1、 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目 物有所值评价报告 桐城市交通运输局 苏交科集团股份有限公司 2016 年 7 月 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 1 目 录 1 项目基本情况项目基本情况.2 1.1 项目名称.2 1.2 项目类型.2 1.3 项目地点.2 1.4 项目联系人.2 1.5 项目建设的必要性.3 1.6 前期工作合规性.4 1.7 项目技术路线.4 1.8 项目所处阶段.4 1.9 项目开工和计划完成时间.4 1.10 总投资及资本构成、资产负债.5 1.11 项目公司股权结构.5 1.12 项目融资结构及主要融资成本.5 1.13 项目2、收益情况.5 2 可行性分析可行性分析.5 2.1 项目采用 PPP 模式的必要性分析.5 2.2 项目采用 PPP 模式的可行性分析.7 2.3 项目物有所值定性分析.7 3 定性分析指标定性分析指标.8 3.1 定性分析指标.8 3.2 定性指标简要分析.10 3.3 专家评审.14 3.4 定性分析结论.18 4 定量分析定量分析.18 4.1 参照项目.18 4.2 公共部门比较值(PSC)值计算.19 4.3 PPP 值计算.21 4.4 物有所值量值的指数计算.21 5 物有所值评价结论物有所值评价结论.22 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 2 S4653、 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目 物有所值评价报告 桐城市 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目采用 PPP 模式运作。根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542 号)、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113 号)、财政部关于印发的通知(财金2015167 号)，现对该项目进行物有所值(VFM)评价。1 项目基本情况 1.1 项目名称项目名称 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目 1.2 项目项目类型类型 项目属于交通基础设施类改扩建项目 1.3 项目项目地点地4、点 本项目主要位于桐城市及安庆市宜秀区境内，是连接桐城市南部各镇与安庆市区的一条重要经济旅游干线公路。S465 罗湖大桥及接线工程起点位于桐城市东部新城，与 S228（桐枞路）平面交叉（S228 里程桩号 K6+396），经桐城市东部新城规划路由北向南采用新线，下穿合安九客专铁路桥（合安九客专里程桩号 DK118+900），经丰庄、肖庄，在繁荣村附近接现状X007，向南经古井村、曹岗村、肖店村、赵庄村、嬉河村至榆树咀，新建罗湖特大桥至宜秀区罗岭镇姥山北，沿姥山西侧行进，经过朱家新屋、刘楼、赛湖村、龙家咀，讫于罗岭镇凤溪社区，接现状 X005（X005 里程桩号 K25+682），路线整体呈北南5、走向，全长 41.620 公里。1.4 项目项目联系人联系人 桐城市交通运输局，吴涛 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 3 1.5 项目项目建设的必要性建设的必要性(1)项目的建设是安徽省公路路网的重要组成部分，是满足完善省干线公路路网的项目的建设是安徽省公路路网的重要组成部分，是满足完善省干线公路路网的需要需要 本项目主要位于桐城市及宜秀区境内，是连接桐城市南部各镇与安庆市区的一条重要经济旅游干线公路。本项目起点位于桐城市东部新城，讫点至安庆市宜秀区罗岭镇凤溪社区，全长 41.620km，是桐城市东部一条重要纵向通道。项目符合安徽省省道网调整规划（2011-20206、 年），是安徽省“十三五”省道公路网规划重要组成部分。建成后将是沿线城镇交通出行的重要载体，在省、市、县各级路网中均占有重要地位，对完善桐城市、安庆市乃至安徽省路网的统筹规划，提升路网等级，提高路网公路的服务水平，奠定了坚实基础。(2)是加快城镇开发、促进城镇集聚、推动沿线经济发展的需要是加快城镇开发、促进城镇集聚、推动沿线经济发展的需要 本项目的建设将会串联桐城市东北面城镇发展轴上的重要城镇节点，实现以快捷交通设施为轴线，引导城市空间组团推进。对于加强重要城镇间的联系，形成城镇集聚，促进资源优化配置及产业间的分工与合作，实现区域内引外联的经济发展有着举足轻重的作用，对推动沿线的经济发展，方便7、沿线农村交通运输、水产资源开发起到重要推动作用。(3)是促进桐城市与安庆宜秀区旅游业发展的需要是促进桐城市与安庆宜秀区旅游业发展的需要 本项目的建设将加快孔城老街、嬉子湖湿地生态旅游区、菜子湖湿地生态旅游区等以桐城市至安庆市为纽带的南北向历史文化旅游轴及自然休闲区的发展，加强与周边城市间的旅游协调发展，并通过交通走廊形成与长江三角洲经济圈旅游城市联动发展，拓展旅游区域，整合旅游资源，进一步完善和提升桐城市和安庆市的旅游品牌和影响力，为桐城、安庆市旅游经济的可持续发展提供有力的支撑。(4)加强桐城市与安加强桐城市与安庆市之间联系，满足经济一体化的需要庆市之间联系，满足经济一体化的需要 本项目起于8、桐城市东部新城，讫于安庆市宜秀区罗岭镇，它的建设将有利于加强安庆市域内部的联系与交流，促进市区对北部片区的辐射，加快沿线社会经济的发展和城乡一体化的建设进程，对实现区域间人民群众间的有效沟通，促进沿线乡镇的经济和社会发展具有重要的意义。(5)防洪保安的需要防洪保安的需要 桐城市域属长江流域河流水系，呈半岛状，三面环水，东邻菜子湖、白兔湖，西邻S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 4 嬉子湖，总面积 134.7 平方公里，水面 11.4 万亩，境内河流纵横，水系发达。本项目位于桐城市西南部丘陵地区，沿线频临嬉子湖，洪水季节道路是重要防洪通道，项目的建设对完善综合防洪减灾体系9、，加强防洪保安起到重要保障作用。1.6 前期前期工作合规性工作合规性 项目建议书编制完成，已获安庆市发展和改革委员会批复；项目地震安全性评价报告已经安徽省地震安全性评定委员会评审，并获安徽省地震局批复；项目防洪评价报告编制完成，并获安庆市水利局批复；项目用地符合土地供应政策，已获桐城市国土资源局出具的项目用地初步审查意见的函；项目规划选址符合上位规划要求，已获安庆市城乡规划局批复；项目环境影响报告书编制完成，经审批并获安庆市环境保护局批复；项目水土保持方案已获安庆市水利局批复；项目可行性研究报告编制完成，并已经专家评审，获安庆市发展和改革委员会批复；项目航道通航条件影响评价已获安徽省交通运输厅10、审核意见；项目工程初步设计编制完成，并已经专家评估审查，获安庆市发展和改革委员会批复。1.7 项目项目技术路线技术路线 本项目为桐城市 S465 罗湖大桥及接线工程改扩建项目，建设内容主要为道路工程、桥涵工程、交叉工程及其他附属工程，功能定位为主要集散公路，服务于桐城市主要集镇发展区交通流的汇集疏散。项目将引入先进的设计、开发和运营理念，提升项目的吸引力。项目设计、建设、运营技术成熟，具有良好的实施环境和条件。1.8 项目所处阶段项目所处阶段 项目目前处于准备阶段。1.9 项目开工和计划完成时间项目开工和计划完成时间 项目计划于 2016 年 12 月开工，建设期 2 年，于 2018 年 111、2 月竣工。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 5 1.10 总投资及总投资及资本构成、资本构成、资产资产负债负债 本项目总投资估算约 5.65 亿元。其中项目资本金为 1.13 亿元，符合国务院关于项目资本金制度的规定。项目资本金由项目公司注册资本金构成、基金或股东追加投资等构成。项目其他资金由项目公司通过向金融机构申请项目贷款方式筹集。项目通过投资形成项目公司主要资产，通过股东借款或基金、信托、项目贷款形成项目公司主要负债。1.11 项目项目公司股权结构公司股权结构 项目公司拟定初始注册资本金 3000 万元人民币，其中政府指定出资人出资 300 万元，占注册资本金12、的 10%，中选社会资本出资 2700 万元，占注册资本金的 90%；注册资本金之外的 8300 万元由基金或股东追加投资的形式注入项目公司。可根据私募投资基金或金融机构出资情况进行调整。1.12 项目融资项目融资结构及主要融资成本结构及主要融资成本 项目融资主要来源于两个部分：一是项目公司股东借款或私募基金，年化融资利率不超过 7%。二是项目贷款，由金融机构提供，年化融资利率不超过 7%。1.13 项目收益项目收益情况情况 本项目收入来源为政府付费。2 可行性分析 2.1 项目项目采用采用 PPP 模式模式的必要性分析的必要性分析(1)有效解决项目建设资金来源有效解决项目建设资金来源 本项目13、总投资约 5.65 亿元，在项目运营期间无直接收益，政府需承担全部付费责任。受国务院印发的关于加强地方政府性债务管理的意见(国发201443 号)的影响，地方政府及政府融资平台运作的项目融资受到了极大限制。而 PPP 模式是当前国家力推的新型项目投融资模式，为基础设施和公共服务项目的融资提供了顺畅的融资渠道。采用 PPP 模式，能够引进有资金实力的社会资本合作方，从而有效解决建设资金来源问题。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 6(2)减轻地方政府短期债务压力减轻地方政府短期债务压力 本项目合作期 12 年，长于传统的 BT 模式。政府财政支付的周期拉长后，能够减轻地方14、政府当期和短期债务偿还压力，改善地方债务结构，提高地方财政运用的灵活度、合理性。还有利于地方政府统筹安排一个较长时期的城市建设发展计划，提高规划的科学性、长远性。(3)提高项目建设和运营质量提高项目建设和运营质量 本项目是需要长期发挥作用的基础设施，其建设和运营，不允许出现质量问题。地方政府对此十分重视。采用 PPP 模式后，社会资本投资人不仅要如期完成项目建设，更要重视工程质量，否则会对其后期的运营产生影响，无法满足公众的社会需求。而项目的运营维护，由于引入 PPP 绩效监测机制，运营者更注意运营的质量、及时性和长远性。(4)降低建设成本节约财政支出降低建设成本节约财政支出 PPP 模式下建15、设成本的节约主要体现在三个方面。一是通过公开招标、竞争性磋商等公开程序，通过充分竞争选择成本更低、实力更强的社会资本，从而直接压降项目投资。二是引进有实力、有经验的社会资本合作方后，可以对项目建设、运营进行全过程优化，有效降低项目的建设成本。三是对于 PPP 项目，金融机构在融资期限、融资利率、增信条件等方面给出了诸多优惠条件。采用 PPP 模式，有利于降低社会资本的融资成本。项目建设成本的降低，直接减少政府财政支出。(5)加快项目建设进度加快项目建设进度 PPP 模式是对建设项目全生命周期的整合，也是对建设项目全产业链的整合。通过有效整合，通过项目公司的整体推进及地方政府的帮抚，项目建设进度16、将会明显加快。(6)是争取上级资金支持的重要渠道是争取上级资金支持的重要渠道 为了推行 PPP 模式，中央财政在前期费用、建设成本补贴等多方面提供资金支持。为了支持 PPP 项目融资，财政部牵头组建了 PPP 融资支持基金，部分省市也相继组建了的 PPP 基金。PPP 模式已成为争取上级资金支持的重要渠道。(7)有效防范项目建设和运营风险有效防范项目建设和运营风险 政府主导的基本建设项目不注重项目风险的识别与分配。采用 PPP 模式后，根据相关规定和指引，将对项目风险进行有效识别和可行分配。一般情况下，项目风险包括三类，一是政策性风险；二是商业性风险；三是不可抗力。按照 PPP 模式对项目风险17、分配的原则，政策性风险主要由政府承担，商业性风险主要由社会资本承担，不可抗力由双S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 7 方共同承担。有效的风险识别与分配，有利于规避政府单方面承担项目全部风险，营造公平、公正的项目运营环境。2.2 项目项目采用采用 PPP 模式模式的可行性分析的可行性分析(1)政策大力支持政策大力支持 基础设施和特许经营条例正在起草，关于 PPP 方面的法律、法规不断完善。国务院、财政部、国家发改委多次发文推广 PPP 模式，为 PPP 模式融资、建设、运营等出台了一系列的规定和支持政策。中央财政将在前期费用、建设成本补贴、项目融资等多方面提供支持。为了18、支持 PPP 项目融资，财政部牵头组建了 PPP 融资支持基金。PPP的推广迎来了难得的政策机遇期。(2)社会资本积极跟进社会资本积极跟进 自 2014 年末首个 PPP 项目正式落地后，以央企、上市公司、大型施工企业为主体的社会资本对PPP给予了极大的关注。PPP成为社会资本改变发展模式、加快发展速度、提高竞争力的重要载体。这些企业以雄厚的资金实力、成熟的建设运营经验成为 PPP 投资的主力军。社会资本的积极跟进为 PPP 项目的实施提供了良好的氛围。(3)能够实现物有所值能够实现物有所值 一个项目能否实施 PPP 模式，核心是是否能够实现物有所值(VFM)。本项目采用PPP 模式后，能够通19、过公开竞争压低建设成本，通过风险转移降低风险承担成本，通过提高财政资金使用的灵活度和杠杆率提高财政资金对其他项目的支持度，从而增加基础设施和公共服务供给。项目物有所值显而易见。(4)能够通过财政承受力论证能够通过财政承受力论证 PPP 模式实施的另一个前提是要通过财政承受力论证。本项目合作期 12 年，财政支出分摊至各年度后，能够显著降低当期和近期财政支出压力。同时，在桐城市总体层面，PPP 项目财政支出责任只要不超过年度公共财政预算支出的 10%，项目的财政承受力论证即属通过。桐城市 2015 年一般公共预算支出为 23.20 亿元，本项目的财政支出责任低于桐城市年度一般公共财政预算支出的 20、10%。2.3 项目物有所值定性分析项目物有所值定性分析 本项目通过引入社会资本，可以节约政府投资并增加服务供给，提高了土地利用效率，促进沿线旅游资源整合与开发；能够优化风险分配；大大提高运营效率，促进了技S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 8 术创新和管理创新，营造了公平竞争的环境。通过定性评价，项目定性得分为 84.63 分，超过基准分 60 分，项目通过物有所值定性评价。通过定量测算，项目识别阶段和准备阶段物有所值量值为 13230.43 万元，物有所值指数为 17.20%，均为正值，适宜采用 PPP 模式。物有所值评价总体结论：通过物有所值评价。3 定性分析指标21、 3.1 定性分析指标定性分析指标(1)基本指标基本指标 本项目确定 6 项定性分析的基本指标，合计占到定性分析指标权重的 80%。PPP 项目物有所值定性分析基本指标 基本指标 权重 评分 1.全生命周期整合程度 15%2.风险识别与分配 15%3.绩效导向与鼓励创新 10%4.潜在竞争程度 15%5.政府机构能力 10%6.可融资性 15%小计 80%各基本指标说明-全生命周期整合程度 主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。22、-风险识别与分配 主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。-绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 9 和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。-潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。-政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转23、变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。-可融资性 主要通过预计项目对金融机构(贷款和债券市场)的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。(2)附加指标附加指标 本物有所值评价选定以下指标作为定性分析指标的附加指标：PPP 项目物有所值定性分析附加指标 附加指标 权重 评分 1.全生命周期测算准确性 7%2.运营收入增长潜力 7%3.行业示范性 6%小计 20%各附加指标说明-全生命周期成本估计准确性 主要通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、24、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。-运营收入增长潜力 主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的可能程度来评分。社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。-行业示范性 主要察看项目是否在本行业内具有一定的示范作用，针对后续同类型、同行业项目，能否起到示范带头作用。(3)定性分析专家评分表定性分析专家评分表 物有所值定性分析专家评分表 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 10 指标 权重 评分 基本指标 1.全生命周期整合程度 15%25、2.风险识别与分配 15%3.绩效导向与鼓励创新 10%4.潜在竞争程度 15%5.政府机构能力 10%6.可融资性 15%基本指标小计基本指标小计 80%80%附加指标 7.全生命周期测算准确性 7%8.运营收入增长潜力 7%9.行业示范性 6%附加指标小计附加指标小计 20%20%合计合计 100%100%专家签字：年 月 日 3.2 定性指标简要分析定性指标简要分析 3.2.1 全生命周期整合程度全生命周期整合程度 全生命周期整合程度主要察看项目计划整合全生命周期各环节的情况。采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资26、本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。本项目整合了项目的设计、建造、融资、运营维护和移交的全过程，有利于社会资本依据本项目提供的公共产品类型和长期运营的需要进行设计优化，控制建设成本，保障项目设施的可用性，并努力挖掘项目潜在的经营性收入。3.2.2 风险识别与分配风险识别与分配 风险识别与分配主要察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 11 前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。本项目按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等27、原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财政部财金2014113 号）相关规定，结合本项目实际情况，按照上述风险分配原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任，其中项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目征地拆迁、法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。风险类别 政府承担 共同承担 社会资本承担 政治风险 特许权收回/违背 政治反对 政局稳定 宏观经济变化 征用/公有化 法律变更 审批获得/延误 行业规28、定变化 建设风险 融资工具可及性 设计不当 分包商违约 工程/设计质量 工地安全 劳资/设备的获取 劳工争端/罢工 土地使用 效率低/材料浪费 建造成本超支 完工风险 融资成本高 技术不过关 考古文物保护 地质条件 场地可及性/准备 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 12 工程/运营变更 公共设备服务提供 运营风险 运营成本超支 运营商违约 服务质量不好 维护成本高 维修过于频繁 运营效率低 设备维护状况 移交后设备状况 法律风险 项目公司破产 合同文件冲突 第三方延误/违约 设施所有权 收益风险 收益不足 材料费上涨 收费/税收变更 市场需要变化 市场竞争 通货膨胀29、 宏观经济风险 利率变化 外汇风险 不可抗力 其他风险 剩余风险 天气/环境恶劣 自然灾害风险 3.2.3 绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。本项目通过运营维护绩效考核来体现绩效导向。运营维护绩效考核除考核基础设施完好性、维修及时性、服务设施完好性、卫生与保洁、安全防护外，应重点考核项目提供的服务质量及挖掘营业收入潜力的努力程度等。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 13 本项目在前期工作中，通30、过可行性论证、环境影响评价等，落实国家节能环保政策要求，使本项目能够输出符合节能环保要求的公共产品。且通过公开形式，在施工、原材料采购和其他服务采购中，支持本国相关产业的发展。本项目通过全生命周期的整合，鼓励社会资本在设计、建造、运维等环节进行创新，体现项目物有所值。3.2.4 潜在竞争程度潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。本项目已有多家社会资本与项目实施机构及其上级单位进行洽谈，其中不乏央企及国内知名的民营企业，体现本项目对社会资本具有一定吸引力。3.2.5 政府机构能力政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和31、项目执行管理等能力。本项目所在地政府通过推行 PPP 模式，转变政府在财政管理、项目管理、行政监管等方面的职能，创新项目建设新机制、财政管理新机制，并通过执行 PPP 项目相关规范，优化对社会资本及其他相关者的服务，在维护自身正当权益的同时，依据项目合同及其他相关协议履行义务。本项目通过建立实施保障机制，整合相关部门的管理和服务力量，优化政府和社会资本两个方面的执行力。3.2.6 可融资性可融资性 可融资性主要考察项目对金融机构(贷款和债券市场)的吸引力。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。本项目估32、算总投资约 5.65 亿元。其中项目资本金为 1.13 亿元，需通过金融机构申请项目贷款 4.52 亿元。本项目对于金融机构的吸引力较大，基于：(1)政策环境对于金融机构支持 PPP 项目融资提供有力支持；(2)增信措施覆盖全部风险敞口。项目公司可通过项目收益权质押，利用政府给予政府购买服务的增信措施申请项目贷款。(3)本项目属于交通基础设施建设类项目，上级财政会给予一定的补助。3.2.7 全生命周期成本估计准确性全生命周期成本估计准确性 全生命周期成本估计准确性主要察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 14 解和认识程度、33、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性。全生命周期成本是确定PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。本项目可行性研究阶段对于项目全生命周期成本的估计，其中对于项目总投资的估算较为准确。对于项目运营维护成本的估计需要进行调整。调整的主要方面是要考察项目运营期中由于融资利率、物价指数、项目维护的不断深化所带来的运营成本的变动。3.2.8 运营收入增长潜力运营收入增长潜力 运营收入增长潜力主要考察社会资本合作方增加额外收入的可能程度。社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。本项目为交通基础设施类项目，为公益性项目，项目本身无经营性34、收益。但项目公司可通过利用道路两边的广告服务运作、项目车流量相关数据的处理和统计以及引入金融服务等来增加运营收入，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。3.2.9 行业示范性行业示范性 行业示范性主要察看项目是否在本行业内具有一定的示范作用，针对后续同类型、同行业项目，能否起到示范带头作用。财政部公布的截至 2016 年 5 月 31 日的 PPP 项目入库情况显示，交通运输类 PPP项目占全部入库项目的12.01%。本项目的运作在推进PPP模式方面具有一定的示范性。在交通运输类项目中，本 PPP 项目的建设紧迫性、运作能力要求都较高，且在满足交通通达性的同时促35、进了沿线旅游资源的整合与开发，带动桐城市与安庆市宜秀区的旅游产业发展，因此本项目的经济作用在行业中具有一定的示范性。3.3 专家评审专家评审 3.3.1 组成专家小组组成专家小组 本次评价定性分析首先采用专家组对定性分析的基本指标和附加指标进行打分的方法。按财政部PPP 物有所值评价指引(试行)第二十二条规定，定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。PPP 项目物有所值定性分析专家名单 专家姓名 专业领域 单位 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 15 刁仁群 项目管理 苏交科集团股份有限公司 方国 会计36、 南京市东南集团 徐德和 行业专家 江苏中建工程设计研究院 胡晓华 金融 国信资产管理有限公司 刘培林 工程技术 中石化南京工程公司 李华飞 财政 原南京市财政局 薛忠贵 法律 北京隆安（南京）律师事务所 3.3.2 制订评分参考标准制订评分参考标准 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准 指标 分值 评分参考标准 1 全生命周期整合程度 81-100 项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。61-80 项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合37、同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。41-60 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。21-40 项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。0-20 项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2 风险识别与分配 81-100 项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政38、府与社会资本合作方之间明确和合理分配。61-80 项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。41-60 项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。21-40 项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。0-20 项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3 绩效导向与鼓励创新 81-100 绝大部分绩效指标、创新内容符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。61-80 大部分绩效指标、创新内容符合项目具体39、情况，全面合理，清晰明确 41-60 绩效指标、创新内容比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。21-40 已设置的绩效指标、创新内容比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。0-20 未设置绩效指标、无创新或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。4 潜在竞争程度 81-100 项目内容对社会资本参与竞争有较强的吸引力；61-80 项目内容对社会资本参与竞争有一定的吸引力；41-60 项目内容对社会资本参与竞争的吸引力一般；S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 16 21-40 项目内容对社会资本参与竞争的吸引力较差；0-20 40、项目内容对社会资本参与竞争无吸引力。5 政府机构能力 81-100 政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力；61-80 政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力；41-60 政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般；21-40 政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得；0-20 政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。6 可融资性 81-100 预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有41、具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣；61-80 预计项目对金融机构的吸引力较高；41-60 预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力；21-40 预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力；0-20 预计项目对金融机构的吸引力很差。7 全生命周期测算准确性 81-100 项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大；61-80 项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大；41-60 项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定42、能否被准确预估；21-40 项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰；0-20 项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。8 运营收入增长潜力 81-100 预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用资产增加额外收入；61-80 预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用资产增加额外收入；41-60 预计社会资本在满足公共需求的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般；21-40 预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小；0-20 预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。9 行业示范性 81-100 行业43、内前几个项目，具有很强的示范作用；61-80 项目具有一定的示范作用，有较多的可借鉴之处；41-60 项目示范作用一般，有部分可借鉴之处；21-40 项目极个别地方可以借鉴；0-20 项目无示范性，无可借鉴之处。3.3.3 专家小组会议情况专家小组会议情况 本项目咨询组于 2016 年 7 月 4 日在南京召开本项目物有所值定性分析专家小组会议。会议由专家小组组长刁仁群主持。会议主要议程如下：(一)由主持人向与会专家介绍了项目的概况、项目评价指标含义。(二)与会部分专家对项目采用 PPP 模式的情况进行了质询。(三)与会专家在对项目情况进行讨论后，对照评分参考标准，按指标对项目进行评分，填入专44、家评分表并签名。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 17 3.3.4 专家评分汇总情况专家评分汇总情况 针对每个指标求出专家评分的总分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果，具体见下表。指标 权重A 总分B 平均分 E=B专家数 加权分F=EA 基本指标 1.全生命周期整合程度 15%600 85.71 12.86 2.风险识别与分配 15%596 85.14 12.77 3.绩效导向与鼓励创新 10%604 86.29 8.63 4.潜在竞争程度 15%571 81.57 12.24 5.政府机构能力 10%611 87.29 45、8.73 6.可融资性 15%600 85.71 12.86 基本指标小计基本指标小计 80%80%附加指标 7.全生命周期测算准确性 7%570 81.43 5.70 8.运营收入增长潜力 7%569 81.29 5.69 9.行业示范性 6%612 87.43 5.25 附加值指标小计附加值指标小计 20%20%评分结果评分结果 100%100%3.3.5 专家小组意见专家小组意见 PPP 项目物有所值定性分析专家意见表 项目名称 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目 委托单位 桐城市财政局 评分结果 84.63 分 专家小组意见：S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目通过引入社46、会资本，可以节约政府投资并增加服务供给，提高了土地利用效率，促进沿线旅游资源的整合与开发；能够优化风险分配；大大提高运营效率，促进了技术创新和管理创新，营造了公平竞争的环境。项目物有所值定性分析评价加权平均得分为 84.63 分，专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。组长签名：2016 年 月 日 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 18 姓名 单位 专业领域 签名 组长 刁仁群 苏交科集团股份有限公司 项目管理 专家 方国 南京市东南集团 会计 专家 徐德和 江苏中建工程设计研究院 行业专家 专家 胡晓华 国信资产管理有限公司 金融 专家47、 刘培林 中石化南京工程公司 工程技术 专家 李华飞 原南京市财政局 财政 专家 薛忠贵 北京隆安（南京）律师事务所 法律 3.4 定性分析结论定性分析结论 本项目通过引入社会资本，可以节约政府投资并增加服务供给，提高了土地利用和招商引资的效率，促进沿线旅游资源的整合与开发；能够优化风险分配；大大提高运营效率，促进了技术创新和管理创新，营造了公平竞争的环境。通过定性评价，项目定性得分为 84.63 分，超过基准分 60 分，项目通过物有所值定性评价。4 定量分析 4.1 参照项目参照项目 4.1.1 参照项目选择原则参照项目选择原则 参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供48、的、与 PPP 项目相同传出的虚拟项目。设定参照项目应遵循以下原则：(1)参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；(2)参照项目应采用基于政府现行最佳实践的、最有效和可行的采购模式；(3)参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照项目成本；(4)参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变；(5)参照项目财务模型中的数据口径应保持一致。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 19 4.1.2 参照项目的选定参照项目的选定 境内类似交通基础设施建设类 PPP 项目较多，但该类项目在处理49、内容、技术路线、投资总额、处理成本等方面都有较大差异。本报告参考这些项目及境内类似项目，设定参照项目的核心要素如下：(1)项目总投资与本项目一致，项目总投资 5.65 亿元。(2)项目运营成本(含运营期融资成本)与本项目一致，为 2.07 亿元。(3)项目产出范围和标准相同。(4)其他产出指标相同。4.2 公共部门比较值公共部门比较值(PSC)值计算值计算 4.2.1 初始初始 PSC 值的计算值的计算 初始 PSC 值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=(建设成本-资本性收益)+(运营维护成本-第三方收入)+其他成本-建设成本主要50、包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。-资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。-运营维护成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。项目资产的升级、改造、大修费用不属于运营维护成本，应计入建设成本。-第三方收入是指参照项目全生命周期内，假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入(如用户付费收入)。第三方收入应从运营维护成本中抵减。参照项目中假定政府向用户收取费用的，该项收入(即用户付费收入)不得高51、于 PPP模式下社会资本收取的使用者付费。-其他成本主要包括为纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等。由于参照项目不存在资本性收益和第三方收益，本项目初始 PSC 值计算公式调整为：本项目初始 PSC 值=建设成本+运营维护成本=56500 万元+20685.29 万元=77185.29 万元 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 20 4.2.2 竞争性中立调整值计算竞争性中立调整值计算 计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在52、物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。本项目竞争中立表现因素不突出，无有相关文件表示政府运作该类项目存在的具体优势，因此没有实质性的差异化竞争，本测算暂不予以考虑。4.2.3 风险承担成本计算风险承担成本计算 结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。-概率法 概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。计算公式如下：风险承担成本=(某情景风险后果值某情景发生概率)概率法情景设定参考示例见下表：情景假设 风险后果 发生概率 有53、利 成本节约 5%以上 5%基本 成本节约 5%成本超支 5%以上 10%不利 成本超支 5-15%50%较差 成本超支 15%-25%25%最坏 成本超支 25%以上 10%根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%。-比例法 比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。风险承担成本=项目建设运营成本风险承担成本比例 通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的54、比例一般为 70%85%。本报告采用比例法计划风险承担成本。本参照项目由政府投资建设，风险全部由政府承担，设定风险承担成本为项目建设+运营成本的 10%，计 7718.53 万元。其中可转移风险承担成本为全部风险承担成本的 80%，计 6174.82 万元。自留风险成本为全部风险成本的 20%，计 1543.71 万元。在政府建设体制下，全部风险承担成本皆由政府承担。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 21 4.2.4 折现率的确定折现率的确定 本项目折现率参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等确定，设为4.90%。4.2.5 本项目本项目 PSC 值的计算值55、的计算 PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是 PPP 项目物有所值定量分析的比较基准，假设前提是采用政府传统采购模式与 PPP 模式的产出绩效相同。计算 PSC 主要考虑以下因素：一是项目全生命周内的建设、运营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争性中立调整、风险承担成本等。PSC 值包括初始 PSC 值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整值。本项目 PSC 值计算公式如下：PSC 值=初始 PSC 值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 =77185.29 万元+6174.82 万元+156、543.71 万元 =84903.82 万元 PSC 现值=76930.10 万元 4.3 PPP 值计算值计算 PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值(简称 PPPs 值)；在项目采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应文件等测算的 PPP 值称为实际报价PPP 值(简称PPPa值)。根据财政部最新发布的PPP 物有所值评价指引(试行)文件要求，现对项目识别或准备阶段开展物有所值评价，且 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权57、投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。参考本项目财政承受能力报告结论可知：PPP 值=84717.00 万元 PPP 现值=63699.67 万元 4.4 物有所值量值的指数计算物有所值量值的指数计算 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 22 物有所值量值=PSC 值-PPP 值 物有所值指数=(PSC 值-PPP 值)PSC 值100%物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现58、的价值越大。项目识别阶段和准备阶段物有所值量值和指数计算如下：物有所值量值=PSC 现值-PPP 现值=76930.10 万元-63699.67 万元=13230.43 万元 物有所值指数=(PSC 现值-PPP 现值)PSC 现值100%=13230.43 76930.10 100%=17.20%上述项目识别阶段和准备阶段物有所值量值和指数皆为正数，说明项目可以采用PPP 模式，并进入下一阶段。5 物有所值评价结论 本项目通过引入社会资本，可以节约政府投资并增加服务供给，提高了土地利用效率，促进沿线旅游资源的整合与开发；能够优化风险分配；大大提高运营效率，促进了技术创新和管理创新，营造了公平59、竞争的环境。通过定性评价，项目定性得分为 84.63分，超过基准分 60 分，项目通过物有所值定性评价。根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。通过定量测算，项目识别阶段和准备阶段物有所值量值为 13230.43 万元，物有所值指数为 17.20%，均为正值，适宜采用 PPP 模式。物有所值评价总体结论：通过物有所值评价。2016 年 7 月 4 日 S465 罗湖大桥及接线工程 PPP 项目物有所值评价报告 18 附件 物有所值定性分析专家意见表