1、 铜川铜川新区城市道路新区城市道路+地下综合管廊地下综合管廊 整体打包整体打包 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 铜川市财政局新区分局铜川市财政局新区分局 深圳市万德公共咨询有限公司深圳市万德公共咨询有限公司 二一六年八月二一六年八月 目 录 一、报告编制的目的和方法.3（一）报告编制的目的.3（二）报告编制的依据.3（三）报告论证的方法.4 二、项目基本情况.5（一）项目实施背景.6（二）项目实施机构.8（三）项目地理区位.8（四）公共服务内容.10（五）项目投资估算.10（六）项目产出说明.13（七）风险分配框架.20（九）项目交易结构.22 三、财政支出责2、任测算.26（一）股权投资支出责任测算.26（二）运营补贴支出责任测算.26（三）风险承担支出责任测算.27 四、财政承受能力评估.29（一）过去五年铜川新区财政支出情况.29（二）经营期内铜川新区财政支出预测.29（三）铜川新区财政支出能力评估.30（四）地方政府债务影响性评估.31（五）行业领域平衡性能力评估.31 五、结论和建议.31 3 一、报告编制的目的和方法（一）报告编制的目的 铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包项目根据财政部关于印发政府和资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113 号（以下简称 PPP 操作指南）要求，拟采用 PPP 模式的项目要进行财政承受能力论证3、。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。因此，本报告的目的是论证本项目的政府财政支出总额是否在财政规定承受能力范围之内。（二）报告编制的依据（1）中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）；（2）国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发 201336 号）；（3）中华人民共和国预算法；（4）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443 号）；（5）4、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发 201445 号）；（6）国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指 4 导意见（国发201460 号）；（7）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；（8）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；（9）财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351 号）；（10）关于市政公用领域开展政府和社会资本合作模式项目推介工作的通知（财建201529 号）；（11）政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号；（12）其他政策5、文件或相关资料。（三）报告论证的方法 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号的要求，本报告围绕“PPP 模式财政承受能力”这一论证重点，通过采用定量和定性分析方法相结合的方法进行论证。按照指引要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。”定性分析主要运用综合、比较和归类、归纳与演绎等分析方法论证项目的财政承受能力。研究的重点在于政府能否确保 PPP 项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内，同时限制地方政府利用 PPP 扩张投资的冲动，避免以投资促 GDP 的缺陷，约束地 5 方政府结合国6、家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。定量分析，就是计算 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目合作期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。7、风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。二、项目基本情况 本部分将从项目实施背景、项目实施机构、项目地理区位、公共服务内容、项目投资估算、项目产出说明、风险分配框架、项目绩效标准和项目交易结构等方面，对铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目进行简要介绍，为物有所值评价提供基本信息支持。6（一）项目实施背景“十三五”（2016 年-2020 年）时期，以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设，发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长8、三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。也是铜川市新区以科学发展观统领经济发展全局，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，坚持以人为本，加快建设资源节约型、环境友好型社会，构建社会主义和谐社会的重要时期，努力实现跨越式发展、全面建成小康社会的关键时期。在此期间，加快新区的建设与发展，有利于铜川资源型城市的经济转型和产业结构的调整，增强铜川经济实力，形成支撑和带动全市乃至渭北地区快速发展的重要增长；有利于西部大开发和关中天水经济区的战略实施，建设新区、带动铜川、引领渭北发展；同时承接东中部地区与西安关中地区的产业转移，促进铜川经济协调发展；有利于9、构建开放合作、招商引资的新格局，推动铜川经济振兴，加快新耀一体化进程，进一步完善城市功能的总体要求，严格执行城市布局规划，统筹基础设施建设和产业发展布局，全面实施城市拓展工程。2015年7月28日国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设，扩大公共产品供给提高新型城镇化质量。对我国长期存在的城市地下基础设施落后的突出问题，要求从我国国情出发，借鉴国际先进经验，在城市建造用于集中敷设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等城市管线的地下综合管廊，作为 7 国家重点支持的民生工程。也是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，用好10、地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。会议要求，一是各城市政府要综合考虑城市发展远景，按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间。二是在全国开展一批地下综合管廊建设示范，在探索取得经验的基础上，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路要同步建设地下综合管廊，老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理等统筹安排管廊建设。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管廊以外区域不得新建管线。加快现有城市电网、通信网络等架空线入地工程。三是完善管廊建设和抗震防灾等11、标准，落实工程规划、建设、运营各方质量安全主体责任，建立终身责任和永久性标牌制度，确保工程质量和安全运行，接受社会监督。四是创新投融资机制，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。入廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回报。发挥开发性金融作用，将管廊建设列入专项金融债支持范围，支持管廊建设运营企业通过发行债券、票据等融资。通过城市集约高效安全发展提升民生福祉。铜川市委市政府通过近年的努力，决定在全市范围内逐步完善改造建设城市综合管廊，西北环线综合管廊是新区的主管廊，亦是市委 8 市政府和新区管委会 2016 年的工12、作目标和实施惠民工程的举措。同时，在推进新区城市路网建设方面，决定启动铜川市新区西北环线（华夏北道-华原西道）道路、新区长兴路（华原西道-鸿基西路）道路、新区金泰路（华夏南道-长虹南路）道路、新区开元路（正阳路-鸿基东路）道路、新区恒春东路（规划路-东环路）道路等项工程，着力实现年度工作目标，大力推进实施惠民工程。（二）项目实施机构 铜川市新区管委会授权新区建设局为本项目的实施机构，牵头负责铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目的招标、特许经营权授予以及项目监管及考核等工作。（三）项目地理区位 由于本项目包括新区西北环线（华夏北道-华原西道）道路及其地下综合管廊、长兴路（华原西道13、-鸿基西路）道路、金泰路（华夏南道-长虹南路）道路、开元路（正阳路-鸿基东路）道路和恒春东路（规划路-东环路）道路等部分内容，因此分项对子项目地理区位进行说明。（1）西北环线（华夏北道-华原西道）道路 西北环线（华夏北道-华原西道）道路建设地址位于铜川市新区西北部，道路东起华夏北道，向西南依次途经规划一路、长宁北路、规划二路、香山路、文昌西路、咸丰西路、华原西道，终点接西环路设计；用地现状为西北高东南低，道路沿线穿过上高埝村、任家庄村，构筑物拆迁量较大；华夏北道交叉口西侧有三道 110KV 高压输电线与 9 道路相交，1 座高压塔位于道路红线内；K02+645-K4+918 有一道 110KV14、高压输电线位于道路红线范围内。（2）西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊 铜川市新区西北环线综合管廊工程按规划为主管廊，建设地址位于铜川市新区西北部，起点为华夏北道，向西南依次途经规划一路、长宁北路、规划二路、香山路、文昌西路、咸丰西路，终点至华原西道；用地现状为西北高东南低，道路沿线穿过上高埝村、任家庄村，构筑物拆迁量较大；华夏北道交叉口西侧有三道 110KV 高压输电线与道路相交，1 座高压塔位于道路红线内；K2+645-K4+918 有一道110KV 高压输电线位于道路红线范围内。（3）长兴路（华原西道-鸿基西路）道路 长兴路（华原西道-鸿基西路）道路建设地址位于铜川市新区中部，北起华15、原西道，向南依次经过朝阳路、规划路、终点至鸿基西路。用地现状地势起伏较大，道路穿过郭家村，有一定构筑物拆迁量。（4）金泰路（华夏南道-长虹南路）道路 金泰路（华夏南道-长虹南路）道路建设地址位于铜川市新区，西起华夏南道，东至长虹南路。该工程沿线地貌属渭北黄土原地带，地势起伏不大，道路西低东高，高差约 2.0m，沿线两侧大多为农田，构筑物拆迁量较小。（5）开元路（正阳路-鸿基东路）道路 开元路（正阳路-鸿基东路）道路建设地址位于铜川市新区中部，北起正阳路，南至鸿基东路。用地现状地势起伏不大，西北高东南低。10 道路沿线两侧大多为农田，构筑物拆迁量较小。（6）恒春东路（规划路-东环路）道路 铜川市16、新区恒春东路道路工程按新区路网规划为城市次干路，建设地址位于铜川市新区东部，起点为规划路，终点至东环路；用地现状为东高西低，该工程沿线地貌属渭北黄土原地带，地势起伏不大，高差约 1.2m，沿线两侧大多为农田，构筑物拆迁量较小。（四）公共服务内容 本项目提供的公共产品包括铜川市新区西北环线（华夏北道-华原西道）道路、新区西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊、新区长兴路（华原西道-鸿基西路）道路、新区金泰路（华夏南道-长虹南路）道路、新区开元路（正阳路-鸿基东路）道路和新区恒春东路（规划路-东环路）道路几项内容，提供的公共服务主要是为保持上述公共产品在合作期内可用性而进行的道路和管廊维护服务。（17、五）项目投资估算 经估算，本项目估算总投资为 67886.81 万元，其中 5 条道路估算总投资为 38386.24 万元，地下综合管廊总投资为 29500.57 万元。5 条道路包括西北环线（华夏北道-华原西道）道路、长兴路（华原西道-鸿基西路）道路、金泰路（华夏南道-长虹南路）道路、开元路（正阳路-鸿基东路）道路、恒春东路（规划路-东环路）道路，地下综合管廊包括西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊和恒春东路（规划路-东环路）地下综合管廊。具体各子项目总投资估算和工期见表 1。11 表表 1 各子项目总投资估算及工期各子项目总投资估算及工期 子项目名称 投资估算（万元）工期（月）西北环线（18、华夏北道-华原西道）道路 26594.8 24 西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊 27478.25 24 长兴路（华原西道-鸿基西路）道路 4805.2 16 金泰路（华夏南道-长虹南路）道路 4789.68 16 开元路（正阳路-鸿基东路）道路 1484.44 16 恒春东路（规划路-东环路）道路 712.12 14 恒春东路（规划路-东环路）综合管廊 2022.32（1）西北环线（华夏北道-华原西道）道路 西北环线（华夏北道-华原西道）道路子项目总投资为 26594.8万元，其中建设工程安装费 17076 万元（不含拆迁费 23000 万元；其中约 750 米道路已经完工，投资额约 19、4000 万元，最终以审计决算为准），其他费用 1708 万元，预备费 1366 万元，征地费 6444.8 万元。具体见表 2。表表 2 西北环线（华夏北道西北环线（华夏北道-华原西道）道路子项目总投资估算表华原西道）道路子项目总投资估算表 序号 费用名称 数量 单位 投资估算（万元）备注 1 道路工程 5038 米 10626 2 排水工程 9871.6 米 5846 3 绿化工程 110476 平方米 2669 4 照明工程 287 盏 688 高压钠灯 5 标志标线及信号灯工程 321 6 征地费 6444.8 总计 26594.8（2）西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊 西北环线20、（华夏北道-华原西道）综合管廊子项目总投资为27478.25 万元，其中建设工程安装费 22050 万元，其他费用 2205.05万元，预备费 1764 万元，征用土地费 1459.2 万元。具体见表 3。表表 3 西北环线（华夏北道西北环线（华夏北道-华原西道）综合管廊子项目总投资估算表华原西道）综合管廊子项目总投资估算表 工程名称 单价（元/m）总长（m）估算（万元）华夏北道-文昌西路段（双舱）46000 3769.5 17339.7 文昌西路-咸丰西路段（双舱）55000 474.5 2609.75 12 咸丰西路-华原西道段（三舱）72000 843 6069.6 征用土地费 145921、.2 合计 5087 27478.25（3）长兴路（华原西道-鸿基西路）道路 长兴路（华原西道-鸿基西路）道路子项目总投资为 4805.2 万元。其中建设工程安装费 3527 万元，其他费用 445 万元，预备费 260 万元，征地费 573.2 万元。具体见表 4。表表 4 长兴路（华原西道长兴路（华原西道-鸿基西路）道路子项目投资估算表鸿基西路）道路子项目投资估算表 序号 费用名称 数量 单位 投资估算（万元）备注 1 道路工程 1213.8 米 1070 2 排水工程 2493.58 米 1635 3 电力通讯工程 2521.59 米 470 4 照明工程 43 盏 154 LED 灯 22、5 绿化工程 4068 平方米 140 6 标志标线及信号灯工程 58 7 其他费 445 8 预备费 260 9 征地费 573.2 总计 4805.2 （4）金泰路（华夏南道-长虹南路）道路 金泰路（华夏南道-长虹南路）道路子项目总投资为 4789.68 万元。其中建设工程安装费 2975 万元，其他费用 357 万元，预备费 238万元，征地费 439.68 万元，拆迁费 780 万元。具体见表 5。表表 5 金泰路（华夏南道金泰路（华夏南道-长虹南路）道路子项目投资估算表长虹南路）道路子项目投资估算表 序号 费用名称 数量 单位 投资估算（万元）备注 1 道路工程 898.27 m 823、25 2 排水工程 1758.32 m 1498 3 电力通讯工程 1817.09 m 350 4 照明工程 39 盏 115 高压钠灯 5 绿化工程 2825.6 m2 114 6 标志标线及信号灯工程 73 7 其他费 357 8 预备费 238 9 征地费 34.35 亩 439.68 10 拆迁费 780 13 总计 4789.68 （5）开元路（正阳路-鸿基东路）道路 开元路（正阳路-鸿基东路）道路子项目总投资为 1484.44 万元。其中建设工程安装费 1031 万元，其他费用 113.73 万元，预备费 72.19万元，征地费 267.52 万元。具体见表 6。表表 6 开元路（24、正阳路开元路（正阳路-鸿基东路）道路子项目投资估算表鸿基东路）道路子项目投资估算表 序号 费用名称 数量 单位 投资估算（万元）备注 1 道路工程 572.63 m 473.19 2 排水工程 1263.27 m 361.03 3 电力通讯工程 1339.14 m 262.66 4 照明工程 25 盏 86.56 LED 灯 5 绿化工程 315 m2 21 6 标志标线及信号灯工程 12.48 7 征地费 267.52 12.8 万元/亩 总计 1484.44 （6）恒春东路（规划路-东环路）道路和管廊 恒春东路（规划路-东环路）道路子项目总投资为 2734.44 万元（管廊工程 2022.25、32 万元，道路工程 712.12 万元）。其中建设工程安装费 2119.7 万元，其他费用 254.52 万元，预备费 169.5 万元，征地费 190.72 万元。具体见表 7。表表 7 恒春东路（规划路恒春东路（规划路-东环路）道路子项目投资估算表东环路）道路子项目投资估算表 序号 费用名称 数量 单位 投资估算（万元）备注 1 道路工程 297.62 m 356.4 2 排水工程 471.1 m 80 3 综合管廊工程 297.4 m 2022.32 4 照明工程 16 盏 40 高压钠灯 5 绿化工程 349 m2 13 6 标志标线及信号灯工程 32 7 征地费 190.72 总计26、 2734.44 （六）项目产出说明 本项目产出包括建设期产出和运营期产出。在项目建设期的主要 14 产出包括新区西北环线（华夏北道-华原西道）道路及其地下综合管廊、长兴路（华原西道-鸿基西路）道路、金泰路（华夏南道-长虹南路）道路、开元路（正阳路-鸿基东路）道路和恒春东路（规划路-东环路）道路等分项产出内容，在项目运营期的主要产出包括为保持上述公共产品在合作期内可用性而进行的道路和管廊维护服务产出（运营期具体产出标准见附件 1）。以下是各子项目具体产出标准：（1）西北环线（华夏北道-华原西道）道路产出标准 西北环线（华夏北道-华原西道）道路子项目产出主要包括道路工程、排水工程、照明工程、绿化27、工程和标志标线及信号灯工程等内容。各项产出标准如下：道路工程设计道路等级为城市主干路，道路设计全长 4918m，修建长度 5038m，红线宽度 63m，征地面积 335677 ；排水工程设计采用承插式钢筋混凝土圆管，其中雨水工程设计管径 d800-2200mm，主 线 管 长 L=4927.4m；污 水 工 程 设 计 管 径d300-600mm，主线管长 L=4944.2m；照明工程采用路灯杆高为 12m 的高压钠灯，在两侧人行道对称布置，路灯间距 35m 左右，照明路灯共计 287 盏；绿化工程包括中央隔离带绿化、路侧带绿化与行道树绿化，其中中央隔离带绿化采用以灌乔结合、分层种植，灌木绿化28、总面积为90031m2，乔木 3724 棵；两侧绿化带选用龙柏、红叶石楠球、红花酢浆草等植株组团布置，绿化总面积 22495 ；行道树绿化选用国槐，间距 5m，共种植 2018 棵；15 标志标线及信号灯工程包括警示和提示标志、车道划分标线和信号灯，其中道路标线涂料采用热熔反光路用涂料涂划，车道划分线共长 55420m，各类导向箭头及标识共 233 个；为保证车辆和路人的通行安全，在道路两侧及交叉口处设置了 86 套标志版和 75 组信号灯。（2）西北环线（华夏北道-华原西道）地下综合管廊产出标准 西北环线（华夏北道-华原西道）地下综合管廊子项目产出主要包括包括：综合管廊工程及其附属工程等内容29、。项目设计综合管廊设置于道路西北侧，为避免综合管廊的配套构筑物占用人行道，管廊管位以侧壁距车行道边线 3.5m 为准，结构形式采用钢筋混凝土结构，设计全长 5087m，按管廊断面形式分为三段：第一段：华夏北道-文昌西路段综合管廊收纳四种市政管线（给水、中水、电力、通信），采用单侧双舱布置形式。综合舱安装给水管道、中水管道、通信缆线，净宽 2.2m，净高 4.0m；电力舱安装电力缆线，净宽 2.3m，净高 4.0m，设计长度为 3769.5m；第二段：文昌西路-咸丰西路段综合管廊收纳五种市政管线（热力、给水、中水、电力、通信），采用单侧双舱布置形式。综合舱安装热力管道、给水管道、中水管道、通信缆30、线，净宽 4.3m，净高 4.0m；电力舱安装电力缆线，净宽 2.3m，净高 4.0m，设计长度为 474.5m；第三段：咸丰西路-华原西道段综合管廊收纳五种市政管线（热力、给水、中水、电力、通信），采用单侧三舱布置形式。综合舱 A 安装热力管道、给水管道、中水管道，净宽 4.3m，高 4.0m；综合舱 B 安装给水管道净宽 2.3m，净高 4.0m；电力舱安装电力缆线，净宽 16 2.3m，净高 4.0m，设计长度为 843m。（3）长兴路（华原西道-鸿基西路）道路产出标准 长兴路（华原西道-鸿基西路）道路子项目主要产出包括道路工程、排水工程、电力通讯工程、照明工程、绿化工程和标志标线及信号31、灯工程等内容。主要产出标准如下：道路工程设计道路等级为城市支路，道路设计全长 1322.99m，修建长度 1213.8m，红线宽度 24m，征地面积 29854.7 ；排水工程设计采用承插式钢筋混凝土圆管，其中雨水工程设计管径 d2200-2400mm，主线管长 L=1299.78m；污水工程设计管径 d300-400mm，主线管长 L=1162.16m；电力通讯工程其中电力工程设计采用防水式砖砌通行管沟，管沟规格 12001800mm（宽高），设计主线管沟全长 1256.12m，管沟壁厚 240mm；通讯工程采用 12 孔 PVC 排管，分别为326/110mm8 七孔梅花管及90/100m32、m4 的单孔波纹管，主管线设计全长 1265.47m；照明工程采用路灯杆高为 10m 的 LED 灯，在两侧人行道交错布置，路灯间距30m 左右，照明路灯共计 69 盏；绿化工程包括路侧带绿化与行道树绿化，其中路侧带绿化选用小叶女贞、金叶女贞、龙柏、红叶石楠球、红花酢浆草等植株组团布置，绿化总面积 4068 ；行道树绿化选用国槐，间距 6m，共种植 388 棵；标志标线及信号灯工程包括警示和提示标志、车道划分标线和信号灯，其中道路标线涂料采用热熔反光路用涂料涂划，车道划分线共长 6069m，各类导向箭头及标识共 43 个；为保证车辆和路人的通行 17 安全，在道路两侧及交叉口处设置了 22 套33、标志版和 21 组信号灯。（4）金泰路（华夏南道-长虹南路）道路产出标准 金泰路（华夏南道-长虹南路）道路子项目产出主要包括：道路工程、排水工程、电力通讯工程、照明工程、绿化工程和标志标线及信号灯工程等内容。具体产出标准如下：道路工程设计道路等级为城市支路，道路设计全长 964.36m，修建长度 898.27m，红线宽度 24m，征地面积 22900.2 ；排水工程其中雨水工程设计采用钢筋混凝土，箱涵规格 A=3.22.6m，主管线全长 869.52m；污水工程设计采用承插式钢筋混凝土圆管设计管径 d800d1350mm，主管线全长 888.8m；电力通讯工程其中电力工程设计采用防水式砖砌通行34、管沟，管沟规格 14001400mm（宽高），设计主线管沟全长 904.75m，管沟壁厚 370mm；通讯工程采用 9 孔 PVC 排管，分别为326/110mm6 七孔梅花管及90/100mm3 的单孔波纹管，主管线设计全长 912.34m；照明工程采用路灯杆高为10m的LED灯，在两侧人行道交错布置，路灯间距 30m 左右，照明路灯共计 39 盏；绿化工程包括路侧带绿化与行道树绿化，其中路侧带绿化选用月季、麦冬等植株组团布置，绿化总面积 2825.6 ；行道树绿化选用七叶树，间距 6m，共种植 271 棵；标志标线及信号灯工程包括警示和提示标志、车道划分标线和信号灯其中道路标线涂料采用热熔35、反光路用涂料涂划，车道划分线共长 18 4490m，各类导向箭头及标识共 44 个；为保证车辆和路人的通行安全，在道路两侧及交叉口处设置了 23 套标志牌和 25 组信号灯。（5）开元路（正阳路-鸿基东路）道路产出标准 开元路（正阳路-鸿基东路）道路子项目主要产出包括道路工程、排水工程、电力通讯工程、照明工程、绿化工程和标志标线及信号灯工程等内容。具体产出标准如下：道路工程设计道路等级为城市支路，道路设计全长 697.62m，修建长度 572.63m，红线宽度 24m，征地面积 13937.3 ；排水工程设计采用承插式钢筋混凝土圆管，其中雨水工程设计管径 d800d1000mm，主线管长 L=36、633.35m；污水工程设计管径 d300mm，主线管长 L=629.92m；电力通讯工程其中电力工程设计采用防水式砖砌通行管沟，管沟规格 12001400mm（宽高），设计主线管沟全长 669.73m，管沟壁厚 240mm；通讯工程采用 12 孔 PVC 排管，分别为326/110mm7 七孔梅花管及90/100mm5 的单孔波纹管，主管线设计全长 669.41m；照明工程采用路灯杆高为10m的LED灯，在两侧人行道交错布置，路灯间距 30m 左右，照明路灯共计 25 盏；绿化工程为行道树绿化，其中灌木选用红花酢浆草，绿化总面积315 ；行道树绿化选用法桐，间距 6m，共种植 186 棵；标37、志标线及信号灯工程包括警示和提示标志、车道划分标线和信号灯，其中道路标线涂料采用热熔反光路用涂料涂划，车道划分线共 19 长 2863m，各类导向箭头及标识共 7 个；为保证车辆和路人的通行安全，在道路两侧及交叉口处设置了 5 套标志版和 4 组信号灯。（6）恒春东路（规划路-东环路）道路和管廊产出标准 恒春东路（规划路-东环路）道路子项目主要产出包括道路工程、排水工程、电力通讯工程、照明工程、绿化工程和标志标线及信号灯工程等内容。具体产出标准如下：道路工程设计道路等级为城市次干路，道路设计全长 354.26m，修建长度 297.62m，红线宽度 30m，渠化段宽度 40m，征地面积 992838、.4；排水工程设计采用承插式钢筋混凝土圆管，其中雨水工程设计管径 d500-600mm，主线管长 L=245.1m；污水工程设计管径 d300mm，主线管长 L=226m；综合管廊工程断面形式为单侧三舱，综合舱 A 安装热力管道、给水管道，净宽 3.5m，高 2.9m；综合舱 B 安装中水管道、通信缆线，净宽 2.8m，净高 2.9m；电力舱安装电力缆线，净宽 2.3m，净高 2.9m，设计全长 297.4m；照明工程采用路灯杆高为 10m 的高压钠灯，在人行道或两侧隔离带（渠化段）对称布置，间距 37m，照明路灯共计 16 盏；绿化工程包括行道树绿化和两侧隔离带绿化，其中行道树绿化灌木选用红39、花酢浆草，绿化面积 169 ，乔木选用垂柳，间距 6m，共种植 100 棵；两侧隔离带绿化龙柏、红叶石楠交错布置，绿化面积180 ；20 标志标线及信号灯工程包括警示和提示标志、车道划分标线和信号灯，其中道路标线涂料采用热熔反光路用涂料涂划，车道划分线共长 2550m，各类导向箭头及标识共 24 个；为保证车辆和路人的通行安全，在道路两侧及交叉口处设置了 4 套标志版和 2 组信号灯。（七）风险分配框架 按照 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）规定，需要按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场40、风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。具体来说，有如下五点基本风险分配原则：承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险)；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目具体风险分配和风险管控措施见表 8。表表 8 本项目风险分配和风险管控措施本项目风险分配和风险管控措施 类别类别41、 主要风险主要风险 政府政府 社会资本社会资本 风险管理措施风险管理措施 融融资资 未筹足所需资金 将融资风险纳入 PPP 项目协议体系，本项目衍生的一切融资手段仅限于用于本项目需要的目的 融资成本超过预期 再融资不确定性 融资利率波动 设设计计开工许可/批准 社会资本方应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具落实建设用地 21 类别类别 主要风险主要风险 政府政府 社会资本社会资本 风险管理措施风险管理措施 和和建建造造 配套建设（红线外）的可兑付承诺，并由社会资本方购买保险，进行保险等费用的承担方式；政府负责协调国土等主管部门，满足项目建设的条件 成本超支 建设审批手续 工程42、质量欠佳 工期延期（社会资本方原因）不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）环境影响评价 运运营营和和养养护护 共享共建设施 通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府购买服务费用的调整，达到运营和养护风险的管理 运行管理费用超支 养护费用超过预算 达不到服务标准 辅助材料供应风险 技术落后过时 通货膨胀引起的费用上涨 造成环境污染或破坏 不可抗力（可保险）不可抗力（不可保险）调价协议之外的价格变更 入廊费即日常维护费收入不足 移移交交 没有达到移交条件 通过合同体系约定移交条件，并在移交前进行可用性评估 移交费用超预算 法法律律和和政政策策 针对项目的地方政策法规变更 通过动态的43、合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避 公共部门越权签订合同 因政府方原因提前收归国有 政府换届 政府部门调整和负责人变更 作为政府方参与 PPP 项目的 相关单位调整和负责人变更 全国性法律和政策变更 超出地方政府的权限 （八）项目绩效标准 政府绩效付费考核内容主要包括可行性缺口补贴考核和运营维护服务费考核。政府付费绩效考核的主体为铜川市新区管委会建设局。交工验收合格后，政府方即按照 PPP 项目协议的约定向项目公司 22 支付可行性缺口补贴。待竣工验收合格后，按照工程决算审计额针对投资额的变动相应“多退少补”前述可行性缺口补贴数额。同时，交工验收合格后政府方每年（共44、 2 年）支付的可行性缺口补贴金额需扣除当期可行性缺口补贴的百分之五作为质量保证金，于项目竣工验收合格后与第三年的可行性缺口补贴一起支付给社会资本方。管廊日常维护费/道路运营维护服务费绩效考核分为常规考核和临时考核，常规考核每季度进行一次（半年度考核结果以两次季度考核平均分为准），临时考核可由建设局随机进行（可纳入年度考核结果），考核结果与每半年支付给项目公司的运营维护服务费挂钩。运维服务费的支付与运维绩效考核挂钩的具体评价标准（见附件 1）为：当考核总分在90，100区间时，管廊日常维护费/道路运营维护服务费的 100%；当考核总分在80，90）区间时，管廊日常维护费/道路运营维护服务费的 45、95%；当考核总分在70，80）区间时，管廊日常维护费/道路运营维护服务费的 90%；当考核总分在60，70）时，管廊日常维护费/道路运营维护服务费的 85%；当考核总分在 60 分以下（不含 60 分）时，政府酌情考虑支付管廊日常维护费/道路运营维护服务费，且双方协商是否继续合作。（九）项目交易结构 本项目实施 PPP 模式的总体思路是：由铜川市新区管委会授权新区建设局为本项目的实施机构，通过公开招标程序，选择一家具有较强资本实力和管廊、公路建设运营经验的社会资本，由政府方出资代表和社会资本方共同合资组建项目公司（SPV），由组建的项目公司 23 负责筹资、融资、建设，并在经营期（不含建设期46、）内负责项目的运营维护。运营维护期满，项目公司无偿将全部项目设施完好无损并不附带任何他方权利地移交给新区管委会或其指定的机构。新区管委会或实施机构在运营期限内对项目公司的运营和维护进行考核监督，根据考核监督情况向项目公司支付可行性缺口补贴和运营维护服务费。项目具体的交易结构见图 1。（1）项目运作方式 综合考虑本项目的项目进度、项目回报机制、风险分配基本框架、融资需求以及期满处置等因素，本项目采取 BOT 方式进行运作。该方式下，社会资本将承担项目的投资、建设等方面责任，以及在 PPP 项目协议期内的指定资产的运营维护责任。政府保证社会资本在 PPP 项目协议期内拥有项目资产的独家运营权；合同47、期结束，社会资本需保障所运营项目设施的完整性，并将项目运营权移交给政府或政府指定机构。在项目经营期限制定方面，综合考虑城市道路和地下综合管廊铜川市新区 管委会 授权其为实施机构 新区建设局 社会投资方 政府方出资代表 公开招标程序 合资合同 合资公司章程 项目公司 分红 分红 PPP 项目协议 授权特许权并监管 特许经营协议 授权政府出资代表 合作期 满移交 投资 建设 运营 维护 金融机构 管线廊道 管线单位 建设 出租 地下综合管廊 5 条道路 管廊：使用者付费+政府补贴 道路：政府购买服务（政府付费）入廊费+日常维护费 财政部门 绩效付费 80%20%24 的行业特点、公众对本项目公共产48、品服务的需求、市政道路和地下综合管廊的生命周期、项目投资回收期以及铜川新区财政可承受能力等因素，将本项目经营期限定为 15 年（不含建设期 2 年）。（2）项目投融资结构 为便于政府在运营期间对项目资产安全及运营质量进行监管，中标社会资本方和政府方出资代表按照中华人民共和国公司法，依法合资成立一家项目公司（SPV），独立于政府与社会资本方运作，负责项目投资、融资、建设和运营等相关工作，并约定项目公司（SPV）成立时间不晚于铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目协议签署后的 1 个月。本项目投资估算为 67886.81 万元，市财政在建设期给予补贴10000 万元，约占总投资的 149、4.73%。项目公司注册资本金 12000 万元，约占总投资的 17.68%，其中，政府方出资代表和社会资本方出资代表均以现金出资，政府方出资代表出资 2400 万元，占股 20%，社会资本方代表出资 9600 万元，占股 80%。剩余投资额由项目公司通过银行贷款、PPP 基金、股东借款、资产证券化等方式进行债权融资，融资额度为 45886.81 万元，约占总投资的 67.59%。项目公司成立后的半年内，须首先支付西北环线（华夏北道-华原西道）道路已经完工的投资额（约 4000 万元，最终以审计决算为准）。（3）项目回报机制 尽管本项目中道路子项目属于非收费公路，没有稳定的经营收入来源，一般来50、说应该采用“政府付费”的回报模式，但考虑到该等五 25 条道路属于本项目包中的一部分，而且地下综合管廊涉及管线入廊费和管廊日常维护费等收入，因此本项目采用“可行性缺口补贴”的回报模式。（注：但为了财务测算方便，在道路子项目财务测算过程中仍然称为可用性服务费和运营维护服务费。在社会资本方报价过程中所称的可行性缺口补贴包括道路可用性服务费和管廊可行性缺口补贴，所称的运营维护费包括道路运营维护费和管廊日常维护费）。本项目的付费内容包括可行性缺口补贴和管廊日常维护费/道路运营维护服务费。其中，可行性缺口补贴是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠51、贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助，其具体支付金额以中选社会资本方投标金额为准（最终以工程决算审计调整后的付费额为准）。政府支付社会资本方可行性缺口补贴的内容包括项目建设总投资、融资成本、相关税费以及必要合理的回报。可行性缺口补贴付费金额以中标社会资本方最终中标报价为准。由于本项目包含了地下综合管廊的子项目，铜川市及铜川新区尚未出台强制入廊政策及入廊费收取标准，且由政府代收管廊日常维护费更有保障，因此将应包含在经营性收入中的管线入廊费和管廊日常维护费设置为政府代收并向社会资本方支付，因此列为政府付费内容，付费内容及付费主体见表 9。表表9 政府付费内容及付费主体政府付费52、内容及付费主体 序号 费用名称 付费主体 1 管线入廊费 管线单位 2 可行性缺口补贴 财政部门 26 3 管廊日常维护费 管线单位（建议由政府代收）（建议由政府代收）4 道路运营维护费 财政部门 管廊日常维护费/道路运营维护服务费是指购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），具体支付金额以运营养护成本加上税费和必要的合理回报以及运营维护绩效考核结果为准。三、财政支出责任测算 根据铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目实施方案，按照项目全生命周期过程中的财政支出，在本项目中政府方需要承担股权投资、可行性缺口补贴、运维服务费和各阶段风险等方面的财政支53、出责任。（一）股权投资支出责任测算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。在本项目中，政府方出资代表和中标社会资本方共同出资组建项目公司（SPV），政府方出资 2400万元，占股 20%。因此，在建设期政府财政总支出为 2400 万元。（二）运营补贴支出责任测算 按照 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）的规定，运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。本项目中道路子项目属于非收费公路，没有稳定的经营收入来源，采用“政府付费”的回报模式，而地下综合54、管廊子项目涉及管线 27 入廊费和管廊日常维护费等收入，则采用“可行性缺口补贴”的回报模式。其中每年道路子项目可用性服务费为 3570.2 万元，每年管廊子项目可行性缺口补贴为 2115.3 万元，每年道路运营维护费为269.65 万元，每年管廊运营维护费为 419.63 万元（具体测算过程见铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目实施方案）。因此，政府每年支付的可行性缺口补贴和运营维护服务费总额为6374.78 万元。（三）风险承担支出责任测算 按照 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）规定，需要按照风险分配优化、风险收益对等和风险55、可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。根据上述风险分配原则，具体来说，政府承担的风险包括：（1）土地获取风险，即项目改造、扩建所需土地及所需线路土地；（2）项目审批风险，根据项目体情形不同，获得项目相关审批可能由政府方承担；（3）政治不可抗力，包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更、政策变化等；（4）政府补贴风险。政府根据审计后项目公司提供的项目运营情况，给予项目56、公司财政补贴的风险。（5）项目设计风险。由于本项目初步设计和施工图设计均 28 由政府方完成，因此本项风险由政府承担。通常由社会资本方承担的风险包括：（1）如期完成项目融资的风险；（2）建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等；（3）获得项目相关保险的风险；（4）项目公司财务风险等。其他如利率风险、通货膨胀以及不可抗力等风险则由双方共同协商承担。本项目作风险支出定量评估时，由于在工程总投资估算中的预备费中已经考虑工程在建设期可能面临的相关风险，因此在建设期风险支出比例为 0%。但在地下综合管廊子项目建成后，政府将将向管线单位收取一次性收取管廊57、子项目建设成本 60%的入廊费，用于向社会资本方支付管廊建造费用。由于国家未出台相关入廊费收取标准，陕西省及铜川市也未对入廊费收取标准做出规定，在此设定的入廊费收取标准以管廊建造费用的 60%取值偏高，存在无法足额收取的风险。但根据其他地区地下综合管廊 PPP 项目的经验，入廊费保底收取比例能达到管廊建设成本的 30%。本项目中，管廊子项目的建设成本为29500.57 万元，因此可以算出当发生入廊费收取不足事件时，风险承担支出总额为 8850.171 万元。以 4.9%的折现率计算，将风险成本分摊至 15 年运营期中，每年潜在的风险支出为 846.89 万元。综上所述，可以得出政府财政每年需要58、对本项目支出的数额，即2016 年和 2017 年政府财政支出责任数额均为 1200 万元（2400 万元的股权投资支出平摊），2018-2032 年每年财政支出责任数额为6678.53 万元（包括每年道路子项目可用性服务费为 3570.2 万元，29 每年管廊子项目可行性缺口补贴为 2115.3 万元，每年道路运营维护费为 269.65 万元，每年管廊运营维护费为 419.63 万元，潜在的风险承担额 846.89 万元）。四、财政承受能力评估 本部分将以 2011-2015 年铜川新区财政支出状况为依据，预测本项目合作期间铜川新区的一般公共预算支出状况，并计算本项目财政支出在一般公共预算支59、出中的占比情况，从而评估政府财政支出承受能力。同时，简要论证本项目对地方债务的影响以及行业领域的承受能力，最终给出财政承受能力论证结论。（一）过去五年铜川新区财政支出情况 根据铜川新区过去五年的财政预算执行情况的报告，2011-2015年，铜川新区本级财政一般支出年均增长率为 24.82%，2011 到 2015年铜川新区本级财政一般支出情况见表 10：表表10 2011-2015年铜川年铜川新区新区本级财政一般支出情况（单位：万元）本级财政一般支出情况（单位：万元）项目项目 2011 年年 2012 年年 2013 年年 2014 年年 2015 年年 市本级财政一般 支出（万元）2656660、 45531 44260 54151 67139 环比增长 9.19%71.39%-2.79%22.35%23.98%（二）经营期内铜川新区财政支出预测 考虑到在新常态下，铜川新区的经济发展方式将有所改变，增长速度较过去几年可能会有所放缓，同时财政收支增速也可能会减缓，因此我们初步设定前 5 年（2016 年-2020 年）铜川新区本级财政一般支出的增长率为 20%，中期 6 年（2021 年-2026 年）铜川新区本级财政一般支出的增长率为 10%，后 6 年（2027 年-2032 年）铜川新区本 30 级财政一般支出的增长率为 5%。同时结合表 10 的数据，可以推算出在未来的 17 年61、内（包含 2016年），铜川新区本级财政一般支出数据及本项目在建设运营期间的财政支出占当年铜川新区一般财政预算支出的比重（具体见表 11）。表表11 2016-2032年项目财政支出占公共财政预算支出比例年项目财政支出占公共财政预算支出比例 年份年份 市本级财政市本级财政 增长率增长率 本项目财政本项目财政 本项目财政支出责任占当年本项目财政支出责任占当年财政一般支出的比财政一般支出的比 一般支出一般支出 支出责任支出责任 2016 年 80566.8 20.00%1200 1.49%2017 年 96680.16 20.00%1200 1.24%2018 年 116016.192 20.0062、%7221.67 6.22%2019 年 139219.4304 20.00%7221.67 5.19%2020 年 167063.3165 20.00%7221.67 4.32%2021 年 183769.6481 10.00%7221.67 3.93%2022 年 202146.6129 10.00%7221.67 3.57%2023 年 222361.2742 10.00%7221.67 3.25%2024 年 244597.4017 10.00%7221.67 2.95%2025 年 269057.1418 10.00%7221.67 2.68%2026 年 295962.856 1063、.00%7221.67 2.44%2027 年 310760.9988 5.00%7221.67 2.32%2028 年 326299.0487 5.00%7221.67 2.21%2029 年 342614.0012 5.00%7221.67 2.11%2030 年 359744.7012 5.00%7221.67 2.01%2031 年 377731.9363 5.00%7221.67 1.91%2032 年 396618.5331 5.00%7221.67 1.82%（三）铜川新区财政支出能力评估 通过表 11 可知，在本项目运营期第一年（即 2018 年），政府对本项目的支出责任占当年64、市本级地方公共财政支出的 6.22%，此后随着公共财政收入及支出的增加而逐年递减。鉴于本项目是铜川新区第一个以 PPP 模式运作的项目，铜川新区并无其他 PPP 项目财政预算安排，且本项目最高支出为 6.22%，发生在 2018 年，因此，本项目完全符合财金201521 号文件中“每一年 31 度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。（四）地方政府债务影响性评估 从目前情况来看，铜川新区建立起了地方政府性债务统计考评制度，可以有效地防范债务风险，从以往考核情况来看，铜川新区基本上不存在地方债务风险。同时，本项目各年财政支出责任均通过财政65、预算安排予以保障，不会对地方政府性债务风险产生额外影响。此外，本项目为新建项目，不会加剧地方政府债务问题。（五）行业领域平衡性能力评估 目前为止，铜川新区本级在市政道路、地下综合管廊的 PPP 模式推广速度较快，为了适应经济新常态、引领经济新常态，稳定地区经济增长，铜川新区亦计划在城市绿化、垃圾处理、产业园区建设等行业及领域推广运用此模式。因此，铜川新区推行 PPP 模式的行业领域不会出现失衡现象。五、结论和建议 综上所述，铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目的实施，在当前及今后年度财政支出金额占财政公共支出预算比例适中，对存量地方政府债务规模不会产生额外影响，其行业和领域分布也不会出现失衡问题。由此可得出结论，铜川新区城市道路+地下综合管廊整体打包 PPP 项目的财政承受能力符合国家相关规定，其财政承受能力论证结论为“通过论证”，建议该项目采用 PPP 模式操作。