1、长江六桥及连接线工程和长江滨江路 小关门至柏木溪 PPP 项目物有所值定性评价报告泸州市财政局 2015 年 10 月 15 日目录摘要11.项目概况21.1 工程服务内容与意义21.1.1 工程服务内容21.1.2 工程建设意义21.2 项目目标32.项目产出说明33.物有所值定性评价53.1 评价流程53.2 评价依据63.2.1 政策依据63.2.2 项目资料依据73.3 评价细则73.4 评价指标83.5 专家组成员103.5.1 专家名单103.5.2 专家简介113.6 定性评价结果133.6.1 专家评分结果133.6.2 专家组评价意见144.结论及建议16摘要根据财政部政府和2、社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）的要求，长江六桥及连接线工程和长江 滨江路小关门至柏木溪 PPP 项目物有所值定性评价（以下简称 “本评价”）着重考察项目采用政府和社会资本合作模式与采用 政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营 效率、促进创新和公平竞争等。目前，物有所值定量评价仍在探索，配套细则文件还在研究 论证中，根据财政部的政府和社会资本合作项目物有所值评价 指引（试行）征求意见作为参考，只能以定性评价为主的特点， 进行物有所值验证工作。本次评价采用专家打分法，由市财政局 通过组织召开评审会，在对选定项目指标充分讨论后，进行专家 打分，最终得出评3、价结果并形成专家组意见。本次物有所值定性评价的最终结果为：本项目通过物有所值 定性评价。本报告由以下四部分构成： 1.项目概况2.项目产出说明3.物有所值定性评价4.结论及建议11.项目概况1.1 工程服务内容与意义1.1.1 工程服务内容 泸州市长江六桥及连接线工程线路服务起于城南组团现状机场路，起点与机场路相交形成全互通立交，后沿城南组团规划 路网外侧前进依次跨越 S308 省道、蓝田机场、滨江南路、长江 后在江阳区福利山处上岸，向北延伸经江北立交、店子坡立交， 服务终点至设计已完成的马屋基立交，路线全长约 7.512Km，双 向八车道。项目包含跨越长江特大桥一座，全互通立交两座、部 分互4、通立交一座、简易互通立交一座。跨越长江的长江六桥是本项目重要节点工程，根据通航、行 洪要求以及河床断面布臵，大桥综合技术标准、整体景观、施工 工期、工程投资等因素，拟采用三塔斜拉桥桥型，桥梁横断面布 臵为双向 8 车道，标准桥宽 46m。长江滨江路小关门至柏木溪项目位于泸州市江阳区，服务道 路沿长江北岸布线，包括城市道路工程、滨江公园及征地拆迁。 其中，道路工程全长 8.1 公里，道路宽度 1242 米；滨江公园占地面积 632 亩；征地面积 429 亩。1.1.2 工程建设意义 长江六桥及连接线工程建设可承担城南、城西组团间的过境交通，将与沱江四桥共同构成城市西侧南北向过江快速通道，承 担城5、北、城西、城南片区三区的交通连接，实现南北交通的快速5转换，提高过境交通可达性和便捷性的服务能力，为泸州市城市 的交通发展提供有力的基础保障，满足泸州市日益增长的交通需 求，完善城市道路系统功能的需要。长江滨江路小关门至柏木溪项目的建设是实施“两江四岸” 的升级改造，做好沿线环境卫生治理，以建设“滨河城市”为目 标，全力打造“醉美泸州”的重点工程，符合泸州创建国家园林 城市和打造“两江四岸”的发展规划，使泸州向着“自然、生态、 宜居”的目标迈进，对完善城市功能、改善城市人居环境、提高 人民生活水平发挥着重要作用。1.2 项目目标本项目拟通过 PPP 模式，引入社会投资人作为项目投融资、 建设、6、运营主体。目标是建设符合验收标准的可用性公共资产以 及提供符合绩效要求、维持项目可用性所需的运营维护服务，顺 利实现项目的产出，达到项目成果，优化项目管理，创新项目建 设，有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，总结适合泸 州实际情况的桥梁道路 PPP 项目经验以供参考借鉴。2.项目产出说明（1）长江六桥及连接线工程 结合各特征年交通出行总量及分布预测，分别进行路网分配。得到特征年 2025 年、2030 年、2038 年长江六桥流量，见下 表。表 1预测年高峰小时交通流量（单位：pcu/h）2025 年2030 年2038 年北-南流量270032703930南-北流量26303200387、50双向流量533064707780结合流量预测及道路通行能力计算特征年饱和度，2038 年 长江六桥高峰小时交通量及饱和度见下表。表 2 2038 年长江六桥高峰小时路段饱和度车道数单向交通量单向通行能力饱和度双向 8 车道北南393056000.70南北38500.69（2）长江滨江路小关门至柏木溪段 长江滨江路（长江现代城至柏木溪段）道路工程按照红线宽度 42m，设计车速 40km/h，双向六车道建设，到 2026 年预测高 峰小时流量为 3952pcu/h，饱和度为 0.56，服务水平为 B 级，车 流稳定运行；到 2036 年预测高峰小时流量为 4507pcu/h，饱和 度为 0.68、4，服务水平为 C 级，车流稍有延迟但整体稳定。3.物有所值定性评价根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）的要求，财政部门（或 PPP 中心）应会 同行业主管部门，在项目准备阶段开展项目的物有所值(VFM)验 证工作。“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本合作 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分 配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。目前，物有所值定量评价仍在探索，配套细则文件还在研究 论证中，根据财政部的政府和社会资本合作项目物有所值评价 指引（试行）征求意见作为参考，结合行业主管部门就项目实 施方案编制的物有所值定性评价报告9、，只能以定性评价为主的特 点，进行物有所值验证工作。物有所值定性评价用于评价在定量分析中不能被量化、但对 VFM 评价非常关键的因素，例如：质量、社会效益、政府与社会 资本的能力和资源等。若定性评价未通过，则终止 VFM 评价，目 标项目选择传统采购模式；若评价通过，则可证明该项目物有所 值。3.1 评价流程本项目物有所值定性分析采用专家打分法，聘请不同领域的 代表性专家凭借自己的经验为每项评价指标评价分值，并依据评 价规则计算最终定性评价结果。具体流程如下：（一）评价准备：1.市财政局选择的专家组由 6 人组成，包括财政、行业、金 融财务、工程技术、法律领域专家;2.准备项目物有所值定性评价10、资料，召开评审会议前，将评 价资料发予专家，专家分头进行审阅;3.发布定性评价相关通知等。（二）定性评价：1.召开评审会议，先由项目代表介绍项目情况和解答专家关 于项目的疑惑，而后，项目代表离场回避，专家在充分讨论后按 评价指标逐项打分；2.根据各专家打分结果，按照评价规则，计算定性评价的最 终结果，形成专家组意见，其中：专家组对每项评价指标作出评 分理由阐述；3.市财政局根据专家组意见，编制定性评价结论报告。3.2 评价依据3.2.1 政策依据1.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）；2基础设施和公共事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）；3.财政部关11、于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知（财金201476 号）；4国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发16201443 号)；5.国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；6.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指 导意见（国办发201542 号）；7.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）。3.2.2 项目资料依据本次物有所值定性评价过程参考以下项目资料和数据： 1泸州长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪 PPP 实施方案； 2.长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪PPP 项目物有所12、值评价报告； 3.长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪 PPP项目现金流量表； 4.其他支撑资料等。3.3 评价细则本次需验证的项目，物有所值定性评价选取十个评价指标， 并赋予每个指标相应权重，在各项评价指标中，前六项基本评价 指标权重为 80%，其中任一指标权重不超过 20%；补充四个评价 指标权重为 20%，其中任一指标权重不超过 10%。单项指标采取百分制原则，被分为 5 个等级以表示不同水平的物有所值：0-10 分，表示项目在该指标方面物有所值非常不明显或 缺乏物有所值依据；11-40 分，表示项目在该指标方面物有所值比较不明显或 比较缺乏物有所值依据；41-60 分，表示项13、目在该指标方面具有一定物有所值；61-80 分，表示项目在该指标方面能较好体现物有所值的 原则，比较适合采用 PPP 模式；81-100 分，表示项目在该指标方面非常能体现物有所值 原则，采用 PPP 模式更好。单项指标的最终得分等于在各专家给分中去掉一个最高分、 一个最低分后的平均值，再按照指标权重计算加权平均分，得到 最终评分结果，定性评价结果根据最终得分判断：60 分以下为不合格，即物有所值定性评价不通过；60 分及以上则物有所值定性评价通过，其中：60-69 分为合格，70-79 分为一般，80-89 分为良好，90-100 分为优秀。3.4 评价指标本项目物有所值定性评价的十个评价指14、标及其权重如下表：表 1 物有所值定性评价指标及其权重编号评价指标权重指标说明1全生命周期整合程 度15%全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周 期内，项目设计、融资、建造、运营和维护等各环 节的整合度。鼓励政府与社会资本签订设计、融资、 建造、运营和维护一体化长期合同。一般来说，整 合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适 合于 PPP 模式。因此，整合程度越高，得分越高。2风险识别与分配15%风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期 内，各风险因素是否得到明确界定并按照最适合者 承担原则在政府和社会资本之间进行优化分配。一 般来说，PPP 模式将一些风险分配给社会资本，它 可以15、更好地管理这些风险，从而降低政府的项目总 成本。因此，风险分配越合理，得分越高。3绩效导向与鼓励创 新15%绩效导向与鼓励新指标主要考核是否建立以公共服 务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管 机制，能否鼓励社会资本创新。一般来说，社会资 本的创新与公共部门需求的规定性是负相关，对可 支付成果的规定越少，社会资本的创新空间越大， 越有利于采用 PPP 模式。因此，创新潜力越大，得 分越高。4潜在竞争程度15%潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参 与竞争的吸引力。5政府机构能力10%政府机构能力指标主要考核政府职能转变、优化服 务、以法履约、行政监管和项目执行管理能力。项 目实施机16、构是否具备 PPP 项目管理能力和相关经 验。注重公共部门的实力有两个重要的原因：（1） 确保项目运作的成功；（2）确保公共利益得到保护。 因此，政府管理 PPP 项目的能力越强，得分越高。6融资可获得性10%融资可获得性指标主要考核项目的市场融资能力。7项目规模5%项目投资是多少，项目本身是否复杂，PPP 项目需 要有足够大的规模来降低交易成本占投资（包括运 营维护成本）的比重，项目也需要具有足够规模来 吸引社会资本。一般来说，项目规模越大，项目资 产越复杂，管理要求越高，利润潜力越大，更适合 由社会资本来管理。因此，项目规模越大，得分越 高。8运维要求5%对资产的长期运营和维护要求是否稳定17、和可预见？ 对于长期合同而言，希望能够预测资产的长期运营 和维护要求。一般来说，资产的长期运营和维护要 求的稳定性和可预见性越强，越有利于签订长期合 同。因此，运维要求越稳定，得分越高；运维要求 可预见性越强，得分越高。9全寿命期成本5%资产全生命周期成本的大部分（主要涉及建造和长 期运营维护成本）是否可以在合理假设和历史数据 的基础上进行量化？在 PPP 模式中，全生命周期成 本是确定时间长短、付费的多少、政府补贴等重要 依据。因此，全寿命周期成本预测越准确，得分越 高。10社会资本实力5%有多少社会资本具备提供和维护这类资产的能力？ 注重社会资本的实力有两个重要的原因：（1）确保 投标竞争18、环境；（2）确保有社会资本履行职能和管 理风险。一般来说，有能力投标人越多，竞争越激 烈，获得物有所值的可能性越大。因此，有能力参 与的企业越多，得分越大。合计100%3.5 专家组成员3.5.1 专家名单 为保证综合、专业地进行定性评价，本次物有所值定性评价分别邀请了来自财政、行业、金融财务、工程技术、法律领域 6 位专家，并委任泸州市财政局监督局局长担任专家组会议组长， 负责收集汇总各专家的评价意见，形成专家组评价意见。专家名单如下：专家组姓名单位及职务专业领域组长熊波泸州市财政局监督局局长财政组员张如川泸州市财政投资评审咨询中心高级工程师工程技术组员王兵泸州市财政投资评审咨询中心绩效部主19、任金融财务组员郭兵四川理光律师事务所主任法律组员邱士诚原市交通局总工行业组员曾品柱市政工程处处长行业3.5.2 专家简介熊波 ，泸州市财政局监督局局长，曾任泸州市财政局采购 科科长，政府采购工作经验十分丰富，对政府采购政策有深入研 究，2014 年，带头推进的泸州市政府采购管理制度创新工作成 果“构建全方位政府采购管理制度”荣获财政部中中国政府采购 报社评选的“2014 中国政府采购制度创新奖”，是获得这一政府 采购领域最高奖项的唯一的地级市成果。张如川，泸州市财政局评审中心高级工程师，曾任职泸州市 审计局、市政府（财政局）财监办重点建设项目办。参与泸州市鱼关公路工程、泸县电厂工程、合江白沙沱20、水电站等工程竣工决 算审计工作；参与泸州市图书馆、博物馆、市青少年宫、市广电 中心、泸州蓝田机场等工程全过程监督审计；曾任泸州老窖天府 中学、泸州市职业技术学校新建校区建设校方技术负责人；2014 年审计局返聘负责泸州市奥体中心体育场、酒博会会展中心项目 跟踪审计工作。王兵, 泸州市财政投资评审咨询中心绩效部主任，中级会计 师，财政采购专家。参与多个项目的审计工作，具有多年绩效考 核、财务检查等工作经验。郭兵，四川理光律师事务所主任，泸州市律师协会副会长， 泸州市委市政府法律顾问团成员，四川省优秀律师，长期担任数 十家行政机关、事业单位法律顾问，处理过大量疑难、复杂法律 事务。邱士诚，原任市交21、通局总工程师，曾指导修建泸州市长江一 桥（泰安长江大桥）、泸州市长江四桥（泸州长江大桥）、泸州市 纳溪长江大桥、合江县长江一桥、合江县长江二桥、泸州市沱江 二桥、泸州市沱江三桥、胡市沱江大桥等泸州多个公路桥梁重大 基础设施项目。曾品柱，市政工程处处长，指导修建泸州市长江三桥（国窖 长江大桥）、泸州市沱江六桥（教科城）及连接线工程、隆纳高 速泸州西出入口通道、蜀泸大道四期、泸渝高速泸州南出入口通 道改造等泸州市五大出入口通道等泸州多个城市交通设施工程。3.6 定性评价结果3.6.1 专家评分结果本项目物有所值定性评价最终得分 74.07 分，根据评分细则，本项目定性评价结果 一般 ，通过物有所值22、定性评价，判断 比较适合采用 PPP 模式。专家评分结果如下表：表 2 物有所值定性评价结果项目名称：长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪 PPP 项目编号评价指标权重最低分最高分去掉最低最高分后平均分加权得分1全生命周期整合程 度15%608075.0011.252风险识别与分配15%708578.7511.813绩效导向与鼓励创 新15%509568.7510.314潜在竞争程度15%559073.7511.065政府机构能力10%409072.507.256融资可获得性10%509077.507.757项目规模5%709083.754.198运维要求5%409072.503.623、39全寿命期成本5%458567.503.3810社会资本实力5%459568.753.44最终得分：74.073.6.2 专家组评价意见专家组对每项指标作出评分理由如下表：表 3 物有所值定性评价评分依据表项目名称：长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪 PPP 项目编号评价指标评分依据阐述1全生命周期整合 程度大型市政基础设施建设，对本市交通环境改善成效 明显，社会效益明显，项目边界清晰，建设、运营 等环节整合度较高2风险识别与分配风险识别与分配完备性、合理性一般，存在部分风 险界定和分摊不清晰3绩效导向与鼓励 创新项目公共部门需求内容较明确，创新导向较弱，绩 效导向一般4潜在竞争24、程度优质项目易于吸收社会资本竞争，但可能存在资金 需求量大，拆迁量大的因素影响，存在一定不确定 性5政府机构能力项目实施机构参与其中有足够的管理经验和能力， 但尚无 PPP 经验6融资可获得性融资吸引潜力大，但基础资料缺乏7项目规模项目规模在长江上游、西南地区算较大规模8运维要求运维要求明确程度一般，有一定可预见性。鼓励工 艺新技术进行运维也应创新9全寿命期成本建设成本较合理，维护成本测算一般，应作多方调 整比较10社会资本实力项目本身很具吸引力，且从大格局解决泸州交通瓶 颈，能吸引社会资本实力者参与专家组为本次物有所值定性评价出具的最终意见如下表：表 4 物有所值定性评价专家组评价意见项目名25、称长江六桥及连接线工程和长江滨江路小关门至柏木溪 PPP 项目项目实施单位泸州市住房和城乡建设局评价日期2015 年 10 月 15 日评审意见：整体上看，从项目生命周期整合程度、融资、社会效益等方面，与会专家给予 了较高的评价和肯定，但对政府对 PPP 项目的管理能力、风险分配、成本预算、绩 效考核标准的完善等方案有所顾虑。从满足经济社会发展需要、构建泸州主城区城市主骨架、改善长江大桥至柏木 溪沿江环境、以及滨江沿线棚户区改造的角度符合物有所值的评价标准，同时也是 关系城西新区未来发展、打通连接城西和城南的过江通道的民生工程，通过 PPP 模式能为政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和26、项目执行管理能力，增 加公共产品供给的目的。项目在潜在竞争程度、融资可获得性有一定的基础，项目 采用 PPP 模式实施方式可行。本项目为市政基础设施建设，项目建成后，对主城区交通环境改善成效明显，建 造、运营维护的整合度较高度，社会效益明显。该项目有一定规模效益，适宜采用 PPP 模式建设运营。本项目的建设标准由项目实施机构确定，建设风险、融资风险由社会投资人承担， 并进行绩效考核，基本能界定，对于不可控风险进行了合理转移，符合风险管理要 求。本项目为公路桥梁和市基础设施建设，在控制投资和工程质量的前提下，鼓励社 会资本对工程技术和市政交通管理方式上进行创新，因此，在增加了公共服务的供 给同时27、，可增加积累类似项目的业绩和经验。本项目经过市场测试，基于对潜在投资人的市场测试结合本项目内容，对于社会 资本参与具有吸引力。本项目的实施机构为泸州市住房和城乡建设局，具有丰富的工程建设管理经验。 同时，政府也可通过本项目实现转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目 执行管理能力，但尚未具备 PPP 项目管理经验。本项目需要运维的资产包括桥梁、道路、城市互通等资产稳定性强，运维要求有 一定的可预见性。结论物有所值定性评价通过4.结论及建议根据专家打分结果和专家组评审意见，本项目加权得分 74.07 分，通过物有所值评价，但在物有所值体现上表现一般。此外，专家组意见如下：项目运营和服务阶段资料不足，涉及的其他经营项目模糊， 不能清晰反映项目全貌，由于该项目属公益性桥梁和基础设施， 不能通过收费直接产生经营性收入，在经济效益上偏低，应完善 方案中建设期、运营期绩效考核标准以及运维测算、付费标准。项目全貌不清晰导致风险识别、分配的不完整，还应对风 险架构细化。完善潜在竞争程度、融资可获得性等评估资料。