1、长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程PPPPPP 项目项目财政承受能力论证财政承受能力论证长沙市高新区住房建设管理局湖南永信工程项目管理有限公司2016 年 3 月目目录录一、项目概况.1（一）项目建设.1（二）项目运营.2（三）项目回报机制.2二、项目运作方式.2（一）项目运作方式.2（二）项目公司资本金构成.2三、责任识别.3（一）股权投资支出责任.3（二）运营补贴支出责任.3（三）风险承担支出责任.4（四）配套投入支出责任.4四、支出测算.5（一）股权投资支出.5（二）运营补贴支出.6（三）风险承担支出.9（四）配套投入支出测算.10（五）汇总分析.11五2、财政承受能力评估.11（一）财政支出渠道.11（二）土地增值收益.12（三）财政支出能力评估.14（四）行业领域平衡性评估.18六、论证结论.181长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPPPPP 项目项目财政承受能力论证财政承受能力论证一、一、项目概况项目概况（一）（一）项目建设项目建设在寻求转变经济增长方式、减缓地方政府债务的大背景下，2014年以来国家陆续出台系列政策文件，大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP 模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。3、为推进位于长沙高新技术产业开发区麓谷科技新城范围内的市政道路建设，经高新区管委会研究决定，本项目拟采取 PPP 模式运作。主要有如下：（1）项目建设总投资：本项目预估建设总投资估算约 36 亿元（不含建设期利息），其中建筑安装工程费用 251939 万元，工程建设其他费（包括但不限于前期工程费）为 108061 万元。（2）项目内容：长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程，有山杏路（望雷大道-雷高路）等 65 条道路工程的建设、融资及运营维护（含道路工程、桥涵工程、排水工程、综合管线工程、交通设施工程、绿化工程、防护工程及其他附属工程）等。（3）建设标准：根据经批准的道路可行性研究报告和初步设计文4、件制定。以经批准通过的 65 条道路的施工图设计文件为准。（4）工期：整体项目计划分 5 年开工，各子项目的建设期为 2年，运营期为 8 年。2（5）运维标准：根据高新区现行市政运维管理制度规定的标准。（二）（二）项目运营项目运营各子项目的运营维护期设定为 8 年，项目工程完工后，所形成的项目资产在运营期届满前属于社会资本，运营期届满后，由社会资本无偿移交给政府方。（三）项目回报机制（三）项目回报机制本项目为非经营性项目，项目公司回报机制为“政府付费”，政府付费由可用性服务费与运维服务费组成，政府以对项目的验收和绩效考核结果作为付费依据。二、二、项目运作方式项目运作方式（一）项目运作方式（一）5、项目运作方式长沙市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）授权长沙市高新技术产业开发区信息产业园（以下简称“信产园”）作为本项目的政府方出资代表与中标社会资本共同出资成立 PPP项目公司；授权长沙市高新技术产业开发区住房和建设管理局（以下简称“住建局”）作为高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPP 项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。高新区管委会通过与项目公司签订 PPP 项目合同，授权项目公司在合同期负责工程的投融资、设计优化、建设、运营维护；高新区管委会根据绩效考核结果向项目公司支付费用，项目公司在合作期限届满后向管委会或其指定机构无偿移交项目资产，项目维护6、和运营管理工作由项目公司负责。（二）（二）项目公司资本金构成项目公司资本金构成3项目资本金：根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，此类项目资本金占项目建设总投资的最低比例为 20%；不同投资人的资信和融资能力不同，本项目资本金比例需结合目前的融资环境和融资机构协商确定，暂定 25%。项目公司融资安排：本项目建设总投资约为 36 亿元，项目资本金占总投资的 25%，共 9 亿元；由政府方股东及社会股东参照股权比例分别出资，其中，政府方股东出资 0.45 亿元，占全部股权的 5%，资金来源于高新区财政公共预算支出部分，社会资本方出资 8.55 亿元，占全部股权的 95%。项目其余资金7、拟采用国内银行贷款，共 11亿元。三、三、责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，政府承担不同财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）（一）股权投资支出责任股权投资支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。在本项目中，高新区管委会将授权信产园代表政府出资，与社会资本组建项目公司，占项目公司股权比例 5%。（二）（二）运营补贴支出责任运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支8、出责任不同。本项目为非经营性项目，项目公司回报机制主要来自政府付费，4政府以对项目的考核结果作为付费依据。（三）（三）风险承担支出责任风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。风险承担成本按项目建设成本 5%考虑，其中自留风险占 20%，可转移风险9、占 80%，风险发生时点可能在建设期。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法律风险、政策变化风险、宏观经济风险、自然灾害等不可抗力风险需要政府和项目公司共担的，按照项目建设成本的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%，风险发生时点可能发生在项目全生命周期。第三类不可转移风险，包括：项目在运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响，可能发生的价格调整和利润率变化对运营补贴支出的风险责任，由政府承担风险支出。按照项目运营成本的 5%考虑，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内暂不考虑每年增长变化因素进行调价，影响成本增长超过 5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方10、式在项目管理合同中双方协商确定。风险发生时点可能在项目全生命周期。（四）（四）配套投入支出责任配套投入支出责任5配套投入支出责任是指政府提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目无政府配套投入，无支出责任。四、四、支出测算支出测算本项目总投资假设按 5 年开工，分 5 个批次平均投资建设，每个批次的投资按 2 年建设期、8 年运营期建立财务模型，进行测算。再分年进行叠加测算政府每年付费的金额。本项目按社会资本全投资（扣除政府方出资部分，含融资）年综合投资回报率 7.0%对政府付费进行测算。本项目11、暂不考虑项目公司的税费支出，如果项目需缴纳相应税收，税收纳入总成本，发生的税收部分由财政局在支付政府付费时相应调整后一并支付。（一）（一）股权投资支出股权投资支出项目公司由政府与中选社会资本共同出资成立，项目公司资本金=总投资 36 亿（不含建设期借款利息）25%=9 亿元，由信产园代表政府出资 5%，即 0.45 亿元。在建设期平摊支付。整体项目计划分 5年开工，支付情况如下表所示：单位：万元合计第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年第一批900450450第二批900450450第三批900450450第四批900450450第五批900450450合计合计4500412、5004504509009009009009009009009004504506（二）（二）运营补贴支出运营补贴支出本项目为市政道路工程，没有经营收益，采取政府付费模式，以政府支付项目投资、设计、建设、运营成本及合理收益，对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。根据关于印发的通知（财金201521 号）的运营补贴支出计算公式：结合本项目实际情况，上述公式可调整如下。当年运营补贴支出数额=当年可用性服务费+当年运维服务费其中：1、当年可用性服务费=项目全部建设成本/（n-建设期）+当年投资回报（1）项目全部建设成本项目全部建设成本=项目建设静态总投资+建设期利息，建设13、期利息按 7%单利计算；（2）n整体项目计划分 5 年开工，各子项目的建设期为 2 年，运营期为8 年。政府可用性服务费中支付工程建设其他费（包括但不限于前期工程费）（含征拆费）在 2 年后分 16 期支付，每半年支付一次，第一笔款项在工程建设其他费（包括但不限于前期工程费）用收取之日 2年之日起 10 个工作日内购买，额度为可用性服务费总额的 10%，其余各笔服务费均为上笔款购买满半年后 10 个工作日内购买，前四笔7服务费购买额度均为总额的 10%，剩余 12 笔款项的购买额度均为总额的 5%。建安工程费（含建设期利息）的可用性服务费总额自预验收之日起分 16 期购买，每半年支付一次，第一14、笔款项自预验收之日起 10 个工作日内购买，额度为建安工程费的 10%，其余各笔服务费均为上笔款购买满半年后 10 个工作日内购买，前四笔服务费购买额度均为总额的 10%，剩余 12 笔款项的购买额度均为总额的 5%。（3）当年投资回报当年投资回报=（项目全部建设成本截止上年末累计已支付投资成本）*综合投资回报率综合年投资回报率按 7.00%测算，按每三个月支付一次，最终的支付起点节点前结清剩余的投资及回报。暂定贷款利率为 7%，建设期利息只计不付，在运营期按比例支付。贷款利率与综合收益率最终以招标结果为准。根据上述条件计算，运营期内可用性付费明细如下：单位：万元投资成本投资回报小计第 1 年15、第 2 年第 3 年14,976.004,979.5219,955.52第 4 年29,952.008,910.7238,862.72第 5 年37,440.0011,924.6449,364.64第 6 年44,928.0014,414.4059,342.40第 7 年52,416.0016,380.0068,796.00第 8 年44,928.0012,841.9257,769.92第 9 年37,440.009,828.0047,268.00第 10 年37,440.007,207.2044,647.20第 11 年29,952.004,717.4434,669.448投资成本投资回报小16、计第 12 年22,464.002,751.8425,215.84第 13 年14,976.001,310.4016,286.40第 14 年7,488.00393.127,881.12合计合计374,400.0095,659.20470,059.202、当年运维服务费=年度运维成本+年度运维回报（1）年度运维成本年运维护成本按当批次的总投资的 0.75%计算。每个批次第一笔运营维护成本（半年）为 36 亿/5*0.75%/2=0.027 亿元，进入运营期半年后支付，以后每半年支付一次，暂不考虑运营收益。根据测算的结果，运营期每年的运维成本如（2）中的表格所示。（2）年度运维回报本项目暂不考虑17、运维回报。根据上述条件计算，运营期内运维成本明细如下：单位：万元年份运营成本运营回报小计第 1 年-第 2 年-第 3 年540.00-540.00第 4 年1,080.00-1,080.00第 5 年1,620.00-1,620.00第 6 年2,160.00-2,160.00第 7 年2,700.00-2,700.00第 8 年2,700.00-2,700.00第 9 年2,700.00-2,700.00第 10 年2,700.00-2,700.00第 11 年2,160.00-2,160.00第 12 年1,620.00-1,620.00第 13 年1,080.00-1,080.00第 18、14 年540.00-540.009年份运营成本运营回报小计合计合计21,600.0021,600.00-21,600.0021,600.003、各年运营补贴支出及汇总根据以上测算，各年运营补贴支出数额合计为 491,659.20 万元。测算明细如下：单位：万元年份可用性付费绩效付费小计第 1 年-第 2 年-第 3 年19,955.52540.0020,495.52第 4 年38,862.721,080.0039,942.72第 5 年49,364.641,620.0050,984.64第 6 年59,342.402,160.0061,502.40第 7 年68,796.002,700.0019、71,496.00第 8 年57,769.922,700.0060,469.92第 9 年47,268.002,700.0049,968.00第 10 年44,647.202,700.0047,347.20第 11 年34,669.442,160.0036,829.44第 12 年25,215.841,620.0026,835.84第 13 年16,286.401,080.0017,366.40第 14 年7,881.12540.008,421.12合计合计470,059.20470,059.2021,600.0021,600.00491,659.20491,659.20注:项目实际支出金额以20、招标中标结果为准。（三）（三）风险承担支出风险承担支出本项目中，政府和中标社会资本按照出资比例共同分担项目风险。由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。整个项目按 5 个批次平均进行投资建设，每个批次根据投资总额来测算风险成本，最后再根据每个批次的测算结果进行叠加得出政府在项目合10作期内的风险承担成本。由政府承担的风险成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本。1、可转移风险成本=项目建设成本风险比例（5%）自留风险比例（20%）政府股权比例（5%）2、分担风险成本=项目建设成本风险比例（1%）政府分21、担比例（50%）3、不可分担转移风险=运营成本风险比例（5%）根据上述分析及测算，风险承担支出计划表如下：单位：万元可转移风险可分担风险不可转移风险小计第 1 年18.0036.0021.6075.60第 2 年36.0072.0043.20151.20第 3 年36.00108.0064.80208.80第 4 年36.00144.0086.40266.40第 5 年36.00180.00108.00324.00第 6 年18.00180.00108.00306.00第 7 年-180.00108.00288.00第 8 年-180.00108.00288.00第 9 年-180.0010822、.00288.00第 10 年-180.00108.00288.00第 11 年-144.0086.40230.40第 12 年-108.0064.80172.80第 13 年-72.0043.20115.20第 14 年-36.0021.6057.60合计合计180.00180.001,800.001,800.001,080.001,080.003,060.003,060.00（四）（四）配套投入支出测算配套投入支出测算本项目并无额外的配套投入支出，高新区管委会无财政配套投入支出责任。11（五）（五）汇总分析汇总分析根据上述分析及测算，按财金201521 号文的规定进行计算，本项目全生命周期23、过程的财政支出责任如下：单位：万元年份财政股权投资支出运营补贴支出风险承担支出配套入支出小计第 1 年45075.60525.60第 2 年900151.201,051.20第 3 年90020,495.52208.8021,604.32第 4 年90039,942.72266.4041,109.12第 5 年90050,984.64324.0052,208.64第 6 年45061,502.40306.0062,258.40第 7 年71,496.00288.0071,784.00第 8 年60,469.92288.0060,757.92第 9 年49,968.00288.0050,256.24、00第 10 年47,347.20288.0047,635.20第 11 年36,829.44230.4037,059.84第 12 年26,835.84172.8027,008.64第 13 年17,366.40115.2017,481.60第 14 年8,421.1257.608,478.72合计合计4500491,659.203,060.00499,219.20五、五、财政财政承受能力评估承受能力评估财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是25、根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。（一）（一）财政支出渠道财政支出渠道12本项目财政支出渠道来源于以下两方面：（1）新增土地收益：道路建设将带来周边土地增值，为支持项目建设，政府要充分理解土地出让收支途径，应协调相关职能部门，确保在每一宗土地的出让交易结束且财政部门收到该宗地的全部土地出让收入后的一定时间内，将前期土地出让成本及土地使用权出让收入地方留成按照约定比例留存后的剩余部分全部纳入当年财政预算支出管理，通过安排预算支出，完善各项收支手续，可用于支付本项目的政府26、付费金额。（2）税收、其他非税收入（含专项收入及专项基金等）：合作区域内所新产生的税收、其他非税收入（含专项收入及专项基金等）按国家规定缴纳至地方财政且指定专员上报相关情况后，政府将合作区域内的地方留成部分，按约定比例留存后的剩余部分全部纳入当年财政预算支出管理，通过安排预算支出，完善各项收支手续，可用于支付本项目的政府付费金额。（3）财政一般公共预算支出。（4）本项目在建设期或运维期如获得任何政府补贴及政府补贴性质的奖励，均为政府方的收入，用于政府对本项目的建设支出或相应核减政府付费金额。（二）（二）土地增值收益土地增值收益根据关于请予按土地开发实际投入计算和返还高新区挂牌出让土地开发成本的27、请示长高新管字201415 号以及根据商业用地拟出让计划，参考项目所在区域周边土地一级开发成本与出让价值分析，按当前价格保守估算，出让土地增值约 250 万元/亩，暂不考虑13未来各年土地价格的增长，增值收益可达 476,200 万元。土地出让收益表土地用途道路周边拟出让商业用地面积（亩）当期片区开发成本（万元/亩）土地开发成本（万元）当期净地出让平均收入单价（万元/亩）净地出让收入（万元）土地增值收益（万元）商业用地1,904.8145.00276,196395.00752396476,200商业用地出让计划表年份土地出让面积（亩）土地增值收益（万元）20198822,000.002020128、6842,000.002021215.653,900.002022257.264,300.00202329674,000.00202424060,000.00202520050,000.00202616040,000.00202712030,000.0020288020,000.0020296015,000.002030205,000.00合计合计1904.81904.8476,200.00476,200.00增值收入通过土地挂牌摘牌后实现，其中按照约定比例留存后的剩余部分 70%全部纳入当年财政预算支出管理，通过安排预算支出，完善各项收支手续，作为政府对本项目付费补贴资金来源。在不考虑工业用29、地未来创税情况下，周边未出让商业用地的增值收益全部纳入当年财政预算支出管理，通过安排预算支出，部分可覆盖政府用于支14付本项目运营补贴支出。通过安排预算支出，完善各项收支手续，按照约定比例留存后的剩余部分 70%全部纳入当年财政预算支出管理，并假设全部用于本项目的运营补贴后的政府付费情况如下表所示：单位：万元年份本项目财政支出责任纳入当年财政预算支出管理的土地增值收益的70%部分作为本项目的付费补贴来源扣除纳入当年财政预算支出管理的土地增值收益的 70%部分后的财政支出责任2,017525.60525.602,0181,051.201,051.202,01921,604.32154006,2030、4.322,02041,109.122940011,709.122,02152,208.643773014,478.642,02262,258.404501017,248.402,02371,784.005180019,984.002,02460,757.924200018,757.922,02550,256.003500015,256.002,02647,635.202800019,635.202,02737,059.842100016,059.842,02827,008.641400013,008.642,02917,481.60105006,981.602,0308,478.72350031、4,978.72合计合计499,219.20499,219.20333340333340165,879.20165,879.20（三）（三）财政支出能力财政支出能力评估评估根据财金201521 号文的要求，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。根据长沙市高新区财政局提供的近 5 年财政收支情况的相关数据，采用近 5 年政府财政收支平均增长率，预测长沙市高新区未来 15 年政府财政收支预算。15长沙市高新区 2011-2015 年的财政收支情况如下表所示：单位：万元年份公共财政预算收入公共财政预算支出公共财32、政预算收入增长率公共财政预算支出增长率2011172,698.00193,365.002012208,780.00198,666.0020.89%2.74%2013257,398.00246,914.0023.29%24.29%2014273,954.00291,169.006.43%17.92%2015293,589.00297,698.007.17%2.24%平均增长率14.44%11.80%经计算，2011-2015 年高新区公共财政收入年平均增长率为14.44%，公共财政支出年均增长率为 11.80%。高新区属于国务院批准首批 27 个国家级高新区之一，财政收入应有跳跃性增长。假定2033、16-2030 年公共财政预算收支增长率均为 12%。根据财金201521 号文的要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，详情下表所示：17单位金额：万元年份预计公共财政预算支出长沙高新技术产业开发区黄桥大道等三条道路工程 PPP 项目财政支出责任本项目（长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPP 项目）财政支出责任全部 PPP 项目占一般公共预算支出本项目占一般公共财政预算支出的比例全部项目占一般公共财政预算支出的比例2015326109.283962.013962.010.00%1.21%2016365242.393510.34、923510.920.00%0.96%2017409071.480525.6525.60.13%0.13%2018458160.06691.21051.21742.40.23%0.38%2019513139.27691.26204.326895.521.21%1.34%2020574715.98691.211709.1212400.322.04%2.16%2021643681.89691.214478.6415169.842.25%2.36%2022720923.72691.217248.417939.62.39%2.49%2023807434.57691.21998420675.22.47%35、2.56%2024904326.72691.218757.9219449.122.07%2.15%20251012845.9315256152561.51%1.51%20261134387.4419635.219635.21.73%1.73%20271270513.9316059.8416059.841.26%1.26%20281422975.6013008.6413008.640.91%0.91%20291593732.676981.66981.60.44%0.44%20301784980.594978.724978.720.28%0.28%合计合计12311.33165879.21781936、0.53注：因长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPP 项目分批建设，各子项目进入建设期及运营期的时间不一致，最后政府付费的金额是由各子项目叠加起来的，因此会导致政府付费在整体项目合作期内出现忽高忽低现象。本项目预计 2016-2030 年政府一般公共预算支出占比，最高年度为 2023 年，占政府当年一般公共预算支出的 2.56%，高新区目前正在执行的 PPP 项目每年财政支出在预算支出的比重较小，符合年度全部PPP 项目支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的要求，在政府财政承受范围之内。18（四）（四）行业领域平衡性评估行业领域平衡性评估高新区目前实施的 PPP 项目不多，不会出现 PPP 项目过于集中的问题。六、六、论证结论论证结论根据以上分析论证，本项目通过在财政承受能力范围内。