售检票公司上。决定将售检票设备变成资本或支出将可能需要依靠潜在的票价水平和收费技术的成本。如果预计的票价水平不足以摊销售检票设备及其他经营成本，那么售检票设备可能还是要被列为一个基础设施项目并相应得到资金。大多数168、低收入国家都有可能属于这种情况，因为实现一个普遍负担得起的票价水平是主要的政治目标。另外，在票价水平可以较高的城市里，车票设备可能被安置在经营成本结构项目里。在这种情况下，融资办法大致与车辆购置办法相同：1、私人经营；2、制造商；3、进出口银行；4、商业银行，以及5、公共部门。在首尔的公交专用道系统中，特许经营的车票公司名字是韩国智能卡公司，该公司提供资金购买智能卡和大部分所需的售检票设备。这项投资通过从每次车票交易中收取一定的百分比逐步收回。同样，波哥大TransMilenio系统中特许经营的售票公司通过票价收入的部分来出资购买智能卡和收费设备。该公司收到票价收入的约百分之九。在首尔和波哥大169、的例子中，基础票价水平分别约为0.80美元和0.50美元，使售检票公司可以有空间进行这种类型的收入分配。在收入较低的城市，通过车票收入偿还系统成本的空间可能会比较有限。17.4.2.2 购买智能交通系统设备的资金 如实时信息显示屏等与智能交通系统（ITS）的应用相关的设备普遍都会被认为是系统基础设施的一部分。因此，ITS设备的融资方式通常会与其他基础设施组成部分一样。但这个规矩也有一个例外情况，就是安装ITS设备在车上的情况。在这种情况下，ITS仅仅是车辆的一部分，购买这个设备的资金将在车辆采购过程中同时取得。有些系统相当创造性地通过私营部门的方法利用广告收入为其ITS设备融资。私营公司将同意170、提供、操作并保持实时信息显示，以换取在显示屏上播放中间广告信息的权利。因此，显示屏上将在系统运行信息和私人产品的营销信息之间切换。这种安排最明显的缺点就是减少信息屏对乘客的价值，因为乘客必须等待看完广告信息才能看到出行资信。在马尼拉的LRT 2系统已经在车站月台的实时显示屏上采用这种方法（图17.47）。该广告信息将出现15秒钟，而下一班火车信息将仅仅会一瞬而过。乘客可能要等待几个周期才能获得所需的信息。图17.47:马尼拉LRT2号系统的站台上的信息屏在提供相关旅游信息前迫使乘客先看广告。照片：Lloyd Wright17.5 为维修和保养提供资金人类性格的另一个缺陷就是，每个人都想成为建造171、者，但没有人愿意做维护者 库尔特冯内古特，小说家，1922-2007虽然在快速公交项目一开始就考虑系统的基础设施和组成部分的维护工作似乎有点早，但系统维护的融资计划的确应该在早期就充分考虑。在许多例子中，适当的系统维护融资计划将包括在经营者和制造商合同中加入这些要求。因此，如果在订约过程早期没有考虑到维护的规定，就会错失对系统实施最佳维护的机会。维修不善的系统将很快会损害乘客的信心和使用，并且可能影响系统安全。即使在短短几年内，天气和磨损都可促使导致基础设施的变差。在最初阶段确定维护资金的来源有助城市用前瞻的眼光去解决这个影响系统长期表现的问题。17.5.1 基础设施的保养与维护 快速公交的保172、养和维护的时机将按照系统组成部分的性质而有所不同。对于基本保养，如车辆和车站清洁等活动可以从经营一开始就进行。沿线的景观也需要从一开始就定期关注。设备和基础设施的修复和/或更换的需要将根据使用条件和最初安装的质量而不同。在系统经营的早期也会出现不可预见的材料问题。例如，由于当地气候条件可能并不如原来设计所料，可能会出现道路或车站基础设施的变差。快速公交规划设计指南融资17:3717.5.1.1 系统的清洁和保养基本清洁和保养的融资策略很可能与维修和更换行动的融资策略有所不同。基本的清洁和保养与进行中的经营活动更加密切相关。因此，这些活动的一个可能的资金来源就是车票的收入。在这种情况下，无论是系173、统的公共管理公司或是私人系统经营者的财团都会使用从车费收入中得到的钱为清洁活动提供资金和管理。但很明显，从车票收入中取得清洁活动的资金将要增加规定的票价水平。然而，清洁活动可能只是整体运营成本的一小部分，因此不应对票价水平增加大的压力。另外，基础设施的清洁活动可以完全由公共部门单独管理。那么这项活动就可以从一般税收收入中得到资金，就像目前清洁街道和行人道的资助和管理方法一样。在这种情况下，清洁和保养的资金可以从一般资金产生，或者从交通有关的收入（如交通拥挤费、停车费、许可费等等）中拨出专门的资金。此外，一些城市已经通过发出广告权将车站的清洁和保养工作转交给民营企业。得到系统内广告权的公司通过履174、行清洁责任作为这些权利支付的全部或一部分。在某种程度上，这些公司确实有保持地区清洁和有吸引力的内在利益，因为车站的环境将影响其广告产品的价值。在某些情况下，如照明系统的运作上，广告的有效性与基础设施的质量有直接的关联。17.5.1.2 基础设施的维修和更换 基础设施的维修 即使是使用寿命长的基础设施组件，也需要定期关注进行日常维护的活动。根据当地的气候条件和暴露在废气排放的程度等方面，车站每数年就需要粉刷或重新涂上能够对抗天气变化的油漆。在整条路按规定重铺前，车道表面可能会出现破损或“坑洞”。在车辆的10年使用寿命结束前，车辆座位和内饰会由于磨损而遭到不可避免的损坏。有些如乱涂乱画等故意破坏也175、应当预期会持续出现。针对这些情况，在项目启动前就应当明确将维修责任分配给一个单位负责。同样，这些日常维修活动的资金来源也应事先确定。TransMilenio的第二阶段合同提供了解决持续基础设施的维护需要而精心设计的方法。在这个例子中，维护被明确列入原始建设合同的责任范围内。因此，负责建设车道或车站的公司在基础设施的预计寿命期内也负有维护的责任。这种合约安排比起其他形式的维护融资方法有许多好处。图17.48:正如在波哥大的例子所说明的，确保系统保养和清洁的可持续资金来源对于取得良好的乘客满意度是至关重要的。照片：Lloyd Wright首先，原来的承建商有重大的动力去在建设时提供高质量的基础设施176、。由于由同一个承包商负上维护责任，承包商们将要通过优质建设去确保减少长期维护成本。第二，在项目一开始维护成本就是有明确规定的，并且捆绑在基础设施的总成本上。虽然这个规定可能会增加前期资本支出，但是它确实减少了由于忽略维护而出现严重问题的的可能性。使这种安排成功的关键在于建设合同的细节。对于质量差的或不及时维修的处罚应该很清楚地作出规定，从而建立正确的一套表现奖励方法。另外，基础设施维修活动可以由监督快速公交系统的公共机构或城市的公共工程部门管理。在这个例子中，基础设施维修的资金提供方式就像任何其他公共基础设施的一样。维修工作可以由公共雇员或私人承包商进行。这类维修工作的一些标准的融资机制包括：177、地方税收收入；专门税收收入（来自公路收费、交通拥挤费、停车费、许可费等等）。另一种方法就是将基础设施的维修责任交给特定走廊上的私营经营者。最初的时候，圣保罗监督快速公交走廊的公共机关收取经营者票价收入17:38-融资快速公交规划设计指南的百分之十五用来提供系统维护的资金。然而，由于公共机关在维护公交专用道方面做得不够好，所以制订了一份新的合同由经营者直接负责维护。一项新的合同成立的经营者接手直接负责维修。作为承担维修费用的交换，经营者得到了更长的特许经营权期限。由于公交专用道的状况会直接影响到车辆维护的成本，公共机关决定让经营者管理系统维护是合适的做法。然而，这一做法有几个缺点。首先，维修费用178、会令乘客的票价水平确实增加。第二，给予经营者更长的特许权期限降低了公共机关对公交走廊的控制和管理灵活性。基础设施的更换 大多数的快速公交的基础设施的设计使用寿命就算没有几十年都应当有好几年。一个设计良好的车站可正常用上30年到40年。公交车道的使用寿命则比较短，具体要根据当地的条件和材料的使用而定。系统中的沥青公交车道上如果行使重型车辆或者本地城市有高降雨量，则可能只可以用几年。混凝土公交车道应有较长使用寿命，但TransMilenio第一阶段的经验已经证明，道路可能会在更短时间里出现问题。基础设施的组成部分（如车站、码头和车道）的完全更换时间应该在系统开始时就进行计划。如果一个组成部分可能会179、需要在中期（不少于7年）更换一次，那么就要及早计划一些资金。因此，更换跑道的资金提供应该在最初建设时就有明确规定。相比之下，对于那些可以使用30年或更长时间（车站和总站）的基础设施组成部分，就没有迫切的理由去详细规定的未来融资方案。因为当更换时间到了的时候，经济和系统的条件图17.49:如果没有一个专门的保养基金处理如乱涂乱画等问题，系统的品质将迅速变差。照片：Lloyd Wright都可能会发生了显著的不同，使任何预计都变得只是猜测。然而，即使是长期更换的项目，在项目开始时也应该有一般性的融资策略说明。一般而言，更换组成部分的资金应参照原始基础设施的融资方案。这些融资方案包括：地方、省级和国180、家总税收收入；专用税收收入（来自公路收费、交通拥挤费、停车费、许可费等等）；商业贷款；贷款发展银行；公私合作伙伴关系。由于更换后将会有长期的经营跟踪记录，金融界可能都会更感兴趣去提供支持，因为投资一个使用现有的技术和有已知乘客基础的系统要比投资一个新的和不确定是否成功的系统的风险要小。因此，更换基础设施的融资方法种类要比初期建设的融资方法多。17.5.2 设备的保养和维护 17.5.2.1 车辆的维护 机械维护 理想的情况下，车辆机械维护应由拥有和经营车辆的机构负责。出于几个原因，车主有非常强的动力以保持车辆处于较高水平。第一，维护良好的车辆将使经营更有效率，从而降低成本（例如，燃料费用、备件181、费用、维修费用等）。第二，在快速公交项目寿命结束时，维护良好的车辆也将保持较高的再售价值。显然，如果出现驾驶的车辆的公司并非车主的公司，必然会出现维护上的问题。在这种情况下，司机可能不太会照顾和维护车辆，因为维护费用由他人负责。出于这个原因，由公共拥有的车辆交由私人经营往往会造成车辆的使用寿命不长，尽管可以利用合同条件在一定程度上减轻这些影响。公共汽车的车主与汽车制造商签订维护合同，并要求汽车制造商派代表长驻停车保养场以确保车辆快速维修和日常维护，这通常是一个好主意，特别是在项目刚开始、对新类型车辆的维修经验有限的时候。项目最初阶段出现的车辆故障可以造成高度的政治伤害，所以应当减少出现这种情况182、的可能。虽然为了让制造商承担额外维护责任会令购买价格更高，但在新型公共汽车开发出来之前，如果能够令项目初期阶段的维护工作变得轻松也就值得了。在波哥大系统的一些经营者已经车辆供应商签订了这种维修协议（图17.50）。快速公交规划设计指南融资17:39图17.50:波哥大的经营公司Si 99执行了一份与车辆制造商奔驰的维修合同。Si 99取得奔驰的保养经验，同时奔驰也减少了自己的备件库存。照片：Lloyd Wright清洁和保养 在大多数情况下，车辆的清洁和保养也是由拥有和经营车辆的私人公司负责。公司的特许经营权协议中的条款能够确保经营者有动力去保持车辆环境的清洁。在有乱抛垃圾或缺乏适当的维护问题183、出现时，可以通过处罚促使经营者保持车辆清洁。在表现最好的快速公交系统里，运营商在车辆每完成一次公交走廊上的行程后就会清理车辆内部，而在每次轮班后就会清洗车辆外部。在一些系统中，车辆清洁的责任可落在监督系统的公营公司身上。尤其当公营公司拥有这些车辆的所有权时更应如此。然而，正如早些时候强调过的，这种安排可能会难以管理，以及产生较低质量服务的结果。17.5.2.2 售检票设备及智能交通设备 车票设备和智能交通系统（ITS）的维护责任按有关设备的所有权和管理的合同内容决定。在如TransMilenio等系统中，特许公司既负责设备的设备的采购，又负责设备的管理，那么这个责任就会落在私人特许经营者上。如184、车辆的情况同理；从工作动力的角度来看，最好是由设备的所有者负责维护的问题。但是，如果售检票设备是由市政府所有，然后售检票经营公司就不是维修和保养的最佳人选。售检票的特许经营者如果负责修理不属于自己的设备，会感觉不舒服。如果机器修理不当，可能会给制造商带来质保问题，从而引发有关法律责任问题。因此在某些情况下或者为了某种维修工作，设备的实际拥有者（即市政府）可能是承担维护责任的最合适人选。而在简单清洁和保养方面，特许经营的售检票公司可能会是发挥带头作用的最好选择。如前所述，售检票设备以及ITS设备的制造商也可以参与到维修和保养工作中，特别参与到有质保的产品的维护工作。由于生产商可能无法立即响应系统问题，所以应该制订一个好的应急计划以提供后备的设备。简单的可以快速修理的小问题可以由售检票或ITS设备特许经营者负责，而更严重的问题则由制造商负责，前提是设备仍在保修期内。在所有这些情况下，实际的维护和保养责任都应在前期通过合同明确。有条款清晰的合同中，每一方当事人都能够承担自己责任对应的预计费用。17.5.3 保安与警务根据有关的重点理念和组织机构参与情况，公共交通系统的安全系统和人员的资金可以用不同的方式取得。在某些情况下，保安的资金来源就像任何其他经营成本一样。另外，警务保安费用可独立于地方或国家警察的预算。第16章（经营成本和票费）已经说明了各种办法的好处。