1、五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 五华县民营三级医院五华县民营三级医院 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 广 州 市 国 际 工 程 咨 询 公 司广 州 市 国 际 工 程 咨 询 公 司 二 一 七 年 六 月二 一 七 年 六 月 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 五华县民营三级医院五华县民营三级医院 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 工程咨询资格证书号：甲级（工咨甲 12320070066）咨询业务编号：委托单位：委托单位：五华县卫生和计划生育局五华县卫生和计划生育局 编制单位：广州2、市国际工程咨询公司编制单位：广州市国际工程咨询公司 编制日期：编制日期：20172017 年年 6 6 月月 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 第一章第一章 项目基础信息项目基础信息.1 1.1 1.1 项目名称与实施机构项目名称与实施机构.1 1.1.1 1.1.1 项目名称项目名称.1 1.1.2 1.1.2 项目实施机构项目实施机构.1 1.2 1.2 项目背景项目背景.1 1.3 1.3 项目基本情况项目基本情况.3 1.3.1 1.3.1 项目类型和性质项目类型和性质.3 1.3.2 1.3.2 项目范围项目范围.3 1.3.3 1.3.3 主要建设内容与建设规模3、主要建设内容与建设规模.4 1.3.4 1.3.4 项目建设计划安排项目建设计划安排.5 1.3.5 1.3.5 投资估算与经济指标投资估算与经济指标.5 1.4 1.4 项目推进工作进展情况项目推进工作进展情况.8 1.5 PPP1.5 PPP 模式基本参数模式基本参数.8 1.5.1 PPP1.5.1 PPP 合作范围合作范围.8 1.5.2 PPP1.5.2 PPP 投资范围投资范围.8 1.5.3 PPP1.5.3 PPP 合作期限合作期限.8 1.5.4 1.5.4 运作模式运作模式.8 1.5.5 1.5.5 资本金比例资本金比例及资本金投入及资本金投入.9 1.5.6 1.5.64、 项目回报机制项目回报机制.9 1.5.7 1.5.7 收益分配及股东回报机制收益分配及股东回报机制.11 1.6 1.6 报告编制目的报告编制目的.11 第二章第二章 论证依据论证依据.13 2.1 2.1 报告编制原则报告编制原则.13 2.2 2.2 报告编制依据报告编制依据.13 2.3 2.3 评价参数评价参数.14 第三章第三章 项目责任识别项目责任识别.15 3.1 3.1 股权投资支出责任股权投资支出责任.15 3.2 3.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任.15 3.3 3.3 风险承担支出责任风险承担支出责任.15 3.4 3.4 配套投入支出责任配套投入支出责任.17 5、第四章第四章 财政能力评估财政能力评估.19 4.1 4.1 财政支出责任测算财政支出责任测算.19 4.2 4.2 五华县财政收入与支出概况五华县财政收入与支出概况.21 4.4 4.4 项目财政承受能力分析项目财政承受能力分析.22 4.4.5 5 项目风险对财政承受能力的影响项目风险对财政承受能力的影响.25 第五章第五章 财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论.26 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 1 第一章 项目基础信息 1.1 1.1 项目名称与实施机构项目名称与实施机构 1.1.1 1.1.1 项目名称项目名称 五华县民营三级医院 PPP 项目（以下简称“6、本项目”或“项目”）1.1.2 1.1.2 项目实施机构项目实施机构 五华县卫生和计划生育局 1.2 1.2 项目背景项目背景 五华县位于广东省东北部，韩江上游，东西相距 71.59 公里，南北长为 87.99公里。全县地形成为菱形，总面积达 3226.06 平方公里。现辖水寨、河东、转水、华城、岐岭、潭下、长布、郭田、周江、横陂、双华、安流、棉洋、梅林、华阳、龙村 16 个镇，412 个村民委员会和 34 个居民委员会，县人民政府驻水寨镇。全县总人口为 1463929 人，比上年增加 100807 人，增长 7.4%。其中，常住人口为 1080842 人，比增 0.4%。在总人口中，城镇人口7、为 175804 人，占总人口的 12%；乡村人口为 1288125 人，占总人口的 88%。2015 年全县实现生产总值126.43 亿元（当年价，下同），比上年增长 9.7%，其中第一产业增加值 27.66 亿元，增长 4.0%，拉动生产总值（GDP，下同）增长 0.8 个百分点；第二产业增加值 36.78 亿元，增长 11.5%，拉动生产总值增长 3.6 个百分点，其中工业增加值29.37 亿元，增长 10.9%；第三产业增加值 61.99 亿元，增长 11.1%，拉动生产总值增长 5.3 个百分点。县内人均生产总值 11722 元，比上年增长 9.2%。五华县医疗卫生事业现状：截至 28、015 年末全县拥有床位数 2190 张。每千人口床位数为 2.03 张。执业（助理）医师数和注册护士（护师）数分别为 1934 人和 1799 人；每千人执业（助理）医师数和注册护士（护师）数分别为 1.79 人和1.67 人。随着社会经济发展和各项社会保障制度的完善，人民群众的医疗卫生服务需求呈爆发式增长，政府卫生事业费用投入虽逐年大幅增加，但仍未能满足日益增五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 长的医疗卫生事业发展需求。五华县医疗卫生事业发展现状较落后，目前每千人拥有病床位数为 2.03 床，离五华县县城总体规划（20122030医疗卫生规划要求的以“每千人拥有病床位9、数为 5 床”有一定的差距。另外，五华县的医疗机构结构欠合理，截止 2013 年末全县拥有卫生机构 42 个，截至 2015 年，共有床位 2190 个。医院的总体服务能力和技术水平不高，缺乏高水平的三级甲等综合医院。由此可见，五华县现有的公共服务供给能力和水平与群众对优质医疗卫生的需求仍有较大差距，与五华县县城总体规划和医疗卫生事业规划的要求有较大差距。据统计，五华县 2015 年度全县人口 158.65 万人，根据五华县县城总体规划（20122030）至 2020 年县域户籍人口 148 万，常住人口 128 万，城镇人口 70 万，城镇化水平约 5055；至 2030 年，县域户籍人口 10、164 万，常住人口 141 万，城镇人口 90 万，城镇化水平约 6065。目前，根据五华县现有医疗资源情况，五华县全县现有床位 2190 张，按照“每千人 5 张病床的指标配置医疗设施”的规划发展目标，并按照五华县 2020年县域常住人口 128 万人计算，至 2020 年，需要 6400 张床位才能满足需求，根据目前全县现有的床位分析，缺口为 4210 张。按项目所在区域目前医疗资源配置实际，拟建的五华县民营三级医院项目综合医院楼按 1200 病床和 3600 人次/日门诊的标准进行建设。按上述规划要求，五华县将新建和改建一批医疗卫生机构。拟建项目位于五华县县城工业园 C-12 板块的 11、YJ04-01 地块，建设地点如图 1-1 所示，地块位于工业大道以东，水安路以北，工业二横路以西、工业五路以南部分地块，目标将建成一间集医疗、预防、保健、康复、教学和科研于一体的现代化三级甲等综合医院，以国家三级综合医院标准为基本建设标准，按三级综合医院要求配置床位、设备等，该医院将提供基本医疗服务和康复专科医疗服务，承担政府指定的公共卫生服务工作和突发公告卫生事件及各类重大活动应急保障任务，执行政府各项指令性医疗保健任务。项目建成后将大大改善五华县居民的医疗卫生条件，为病人提供优良的诊疗服务质量，确保广大人民群众的身体健康和生命安全，项目建设刻不容缓。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承12、受能力论证报告 3 图图 1 1-1 1 五华县民营三级医院五华县民营三级医院在在五华县五华县位置示意图位置示意图 1.3 1.3 项目基本情况项目基本情况 1.3.1 1.3.1 项目类型和性质项目类型和性质 本项目所属领域：医疗服务设施 建设性质：新建项目 1.3.2 1.3.2 项目范围项目范围 项目建设选址在 YJ04-01-03 地块，地块位于五华县县城工业园内，地块南面为水安路，西面为工业大道，东临工业二横路，北面临工业六路。项目选址地块土地性质为医卫慈善用地，暂按照用地规模 130564.23 对医院进行规划建设。本项目用地由政府通过招拍挂形式出让。五华县民营三级医院 PPP 项13、目财政承受能力论证报告 4 1.3.3 1.3.3 主要建设内容与建设规模主要建设内容与建设规模 本项目建设内容，包括地上建筑和地下建筑面积，其中，地上总建筑面积为141116.9，地下总建筑面积为 39089.2。根据本项目的自身定位及建设规模，项目的建设内容主要包括综合医院楼 1栋、饭堂楼 1 栋、宿舍楼 2 栋、专家公寓楼 1 栋、全功能康复楼 1 栋、管理中心楼 1 栋、人防地下室 1 座。除上述建设内容外，项目用地范围内配套建设公用工程、室外停车场、室外道路、广场、管线、景观绿地、活动设施及围墙等项目。项目建设内容详见表1-2，项目建设内容各项规模详见表 1-3。表表 1 1-2 214、 五华县民营三级医院五华县民营三级医院建设内容统计表建设内容统计表 建设内容建设内容 建设项目建设项目 五华县民营三级医院 综合医院楼 1 栋、饭堂楼 1 栋、宿舍楼 2 栋、专家公寓楼 1 栋、全功能康复楼 1 栋、管理中心楼1 栋、人防地下室 1 座、公用工程、室外道路、广场、管线、景观绿地、活动设施、围墙 表表 1-3 五华县五华县民营民营非营利性非营利性三级三级医院医院建设规模建设规模表表 地上 m2 地下 m2 总计 m2 综合医院 111016.9 19058.2 130075.1 饭堂 660 0 660 宿舍 A 13680 0 13680 宿舍 B 13680 0 1368015、 全功能康复楼 1000 0 1000 专家公寓 480 0 480 管理中心楼 600 0 600 人防地下室 0 20031 20031 合计 141116.9 39089.2 180206.1 此外，项目计划在未来建设科研楼、高端人才宿舍楼等，以解决医院的科五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 5 教、医学实验、员工业余生活等需求，及应对医院的发展。表表 1-4 五华五华县县民营非营利性三级民营非营利性三级医院建设主要指标表医院建设主要指标表 编号 项目 指标 单位 备注 1 总用地面积 130564.23 m2 2 可建设用地面积 127055 m2 3 总建筑面积 116、80206.1 m2 3.1 地上建筑面积 141116.9 m2 3.3 地下建筑面积 39089.2 m2 4 计容面积 141116.9 m2 容积率 1.11 5 建筑基底面积 22746.8 m2 建筑密度17.42%6 道路广场面积 54308.2 m2 道路广场率41.59%7 绿地面积 50000 m2 绿地率 38.29%8 医院床位数 1200 张 9 医院床均七类业务用房建筑面积 110.28 m2/床 10 职工宿舍人数 1248 户 11 宿舍人均建筑面积 21.92 m2/人 14 机动车停车位 1301 泊 14.1 地上 801 泊 设于地面 14.2 地下 517、00 泊 设于地下车库 1.3.4 1.3.4 项目建设计划安排项目建设计划安排 项目工程建设期为 24 个月，由 2018 年 1 月至 2019 年 12 月。进度规划设想如下：一、前期工作 2016 年 5 月2017 年 8 月 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 6 （征地、编制、报批可行性研究报告等前期工作）二、设计及报建 2017 年 8 月2017 年 11 月 三、工程招标 2017 年 11 月2017 年 12 月 四、工程建设期 2018 年 1 月2019 年 12 月（土建施工、装修、设备安装及调试、竣工验收）工程投入使用 2019 年 12 月底18、 1.3.5 1.3.5 投资估算与经济指标投资估算与经济指标 本 PPP 项目总投资金额为为 127157.46 万元。其中，项目建设投资 124701.46万元，流动资金 2456 万元。表表 1-5 五华县民营三级医院五华县民营三级医院投资估算表投资估算表 序号 项目 金额（万元）一 建设投资 124701.46 1）工程费用 84308.00 2）工程建设其他费用 12906.59 3）预备费用 7777.17 4）医疗设备 19709.70 二 建设期贷款利息 0 三 铺底流动资金 737 四 建设项目总投资 125438.46 五 流动资金 2456 六 建设项目总资金 1271519、7.46 本次 PPP 项目的合作目标主要是五华县民营三级医院 PPP 项目建设，项目总投资额按人民币 12.715812.7158 亿元取整匡算，拟组建的项目公司注册资金按建设投资额 12.470112.4701 亿元（包括土地费用）（包括土地费用）的 20%计，由社会资本方注资，并根据项目建设进度和融资机构要求分步分期、及时、足额缴纳。即：项目公司注册资金为人民币 2.2.4940249402 亿元，社会资本方股权自有资金为社会资本方股权自有资金为 2.2.4940249402 亿元。其余资金通过社会资本自有资金、银行贷款、政府补贴等各种投融资方式筹措，其中，2 2 亿元亿元为政府提供的建20、设期补助，6 6 亿元亿元计划采用银行贷款，五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 1.976081.97608 亿元亿元为社会资本自有资金，利率按照同期商业银行长期贷款利率 4.9%。建设期为还款宽限期，项目公司在建设期内仅偿还建设期利息，项目公司在经营期内负责偿还建设期贷款本金及经营期利息。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 8 1.4 1.4 项目推进工作进展情况项目推进工作进展情况 五华县民营三级医院 PPP 项目建议书已通过发改部门立项审批，可行性研究报告、环评、稳评等各项前期工作正在由五华县卫计局等有关部门牵头推进。1.5 PPP1.5 PPP 21、模式基本参数模式基本参数 1.5.1 PPP1.5.1 PPP 合作范围合作范围 本项目以竞争性磋商方式选择社会资本中标人，中标的社会资本方独资组建项目公司，政府不占股权；本项目采取“民办公助”BOO 的 PPP 合作模式，项目公司对五华县民营三级医院 PPP 项目出资建设，并在一定年限内运营管理，通过收取“使用者付费”+“政府可行性缺口补助”弥补医疗服务成本，运营收支结余用于自身发展。1.5.2 PPP1.5.2 PPP 投资范围投资范围 本 PPP 项目的投资范围包括项目的建设内容及项目的设备购置。即包括综合医院楼 1 栋、饭堂楼 1 栋、宿舍楼 2 栋、专家公寓楼 1 栋、全功能康复楼 22、1栋、管理中心楼 1 栋、人防地下室 1 座、公用工程、室外道路、广场、管线、景观绿地、活动设施、围墙的建设投资，以及医院医疗设备设备的购置投资。1.5.3 PPP1.5.3 PPP 合作期限合作期限 本 PPP 项目合作期限为 25 年（暂定，最终以实际批复的年限为准），即 2018年到 2042 年（起始年暂按 PPP 合同计划签订起始年计，最终以实际签订起始年起计）。其中，根据工程拟建进度，建设期为 2 年（2018-2019 年），运营期 23年（2020 年2042 年）。1.5.4 1.5.4 运作模式运作模式 本项目以竞争性磋商方式竞争性磋商方式选择社会资本中标人，中标的社会资本23、方独资组建项目公司，政府不占股权；采取“民办公助”BOO 的 PPP 合作模式。五华县人民政府授权项目实施机构与项目公司签订 PPP 项目合同，项目公司以建设建设-拥有拥有-运营（运营（BOO）方式方式组织实施五华县民营三级医院建设项目，即是五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 指由项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，项目公司拥有项目所有权，同时保证在合同期内五华县民营三级医院为非营利性医疗机构，并按政府要求提供基本医疗服务和少量政府允许的非基本医疗服务，采用“使用者付费使用者付费”+“政府可行性缺口补助政府可行性缺口补助”的模式获得收入用于弥补24、医疗服务成本，运营收支结余用于自身发展；合同期满后项目公司继续拥有项目所有权，五华县民营三级医院可选择转制为营利性医疗机构，继续为社会根据市场需求自主确定医疗服务项目；或选择继续保持非营利性的公益性质不变，根据医疗保健的市场需求，增加开展部分特需医疗和保健等营利性服务项目，促进医院可持续发展。1.5.5 1.5.5 资本金比例资本金比例及资本金投入及资本金投入 项目公司注册资金应不少于项目投资额的 20%，并根据子项目建设进度和融资机构要求分步分批、及时、足额缴纳。本项目项目公司的注册资本金按按建设投资额 12.4701 亿元（包括土地费用）的 20%计，即人民币 2.49402 亿元。本项目25、政府不入股，社会投资人占有 100%股权，社会资本出资组建项目公司，并根据项目建设进度和融资机构要求分步分期、及时、足额缴纳。即：社会资本方向项目公司投入注册资金为人民币 2.49402 亿元，社会资本方股权自有资金为 2.49402 亿元。其余资金通过社会资本自有资金、银行贷款、政府补贴等各种投融资方式筹措，其中，2 亿元为政府提供的建设期补助，6 亿元计划采用银行贷款，1.97608 亿元为社会资本自有资金，利率按照同期商业银行长期贷款利率 4.9%。建设期为还款宽限期，项目公司在建设期内仅偿还建设期利息，项目公司在经营期内负责偿还建设期贷款本金及经营期利息。1.5.6 1.5.6 项目回26、报机制项目回报机制 五华县民营三级医院在 PPP 合同期内是非营利性医疗机构，承接当地公共卫生和基本医疗服务以及政府下达的相关任务，纳入当地政府补助范围，在临床重点专科建设、人才培养等方面，执行与公立医疗机构同等补助政策。本项目为准经营性项目，使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，五华县政府可通过可行性缺口补助的方式对项目进行支持，具体为具体为在项目在项目建设期建设期以投资补助及奖励的形式给予项目可以投资补助及奖励的形式给予项目可五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 10 行性缺口补助行性缺口补助。同时，政府还将政府还将在项目运营期在27、项目运营期通过提供贷款贴息通过提供贷款贴息，有效降低项目的建设、运营成本。五华县政府就五华县民营三级医院提供的补助支持政策包括：（一）建设期补助 政府提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。根据本项目的投资规模，拟定政府在项目建设期给予项目 2 亿元的投资补助，投资补助在建设期分四个阶段付款：项目完成零以下基础工程付 8 千万元；项目建设工程完成 50%的任务付 4 千万元；项目封顶付 6 千万元；在医院建设完成并经验收合格，且建设标准达到三级医院标准，给予项目2 千万元奖励资金。（二）运营期贴息补助 在经营期间，政府提供相对于贷款利息金额的补助，用以在还贷高峰期28、扶持三级医院，减轻在 PPP 合作期前期项目公司的还贷负荷，从而有效降低项目的运营成本，提高项目的收益率水平。经测算，贴息补助金额为 19110 万元。项目 合计 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 长期借款 1 年初借款余额 30000 60000 54000 48000 42000 36000 30000 24000 18000 12000 6000 2 本年借款 60000 30000 30000 3 本年应计利息 19110 735 2205 29429、0 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 其中建设期利息 2940 735 2205 4 本年偿还本金 60000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 5 本年支付利息 19110 735 2205 2940 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 6 本年支付本金利息合计 79110 735 2205 8940 8646 8352 8058 7764 7470 7176 6882 6588 6294 7 年末借款余额 30000 6000030、 54000 48000 42000 36000 30000 24000 18000 12000 6000 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 1.5.7 1.5.7 收益分配及股东回报机制收益分配及股东回报机制 （1）政府方回报机制 由于政府不参与本 PPP 项目公司的组建，故，政府和项目实施机构在合作期内既不承担债务也不参与经营期利润分配。（2）社会资本方回报机制 目前在现有法律法规框架范围内尚未有就社会资本举办非营利性医疗机构可否从结余中取得合理回报的明确规定。根据 2000 年卫生部中医药局财政部国家计委关于印发关于城镇医疗机构分类管理的实施意见的通知（卫医发【31、2000】233 号）要求，非营利性医疗机构的收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知（国办发201058 号）要求：“非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报。”由于本项目32、为非营利性医疗机构，所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展，不得进行违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的。故本实施方案在合作期限内不可进行分红考虑，按留存在项目公司内部作为五华县民营三级医院的发展基金使用，到 PPP 合作期满再行清算。1.6 1.6 报告编制目的报告编制目的 财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金【2014】113 号)中规定：“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比五华县民营三级医院33、 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。本研究报告根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金【2015】21 号)对五华县民营三级医院 PPP 项目建设吸引社会资本进入开展财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 13 第二章 论证依据 2.1 2.1 报告编制原则报告编制原则 根据财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金 201521 号34、），开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。2.2 2.2 报告编制依据报告编制依据 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）;财政部关于推广运用政府和社会资本合35、作模式有关问题的通知（财金201476 号）；财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）；关于印发的通知（财预2014351 号）；政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215 号）；财政部关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）；财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 通知（财金201521 号）；国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数36、（第三版）；基础设施 PPP 项目的 VFM 评估方法研究及应用等其他参考文献；五华县综合财政能力评估论证报告，广东省国际工程咨询公司；业主方提供的相关资料等。2.3 2.3 评价参数评价参数 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。根据广东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知（粤府办201544 号）要求：“确保本级实施的 PPP 项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投37、入等）不超过本级一般公共预算支出的 10%。”五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 第三章 项目责任识别 依据财金201521 号文，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。3.1 3.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例 本项目由政府不占股，故政府无股权投资。3.238、 3.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目为具有公益性项目，收入以经营收入为主。3.3 3.3 风险承担支出责任风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各39、类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 16 人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。本项目风险分担机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。本项目按照风险分担的上述原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，确定项目的核心风险分担框架为：融资、设计、采购、建设、运营维护等风险主要由社会资本方承担；法律、政策、城乡规划变更和最40、低需求风险等主要由政府承担；不可抗力风险等由政府和社会资本方合理共担。本项目采用情景分析法，采用基于公式的风险定量分析，首先量化风险后果，其次评估风险概率，最后计算风险值（风险承担成本）。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：风险承担支出数额基本情景下财政支出数额基本情景出现的概率不利情景下财政支出数额不利情景出现的概率最坏情景下财政支出数额最坏情景出现的统率 由政府承担的风险为自留风险，包括融资成本增加、规划变更增加的建设成本、建设不可预见因素增加投41、资的风险。表表 3 3-1 PPP1 PPP 项目风险评估表项目风险评估表 风险 结果 风险分配 基准值 结果 可能性 风险值 转移风险 建设成本超支 开工或竣工延误、成本增加 100%建设投入 124701 低于基准值-5%10%-624 等于基准值 0%35%0 轻度超支 10%30%3741 中度超支 20%15%3741 严重超支 25%10%3118 总和 100%9976 运营成本提高 成本增加 100%经营期需支出成1105841 低于基准值-20%5%-11058 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 17 风险 结果 风险分配 基准值 结果 可能性 风险值 本42、 等于基准值 0%20%0 轻度超支 5%40%22117 中度超支 10%20%22117 严重超支 20%15%33175 总和 100%66350 第三方收入风险 收入减少 100%收入 1233295 高于基准值-10%20%-24666 等于基准值 0%40%0 轻度减少 10%25%30832 中度减少 20%10%24666 严重减少 30%5%18499 总和 100%49332 转移风险小计 2463837 125658 3.4 3.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成43、项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目政府投资补助 2 亿元，贷款贴息 19110 万元，配套投入支出 39110万元。（1）建设补助：政府给予建设补助 20000 万元。项目 合计 2018 2019 2020 建设补助 20000 12000 6000 2000 （2）贴息补助：政府提供贴息补助，用以在还贷高峰期扶持三甲医院，减轻项目公司的经营压力。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 18 经测算，贴息补助金额为 19110 万元。参见下表：项目 合计 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 244、027 2028 2029 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 年初借款余额 30000 60000 54000 48000 42000 36000 30000 24000 18000 12000 6000 本年借款 60000 30000 30000 本年偿还本金 60000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 6000 本年支付利息 19110 735 2205 2940 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 年末借款余额 30000 60000 54000 48000 445、2000 36000 30000 24000 18000 12000 6000 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 19 第四章 财政能力评估 4.1 4.1 财政支出责任测算财政支出责任测算 根据第三章项目财政支出责任识别，将每年股权投资支出责任、运营补贴支出、风险承担成本、配套投入支出等汇总，得到 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，详见表 4-1政府支出责任测算表。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 20 表 4-1 政府支出责任测算表 序号序号 年份年份 合计 20182018 20192019 20202020 20212021 20222046、22 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 20362036 20372037 20382038 20392039 20402040 20412041 20422042 一 股权投资支出 二 运营补贴支出 三 风险承担成本 四 配套投入支出 39110 12735 8205 4940 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 建设补助 20000 12000 47、6000 2000 政府贴息 19110 735 2205 2940 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 五 财政支出责任(万元）39110 12735 8205 4940 2646 2352 2058 1764 1470 1176 882 588 294 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 21 4.2 4.2 五华县财政收入与支出概况五华县财政收入与支出概况 2010 年，五华县财政运行总体良好。全年县地方一般预算收入完成 19810万元，占年计划 119.7%，同比增收 48、4765 万元，增长 31.67%，全市排名第三名，大大超越了年初 10%的增长计划，增长速度实现了历史性的突破。财税综合增长率为 12.88%。县财政总收入 162708 万元，比增 18421 万元，增长 12.77%；县财政总支出 162484 万元，比增 18387 万元，增长 12.76%，双双突破 16 亿元。全年民生支出 125411 万元，比增 36411 万元，增长 40.91%，占财政总支出的77.18%，达历史最高位，全力构建民生财政。2011 年，五华县地方一般预算收入突破 2 亿元，全年实现 22238 万元，同比增收 3425 万元，增长 18.21%，连续八年获得49、省财政新增转移支付奖励。二是财政总收总支突破 23 亿元，全年财政总收入实现 235890 万元，比增 73182 万元，增长 44.98%；总支出完成 235752 万元，比增 73268 万元，增长 45.09%，其中，县一般预算支出 231772 万元，上解支出 1142 万元，增设预转金 2838 万元。收支相抵，结余 138 万元。2012 年五华县公共财政预算总收入 294537 万元，增长 24.86%。县地方公共财政预算收入完成 26702 万元，为年度预算的 104.41%，增长 20.07%，超收 1128万元，其中：国税完成 4641 万元，为年度预算的 109.51%，50、增长 20.48%，超收403 万元；地税完成 15801 万元，为年度预算的 100.62%，增长 19.12%，超收98 万元；非税完成 6260 万元，为年度预算的 111.13%，增长 22.24%，超收 627万元。全县公共财政预算支出 289443 万元，增长 24.88%。全县公共财政预算支出加上解支出、增设预算周转金和地方政府债券还本支出，支出总计 294174 万元。收支相抵，年终净结余 363 万元。2013 年五华县公共财政预算总收入 337099 万元，增长 14.45%；县地方公共财政预算收入完成 33726 万元，为年度预算的 109.83%，增长 26.31%，增51、收7024 万元。全县公共财政预算支出 331860 万元，增长 14.65%，其中：医疗卫生支出 45173 万元，增长 21.88%，主要是提高城乡医保补贴标准增加支出。全县公共财政预算支出加上解支出、增设预算周转金和地方政府债券还本支出，支出总计 336967 万元。收支相抵，年终净结余 132 万元。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 22 2014 年五华县公共财政预算总收入 449186 万元，增长 32.96%，其中：上级补助收入 392976 万元；债券转贷收入 1999 万元；上年结余 11092 万元；县本级公共财政预算收入 43119 万元，为年度预算的52、 111.17%，增长 27.85%。2014 年全县公共财政预算支出 406698 万元，增长 22.55%，其中：医疗卫生与计划生育支出 69374 万元，增长 31.39%。全县公共财政预算支出加上解支出、增设预算周转金和地方政府债券还本支出，支出总计 411182 万元。收支相抵，年终滚存结余 38004 万元（其中：上级追加专款结转下年支出 37869 万元），净结余 135万元。2015 年五华县一般公共预算总收入 622157 万元，增长 29.58%，其中：县本级一般公共预算收入 55543 万元，为年度预算的 112.01%，增长 28.81%；上级补助收入 482869 万53、元；债券转贷收入 10089 万元；上年结余 68964 万元；调入资金 4692 万元。2015 年全县一般公共预算支出 570663 万元，增长 40.31%。表表 4-2 2010 年年-2015 年年五华县五华县公共财政预算支出公共财政预算支出 单位：万元单位：万元 项目项目 2010 年年 2011 年年 2012 年年 2013 年年 2014 年年 2015 年年 20162016 年年 平均平均 财政总收入 162708 235890 294537 337099 449186 622157 350263 增长率 12.77%44.98%24.86%14.45%32.96%29.54、58%26.60%县本级公共预算收入 19810 22238 26702 33726 43119 55543 69018 33523 增长率 31.67%18.21%20.07%26.31%27.85%28.81%25.49%财政总支出 162484 235752 294174 336967 411182 575258 335970 增长率 12.76%45.09%24.78%14.55%22.02%39.90%26.52%公共财政预算支出 125411 231772 289443 331860 406698 570663 587550 325975 增长率 40.91%84.81%24.8855、%14.65%22.55%40.31%38.02%4.4 4.4 项目财政承受能力分析项目财政承受能力分析 结合全国和五华县的经济增长速度趋势，依据五华县综合财政能力评估论证报告，2017 年至 2031 年一般公共预算收入及一般公共预算支出，已有 PPP 项目支出及占比如下表：五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 23 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 一般公共预算收入 82372 95322 114545 133919 156505 180652 201678 217488 一般公共预算支出 664881 757035 908356、87 1013072 1201277 1330288 1483936 1592500 已有PPP支出 44574 41303 68987 52763 47512 43768 40777 37315 已有PPP比例 6.70%5.46%7.59%5.21%3.96%3.29%2.75%2.34%2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 已有PPP支出 34514 32852 31233 28914 14716 14461 14205 已有PPP比例 2.03%1.79%1.60%1.39%0.67%0.63%0.59%一般公共预算收入 256851 287745 3157、6074 334611 360103 379784 422370 一般公共预算支出 1702207 1838977 1953559 2085240 2191566 2303371 2424573 项目付费在五华县公共财政支出中的占比情况，见下表 4-3。表表 4-3 经营期内经营期内 PPP 服务费在公共财政支出中占比一览表服务费在公共财政支出中占比一览表 年份 本项目 财政支出责任(万元）本级一般公共财政预算支出（亿元）本项目支出占比（%）其他 PPP 项目财政支出额度（万元）合并占比（%）2018 12735 75.70 1.682 41303 7.138 2019 8205 90.84 58、0.903 68987 8.498 2020 4940 101.31 0.488 52763 5.696 2021 2646 120.13 0.220 47512 4.175 2022 2352 133.03 0.177 43768 3.467 2023 2058 148.39 0.139 40777 2.887 2024 1764 159.25 0.111 37315 2.454 2025 1470 170.22 0.086 34514 2.114 2026 1176 183.90 0.064 32852 1.850 2027 882 195.36 0.045 31233 1.644 20259、8 588 208.52 0.028 28914 1.415 2029 294 219.16 0.013 14716 0.685 2030 0 230.34 0.000 14461 0.628 2031 0 242.46 0.000 14205 0.586 五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 24 经营期内本项目服务费在公共财政支出中占比示意图经营期内本项目服务费在公共财政支出中占比示意图 经营期内经营期内五华县全县五华县全县 PPP 服务费在公共财政支出中占比示意图服务费在公共财政支出中占比示意图 从上表可见，在 PPP 合作期间，本项目 PPP 项目政府支出责任占当年本级60、一般公共预算支出的最高比例为 1.682%，比例低于 10%的限额。同时，经财政部门对本级 PPP 项目总支出的综合判断，全部 PPP 项目总支出占当年本级一般公共预算支出的最高比例目前亦为 8.498%，也没有超出 10%的限额。该项目通过财政承受能力论证。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 25 4.4.5 5 项目风险对财政承受能力的影响项目风险对财政承受能力的影响 五华县近年来基础设施不断改善。特别是在医疗设施建设上更是加大了投入。人口和经济的增长，对优质医疗服务的需求将不断增加。而目前的医疗服务设施无法满足日益增长的需要，因此，五华县对本项目的建设是非常必要和迫切的61、，它既符合居民的生活和健康需求以及城市的经济社会发展需要，也符合当前的国家医疗政策，意义重大而深远，前景明确。通过可行性论证该项目的社会效益显著，建设具有必要性和紧迫性。项目风险主要来自医疗政策和医疗服务数量和价格等变动风险。但从国家和地方相应的医疗改革政策和医疗设施发展方向来说，项目采用 PPP 模式建设属于国家鼓励的发展方向。而且近期的医疗政策、医疗管理体制和医疗价格改革，都将为项目的顺利建设和运营提供强力的支持。建设期间的施工风险、工程造价变动风险，以及运营期间的医院管理维护的风险等属于可控风险，由社会资本和项目公司分担，对财政承受能力影响较少。项目所可能面临的风险，对五华县财政承受能力62、的影响较少。五华县民营三级医院 PPP 项目财政承受能力论证报告 26 第五章 财政承受能力论证结论 采取政府和社会资本合作（PPP）模式实施本项目，符合国家相关政策要求，有利于充分发挥社会资本的资源和技术优势，提高资金使用及项目建设和运营效率。根据上述项目财政承受能力测算结果：于 2018 年开始，本项目在 25 年合作期间，政府每年支付本项目服务费占预计区本级一般公共预算支出比例最高比例为 1.682%，低于 10%的指标要求，且五华县 PPP 项目总支出占预计区本级一般公共预算支出比例最高比例为 8.498%，低于 10%的指标要求，财政承受能力结论是通过论证。以上分析表明，采取 PPP 模式投资建设本项目切实可行且具有较好的社会效益，也在政府的财政承受范围内，建议政府及相关部门在政策上、项目实施和运营过程中给予大力支持。此外，在 PPP 模式的合作方选择上，依法选择信誉好，有良好融资能力和项目建设、运营、管理、维护经验的投资资本方，共同推动项目的顺利实施。