1、额济纳旗城市道路及景观节点建设额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP项目项目物有所值评价物有所值评价南京卓远资产管理有限公司南京卓远资产管理有限公司二一六年十二一六年十一一月月额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价1一、项目基础信息一、项目基础信息（一）项目概况（一）项目概况本项目通过对额济纳旗城市周边道路两侧绿植进行统一设计规划，形成植被完善、绿意盎然的生态交通廊道城市景观，能够拉大城市框架、提升城市周边土地价值、改善达来呼布镇的投资环境、推动经济发展、发挥达来呼布镇的区位优势。项目建设范围主要涉及西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小2、游园及节点、连接线区域。景观绿化综合整治面积 3239850.00 平方米。图 1.1 总区域位置示意图额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价2图 1.2 城区周边区域位置示意图2、投资估算和资金筹措投资估算和资金筹措（1）投资估算根据项目实施方案，本项目投资估算主要包括景观绿化工程的建设费用。本项目的根据现状及建设内容，参照左旗类似项目建设投资，进行估算。拆迁费、征地费、养护费、绿化浇灌、亮化不照明、安全监控等不包含在内。经估算，本项目建设投资估算为 64098.11 万元，其中工程费用55673.00 万元，工程建设其它费用 2659.22 万元，工程建设预备费4666.3、58 万元，建设期利息 1099.32 万元。（2）资金筹措根据 国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号）、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价3本金制度的通知（国发201551 号），本项目属于国发200927 号文件规定的其他项目，要求最低资本金比例为 20%。本项目资本金 19228.11 万元，占项目总投资的 30.00%，符合国发200927号、国发201551 号文件的规定。项目资本金由政府出资代表及社会资本共同出资（其中政府出资代表出资 30%，社会资本出资 70%）；剩余 44870.00 4、万元，通过银行贷款等方式融资。3、项目进展、项目进展（1）前期工作情况截止 2016 年 11 月 15 日，额济纳旗住房和城乡建设局已办理 建设工程规划许可证，额济纳旗政府及其他相关部门已完成社会稳定风险评估、用地预审、环境影响评价和项目可行性研究报告的批复。（2）项目实施计划根据 11 月 8 日额济纳旗旗长召开的专题会议，加速推进本项目，计划于 2017 年 3 月动工建设，2017 年 12 月 31 日基本完工，2018 年1 月启动运营维护工作。（二）项目产出说明（二）项目产出说明1、项目区位及占地面积、项目区位及占地面积本项目主体为额济纳旗达来呼布镇城市周边道路两侧红线区域以及节5、点、机场航站楼前等区域。主要涉及西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小游园及节点、连接线区域。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价4项目涉及景观绿化面积 3239850.00 平方米。2、项目产出说明、项目产出说明（1）建设期产出建设期产出主要为绿化治理，具体产出见下表：表 1-1 项目建设指标汇总表序号项目名称及位置单位数量备注1西环路道路景观绿化工程北环路至二环南路460180长度为 4710m，设计5 米绿化分隔带；1 米人行道，2 米自行车道，42 米绿化带2纳林河湿地景观设计工程城区西侧，东侧为居延海公园26035023北环路6、道路景观绿化工程赛汉陶莱路至西环路51860全长 1300m4北环路小游园景观绿化工程北环路与赛汉陶来路交汇处377885机场路与西环路道路节点景观绿化工程机场路与西环路节点176176机场航站楼前景观绿化工程机场533237部分达来呼布北路道路景观绿化工程达来呼布路155808合计3239850表 1-2 绿化种植产出标准序号名称规格外形轮廓1樟子松H=4.5-5.5m株形丰满、姿态优美2油松H=4.5-5.5m株形丰满、姿态优美3云杉H=3.5-4.5m株形丰满、姿态优美4河北杨=10-12cm半冠，侧枝保留到二级枝5国槐=10-12cm半冠，侧枝保留到二级枝6白蜡=10-12cm半冠，侧7、枝保留到二级枝7垂柳=8-10cm半冠，侧枝保留到二级枝8囿冝榆=8-10cm半冠，侧枝保留到二级枝9银中杨=6-8cm半冠，侧枝保留到二级枝10馒头柳=6-8cm半冠，侧枝保留到二级枝11丝绵木=8-10cm蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价512山桃d=4-6cm蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝13红花碧桃H=1.5-1.8m蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝14独杆金叶榆H=1.5-1.8m蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝15西府海棠H=0.8-1m、H=1-1.2m大于 12 分枝16丁香H=0.8-1m大于 12 分8、枝17红刺玫H=0.8-1m大于 12 分枝18金银木H=0.8-1m大于 12 分枝19红柳H=0.5m16 株/、3-5 分枝、地面全覆盖20沙地柏H=0.3-0.5m30 株/、3 年生苗、3-5 分枝、地面全覆盖21水蜡H=0.5-0.8m36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖22紫穗槐H=0.3-0.5m40 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖23大花萱草三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖24马蔺三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖25八宝景天三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖26冷季型草籽播（紫花苜蓿、高羊茅、早熟禾混播）注：此表为部分绿化树种产出标准。（9、2）运营期产出运营维护主要包括西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小游园及节点绿化景观维护。涉及合理灌溉、排水、施肥、修剪、整形、挖死树、补植、防病虫害等。（三）项目运作方式（三）项目运作方式国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）操作模式选择中明确规定“准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件10、。”本项目属公益性项目，不适合社会资本“拥有”，故项目拟采用额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价6建设-运营-移交（BOT）方式运作。（四）项目风险分配（四）项目风险分配1、风险识别风险识别PPP 项目包括识别和准备、建设运营和移交等环节，在不同环节发生的风险种类不同。一般风险分为系统性风险和非系统性风险，系统性风险是指由于公司外部、不为公司所预计和控制的因素造成的风险，非系统性风险是企业特有的风险，可以通过防范措施、对冲工具来转移和化解的。（1）前期获准风险（a）项目获批风险该阶段需要明确项目的环境评估报告与可研报告以及相关的前期审批手续是否通过相关部门审批。（b）项目审11、批延误风险项目需要经过复杂的审批程序，涉及部门过多，办事人员效率低下，花费时间长且成本高，导致开工时间延误或者后期对项目的性质和规模进行必要上会调整会非常复杂。该阶段需要明确与项目有关文件审批的难度，审批程序的复杂程度，审批需交涉的政府部门的数量，政府职能部门工作人员处理有关项目事务的效率以及项目公司工作人员的工作效率情况。（2）准备阶段风险（a）融资风险额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价7包括资金结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式为资金筹措困难，从而导致融资成本增加，甚至可能出现融资失败，致使项目被收回。该阶段需要明确项目资金12、结构是否合理，金融市场是否健全，资金筹措的困难程度。本项目投资规模较大，资金供应不足或者资金来源中断会导致项目施工工期拉长。主要考察社会资本的资金实力和融资能力，社会资本资金不雄厚，或融资能力太弱，会使项目在建设过程中面临资金链中断、融资等风险。为避免融资风险发生，可以选择有一定资金优势的社会资本，且具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；同时，要求项目公司在签订 PPP 项目合同后缴纳建设履约保证金，保证项目公司履行建设期的投融资职责。（b）投资估算（成本超支）风险由于项目设计不当、工期的延误、不利的施工条件、PPP 合同逐渐趋于复杂、政府部门强制性要求提高建设标准、运营维护标准等，致使成本13、超支，高于预算成本。该阶段需要明确项目的设计文件是否符合设计规范要求、设计是否合理，项目施工现场条件的好坏，项目合同条款是否完善以及建设的原材料、建材与关键设备等供应情况或价格增长的可能性。本项目投资估算涉及的类目较多，包括前期准备费等不定因素，存在较大的成本超支风险。建议在项目建设过程中，按照每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价8投资估算风险由项目公司承担，除项目设计和建设内容变更、政府方原因以及不可抗力的情况外，超出项目估算部分的投资由项目公司14、承担；如因设计内容变更、建设内容变更以及政府方原因导致项目投资增加，由政府方承担相关风险；如果因不可抗力的因素，如地震、台风、洪水等不可抗力的因素导致项目总投资增加，由项目公司和政府方共同承担和追加投资。（3）建设阶段风险（a）工程质量风险主要是指由于设计、技术水平、人员供应等多种原因引发的各种工程质量风险，虽然工程完工，但是建筑设施的某些功能在运营期严重受限，无法投入使用，影响项目的长期使用和维护。该阶段需要明确与项目有关设计文件是否符合规范设计要求，是否选择第三方独立监理机构从事施工监理工作，施工企业是否具有从事该项目施工资质，施工管理人员从事项目管理工作经验，施工作业人员从事施工作业的技15、术水平以及关于隐蔽工程等质量检查制度是否完善。质量风险由项目公司承担比较合适。项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。（b）完工风险主要是由施工方效率低下等主观原因或者其他外部环境引起的客观原因产生的风险，表现为工期拖延、成本超支、项目建成投产后却达不到预定的目标要求，从而导致项目现金流量不足，不能按时偿额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价9还各种债务，甚至可能出现现金流破裂等严重情况。该阶段需要明确项目施工是否取得施工许可证等相关证件，施工进度计划是否合理，进度控制制度是否完善，施工方16、技术的成熟度，施工作业人员具备专业素质的高低以及是否选择第三方独立监理机构从事监理工作。完工风险主要由项目公司承担。为避免项目完工风险，可以要求项目公司向采购方支付违约赔偿金。非因项目公司原因导致的项目建设延误，可适当延长建设期限。（c）施工技术风险施工技术风险主要指施工图未按照采购人或是国家规定的施工技术标准设计，或施工单位未能理解设计单位的设计方案和按照施工图操作所产生的风险。该阶段需要明确项目设计单位是否具有相应设计资质，设计人员的专业素质，设计人员是否具有类似项目的设计经验，项目的有关设计文件是否符合各个规范要求以及所需要采用的技术的成熟度和可操作性。本项目的施工技术风险由项目公司承担17、比较合适。要求项目公司或承包商严格遵守建筑法、环保法、产品质量法与建设工程质量管理条例（国务院令第 279 号）等相关法律法规的规定以及国家或内蒙古自治区对房屋建筑建设的强制性要求，并按要求满足国家或内蒙古自治区相应的验收标准和规范。鉴于此，为避免施工技术风险，应当选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与，要求社会资本具备相应的房屋建筑和市政工程资质，具备类似项目的投资和施工经验等条件。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价10（d）组织协调风险由于项目公司经验不足或者组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本増加、互相矛盾冲突等变故致使施工效率低下。该阶段需要明确项目施18、工组织结构是否合理，项目经理的管理经验、专业素质、组织协调能力，项目参与方的数量，项目参与各方合同约束条款的设置是否合理、是否有冲突。（e）供应风险指原材料、资源、机器设备或原材料的供应不及时或者原材料质量不过关，导致工期延误，施工成本增加。该阶段需要明确项目公司是否按照国家相关规定采购供应商，采购合同的约束力，项目所在地获取原材料、设备等的难易程度，采购人员的专业素质以及质量检查制度是否完善，供应商是否取得安全生产许可证等相关证件等。为避免供应风险，政府方应当要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交实施机构审查。（f）施工安全风险由于工程项目的质量存在安全19、隐患，一旦引起事故，造成人员伤亡，将导致财产损失。该阶段需要加强对项目管理人员的安全意识，施工作业人员安全操作意识、施工作业人员的素质的培训，建立安全保障制度和文明施工制度。为避免施工安全风险，将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司参照建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）等标准严格执行。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价11（4）运营阶段风险（a）财务风险。贷款方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管不足，促使项目财务状况恶化或者社会资本对项目财务进行非法操作，最终导致项目资金链断裂等变故。该阶段需要明确项目公司内部财务管理部门的设置情况，财务管理办20、法的制定情况，财务管理人员的管理经验以及费用控制制度是否完善。为规避财务风险，政府方可以要求审计部门或是外部审计单位介入对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。出现财务状况时，要求银行机构对项目公司的资金进行监控。（b）通货膨胀风险。指受经济环境的影响，整体物价水平上升，货币的购买能力下降，导致项目成本增加等其他后果。本项目主要为“政府付费”付费机制，需要根据通胀情况在满足调价启动条件时进行调节。（c）利率风险。中央政府对利率的宏观调控导致金融市场的利率变化，促使项目融资成本的増加。该阶段需要关注项目融资结构是否合理性，所在地金融市场是否稳定情况以及利率发生变化的可能性。（d）运营管理风险由于21、经营者疏于管理，发生重大或者持续性的经营问题，导致运营成本増加，收益降低。该阶段需要关注项目内部管理结构的合理性以及经营者的素质和能力。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价12（e）维护成本风险由于项目存在质量问题或者政府、社会团体对项目存在硬性要求，导致项目维护成本増加，收益降低。该阶段需要关注项目设计使用年限的长短，项目主体结构出现质量问题需要维护的可能性以及配套设施需要经常维护的可能性。维护成本风险由项目公司承担，如果是因为政府或公众对建筑设施的维护标准提高，由政府方和项目公司共同承担。（5）其他风险（a）社会风险社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可22、能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。拟建项目在施工过程中会对环境产生一定影响，或在拆迁和安置过程中没有妥善处理，遭到公众投诉。（b）政府信用风险政府官员换届后，新任政府官员拒绝履行上任政府官员的承诺，或者政府无法承担过高的履行成本而拒绝履行义务，从而可能出现支付停滞或延迟，工期延误等，甚至出现项目中止或终止的情况。为规避政府信用风险，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资23、本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价13（c）政策风险政策风险是指因政策变动对项目的效益产生影响，或是项目公司不能够按原合同履约，主要体现在国家产业政策和法律法规方面，如税收政策、环境政策、土地政策等等，政策的改变会增加项目公司的成本，从而减少项目公司的收益。项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付建设服务费及运营养护费。项目公司的收益因为政策变动受到较大影响时，可以要求签订补充协议。（d）不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震24、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。为有效规避不可抗力风险，要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任。2、风险分配基本框架、风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价14府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则25、：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表 1-3 风险分配基本框架项目所处项目所处阶段阶段风险类别风险类别风险承担者风险承担者防范措施防范措施前期获准前期获准阶段阶段项目获批风险政府方成立领导小组、确定实施机构、项目工作责任到人、建立考核26、问责机制。项目审批延误风险政府方准备阶段准备阶段融资风险项目公司选择资金实力雄厚、融资能力强的社会资本；要求项目公司缴纳适当比率的建设期履约保函。投资估算风险项目公司政府方每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。建设阶段建设阶段工程质量风险项目公司项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价15完工风险项目公司政府方要求投资人每月向实施机构上报建设进度报告，控制项目建设27、进度。施工技术风险项目公司选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与项目施工。编制施工组织计划提交政府相关部门审查。组织协调风险项目公司要求项目负责人有相关项目业绩和经验。供应风险项目公司要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交政府相关部门审查。施工安全风险项目公司将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司严格按照国家要求执行。运营阶段运营阶段财务风险项目公司要求政府审计部门或是外部审计单位介入，并对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。通货膨胀风险项目公司政府方属于系统风险。轻微通胀由项目公司承担，超过一定比例后的通胀由政府方承担。利率风险项目公司属于28、系统风险运营管理风险项目公司加强管理、提高效率。维护成本风险项目公司政府方要求项目公司通过提高项目建设质量，减少运营维护成本。政府方提出强制性运营维护标准的，由双方共同承担。各阶段均各阶段均会发生的会发生的风险风险社会风险政府方政府方发挥其协调性。政府信用风险政府方财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。政策风险政府方系统风险；签订补充协议。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价16不可抗力风险项目公司政府方要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。（五）项目付费机制（五）项目付费机制1、付费来源及付费方式、付费来29、源及付费方式本项目主体部分属于不具有向最终用户收费机制的生态环境治理项目，可采用“政府付费”的付费机制，即政府向社会资本购买城市环境治理及维护的公共产品和公共服务，包括提供本项目范围内确定的建设内容及本项目范围内的绿化景观及附属设施运营维护服务。政府按照“可用性和绩效付费”模式，即政府通过对项目公司建设工期管理、项目建设内容验收、绿化景观及附属设施运营服务质量等的评估，向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性所需的运营维护费用。政府补贴的资金来源可以考虑从项目周边土地出让收入中提取城市环境治理专项基金。此外，根据项目建设中的可开发附属资源情况，可以在“政府付费”机制的基础上采用“使用者付费”30、机制，通过匹配本项目范围内广告资源等经营性资源，获取开发收益，弥补部分投资及运营费用，减轻直接财政压力。其他经营性资源，可根据后续项目经营情况进一步挖掘开发，并通过授权经营进一步增加经营性收益，从而减少政府补贴支出。2、投资收益分配机制、投资收益分配机制额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价17项目分配当年税后利润时，应当提取税后利润 10%作为公司法定公积金。项目公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，按照股东持有的股份比例分配，或者按照协议规定进行收益分配。本项目主要采用的是政府付费方式，额济纳旗政府决定放弃分红以减少政府付费支出。二、物有所值定性分析二、物有所值定性分析31、（一）分析内容（一）分析内容定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。1、增加公共供给、增加公共供给本项目工程建设总投资较大，仅靠传统的政府举债投资建设的模式，在增加政府债务的同时，很难解决城市生活快速发展与基础设施建设落后的矛盾，很难解决基础设施建设的资金缺口问题。采用 PPP 模式，政府相比传统模式可节省项目资金投入，这部分资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给，提高财政杠杆作用。采用 PPP 模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会资本，32、激发民间投资活力，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。2、优化风险分配、优化风险分配额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价18公共基础设施的建设和运营不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，而项目建设运营过程中会产生大量的风险，如采取 PPP模式，可以将风险有效的分散，政府方与社会资本按照各自的优势承担不同的风险，大大提升了项目建设运营的稳定性。3、提高效率、提高效率规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲，可以减轻33、政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。4、促进创新和公平竞争、促进创新和公平竞争PPP 形成了投融资机制的创新，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，但它又不仅仅限于投融资模式层面的创新，它还以风险共担、利益共享、绩效升级方面的鲜明性质形成了管理模式的创新，并天然对接混合所有制改革和法治化制度建设，具有34、国家和社会治理模式创新层面的重要意义。企业参与 PPP 模式强化了竞争机制，也给企业带来了面对更强额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价19竞争、持续发展成长能力的挑战。企业自身的技术创新以及由此基础上产生的市场竞争力是参于 PPP 模式的企业可持续发展的核心。（二）分析方法及结论（二）分析方法及结论定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，六个基本指标的合计权重为 80%。根据项目特点，另选取项目规模大小、全生命周期成35、本测算准确性、行业示范性三个指标作为附加指标，权重各取 5%、10%和 5%，合计权重为20%。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价20物有所值定性分析专家评分表物有所值定性分析专家评分表指标权重评分基本指标全生命周期整合程度15%风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计基本指标小计80%补充指标项目规模大小5%全生命周期成本测算准确性10%行业示范性5%补充指标小计补充指标小计20%合计100%专家签字：年月日额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价21物有所值定性分析专家意见表物有所值定性36、分析专家意见表项目名称评分结果专家小组意见组长签名：年月日姓名单位专业领域签名组长专家专家专家专家专家专家额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价22PPP 项目物有所值定性分析评分结果计算表项目物有所值定性分析评分结果计算表指标权重A总分B平均分C=B专家数加权分 D=CA基本指标全生命周期整合程度15%风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计基本指标小计80%补充指标项目规模大小5%全生命周期成本测算准确性10%行业示范性5%补充指标小计补充指标小计20%评分结果100%额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP37、 项目物有所值评价23物有所值定性分析评分参考标准物有所值定性分析评分参考标准编号指标评分参考标准1全生命周期整合程度80-100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目，采用 PPP 模式，至少有全部融资、运营、维护整合到一个合同中。61-80=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目，采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。41-60=项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合38、到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。21-40=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。0-20=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2风险识别与分配81-100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。61-80=项目资料表明，已经进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。41-60=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些39、风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。21-40=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。0-20=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3绩效导向与鼓励创新81-00=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清新和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。61-80=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要求较为全面、清新和可测量，并对如何交付提出了少量要求。41-60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关40、键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。21-40=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。0-20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格和要求，或主要对如何交付进行了要求。4潜在竞争程度81-100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推荐会的行业领先的国内外企业数量较多。61-80=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过41、采取措施可进一步提高竞争程度。41-60=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。21-40=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。0-20=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价245政府机构能力81-100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 概念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。61-80=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。41-42、60=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力一般。20-41=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。0-20=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构 PPP 能力欠缺且难以获得获得。6可融资性81-100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。61-80=预计项目对金融机构的吸引力较高。41-60=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。21-40=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。0-20=预计项43、目对金融机构的吸引力很差。7项目规模大小81-100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 1 亿元以上。61-80=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万到 1 亿元之间。41-60=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2000 万到 5000 万元之间。21-40=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1000 万到 2000 万元之间。0-20=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 1000 万元。8全生命周期成本准确性81-100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。61-80=项目相关信息表44、明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。41-60=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。21-40=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。0-20=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。9行业示范性81-100=项目实施对所在行业能够起到很好的示范作用，并能为其他行业项目实施提供很好的引导。61-80=项目实施对所在行业能够起到很好的示范作用，对其他行业项目的实施引导作用一般。41-60=项目对所在行业示范作用一般，对其他行业项目实施的引导作用较差。21-445、0=项目对所在行业示范作用较差，无法为其他行业项目实施提供引导。0-20=项目对所在行业及其他行业的示范与引导作用很差。会同相关责任部门根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，并召开专家小组会议，得到项目评分结果，形成专家小组意见。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价25三、物有所值定量分析三、物有所值定量分析（一）定量分析步骤（一）定量分析步骤物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP46、 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。图 3.1 物有所值定量分析流程物有所值定量分析的主要步骤包括：（1）根据参照项目计算 PSC 值；（2）根据影子报价计算 PPP 值；（3）比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价26物有所值定量分析的指标物有所值量值（VFM）和物有所值指数：物有所值量值=PSC 值PPP 值物有所值指数=（PSC 值-PPP 值）/PSC 值100%物有所值量值和物有所值指数大于或等于 0，即 PPP 值小于或等于 PSC 值47、的，认定为通过定量评价，适合采用 PPP 模式；否则，认定为未通过定量评价，不适合采用 PPP 模式。（二）确定折现率（二）确定折现率折现率通常参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等因素确定。在此只考虑资金的时间价值，折现率可取为银行 5 年期及以上贷款利率取 4.90%。（三）（三）PSC 值计算值计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值=建设净成本+运营维护净成本+竞争性中立调整值+全部风险成本。1、参照项目的确定、参照项目的确定根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）48、，参照项目可根据具体情况确定为：（1）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价27与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；（2）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。假设选取政府采用最有效的传统投资方式实施的、与本 PPP 项目产出相同的虚拟项目作为参照项目，且项目总投资、运营维护成本、建设运营期限等要素与本 PPP 项目一致。2、建设和运营维护净成本、建设和运营维护净成本（1）建设净成本建设净成本=建设成本-资本性收益建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修49、等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获收益。以本项目为基准，合作期结束后，资产无偿移交给政府，所以不存在转让、租赁或处置资产所获的收益，项目建设净成本主要来自于项目建设投入，本项目投资概算 64098.11 万元，则建设净成本=64098.11/（1+4.9%）1=61104.02 万元。（2）运营维护净成本运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。额济50、纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价28以本项目为基准，项目除政府支付服务费外，项目可获取的使用者付费收入较少，项目运营维护净成本主要来自于项目全生命周期内运营维护所需各项费用。因此，全生命周期内项目运营维护成本和财务费用为：运营维护净成本现值=10114.9%nn运营维护成本财务费用=21322.62 万元。3、竞争性中立调整值、竞争性中立调整值竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。本项目竞争性中立调整主要来源于税费，竞争性中立调整值如下所示：竞争性中立调整值现值=151、0114.9%nn所得税=1706.12 万元。4、全部风险承担成本、全部风险承担成本项目全部风险承担成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十一条及有关规定测算。由于项目的风险概率和风险后果值难以精确预测，因此风险承担成本采用比例法计算，按照项目的全部建设净成本和一定时期内的运营净成本的一定比例确定风险承担支出。通常风险承担成本不超过项额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价29目建设运营成本的 20%，假设风险承担成本为项目建设运营净成本的15%。风险承担总成本现值=1011552、%14.9%nn建设净成本运营维护成本财务费用=4121.33 万元。5、计算、计算 PSC 值值PSC 值=建设净成本+运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本=61104.02+21322.62+1706.12+4121.33=88254.09 万元。（四）（四）PPP 值计算值计算PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）和PPP 物有所值评价指标（试行）（财金2015167 号）及有关规定测算。（具体测算过程详见附表 2：PPP 值计算表）1、政府股权53、投资支出、政府股权投资支出股权投资支出应依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法合理进行评估，合理确定价值。股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价30本项目政府方出资代表出资金额占项目资本金的 30%，股权投资为 5768.43 万元。根据建设施工进度，一年投入，则股权投资现值=1114.9%nn政府股权支出=5498.98 万元。2、政府运营补贴支出、政府运营补贴支出运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对可行性缺54、口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支出责任。通过财务测算，在保证社会资本投资内部收益率达到 7%和政府放弃分红的情况下，政府支付的运营补贴年均收益约为 11084.90 万元。运营补贴现值=10114.9%nn运营补贴=11084.90 万元。3、政府风险承担支出、政府风险承担支出PPP 项目中政府的风险承担成本，即政府自留风险，本项目确定政府自留风险为项目总风险承担成本的 15%。风险承担（政府自留风险）现值=风险承担总成本现值15%=4121.33 15%=618.20 万元。4、配套风险支出、配套风险支出配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社55、会资本方为此支付的费用。本项目无政府配套支出。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价315、计算、计算 PPP 值值PPP 值=政府股权投资支出+政府运营补贴支出+政府风险承担支出=5498.98+74900.84+618.20=81018.02 万元。（五）计算结果（五）计算结果综合上述 PSC 值和 PPPs 值的分析，计算得到项目全生命周期PSC 值和 PPPs 值，具体计算结果见附表。图 3-1 物有所值指标表指标单位数值PSC万元88254.09PPP万元81018.02物有所值量值万元7236.06（六）物有所值评价结论（六）物有所值评价结论根据物有所值评价要求，56、当物有所值评价量值为正时，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。本项目物有所值量值和指数均为正，说明项目适宜采用 PPP 模式。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目物有所值评价32附件附件 1 PSC 值计算表值计算表单位：万元序号项目现值123456789101建设净成本61104.0264098.110.000.000.000.000.000.000.000.000.002运营维护净成本21322.620.002137.381892.384214.313969.313724.31347957、.313234.312989.312745.913竞争性中立调整值1706.120.0035.1596.40144.17205.42266.67327.92389.17450.42511.274全部风险承担成本4121.333204.91106.8794.62210.72198.47186.22173.97161.72149.47137.305PSC 值88254.09附件附件 2 PPP 值计算表值计算表单位：万元序号项目现值123456789101政府股权投资支出5498.985768.430.000.000.000.000.000.000.000.000.002政府运营补贴支出7490058、.840.009341.369286.2411756.2511701.1211646.0011590.8711535.7511480.6211425.862.1政府补贴0.009400.009400.0011913.0011913.0011913.0011913.0011913.0011913.0011913.002.2政府分红0.0058.64113.76156.75211.88267.00322.13377.25432.38487.143政府风险承担支出618.20480.7416.0314.1931.6129.7727.9326.0924.2622.4220.594配套投入支出0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.005PPP 值81018.02