1、海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 32 第五章第五章 财政支出责任的识别和测算财政支出责任的识别和测算 一、财政支出责任识别一、财政支出责任识别 本项目的全生命周期包括规划、设计、投资、建设、运营维护等，其中项目规划和设计主要由政府牵头推进，并在通过采购确定合作的社会资本后与之协商后达成一致；项目的建设、投资、融资及运营由海口市城建集团有限公司和社会资本组成的项目公司完成（如项目公司不具备运营维护能力，经海口市市政管理局书面同意，可委托第三方进行运营维护）。合同期满后，项目公司将按 PPP 项目合同约定无偿将项目移交给海口市市政管理局或政府指定的其他移交机构。在项2、目合作期内政府财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 海口市政府委托海口市城建集团有限公司作为授权出资机构，和社会资本共同出资成立项目公司，注册资本金 8105 万元，其中海口市城建集团有限公司出资 1621 万元（股权占比 20%），社会资本出资 6484 万元（股权占比 80%）。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，政府方在建设期初承担的股权投资责任为 1621 万元。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 33 （二）运营补贴支出责3、任（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于政府付费模式，在项目运营补贴期间，政府承担所有直接付费责任。本项目中，政府每年直接付费数额包括：可用性服务费和运维绩效服务费两部分。可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括建设项目总投资及必要的合理回报。具体付费金额以4、政府财政部门审定的竣工决算投资额为基准进行计算。运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目起止段范围内的运营维养成本、税费等。本项目运维绩效费根据磋商结果确定，年度付费额均等。各年内政府财政应支付的运营补贴费用计算公式为：当年运营补贴支出数额=可用性服务费+运维绩效服务费 可用性服务费=社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。运维绩效服务费=竞争性磋商时社会资本关于运维绩效服务费的海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 34 报价基础上进行计算，并根据本5、项目实施方案约定的调价公式进行调价。经计算，项目 11 年合作期内，每年政府运营补贴支出如下表所示。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 35 表表 4 4 政府政府各年各年付费规模付费规模 合计 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 运营期政府付费规模 54021 4357 4560 4774 4997 5232 5478 5736 6007 6291 6589 可用性服务费 51921 4147 4350 4564 4787 5022 5268 5526 5797 6081 6379 运维绩效服务费 2100 210 210 210 210 210 210 26、10 210 210 210 海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 36 因项目融资利率调整、总投资变更、建设进度调整等因素，导致项目公司资金使用及还款额度调整的，项目公司可向海口市市政管理局申请调整，海口市市政管理局在收到申请后 15 日内给与答复。经批复同意申请调整的，海口市市政管理局应相应调整资金支付计划，以满足本项目正常建设和融资本息的足额偿还。（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责7、任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出。本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大风险或全部主要风险将在政府和社会资本合作方之间进行明确和合理分配。其中，海口市政府承担的风险主要为法律、政策以及不可抗力等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。本项目暂定风险比率为 3%，海口市政府按股权比例承担其中 20%，风险比例确定为 0.6%，则海口市政府风险承担支出责任资金为 324 万8、元。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 37 （四）配套投入（四）配套投入支出支出责任责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。二、财政二、财政支出责任支出责任测算测算 根据以上分析，在项目合作期内，海口市政府对于本项目的财政支出责任如下表所示。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 38 表表 5 5 财政财政对本项目的支出责任对本项目的支出责任 序号 项目 总计 建设期 运营期 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 19、1 合计 55966 1621 4383 4588 4802 5027 5263 5511 5770 6043 6329 6628 1 股权投资 1621 1621 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 运营支出 54021 0 4357 4560 4774 4997 5232 5478 5736 6007 6291 6589 2.1 可用性服务费 51921 0 4147 4350 4564 4787 5022 5268 5526 5797 6081 6379 2.2 运维绩效服务费 2100 0 210 210 210 210 210 210 210 210 210 210 3 风险支出10、 324 0 26 27 29 30 31 33 34 36 38 40 4 配套支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 39 第六章第六章 财政承受能力评估财政承受能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。本章将结合海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目的运作方式、交易结构等实施方案内容，分别进行财政支出能力评估及行业和领域均衡性评估工作，综合评估财政承受能力。一、财政支出能力评估一、财政支出能力评估 财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前11、及今后年度财政支出的影响。下文将合理预测海口市未来财政支出情况，并结合上文关于 PPP 项目预算支出责任的预测，评估 PPP 项目实施对财政支出的影响。（一）（一）20102010-20152015 年海口市年海口市财政收支情况财政收支情况 根据海口市财政局披露相关数据，2010 年2015 年海口市财政总收入和财政一般预算支出情况如下表所示。表表 6 20106 2010-20152015 年海口市地方财政总收入年海口市地方财政总收入 年份年份 财政总收入财政总收入规模规模（亿元（亿元）增长率增长率 2010 年 50.36-2011 年 60.93 21.00%2012 年 73.17 212、0.10%2013 年 86.73 15.10%2014 年 100.12 15.40%2015 年 115.50 10.00%海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 40 表表 7 20107 2010-20152015 年海口市财政一般预算支出年海口市财政一般预算支出 年份年份 一般预算支出一般预算支出规模规模（亿元（亿元）增长率增长率 2010 年 79.86-2011 年 99.74 24.90%2012 年 113.42 13.70%2013 年 132.00 15.90%2014 年 146.43 12.10%2015 年 171.13 16.9%分析海口市13、过去五年财政收支情况可以看出，20102015 年海口市财政总收入的年均复合增长率为 18.06%（平均增长率为16.32%），一般预算支出的年均复合增长率为 16.47%（平均增长率为 16.70%）。自 2010 年以来，无论是财政总收入还是一般预算支出呈稳步增长态势，增长速度逐年放缓。（二）海口市（二）海口市未来财政未来财政一般预算支出一般预算支出预测预测 根据关于印发的通知（财金201521 号文），在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。本报告参考 PPP 项目模式下财政承受能力论证方法，仅对海14、口市一般公共预算支出进行预测。根据财金201521 号文，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。充分认识我国经济发展新常态，考虑到未来一般财政支出增长率与目前增长水平相衔接，海口市未来一般财政支出情况将基海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 41 于前五年平均增长率进行测算。以近六年海口市一般预算支出符合增长率数据为基数，假设 20162026 年期间海口市一般预算支出的增长率暂按 14.5%预计，供本项目财政支出能力评估使用。据此预测，20162026 年海口市财政一般预算支出预测值见下表。表表 8 2015、168 2016-20262026 年海口市财政一般预算支出预测年海口市财政一般预算支出预测 年份年份 一般预算支出规模（亿元）一般预算支出规模（亿元）增长率增长率 2016 年 E 195.94 14.50%2017 年 E 224.36 14.50%2018 年 E 256.89 14.50%2019 年 E 294.14 14.50%2020 年 E 336.79 14.50%2021 年 E 385.62 14.50%2022 年 E 441.53 14.50%2023 年 E 505.56 14.50%2024 年 E 578.86 14.50%2025 年 E 662.80 14.16、50%2026 年 E 758.90 14.50%（三）（三）PPP 项目实施对财政项目实施对财政支出支出的影响的影响 根据关于印发的通知（财金201521 号文），在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。根据本报告海口市政府财政一般预算支出和本项目财政支付责海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 42 任测算结果，可以得出本项目合作期内（20162025 年）内每一年度的财政支出责任占一般公共预算支出比例最高为 2017 年的 1.66%，符合财金201521 号文规定的 PPP17、 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的要求。海口市 PPP 项目整体财政支出责任占一般公共预算支出比例将由财政部门综合测算。海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 43 表表 9 9 海口市财政海口市财政对对 PPPPPP 项目项目支出占支出占一般预算一般预算支出比例支出比例 南渡江引水工程 环卫一体化（琼山）餐厨垃圾及粪渣无害化处理项目 海口“天网”二期 PPP 项目 21 条城市道路改造提升工程 PPP 项目 海口市足球训练基地市政配套工程等道路 PPP项目 海口市 PPP 项目财政支出规模（万元）海口市财政一般预算支出（亿元）海口市 PPP项目占18、一般预算支出比例 2016E 0 11360 1168 6600 4578 1621 25327 195.94 1.29%2017 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4383 37168 224.36 1.66%2018 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4588 37373 256.89 1.45%2019 年 E 0 7560 2804.4 6600 15821 4802 37587 294.14 1.28%2020 年 E 9800 7560 2804.4 6600 15821 5027 47612 336.79 1.41%2021 年 E19、 9800 7560 2804.4 0 15821 5263 41248 385.62 1.07%2022 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 5511 41496 441.53 0.94%2023 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 5770 41755 505.56 0.83%2024 年 E 9800 7560 2804.4 0 15821 6043 42028 578.86 0.73%2025 年 E 2080 7560 2804.4 0 15821 6329 34594 662.8 0.52%2026 年 E 2080 7560 2804.20、4 0 15821 6628 34893 758.9 0.46%海口市足球训练基地配套等道路 PPP 项目财政承受能力论证报告 44 二、行业和领域均衡性评估二、行业和领域均衡性评估 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。本项目为海口市截至目前正式实施的唯一的市政道路 PPP 项目，是 PPP 模式使用的领域范围。本项目的实施，将有助于完善交通路网，极大改善城区道路行车条件和干线公路网的交通转换，方便出行，为公众提供优质高效的公共服务，不会造成某一行21、业和领域 PPP 项目过于集中的情况。三、财政承受能力评估结论三、财政承受能力评估结论 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。通过对该项目进行责任识别，并对各类支出责任进行详细测算，得出 11 年项目生命周期内每年政府需要承担的财政支出责任；同时结合海口市政府 20102015 年一般公共预算支出情况，对20162025 年间海口市一般公共预算支出进行保守预测；得出本项目合作期内（20162025 年）内每一年度的财政支出责任占一般公共预算支出比例最高为 2017 年的 1.66%，符合财金201521 号文规定的 PPP 项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%的要求。此外经过行业和领域均衡性评估可知，该项目的实施不会造成某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。综合以上分析，本项目财政承受能力论证结果为“通过论证”。