1、长沙高新区综合管廊试点和廖家坪市政道路 PPP 项目财政承受能力论证长沙市高新区住房建设管理局湖南永信工程项目管理有限公司2017 年 3 月份目录一、项目概况.1（一）项目基本情况.1（二）项目运营.2（三）项目回报机制.3二、项目运作方式.4（一）项目运作方式.4（二）项目投融资结构.4三、责任识别.5（一）股权投资支出责任.5（二）运营补贴支出责任.5（三）风险承担支出责任.5（四）配套投入支出责任.6四、支出测算.6（一）股权投资支出.6（二）运营补贴支出.6（三）风险承担支出.14（四）配套投入支出测算.15（五）汇总分析.15五、财政支出能力.16（一）财政支出能力评估.16（二）2、行业领域平衡性评估.19六、论证结论.191一、一、项目概况项目概况（一）项目基本情况项目基本情况项目建设总投资为 23.31 亿元，其中建筑安装工程费为 16.32 亿元。具体情况如下表所示：序号序号项目名称项目名称项目规模项目规模道路建道路建安投资安投资（万元（万元）综合管综合管廊建安廊建安投资投资（万万元）元）备注备注长度长度(m)宽度宽度(m)一、综合管廊一期工程一、综合管廊一期工程1红枫路(黄桥大道-碧桃路）23584014148.0018864.00管廊按照 8000 万元/每公里暂估，暂估建安投入约为3.5 亿元，道路建安投入约为 2.5 亿元，总建安投入约为 6 亿元。2雪松路3、(黄桥大道-碧桃路）20183610897.2016144.00合计437625045.2035008.00二、综合管廊二期工程二、综合管廊二期工程2梧桐路(黄桥大道-黄馨路）1843369952.2014744.00管廊按照 8000 万元/每公里暂估，暂估建安投入约为4.49 亿元，道路建安投入约为 3.25亿元，总建安投入约为 7.74 亿元。3月季路(枫林路-黄桥大道）37684022608.0030144.00合计561132560.2044888.002三、黄桥大道以东廖家坪范围内部分市政道路三、黄桥大道以东廖家坪范围内部分市政道路1枫梓路（黄桥大道-廖家坪路）45912795.64、新建道路建安投入 0.64 亿元2永桐路（黄桥大道-白马路）6802019893重卡路（永桐路-白马路）6051210894廖家坪路（永桐路-白马路）564121011.65白马路(黄桥大道-青山路）850121530合计31586415.20四、金洲大道提质改造工程四、金洲大道提质改造工程1金洲大道提质改造（黄桥大道-高新界）26334619400提质改造建安投入 1.94 亿元。（二）项目运营项目运营高新区管委会授权长沙市高新技术产业开发区信息产业园（以下简称“信产园”）作为本项目的政府方出资代表与中标社会资本共同出资成立 PPP 项目公司；授权长沙市高新技术产业开发区住房和建设管理局（以5、下简称“住建局”）作为本项目的实施机构。高新区管委会与项目公司签订 PPP 项目合同，通过签署 PPP 项目合同，授予项目公司在合作期内设计（优化）、投融资、建设、运营维护本项目并取得合理收益的权利，在合作期限届满后向政府或政府指定机构无偿移交项3目资产。合作期限：第一期为 4.4 公里的长沙市地下综合管廊试点首期工程考核任务（含道路，初步实施方案中暂按调整前情况估算）；第二期为 5.6 公里远期规划综合管廊工程（含道路），最终项目和工程量以长沙市综合管廊规划为准；第三期为黄桥大道以东廖家坪范围内部分市政道路；第四期为金洲大道（黄桥大道-高新界，全在廖家坪范围）提质改造工程。合作项目分 5 年6、实施，具体单个子工程项目按照“2年建设期+8 年运营期”模式进行建设运营，整体合作期为 13 年。以上项目如因规划（城市建设规划、国有土地规划等）、政策原因或在约定建设期内未启动，则取消相应的具体合作子工程项目，最终以国土规划为准。各子项目在通过项目预验收后进入运营期，具体预验收程序按照高新区相关流程进行。（三）项目回报机制项目回报机制本项目属于准经营性项目，采用“政府可行性缺口补贴”的回报机制，本项目的回报包含以下部分：（1）入廊费；（2）管廊运维费；（3）政府可行性缺口补贴。项目回报范围包括项目投资成本（建设总投资扣除政府方股东出资部分，含项目公司融资、建设期利息）、运维成本及必要的合理收7、益等。项目公司在约定时间内完成本项目投融资、建设并经验收合格后，对本项目进行特许经营，并自行负责项目的经营和维护，对不能覆盖项目建设总投资、运维成本及合理收益的部分由政府给予项目公司可4行性缺口补贴。政府可行性缺口补贴在每年运营期的年中和年末各支付一次，各子项目在 8 年运营期内共支付 16 期，支付时间都是在期末。二、二、项目运作方式项目运作方式（一）项目运作方式项目运作方式本项目为新建项目，拟采用“BOT”的运作方式。通过该种“BOT”的运作方式，项目投资者在本项目的合作期内收回投资成本、获取投资合理收益，通过资产无偿移交的方式实现投资退出；政府方在本项目的合作期内，既实现向社会公众连续提8、供公共基础设施的服务，又通过调动社会资金投资基础设施和公用事业、降低政府负债。（二）项目投融资结构项目投融资结构通过采用 PPP 模式，政府指定信产园与中选社会资本组建项目公司。项目公司成立后，依靠中选社会资本的行业领先优势、专业运营管理经验和投资融资能力，负责承担项目设计（优化）、融资、建设和运营维护。项目资本金：根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，此类项目资本金占项目建设总投资的最低比例为 20%；不同投资人的资信和融资能力不同，本项目资本金比例需结合目前的融资环境和融资机构协商确定，暂定 25%。项目公司融资安排：本项目建设总投资约为 23.31 亿元，项目资本金占总投资9、的 25%，共 5.83 亿元;由政府方出资代表及中选社会资本参照股权比例分别出资，其中，政府方股东出资 2,914.29 万元，占全部股权的 5%。社会资本方出资 55,371.43 万元，占全部股权的 95%。剩余 75%非资本金部分由中标社会资本以项目公司的名义依法融资，5中选社会资本方要提供融资担保，确保融资及时足额到位，若资金不能足额如期到位，由中标社会资本负责解决，由于融资不及时导致的损失由中标社会资本承担。三、三、责任识别责任识别在PPP项目全生命周期的不同阶段，政府承担不同财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任股权投资支出责任股权10、投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目中，高新区管委会授权长沙市高新技术产业开发区信息产业园（以下简称“信产园”）作为本项目的政府方出资代表与中标社会资本共同出资成立 PPP 项目公司。其中信产园占股 5%，中选社会资本方占股 95%。（二）运营补贴支出责任运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目属于准经营性项目，采用政府可行性缺口补贴的回报机制。在可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的建设成本、年度11、运营成本和合理收益，再减去每年使用者付费的数额，政府以对项目的考核结果作为付费依据。（三）风险承担支出责任风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不6可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。风险承担成本按项目建设总投资的 5%考虑，其中自留风险占 25%，可转移风险占 75%。风险发生时12、点可能在建设期。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法律风险、政策变化风险、宏观经济风险、自然灾害等不可抗力风险需要政府和项目公司共担的，按照项目建设总投资的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%。风险发生时点可能发生在项目全生命周期。第三类不可分担转移风险，包括：主要是指项目合作期间因政策法律等影响可能发生的风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出，按照项目运营成本的 5%。风险发生时点可能发生在项目全生命周期。（四）配套投入支出责任配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和13、公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目无政府配套投入，无支出责任。四、四、支出测算支出测算（一）股权投资支出股权投资支出政府需承担 5%的股权投资支出责任。（二）运营补贴支出运营补贴支出本项目属于准经营性项目，采用政府可行性缺口补贴的回报机制。7在可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任。1、相关财务测算依据（1）项目建设总投资计划假设各子项目在建设期平均投入建设总投资（不含建设期利息）。资本金在建设期第 1 年全部投入。建设期利息计算方法如下：建设期利息在建设期只计不付，在建设期结束后计入总投资。工程建设其它费用以资金到达管委会指定账户之日作为计息起点，100%记取。建筑安装费14、用视同项目公司每月均匀投入，按 70%比例记取。建筑安装工程费用建设期利息建安费总额结算价*（两年期贷款基准利率*115%）*70%*50%。具体情况如下：第一期：第一期：序号项目合计建设期占比第 1 年第 2 年1建设总投资85,714.2942,857.1442,857.141.1建筑安装工程费60,000.0030,000.0030,000.001.1.1道路部分25,000.001.1.2综合管廊部分35,000.001.2前期费用25,714.2912,857.1412,857.142资本金21,428.5721,428.5725%2.1政府方1,071.431,071.435%2.15、2社会资本方20,357.1420,357.1495%3筹集资金（贷款）64,285.7121,428.5742,857.1475%84建设期利息3,611.10895.462,715.64合计89,325.3943,752.6045,572.79第二期：第二期：序号项目合计建设期占比第 1 年第 2 年第 3 年1建设总投资110,571.4355,285.7155,285.711.1建筑安装工程费77,400.0030,000.0030,000.001.1.1道路部分32,500.001.1.2综合管廊部分44,900.001.2前期费用33,171.4312,857.1412,857.116、42资本金27,642.8627,642.8625%2.1政府方1,382.141,382.145%2.2社会资本方26,260.7126,260.7195%3筹集资金（贷款）82,928.5727,642.8655,285.7175%4建设期利息3,585.64886.972,698.67合计114,157.0756,172.6957,984.38第三期：第三期：序号项目合计建设期占比第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年1建设总投资9,142.864,571.434,571.4391.1建筑安装工程费6,400.0030,000.0030,000.001.2前期费用2,742.8612,17、857.1412,857.142资本金2,285.712,285.7125%2.1政府方114.29114.295%2.2社会资本方2,171.432,171.4395%3筹集资金（贷款）6,857.142,285.714,571.4375%4建设期利息3,689.53921.602,767.93合计12,832.395,493.037,339.36第四期：第四期：序号项目合计建设期占比第 1年第 2年第 3年第 4 年第 5 年1建设总投资27,714.2913,857.1413,857.141.1建筑安装工程费19,400.0030,000.0030,000.001.2前期费用8,314.18、2912,857.1412,857.142资本金6,928.576,928.5725%2.1政府方346.43346.435%2.2社会资本方6,582.146,582.1495%103筹集资金（贷款）20,785.716,928.5713,857.1475%4建设期利息3,670.51915.262,755.25合计31,384.7914,772.4016,612.39（2）管廊租赁费入廊费单个项目的入廊费暂以其管廊建筑安装工程费的 30%计算，为了减轻入廊管线单位缴纳入廊费的资金压力，单个项目的入廊费暂以其管廊建筑安装工程费的 30%计算，为了减轻入廊管线单位缴纳入廊费的资金压力，将单个项19、目的入廊费平均在 4 年运营期的年中和年末各支付一次，共支付8期，支付时间都是在期末。每年的费用标准按5.46%的计算时间成本(取最新银行贷款 1-5 年期基准利率 4.75%上浮 15%)进行测算。管廊运维费管廊运维费在整个项目合作期限内，各管线单位根据管廊运营范围、长沙市和高新区的运维取费标准按时向项目公司支付的费用，按半年支付（年初与年中各支付一次）。暂按以下测算的管廊运维成本进行计算。（3）管廊运维成本人员费用实际人员配置按照高新区管廊运营基本要求合理配置运营管理人员，人员暂按以下标准进行配置：监控中心 1 处，配 2 个人；高压电工：2 班，每班 1 人，合计 2 人；11管廊巡查员20、：配 1 人；管理人员：按上述人员的 10%配备，即 1 人。费用标准暂按 10 万元/人年计算，每年工资调整幅度参照长沙市最低工资标准调整比例同步调整。养护费用日常养护费用依据设施量和保洁、维修、保养频次计算，暂按每年 25 万元/公里计算，暂按每三年 3%的增长率进行调整。运行费用日常费用：暂按人员费用和日常养护费用的 10%计提，暂按每三年 3%的增长率进行调整。水电费：主要用于水泵、风机、照明等用电，结合其他地区的运营数据，暂按每年 7 万元/公里计算，暂按每三年 3%的增长率进行调整。专业检测费专业检测费用包括沉降和位移观测费、电气设备预防性测试费、渗漏检测费、混凝土碳化检测费、消防21、年检费、其他专业检测费用。综合其他地区的运营数据，暂按每年 5 万元/公里计，暂按每三年 3%的增长率进行调整。应急处置费应急处置费用是指因自然灾害等不可抗力或无法追溯责任的事故造成损失的修复和赔（补）偿费用，一般估算暂定金额，逐年累计作为风险基金，按实际需要使用。暂按上述（1）至（4）项合计数的10%计提。大修费用12每 10 年大修一次，单个子项目运营期只有 8 年，所以不考虑大修。（3）道路运营养护成本道路运营养护成本主要包括日常维修费、路灯电费及维修费、绿化综合管养费、大修养护费、管理费等。日常运营养护成本参照湖南省环境卫生工作费用定额标准（湘建成2013288）、长沙市全市环卫维护基22、本经费的评审报告（长财评审专字201209 号）、湖南省市政道路维护指标和相关的定额标准，暂按 5.86 元/m2 计算，暂按每 3 年 3%的增长率计算。每 10 年大修一次，单个子项目运营期只有 8 年，所以暂不考虑大修。（4）税收增值税及附加：根据关于全面推开营业税改征增值税试点的通知，本项目管廊租赁费的增值税率按 11%计算，计税方法为应纳税额=当期销项税额-当期进项税额，其中本项目考虑的可抵扣进行税额为建筑安装工程费。其进项税取得增值税专用发票的可抵扣销项税。当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣。另外计提相关的附加税，其中城建税税率为 7%，教育附加23、税税率为 3%，地方教育附加税税率为 2%。所得税：根据财政部、国家税务总局关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的通知(财税 2008 151号)文件精神和中华人民共和国企业所得税法有关规定，本项目中SPV 公司的获得政府可行性缺口补贴暂不作为征税收入考虑。其他收入计 25%的所得税。13项目公司按法律、法规、国家及地方现行政策对相关税费进行调整，包括增值税和企业所得税。（5）合理收益本项目的社会资本投、融资（即本项目总投资扣除政府方股东出资部分，含项目公司融资）综合年投资收益率暂定为 6.2%。2、当年运营补贴支出参照关于印发的通知（财金201521 号）的运营补贴支24、出计算公式：根据本项目的实际情况，以上公式可变为：当年运营补贴支出数额=项目公司当年收入-管廊租赁费（1）项目公司当年收入根据以上测算依据，在保证本项目的社会资本投、融资（即本项目总投资扣除政府方股东出资部分，含项目公司融资）综合年投资收益率 6.2%的情况下，项目公司收入总额为 307,069.50 万元，具体情况如下：年份合计第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年项目公司收入307,069.5023,023.5351,516.2743,873.1238,744.47年份第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年项目公司收入35,7725、6.8631,011.7929,507.3928,003.4317,415.404,873.793,323.46（2）管廊租赁费14根据以上测算依据，管廊租赁费总金额为 31,671.80 万元，具体情况如下：年份合计第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年管廊租赁费31,671.803,425.457,655.777,328.437,008.97年份第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年第 11 年第 12 年第 13 年管廊租赁费4,101.97596.51604.63614.40335.67-（3）运营补贴支出汇总根据以上测算，总的运营补贴支出 275,397.626、9 万元。具体情况如下：年份合计第1年第 2 年第 3 年第 4 年第5年第6年政府可行性缺口补贴275,397.6919,598.0843,860.5036,544.6931,735.49年份第 7 年第8年第 9 年第 10 年第 11 年第 12年第 13年政府可行性缺口补贴31,674.8930,415.2828,902.7627,389.0217,079.734,873.793,323.46（三）风险承担支出风险承担支出本项目中，政府和中标社会资本按照出资比例共同分担项目风险。由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支27、出。由政府承担的风险成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本。其中：1、可转移风险成本=项目建设总投资风险比例自留风险比例政府股权比例=23.31 亿元5%25%5%=146 万元152、分担风险成本=项目建设总投资风险比例政府分担比例=21.9 亿元1%50%=1166 万元3、不可分担转移风险=运营成本风险比例=7379.14 万元5%=370 万元根据上述分析及测算，风险承担支出计划表如下：单位：万元年份可转移风险成本可分担风险成本不可分担转移风险小计第 1 年27431584第 2 年619833193第 3 年3710334174第 4 年1211737165第28、 5 年911737162第 6 年11737154第 7 年11737154第 8 年11737154第 9 年11737154第 10 年11737154第 11 年742296第 12 年18422第 13 年14317合计合计14611663701681（四）配套投入支出测算配套投入支出测算本项目并无额外的配套投入支出，政府无财政配套投入支出责任。（五）汇总分析汇总分析根据上述分析及测算，按财金201521 号文的规定进行计算，本项目全生命周期过程的财政支出责任如下：16单位：万元年份年份财政股权投财政股权投资支出资支出运营补贴运营补贴支出支出风险承担支出风险承担支出配套入配套入支出支29、出小计小计第 1 年1,071.43-84.451,155.88第 2 年1,382.14-192.501,574.64第 3 年114.2919,598.08174.1919,886.55第 4 年346.4343,860.50165.0644,371.99第 5 年-36,544.69162.2136,706.90第 6 年-31,735.49153.5531,889.04第 7 年-31,674.89153.5531,828.43第 8 年-30,415.28153.5530,568.82第 9 年-28,902.76153.5529,056.31第 10 年-27,389.02153.30、5527,542.57第 11 年-17,079.7395.8817,175.62第 12 年-4,873.7922.394,896.18第 13 年-3,323.4616.773,340.23合计合计2,914.29275,397.691,681.19279,993.16五、财政支出能力五、财政支出能力财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的31、 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。（一）财政支出能力评估（一）财政支出能力评估根据财金201521 号文的要求，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。根据长沙市高新区17财政局提供的近 5 年财政收支情况的相关数据，采用近 5 年政府财政收支平均增长率，预测长沙市高新区未来政府财政收支预算。长沙市高新区 2011-2015 年的财政收支情况如下表所示：单位：万元年份一般预算收入一般公共预算支出一般预算收入增长率一般公共预算支出增长率2011172,698193,365201220832、,780198,66620.89%2.74%2013257,398246,91423.29%24.29%2014273,954291,1696.43%17.92%2015306,828326,10912.00%12.00%平均值平均值15.65%14.24%经计算，2011-2015 年高新区一般预算收入年平均增长率为15.65%，一般公共预算支出年均增长率为 14.24%。出于谨慎性原则，本项目拟采用固定增长率对高新区未来财政情况进行预测，暂按 12%的增长率进行预测高新区未来年份的财政情况。根据财金201521 号文的要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共33、预算支出比例应当不超过10%”。详情如下表所示：18单位：亿元年份预计公共财政预算支出长沙高新技术产业开发区黄桥大道等三条道路工程 PPP项目财政支出责任长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPP 项目财政支出责任本项目（长沙高新区综合管廊试点和廖家坪市政道路 PPP项目）财政支出责任全部 PPP项目财政支出责任合计本项目财政补贴支出占预计公共财政支出的比例每年度全部PPP项目财政补贴支出占预计公共财政支出的比例2015326109.283962.013962.010.00%1.21%2016365242.393510.923510.920.00%0.96%2017409071.130525.34、61,155.881681.480.28%0.41%2018458159.67691.21051.21,574.643317.040.34%0.72%2019513138.82691.26204.3219,886.5526782.073.88%5.22%2020574715.48691.211709.1244,371.9956772.317.72%9.88%2021643681.34691.214478.6436,706.9051876.745.70%8.06%2022720923.1691.217248.431,889.0449828.644.42%6.91%2023807433.8869135、.21998431,828.4352503.633.94%6.50%2024904325.94691.218757.9230,568.8250017.943.38%5.53%20251012845.051525629,056.3144312.312.87%4.38%20261134386.4619635.227,542.5747177.772.43%4.16%20271270512.8316059.8417,175.6233235.461.35%2.62%20281422974.3813008.644,896.1817904.820.34%1.26%20291593731.36981.63,336、40.2310321.830.21%0.65%20301593731.34978.724978.720.00%0.31%合计12311.33160900.48279993.16453204.97注：因长沙高新区黄桥大道以东市政路网工程 PPP 项目和长沙高新区综合管廊试点和廖家坪市政道路 PPP 项目分批建设，各子项目进入建设期及运营期的时间不一致，最后政府付费的金额是由各子项目叠加起来的，因此会导致政府付费在整体项目合作期内出现忽高忽低现象。19根据以上分析，预计在 2016-2029 年政府一般公共预算支出的占比，最高年度为 2020 年，占政府当年一般公共预算支出的 9.88%，按照年度全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%的要求，在政府财政承受范围之内。（二）行业领域平衡性评估（二）行业领域平衡性评估结合高新区已纳入财政一般公共预算支出的 PPP 项目，加上本项目，较好的满足了经济社会的发展的需要和公众对公共服务的需求，平衡了不同行业和领域的 PPP 项目，不会出现某一行业和领域 PPP 项目过于集中的现象。六、论证结论六、论证结论根据以上分析论证，本项目通过财政承受能力分析论证。