1、额济纳旗城市道路及景观节点建设额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP项目项目财政承受能力论证财政承受能力论证南京卓远资产管理有限公司南京卓远资产管理有限公司二二一六年十一六年十一一月月额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证1一、项目基础信息一、项目基础信息（一）项目概况（一）项目概况1、项目情况、项目情况本项目通过对额济纳旗城市周边道路两侧绿植进行统一设计规划，形成植被完善、绿意盎然的生态交通廊道城市景观，能够拉大城市框架、提升城市周边土地价值、改善达来呼布镇的投资环境、推动经济发展、发挥达来呼布镇的区位优势。项目建设范围主要涉及西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、2、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小游园及节点、连接线区域。景观绿化综合整治面积 3239850.00 平方米。图 1.1 总区域位置示意图额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证2图 1.2 城区周边区域位置示意图2、投资估算和资金筹措投资估算和资金筹措（1）投资估算根据项目实施方案，本项目投资估算主要包括景观绿化工程的建设费用。本项目的根据现状及建设内容，参照左旗类似项目建设投资，进行估算。拆迁费、征地费、养护费、绿化浇灌、亮化与照明、安全监控等不包含在内。经估算，本项目建设投资估算为 64098.11 万元，其中工程费用55673.00 万元，工程建设其它费用 26593、.22 万元，工程建设预备费4666.58 万元，建设期利息 1099.32 万元。（2）资金筹措根据 国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927 号）、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证3本金制度的通知（国发201551 号），本项目属于国发200927 号文件规定的其他项目，要求最低资本金比例为 20%。本项目资本金 19228.11 万元，占项目总投资的 30.00%，符合国发200927号、国发201551 号文件的规定。项目资本金由政府出资代表及社会资本共同出资（其中政府出资代表出资 30%，社会资4、本出资 70%）；剩余 44870.00 万元，通过银行贷款等方式融资。3、项目进展、项目进展（1）前期工作情况截止 2016 年 11 月 15 日，额济纳旗住房和城乡建设局已办理 建设工程规划许可证，额济纳旗政府及其他相关部门已完成社会稳定风险评估、用地预审、环境影响评价和项目可行性研究报告的批复。（2）项目实施计划根据 11 月 8 日额济纳旗政府召开的专题会议，加速推进本项目，计划于 2017 年 3 月动工建设，2017 年 12 月 31 日基本完工，2018 年1 月启动运营维护工作。（二）项目产出说明（二）项目产出说明1、项目区位及占地面积、项目区位及占地面积本项目主体为额济纳5、旗达来呼布镇城市周边道路两侧红线区域以及节点、机场航站楼前区域。主要涉及西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小游园及节点、连接线区域。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证4项目涉及景观绿化面积 3239850.00 平方米。2、项目产出说明、项目产出说明（1）建设期产出建设期产出主要为绿化治理，具体产出见下表：表 1-1 项目建设指标汇总表序号项目名称及位置单位数量备注1西环路道路景观绿化工程北环路至二环南路460180长度为 4710m，设计5 米绿化分隔带；1 米人行道，2 米自行车道，42 米绿化带2纳林河湿地景观设计工程城区6、西侧，东侧为居延海公园26035023北环路道路景观绿化工程赛汉陶莱路至西环路51860全长 1300m4北环路小游园景观绿化工程北环路与赛汉陶来路交汇处377885机场路与西环路道路节点景观绿化工程机场路与西环路节点176176机场航站楼前景观绿化工程机场533237部分达来呼布北路道路景观绿化工程达来呼布路155808合计3239850表 1-2 绿化种植产出标准序号名称规格外形轮廓1樟子松H=4.5-5.5m株形丰满、姿态优美2油松H=4.5-5.5m株形丰满、姿态优美3云杉H=3.5-4.5m株形丰满、姿态优美4河北杨=10-12cm半冠，侧枝保留到二级枝5国槐=10-12cm半冠，侧7、枝保留到二级枝6白蜡=10-12cm半冠，侧枝保留到二级枝7垂柳=8-10cm半冠，侧枝保留到二级枝8囿冝榆=8-10cm半冠，侧枝保留到二级枝9银中杨=6-8cm半冠，侧枝保留到二级枝10馒头柳=6-8cm半冠，侧枝保留到二级枝11丝绵木=8-10cm蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证512山桃d=4-6cm蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝13红花碧桃H=1.5-1.8m蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝14独杆金叶榆H=1.5-1.8m蓬冠丰满、适当修剪，侧枝保留到二级枝15西府海棠H=0.8-1m、H=1-1.2m大于 8、12 分枝16丁香H=0.8-1m大于 12 分枝17红刺玫H=0.8-1m大于 12 分枝18金银木H=0.8-1m大于 12 分枝19红柳H=0.5m16 株/、3-5 分枝、地面全覆盖20沙地柏H=0.3-0.5m30 株/、3 年生苗、3-5 分枝、地面全覆盖21水蜡H=0.5-0.8m36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖22紫穗槐H=0.3-0.5m40 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖23大花萱草三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖24马蔺三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖25八宝景天三年生36 株/、3-5 芽/株、地面全覆盖26冷季型草籽播（紫花苜蓿、高羊茅9、早熟禾混播）注：此表为部分绿化树种产出标准。（2）运营期产出运营维护主要包括西环路两侧、北环路两侧、达来呼布北路两侧、机场航站楼前、纳林河湿地、北环路小游园及节点、机场航站楼前绿化景观维护。涉及合理灌溉、排水、施肥、修剪、整形、挖死树、补植、防病虫害等。（三）项目运作方式（三）项目运作方式国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）操作模式选择中明确规定“准经营性项目，对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建10、立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件”。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证6本项目属于公益性项目，不适合社会资本“拥有”，故采用建设运营移交（BOT）方式运作。（四）项目风险分配（四）项目风险分配1、风险识别风险识别PPP 项目包括识别和准备、建设运营和移交等环节，在不同环节发生的风险种类不同。一般风险分为系统性风险和非系统性风险，系统性风险是指由于公司外部、不为公司所预计和控制的因素造成的风险，非系统性风险是企业特有的风险，可以通过防范措施、对冲工具来转移和化解的。（1）前期获准风险（a）项目获批风险该阶段需要明确项目的环境评估报告与可研报11、告以及相关的前期审批手续是否通过相关部门审批。（b）项目审批延误风险项目需要经过复杂的审批程序，涉及部门过多，办事人员效率低下，花费时间长且成本高，导致开工时间延误或者后期对项目的性质和规模进行必要上会调整会非常复杂。该阶段需要明确与项目有关文件审批的难度，审批程序的复杂程度，审批需交涉的政府部门的数量，政府职能部门工作人员处理有关项目事务的效率以及项目公司工作人员的工作效率情况。（2）准备阶段风险额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证7（a）融资风险包括资金结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式为资金筹措困难，从而导致融资成本增加12、，甚至可能出现融资失败，致使项目被收回。该阶段需要明确项目资金结构是否合理，金融市场是否健全，资金筹措的困难程度。本项目投资规模较大，资金供应不足或者资金来源中断会导致项目施工工期拉长。主要考察社会资本的资金实力和融资能力，社会资本资金不雄厚，或融资能力太弱，会使项目在建设过程中面临资金链中断、融资等风险。为避免融资风险发生，可以选择有一定资金优势的社会资本，且具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；同时，要求项目公司在签订 PPP 项目合同后缴纳建设履约保证金，保证项目公司履行建设期的投融资职责。（b）投资估算（成本超支）风险由于项目设计不当、工期的延误、不利的施工条件、PPP 合同逐渐趋于13、复杂、政府部门强制性要求提高建设标准、运营维护标准等，致使成本超支，高于预算成本。该阶段需要明确项目的设计文件是否符合设计规范要求、设计是否合理，项目施工现场条件的好坏，项目合同条款是否完善以及建设的原材料、建材与关键设备等供应情况或价格增长的可能性。本项目投资估算涉及的类目较多，包括前期准备费等不定因素，存在较大的成本超支风险。建议在项目建设过程中，按照每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证8的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。投资估算风险由项目公司承担，除项目设计和建设内容变更14、政府方原因以及不可抗力的情况外，超出项目估算部分的投资由项目公司承担；如因设计内容变更、建设内容变更以及政府方原因导致项目投资增加，由政府方承担相关风险；如果因不可抗力的因素，如地震、台风、洪水等不可抗力的因素导致项目总投资增加，由项目公司和政府方共同承担和追加投资。（3）建设阶段风险（a）工程质量风险主要是指由于设计、技术水平、人员供应等多种原因引发的各种工程质量风险，虽然工程完工，但是建筑设施的某些功能在运营期严重受限，无法投入使用，影响项目的长期使用和维护。该阶段需要明确与项目有关设计文件是否符合规范设计要求，是否选择第三方独立监理机构从事施工监理工作，施工企业是否具有从事该项目施工资15、质，施工管理人员从事项目管理工作经验，施工作业人员从事施工作业的技术水平以及关于隐蔽工程等质量检查制度是否完善。质量风险由项目公司承担比较合适。项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由项目公司承担。（b）完工风险主要是由施工方效率低下等主观原因或者其他外部环境引起的客观原因产生的风险，表现为工期拖延、成本超支、项目建成投产后额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证9却达不到预定的目标要求，从而导致项目现金流量不足，不能按时偿还各种债务，甚至可能出现现金流破裂等严重情况。该阶段需要明确项目施工是否取得施16、工许可证等相关证件，施工进度计划是否合理，进度控制制度是否完善，施工方技术的成熟度，施工作业人员具备专业素质的高低以及是否选择第三方独立监理机构从事监理工作。完工风险主要由项目公司承担。为避免项目完工风险，可以要求项目公司向采购方支付违约赔偿金。非因项目公司原因导致的项目建设延误，可适当延长建设期限。（c）施工技术风险施工技术风险主要指施工图未按照采购人或是国家规定的施工技术标准设计，或施工单位未能理解设计单位的设计方案和按照施工图操作所产生的风险。该阶段需要明确项目设计单位是否具有相应设计资质，设计人员的专业素质，设计人员是否具有类似项目的设计经验，项目的有关设计文件是否符合各个规范要求以及17、所需要采用的技术的成熟度和可操作性。本项目的施工技术风险由项目公司承担比较合适。要求项目公司或承包商严格遵守建筑法、环保法、产品质量法与建设工程质量管理条例（国务院令第 279 号）等相关法律法规的规定以及国家或内蒙古自治区对房屋建筑建设的强制性要求，并按要求满足国家或内蒙古自治区相应的验收标准和规范。鉴于此，为避免施工技术风险，应当选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与，要求社会资本具备相应的施工资质，具备类似额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证10项目的投资和施工经验等条件。（d）组织协调风险由于项目公司经验不足或者组织协调能力不足，导致项目参与各方的沟通成本増18、加、互相矛盾冲突等变故致使施工效率低下。该阶段需要明确项目施工组织结构是否合理，项目经理的管理经验、专业素质、组织协调能力，项目参与方的数量，项目参与各方合同约束条款的设置是否合理、是否有冲突。（e）供应风险指原材料、资源、机器设备或原材料的供应不及时或者原材料质量不过关，导致工期延误，施工成本增加。该阶段需要明确项目公司是否按照国家相关规定采购供应商，采购合同的约束力，项目所在地获取原材料、设备等的难易程度，采购人员的专业素质以及质量检查制度是否完善，供应商是否取得安全生产许可证等相关证件等。为避免供应风险，政府方应当要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提19、交实施机构审查。（f）施工安全风险由于工程项目的质量存在安全隐患，一旦引起事故，造成人员伤亡，将导致财产损失。该阶段需要加强对项目管理人员的安全意识，施工作业人员安全操作意识、施工作业人员的素质的培训，建立安全保障制度和文明施工制度。为避免施工安全风险，将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司参照建筑施工安全检查标准（JGJ59-2011）等标准严额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证11格执行。（4）运营阶段风险（a）财务风险。贷款方和政府对项目公司的资金运用和项目的现金流监管不足，促使项目财务状况恶化或者社会资本对项目财务进行非法操作，最终导致项目资金链断裂等变20、故。该阶段需要明确项目公司内部财务管理部门的设置情况，财务管理办法的制定情况，财务管理人员的管理经验以及费用控制制度是否完善。为规避财务风险，政府方可以要求审计部门或是外部审计单位介入对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。出现财务状况时，要求银行机构对项目公司的资金进行监控。（b）通货膨胀风险。指受经济环境的影响，整体物价水平上升，货币的购买能力下降，导致项目成本增加等其他后果。本项目为“政府付费+使用者付费”的付费机制，需要根据通胀情况在满足调价启动条件时进行调节。（c）利率风险。中央政府对利率的宏观调控导致金融市场的利率变化，促使项目融资成本的増加。该阶段需要关注项目融资结构是否合理性，21、所在地金融市场是否稳定情况以及利率发生变化的可能性。（d）运营管理风险由于经营者疏于管理，发生重大或者持续性的经营问题，导致运营成本増加，收益降低。该阶段需要关注项目内部管理结构的合理性额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证12以及经营者的素质和能力。（e）维护成本风险由于项目存在质量问题或者政府、社会团体对项目存在硬性要求，导致项目维护成本増加，收益降低。该阶段需要关注项目设计使用年限的长短，项目主体结构出现质量问题需要维护的可能性以及配套设施需要经常维护的可能性。维护成本风险由项目公司承担，如果是因为政府或公众对建筑设施的维护标准提高，由政府方和项目公司共同承担。（522、）其他风险（a）社会风险社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。一旦这种可能性变成了现实性，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定和社会秩序都会造成灾难性的影响。拟建项目在施工过程中会对环境产生一定影响，或在拆迁和安置过程中没有妥善处理，遭到公众投诉。（b）政府信用风险政府官员换届后，新任政府官员拒绝履行上任政府官员的承诺，或者政府无法承担过高的履行成本而拒绝履行义务，从而可能出现支付停滞或延迟，工期延误等，甚至出现项目中止或终止的情况。为规避政府信用风险，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相23、关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证13政府支付台账，严格控制政府财政风险。（c）政策风险政策风险是指因政策变动对项目的效益产生影响，或是项目公司不能够按原合同履约，主要体现在国家产业政策和法律法规方面，如税收政策、环境政策、土地政策等等，政策的改变会增加项目公司的成本，从而减少项目公司的收益。项目公司在受政策不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任，政府方按约定支付建设服务费及运营养护费。项目公司的收益因为政策变动受到较大影响时，可以要求签订补充协议。（d）不可抗力风险不可抗24、力风险通常分为两类：因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。为有效规避不可抗力风险，要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的违约责任。2、风险分配基本框架、风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证14政府风险管理能力、项目回25、报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表 1-2 风险分配基本框架项目所处项目所处阶段阶段风险类别风险类别风险承担者风险承担者防范措施防范措施前期获准前26、期获准阶段阶段项目获批风险政府方成立领导小组、确定实施机构、项目工作责任到人、建立考核问责机制。项目审批延误风险政府方准备阶段准备阶段融资风险项目公司选择资金实力雄厚、融资能力强的社会资本；要求项目公司缴纳适当比率的建设期履约保函。投资估算风险项目公司政府方每半年进行一次投资匡算，对资金需要做出合理安排和计划，如有没有考虑在内的投资类目和其他投资，需要按照合同中的规定的方式追加资金。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证15建设阶段建设阶段工程质量风险项目公司项目质量不能达到验收标准，政府部门有权直接介入并引入第三方负责项目的修复或整改并保障项目通过验收，由此产生的费用由27、项目公司承担。完工风险项目公司政府方要求投资人每月向实施机构上报建设进度报告，控制项目建设进度。施工技术风险项目公司选择有相关资格资质和业绩资质的社会资本参与项目施工。编制施工组织计划提交政府相关部门审查。组织协调风险项目公司要求项目负责人有相关项目业绩和经验。供应风险项目公司要求项目公司在采购的主要材料、设备之前应当将拟采购的材料、设备的详细资料提交政府相关部门审查。施工安全风险项目公司将安全施工作为建设期绩效考核指标，要求项目公司严格按照国家要求执行。运营阶段运营阶段财务风险项目公司要求政府审计部门或是外部审计单位介入，并对项目公司的财务报表、资金情况进行审计。通货膨胀风险项目公司政府方属28、于系统风险。轻微通胀由项目公司承担，超过一定比例后的通胀由政府方承担。利率风险项目公司属于系统风险运营管理风险项目公司加强管理、提高效率。维护成本风险项目公司政府方要求项目公司通过提高项目建设质量，减少运营维护成本。政府方提出强制性运营维护标准的，由双方共同承担。各阶段均各阶段均社会风险政府方政府方发挥其协调性。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证16会发生的会发生的风险风险政府信用风险政府方财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。政策风险政府方系统风险；签订补充协议。不可抗力风险项目公司政府方要求项目公司为项目设施购买财产保险29、，用以灾害后项目设施的修复。（五）项目付费机制（五）项目付费机制1、付费来源及付费方式、付费来源及付费方式本项目主体部分属于不具有向最终用户收费机制的生态环境治理项目，可采用“政府付费”的付费机制，即政府向社会资本购买城市环境治理及维护的公共产品和公共服务，包括提供本项目范围内确定的建设内容及本项目范围内的绿化景观及附属设施运营维护服务。政府按照“可用性和绩效付费”模式，即政府通过对项目公司建设工期管理、项目建设内容验收、绿化景观及附属设施运营服务质量等的评估，向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性所需的运营维护费用。政府补贴的资金来源可以考虑从项目周边土地出让收入中提取城市环境治理专项基30、金。此外，根据项目建设中的可开发附属资源情况，可以在“政府付费”机制的基础上采用“使用者付费”机制，通过匹配本项目范围内广告资源等经营性资源，获取开发收益，弥补部分投资及运营费用，减轻直接财政压力。其他经营性资源，可根据后续项目经营情况进一步挖掘开发，并通过授权经营进一步增加经营性收益，从而减少政府补贴支出。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证172、投资收益分配机制、投资收益分配机制项目分配当年税后利润时，应当提取税后利润 10%作为公司法定公积金。项目公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，按照股东持有的股份比例分配，或者按照协议规定进行收益分配。本项目主要采用的是31、政府付费方式，额济纳旗政府决定放弃分红以减少政府付费支出。二、责任识别二、责任识别为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（一）股权投资支出（一）股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。根据项目实施方案，本项目采用社会资本控股，政府方出资参与的方式进行项目建设和运营，政府方与社会资本共同成立项目公司，因此，本项32、目政府承担股权投资支出。（二）运营补贴支出（二）运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证18任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目通过使用者付费而获得的收入有限，主要由政府向提供运营维护服务的项目公司付费，因此政府承担绝大多数运营补贴责任。（三）风险承担支出（三）风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。根据项目风33、险分配分析，本项目中政府承担的主要风险如下所示：表 2-1 政府风险承担表政府承担的风险政府承担的风险共同承担风险共同承担风险项目获批风险项目审批延误风险社会风险政府信用风险政策风险投资估算风险通货膨胀风险维护成本风险不可抗力风险（四）配套投入支出（四）配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目无政府配套投入支出。额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证19三、支出测算三、支出测算（一）股权投资支出测算（一）股权投资支出测算本项目政府34、方以项目前期费用入股与社会资本共同成立项目公司。本项目资本金设定为项目投资的 30.00%，政府方占股比例为 30%，则本项目政府股权投资支出为 5768.43 万元，在合作期根据工程进度投入。（二）运营补贴支出测算（二）运营补贴支出测算运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对与以政府付费模式为主的项目，在项目运营期间，政府承担绝大多数运营补贴支出责任。本项目政府每年的运营补贴支出为每年政府购买服务应向社会资本支付的服务费。通过财务测算，在保证社会资本投资内部收益率达到 7%和政府放弃分红的情况下，运营期政府每年购买的服务支出见下表。表 3-35、1 运营期政府实际补贴支出测算汇总表单位：万元序号项目2017201820192020202120222023202420261运营补贴支出0.009341.369286.2411756.2511701.1211646.0011590.8711535.7511425.861.1政府补贴0.009400.009400.0011913.0011913.0011913.0011913.0011913.0011913.001.2政府分红0.0058.64113.76156.75211.88267.00322.13377.25487.14（三）风险承担支出测算（三）风险承担支出测算在 PPP 模式下，政36、府主要承担社会风险、政策等自留风险所支额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证20出的成本。通常风险承担成本一般不超过项目建设运营成本的 20%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%-85%。由于项目建设运营期风险较小，本项目风险承担总成本可取项目建设运营成本的 5%，自留风险可取项目风险总成本的 15%。经计算，政府在合作期平均每年需要承担自留风险见下表。表 3-2 风险承担支出表单位：万元序号项目20172018201920202021202220232024202520261风险承担支出3204.91106.8794.62210.72198.4737、186.22173.97161.72149.47137.302政府风险承担支出480.7416.0314.1931.6129.7727.9326.0924.2622.4220.59（四）测算结果（四）测算结果根据以上分项测算确定本项目总体财政支出责任如表 3-3 所示。表 3-3 财政支出责任表单位：万元序号项目20172018201920202021202220232024202520261政府股权投资支出5768.430.000.000.000.000.000.000.000.000.002运营补贴支出0.009341.369286.2411756.2511701.1211646.001138、590.8711535.7511480.6211425.863政府风险承担支出480.7416.0314.1931.6129.7727.9326.0924.2622.4220.594总体财政支出责任6249.179357.399300.4311787.8611730.8911673.9311616.9711560.0111503.0411446.45四、能力评估四、能力评估（一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估1、一般公共预算支出预测、一般公共预算支出预测近五年来，额济纳旗地方公共财政预算支出如表 4-1 所示。表 4-1 额济纳旗公共财政预算支出表额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP39、 项目财政承受能力论证211年份201120122013201420152一般公共预算支出（万元）7354186156135743119277115832根据近五年额济纳旗地方公共财政预算支出情况，其评价增长率为 14.92%。结合目前国家宏观经济形式，保守的估计公共预算支出在合作期 10 年内增长率为 8%。据此确定合作期内一般公共预算支出预测如表 4-2 所示（假设合作期 2017 年开始，则合作期自 2017 年开始到 2026 年）。表 4-2 政府一般公共预算支出预测表单位：万元1年份20172018201920202021202220232024202520262公共预算支出13540、106.44145914.96157588.16170195.21183810.83198515.69214396.95231548.70250072.60270078.412、财政支出责任占比、财政支出责任占比合作期内，项目财政支出占公共预算支出比例如表 4-3 所示。表 4-3 项目财政支出责任占比表单位：万元序号项目20172018201920202021202220232024202520261政府股权投资支出5768.430.000.000.000.000.000.000.000.000.002运营补贴支出0.009341.369286.2411756.2511701.121164641、.0011590.8711535.7511480.6211425.863政府风险承担支出480.7416.0314.1931.6129.7727.9326.0924.2622.4220.594配套投入支出0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.005总体财政支出责任6249.179357.399300.4311787.8611730.8911673.9311616.9711560.0111503.0411446.456一般公共预算支出135106.44145914.96157588.16170195.21183810.83198515.69214396.9542、231548.70250072.60270078.417政府支出比例4.63%6.41%5.90%6.93%6.38%5.88%5.42%4.99%4.60%4.24%在项目全生命周期内，各年财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例最大值为 6.93%。（二）行业和领域平衡性评估（二）行业和领域平衡性评估额济纳旗同时实施本项目、额济纳旗城市景观品质提升 PPP 项目和，本项目是额济纳旗对城市周边道路两侧景观绿化，而额济纳旗城市景观品质提升 PPP 项目是针对城区内道路两侧硬化、绿化及配套建设，两者之间是相对独立互补关系，同时额济纳旗此前未有城市额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承43、受能力论证22环境提升及公共设施建设 PPP 项目实施。因此，额济纳旗不存在此行业 PPP 项目过于集中的问题。本项目的实施将给群众的生活质量带来进一步提高。本项目采用PPP 模式与采用政府传统采购模式相比将增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策。（三三）财政支出责任汇总财政支出责任汇总额济纳旗通过 PPP 模式同时实施额济纳旗城市景观品质提升PPP 项目和额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目，地方财政承受能力对两个项目的支出责任应综合考虑，根据两个项目财政支出能力测算财政综合支出能力，详见下表。表 4-4 财政综合支出责任占比表项目20172044、1820192020202120222023202420252026额济纳旗城市景观品质提升 PPP 项目2728.143895.893862.754482.354452.014426.954401.894376.824351.764327.29额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目6249.179357.399300.4311787.8611730.8911673.9311616.9711560.0111503.0411446.45合计8977.3113253.2913163.1816270.2116182.9116100.8816018.8515936.8315854.801577345、.74一般公共预算支出135106.44145914.96157588.16170195.21183810.83198515.69214396.95231548.70250072.60270078.41比值6.64%9.08%8.35%9.56%8.80%8.11%7.47%6.88%6.34%5.84%在两个项目全生命周期内，各年财政综合支出责任占当年一般公共预算支出的比例最大值为 9.56%。（四四）财政承受能力论证结论）财政承受能力论证结论在两个项目全生命周期内，假设 2017 年为建设期，建设期总投入最高年份占财政支出比值为 6.64%；2018 年至 2026 年为运营期，额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目财政承受能力论证23运营期总投入最高年份占财政支出比值为 9.56%。此前，额济纳旗现还未有此行业的 PPP 项目落地实施，而额济纳旗城市景观品质提升PPP 项目和额济纳旗城市道路及景观节点建设 PPP 项目是相对独立互补关系，所以额济纳旗不存在 PPP 项目过于集中的情况。因此财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。