1、 明光至巢湖高速公路滁州段明光至巢湖高速公路滁州段 PPPPPP 项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 实施机构：滁州市交通运输局实施机构：滁州市交通运输局 评价机构：滁州市财政局评价机构：滁州市财政局 编制机构：安徽宏泰交通工程设计研究院有限公司编制机构：安徽宏泰交通工程设计研究院有限公司 20182018 年年 0 03 3 月月 2 目目 录录 第一章报告编制的目的与依据第一章报告编制的目的与依据 .3 3 1.11.1 报告编制的目的报告编制的目的 .4 4 1.21.2 报告编制的依据报告编制的依据 .4 4 1.31.3 财政承受能力论证的方法财政承受能力论证的方法 2、.5 5 第二章项目基本情况第二章项目基本情况 .6 6 2.12.1 项目名称项目名称 .6 6 2.22.2 项目实施机构项目实施机构 .6 6 2.32.3 项目类型项目类型 .6 6 2.42.4 项目地点项目地点 .6 6 2.52.5 项目内容和经济标准项目内容和经济标准 .6 6 2.62.6 项目合作期项目合作期 .8 8 2.72.7 项目运作模式项目运作模式 .8 8 2.82.8 项目回报机制项目回报机制 .8 8 2.92.9 项目投融资结构项目投融资结构 .9 9 第三第三章财政责任识别章财政责任识别 .1010 3 3.1.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 .13、010 3 3.2.2 运营补贴支出责任运营补贴支出责任 .1010 3 3.3.3 承担风险支出责任承担风险支出责任 .1010 3 3.4.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 .1111 第四第四章财政责任支出测算章财政责任支出测算 .1212 3 4 4.1.1 运营补贴运营补贴支出测算支出测算 .1212 4 4.2.2 风险承担支出测算风险承担支出测算 .1 14 4 4 4.3.3 财政支出汇总财政支出汇总 .1414 第五第五章能力评估章能力评估 .1 16 6 5 5.1.1 财政支出能力评估财政支出能力评估 .1 16 6 5 5.2.2 行业领域平衡性评估行业领域平衡性评4、估 .1 17 7 第六第六章结论与建议章结论与建议 .1 19 9 6 6.1.1 报告结论报告结论 .1 19 9 6 6.2.2 提示与建议提示与建议 .1 19 9 4 第一章第一章 报告编制的目的与依据报告编制的目的与依据 1.11.1 报告编制的目的报告编制的目的 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP5、可持续发展。本报告通过对明光至巢湖高速公路滁州段 PPP 项目财政支出内容进行梳理，对财政支出具体项目进行测算，最终对财政承受能力进行综合评估,为政府和相关部门决策提供依据。1.21.2 报告编制的依据报告编制的依据 1、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）2、财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）3、财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）4、国家发改委等六部委基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委 2015 年第 25 号令）5 5、财政部关于进一6、步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金2015 57 号）6、财政部、交通部 关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建2015 111 号）7、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）8、国家发改委、建设部建设项目经济评价方法与参数（第三版）9、工程可行性研究报告 1.31.3 财政承受能力论证的方法财政承受能力论证的方法 依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），对项目实施背景、基本情况、交易结构和 PPP 模式方案的分析，采用定量和定性相结合的方法，对本项目财政承受能力进行论证。财政承7、受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。6 第二章第二章 项目基本情况项目基本情况 2.12.1 项目名称项目名称 项目名称：明光至巢湖高速公路滁州段 PPP 项目 2.22.2 项目实施机构项目实施机构 项目实施机构：滁州市交通运输局 2.32.3 项目类型项目类型 项目类型：新建项目 2.42.4 项目地点项目地点 项目位于：安徽省滁州市 2.52.5 项目内容和经济标准项目内容和经济标准 路线起于滁州市明光西北侧徐明高速和宁洛高速交叉处的明光枢纽，向南经明光市明西街道西侧进入凤阳县境内，在凤阳县小溪河镇石门山林场附近跨京沪铁路，穿过石门山林场后经凤阳县燃灯社区东侧、后朱水库和洪8、朱水库之间、白山凌水库东侧进入定远县境内，在小胡附近上跨省道 S309，后继续向南经黄桥水库与大官塘西侧，在小刘附近下穿京沪高铁，跨省道 S311 后过西杨、东甘、南杨，在仓镇与竹马乡之间上跨 Y026，经小郑后在小王家附近与在建滁淮高速公路相交，后向南经官塘在大桥镇东侧约 900 米处上跨池河及中坝河，经墩子王水库西侧后在周寿家处进入合肥市肥东县境内，终点段位于滁州市全椒县大墅镇章辉集西侧，顺接本项目合肥段巢湖段线位。滁州段长度约 81.91 公里，其中全椒段长度约 8.635 公里。7 主要控制点：徐明高速、宁洛高速、明光枢纽、京沪铁路、省石门山林场、燃灯社区、省道 S342 支线、后朱水9、库、洪朱水库、白山凌水库、省道 S309、黄桥水库、京沪高铁、省道 S311、桑涧镇、仓镇、滁淮高速（在建）、官塘、大桥镇、池河、中坝河、墩子王水库、合宁高速、合宁城际铁路、章辉集等。规模、标准及主要技术经济指标 1、规模 本项目建设里程 132 公里，其中滁州段约 81.91 公里。2、技术标准（1）公路等级：全立交、全封闭、双向四车道高速公路；（2）设计速度：120 公里小时；（3）路基宽度：27 米；（4）汽车荷载等级：公路-级；（5）设计洪水频率：特大桥 1/300，路基、大桥、中桥、小桥及涵洞 1/100。采用高速公路标准，路基宽度 27.0 米，设计速度 120km/h，双向四车道10、。设置 4 处匝道收费站：小岗东互通匝道收费站、三和集互通匝道收费站、桑涧互通匝道收费站和大桥互通匝道收费站。设置 7 处互通式立交：明光枢纽互通立交、小岗东互通、三和集互通、桑涧互通、观寺枢纽、大桥互通、栏杆集枢纽。设置 2 处服务区：白山凌服务区位于滁州市凤阳县白山凌水库东北侧、省红心林场东侧，服务区采用对称分布，中心桩号为 K19+800。仓镇服务区位于滁州市定远县仓镇以东约 6km 处，服务区采用对称分 8 布，中心桩号为 K53+650。2.62.6 项目合作期项目合作期 项目合作期间为 33 年，其中建设期 3 年，运营期 30 年。2.72.7 项目运作模式项目运作模式 本项目实11、施“建设-运营-移交”模式（BOT）。1、项目公司由政府依法选定的社会资本方单独组建；政府授予项目公司一定期限的特许经营权；2、项目公司负责项目资金筹措、建设实施和运营管理；项目公司具有法人资格，自主经营，自负盈亏；3、合作期满，项目公司按照特许经营协议，将公路（含土地使用权）、公路附属设施、资产、知识产权、文档等完整、无偿地移交给滁州市人民政府指定机构。2.82.8 项目回报机制项目回报机制 项目回报机制为：“使用者付费+可行性缺口补助”。根据相关测算，本项目无法通过收取车辆通行费、广告经营收入和服务设施经营收入等收回全部成本、投资及合理回报，需建立“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制。12、使用者付费的主要来源包括公路使用者直接付费的车辆通行费、广告经营收入和服务设施经营收入。可行性缺口补助是指在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建 9 设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。当年车辆通行费收入低于工程可行性报告预测收入（以下简称“预测收入”）的 85%(不含 85%)时，政府将当年车辆通行费收入补贴到当年预测收入的 85%；当年车辆通行费收入达到当年预测收入的 85%-120%时，政府不补贴；当年车辆通行费收入达到预测收入的120%(不含 120%)以上时，政府享有超出收入 50%的13、收益分成。2.92.9 项目投融资结构项目投融资结构 项目总投资 722283 万元，建设资金来源为项目资本金和国内银行贷款,其中项目资本金比例不得低于 20%。10 第三第三章章 财政责任识别财政责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。本章主要对本项目中财政责任进行识别，梳理项目补贴周期内滁州市政府承担的相关责任。3 3.1.1 股权投资支出责任股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目由社会资本方单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。3 3.2.2 14、运营补贴支出责任运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目为可行性缺口补助模式，政府承担部分运营补贴支出责任。3 3.3.3 承担风险支出责任承担风险支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财 政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目涉及各类潜在风险，按照风险分15、配优化、风险收益对等和风险可控 11 等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。根据项目实施方案,风险分配如下:项目风险分配基本方案项目风险分配基本方案 序号 风险种类 风险承担方 政府 项目投资人 1 政策风险 征收征用和法律变更等 税率风险 利率风险 收费标准发生变动的风险 2 土地获取风险 3 市场竞争风险 新增竞争性项目风险 交通量波动风险 4 项目融资风险 5 项目建设和运营维护相关风险 延期完工风险 施工技术风险 运营风险 移交资产不达标的风险 6 自然不可抗力风险 因此，本项目存在风险支出责任。3 3.4.4 配套投入支出责任配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政16、府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施等。本项目的配套支出成本已经在建设成本中考虑，政府不存在额外的配套投入支出责任。12 第四第四章章 财政责任支出测算财政责任支出测算 根据本报告第四章对本项目财政支出责任梳理，财政责任支出包括运营补贴支出和风险承担支出。4 4.1.1 运营补贴支出测算运营补贴支出测算 4.1.1 计算公式 本项目为可行性缺口补助模式。在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：当年运营补贴支17、出数额=+年度运营成本（1+合理利润率）当年使用者付费数额 n 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。公式中：，简称为可用性服务费。年度运营成本（1+合理利润率），简称运营维护服务费。即：当年运营补贴支出数额（可行性缺口补助）=当年可用性服务费+当年运营维护服务费-当年使用者付费数额 4.1.2 基础数据和计算参数 13 1、项目全部建设成本：722283.47 万元。2、合理利润率：6%。3、年度折现率：4.4%。4、折现年数30。5、财政运营补贴周期：30 年。6、年度运营成本：包括年度养护费、大修费和运营管理费。根据工可报告第 7 章经济评价的内容：参照已建成通车高速公18、路的养护费用，本项目通车初年养护费估列为 12 万元/公里/年，每 9年安排一次大修，费用为当年小修费用的 12 倍(未包含当年的小修费)。项目管理费用指项目建成后收费、养护及管理人员费用。本项目设置收费站 4 处、管理分中心 1 处，每处收费、养护及管理人员按50 人计，每人每年费用约 5 万元。项目建成初年养护管理费用见下表。养护、管理费用估算表(单位：万元)经济费用 财务费用 养护费 管理费 养护费 管理费 885 1250 983 1250 考虑到随着经济社会发展，公路养护水平将逐渐提高；同时，公路使用年限越长，其损坏率越高，所需维修养护费用也将相应增加；另外，职工工资及福利费用也将逐19、年提高。因此，养护、管理费用每年按 3%递增。养护费用调整采用建设费用调整比例。（1）养护费：参照已建成通车高速公路的养护费用，本项目通车初年养护费估列为 12 万元/公里/年。经计算，运营第一年养护费 14 为 983 万元；考虑物价上涨因素，以后每年的养护费按 3%递增。（2）大修费：每 9 年安排一次大修，费用为当年养护费的 12 倍；（3）运营管理费：项目管理费用指项目建成后收费、养护及管理人员费用。本项目设置收费站 4 处、管理分中心 1 处，每处收费、养护及管理人员按 50 人计，每人每年费用约 5 万元。经计算，运营第一年为 1250 万元；考虑物价上涨因素，以后每年的运营管理费20、按3%递增。7、当年使用者付费：本项目使用者付费主要由车辆通行费收入和其他业务收入构成。因其他业务收入金额较小，在进行测算和后期重新评估的过程中忽略不计，仅考虑车辆通行费收入。使用者付费依据工程可行性研究报告数据,具体见附表 1明光至巢湖高速滁州段通行费收入预测表。4.1.3 计算结果 在 30 年运营期内，可用性服务费 1598176.98 万元，运营维护服务费 176081.76 万元，使用者付费 1163925.33 万元，可行性缺口补助 610333.40 万元。为使项目公司能够在贷款期限内(一般不超过 25 年,含宽限期)顺利还本付息,根据项目现金流情况,本项目可行性缺口补助实行分段21、等额支付，支付期限为前 22 年，其中：第一期至第十四期，每期支付 20000 万元；第十五期至第二十二期，每期支付 18767.99 万元；具体见附表 2明光至巢湖高速滁州段 PPP 项目运营补贴支出 15 测算表。4 4.2.2 风险承担支出测算风险承担支出测算 由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此采用比例法测算风险承担支出，即按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。根据对安徽省相关项目的经验数据进行收集和调研分析，结合本项目的风险分配机制，风险承担成本为项目建设运营成本的 10%，其中政府所承担的支出占项目全部风险承担成本的 20%。测算结果：政府22、风险承担支出为 17768 万元。按 4.4%的折现率计算，政府风险承担支出现值（2018 年年初）为 14671 万元，具体见附表 3明光至巢湖高速滁州段 PPP 项目风险承担支出测算表。4 4.3.3 财政支出汇总财政支出汇总 本项目政府运营补贴支出为 430143.90 万元（分两段等额支付)、政府风险承担支出为 17767.97 万元（或有支出），合计 447911.87 万元，具体见附表 4明光至巢湖高速滁州段 PPP 项目财政支出责任表。16 第五第五章章 能力评估能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出23、责任，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。5 5.1.1 财政支出能力评估财政支出能力评估 1、滁州市本级财政支出预测 2011 年至 2016 年滁州市本级一般公共预算支出情况如下：年度年度 金额（万元）金额（万元）增幅（增幅（%）2011 年 317245 18.11 2012 年 410049 29.25 2013 年 473653 15.51 2014 年 554921 17.16 20124、5 年 565818 1.96 2016 年 657990 16.29 平均 496612.67 16.38 根据 2011-2016 年滁州市本级一般公共预算支出数额、增长率及国家 GDP 的增长幅度，对 2018-2050 年滁州市本级一般公共预算支出进行预测，具体见附表 52018 至 2050 年滁州市本级一般公共预算支出测算表。2、滁州市本级已有 PPP 项目情况 滁州市本级现有 7 个 PPP 项目，分别是：滁州市第三污水处理厂 17 及配套管网 PPP 项目、滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程 PPP 项目、滁州市奥体中心 PPP 项目、来安至六合高速公路 PPP 项目、25、滁州市“雪亮工程”PPP 项目、滁州原创科技城一期 PPP 项目和滁州明湖文化旅游 PPP 项目。这 7 个 PPP 项目财政支出责任见附表 6滁州市本级 PPP 项目财政支出占一般公共预算支出比例表。3、财政承受能力评估测算 基于前述测算数据和相关文件的批示（批示意见附后），滁州市本级财政状况财政承受能力测算结果见附表 6滁州市本级 PPP 项目财政支出占一般公共预算支出比例表。由附表 6 可见，本项目年度财政支出责任占一般公共预算支出峰值在 2021 年，比例为 1.73%；全部 PPP 项目每一年度需要从一般公共预算中安排的支出责任占一般公共预算支出峰值在 2021 年，比例为8.29%26、。根据滁州市人民政府决定，为减轻一般公共预算支出压力，从 2021 年起,本项目财政支出责任 20%由一般公共预算列支，80%由政府性基金预算列支（相关文件附后）。5 5.2.2 行业和领域平衡性评估行业和领域平衡性评估 目前，滁州市 PPP 项目库共有 73 个项目，总投资达到 1482 亿元，项目分布在市政、交通、能源、园区、环保、体育等领域。作为收费公路类的 PPP 项目，滁州市目前只有“来安至六合高速公路PPP 项目”和本项目；项目对完善滁州市高速公路网络、构建现代综合交通运输体系，促进滁州市旅游资源的深度开发，改善滁州市人民群众的出行条件，带动滁州市经济社会发展意义重大。由此可 1827、 见，本项目的建设完全符合滁州市经济和社会发展的实际需要，不会导致某一行业和领域 PPP 项目过度集中的情况发生。19 第六第六章章 结论与建议结论与建议 6 6.1.1 报告结论报告结论 根据上述梳理和分析，本项目在采用 PPP 模式的情况下，政府支出责任在财政预算可承受范围以内，且项目整体分布符合行业和领域平衡性要求。故本项目通过财政承受能力论证。6 6.2.2 提示与建议提示与建议 1.本报告系依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考；2.“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，建议在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；3.建议将本级政府 PPP 项目汇总并上报上级财政部门，通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。20 附件：21 22