1、 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 I 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告（修改修改稿）稿）委托单位：玉林市交通运输局 编制单位：广西壮族自治区工程咨询中心 二一五年十月 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 I 目录目录 一、前言.1 二、项目概况.2（一）玉林市社会经济概况.2（二）项目基本情况.4 三、报告编制目的与依据.6（一）项目采用 PPP 模式建设的依据.6（二）报告编制目的.8（三）报告编制依据.8 四、测算分析基本假设.9（一）计算期.9（二）项目总投资与资金筹措原则.9（三）项目补贴计算原则2、.10（四）项目收益计算.10 五、财政承受能力论证.10（一）财政承受能力论证基本思路.10（二）财政责任识别.11（三）财政支出测算.12（四）项目财政承受能力论证.21 六、结论及建议.23 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 1 一、前言 PPP（Public-Private-partnership）模式，即政府与社会资本合作模式。它是指政府部门与社会资本基于某个特定项目而形成的相互合作关系，并通过合同来明确双方的权利与义务以确保项目合作的顺利完成和达到有利的结果。PPP 主要应用于公共基础设施项目，特别是投资额大、建设及投资回收期长的大型项目，由项目参与的3、各方共同承担责任和融资风险。高速公路作为基础设施中的重要组成部分，具有投资数额巨大、建设及投资回收期长等特点。运用 PPP 模式一方面政府可以解决高速公路建设资金不足问题，一方面社会资本可以获得高速公路建设和运营过程中的权利与利益，达到双赢的目的。随着“泛珠三角经济带”和“东盟自由贸易区”的加快发展，玉林市与湛江市的经济交流更加密切，特别是在海洋产业、临港工业、商贸物流业、农产品资源加工业、制造业等方面将开展全方位合作，迫切需要建设玉林至湛江高速公路。经过玉林市与湛江市相关部门多轮讨论研究，确定了玉林至湛江高速公路路线走向等规化建设问题。目前该项目已进入实施前筹备阶段。为了响应 国家发展改革委4、关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础【2014】981 号）文件的号召，加快投融资体制改革，推进投资主体多元化，进一步发挥社会资本作用。同时也为了拓宽政府融资渠道、缓解短期财政支付压力，提高资金使用效率和项目建设及运营管理质量，玉林市决定采用 PPP 模式引入社会资本投资建设玉湛高速广西段，建设玉林至湛江高速（广西段），玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 2 并授权玉林市交通局负责本项目的具体实施。受玉林市交通局的委托，我单位为玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目提供咨询服务。为做好此项工作，根据关于印发政府与社会资本合作操作指南（财金【25、014】113 号）、关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金【2015】21 号等相关文件精神，本报告通过对项目财务分析、财政承受能力论证，为委托方及玉林市人民政府进行 PPP 决策提供参考。二、项目概况（一）（一）玉林市社会经济概况玉林市社会经济概况 1.玉林市社会经济基本情况玉林市社会经济基本情况 玉林地处广西壮族自治区东南部，毗邻粤港澳，面向东南亚，背靠大西南，南接北部湾，广西壮族自治区北部湾经济区“4+2”城市、海峡两岸农业合作试验区，中国沿海经济开放区；辖玉州区、福绵区、北流市、容县、陆川县、博白县、兴业县、玉东新区，总面积 12838平方公里，其中市区建成区面积 86、6 平方公里，总人口 700 万人，其中市区人口 119 万。2014 年玉林市全年全市生产总值（GDP）1341.17 亿元，比上年同期增长 8.4%。其中，第一产业增加值 248.81 亿元，增长 3.4%；第二产业增加值 591.66 亿元，增长 10.9%；第三产业增加值 501.27 亿元，增长 7.2%。三次产业结构调整为 18.5：44.1：37.4，三次产业对经济增长的贡献率分别为 6.9%、63.3%和 29.8%，其中工业贡献率为 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 3 48.4%。按常住人口计算，人均地区生产总值 23784 元。2014 年玉7、林市全市财政收入 128.17 亿元，比上年增长 12.6%。其中，上划中央收入 30.17 亿元，同比上年增长 2.8%；上划自治区收入完成 9.19 亿元，同比上年增长 2.2%；公共财政预算收入 88.81 亿元，比上年增长 17.7%。公共财政预算支出 229.10 亿元，比上年增长10.7%。按常住人口计算，人均财政收入 2272 元。2014 年年末，金融机构人民币各项存款余额 1302.45 亿元，比上年末增长 10.5%；其中，居民储蓄存款余额 993.04 亿元，比上年末增长 12.6%。金融机构人民币各项贷款余额 747.87 亿元，比上年末增长15.7%；其中，中长期贷款8、余额 438.07 亿元，比上年末增长 14.1%。2.玉林市历年公共财政支出状况玉林市历年公共财政支出状况 根据玉林市玉林市交通局提供的相关资料，2010-2014 年玉林市公共预算支出及增长情况如下表所示：表 2-1.玉林市 2011-2014 年财政收入及增长情况 年份 一般公共财政预算支出（万元）平均增长率 2010 1293723 15.93%2011 1597300 2012 1926529 2013 2069458 2014 2336486 总的来说，2010-2014 年玉林市一般公共财政预算支出基本保持平稳增长态势。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报9、告 4（二）（二）项目基本情况项目基本情况 1.项目名称项目名称 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目。2.项目选址、规模与建设内容项目选址、规模与建设内容 玉林至湛江公路（广西段）地处广西东南部，项目位于玉林市陆川县、博白县境内。路线总体走向为南北向，北接玉林至铁山港高速公路，改造玉林南互通立交，南于博白文地镇桂粤交界接武汉中咨路桥设计研究院同步编制的玉林至湛江公路（湛江段）。路线自北向南经马坡镇、米场镇、陆川县城温泉镇、大桥镇、乌石镇、滩面乡、良田镇，文地镇。根据玉林至湛江公路工程可行性研究（以下简称工可），项目总投资约为 597681 万元，项目建设期暂定为 4 年，项目推荐方案路线10、长 77.811 公里，设计速度 120Km/h，路基宽 26.5m。项目在米场镇、陆川县城、乌石镇、良田镇、文地镇设置 5 条连接线（详见表2-2），方便沿线乡镇及周边路网交通进出本公路。表 2-2 项目连接线修建计划表 序号 连接线 里程（Km）等级 设计速度（Km/h）路基宽度（m）1 米场连接线 1.399 二级 60 10 2 陆川北连接线 0.826 二级 80 12 3 乌石连接线 0.41 二级 60 10 4 良田连接线 3.059 二级 60 10 5 文地连接线 0.853 二级 60 10 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 5 3.实施单位11、实施单位 玉林市交通局。4.建设期建设期 暂定为 4 年，2016 年开工，2019 年 12 月竣工。5.项目实施方式项目实施方式 根据本项目实施方案，本项目采取 BOT 模式，其交易结构如下图所示：市人民政府市交通局社会资本项目公司高速公路及附属设施金融机构其他行业监管部门市财政局社会公众品牌或商家授权采购、签署投资协议出资成立签署特许权协议合同监管行业监管移交行业监管担保信用支持资金支持投资建设运营维护车辆通行费广告费可行性缺口补贴租户服务设施经营收入 图图 2-1：项目交易结构图：项目交易结构图(1)市交通局经市人民政府授权，通过公开、公平、公正的方式采购确定具有相应资质的社会资本，由12、社会资本单独出资组建项目公司。(2)市人民政府或经市人民政府授权的市交通局与项目公司签署 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 6 特许经营协议，授予项目公司在特许经营期限内独家地投资、建设和运营维护玉林至湛江高速公路（广西段）。(3)项目公司在授权范围内，采用 BOT（建设-运营-移交）模式投资建设本项目，特许经营期内负责项目设施的运营维护，通过收取车辆通行费、服务设施（如服务站等）经营收入、广告费等收回投资并获得利润，上述收益不足以使项目公司收回投资并获得利润时，市财政需支付相应的可行性缺口补贴；特许经营期满，项目公司应将全部项目设施完好无偿移交予市交通局或玉林市13、人民政府指定的其他机构。(4)本项目社会资本依法能够自行建设的，可依据有关法律法规的规定承担工程总承包任务。三、报告编制目的与依据（一）（一）项目采用项目采用 PPP 模式建设的依据模式建设的依据 2014 年以来，国务院、财政部、发改委等国家相关部委密集发布了一系列政策文件，倡导采用政府和社会资本资本合作（PPP）模式引入社会资本参与国家公共服务、基础设施类项目，并对项目的规范化管理等提出了指导性意见。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发【2014】60 号）指出：“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公共交通公共交通等市政基础设施项 玉林14、至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 7 目”。关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金【2014】76 号）明确：“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”国家发改委在关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）中指出：“PPP 模式主要适用于15、政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。公路公路、铁路、机场、城市轨道交通城市轨道交通等交通设施等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 PPP模式建设。”国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行在关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发【2015】42 号）指出：“在能源、交通运输交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实 玉林至湛江16、高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 8 施意见（财建【2015】111 号）则全文对在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作模式进行详细阐述。综上所述，玉林至湛江高速公路（广西段）项目符合国家鼓励采用 PPP 的政策要求，通过项目实施能引进社会资本参与基础设施建设，发挥社会资本作用，提高建设和运营效率，提高资金使用效率。有利于市财政体制的改革，合理平衡政府中长期负债结构，用有限的财政资金提供更多更高效的公共服务。（二）（二）报告编制目的报告编制目的 本报告对玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目进行财务分析、财政承受能力论证等分析测算，为区政府采用 PPP 模式实施本项目提17、供决策参考。本报告利用前期调研的资料和数据，采用基本建设项目分析评价的理论和方法，对项目经济财务进行分析评价，通过分析计算投资项目在项目计算期产生的预期现金流确定其投资收益水平以及相关的风险，并形成分析结论和建议。（三）（三）报告编制依据报告编制依据 本报告编制依据包括但不限于：国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 国办发【2015】42 号 基础设施和公用事业特许经营管理办法 2015 年第 25 号令；玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 9 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财金【2015】218、1 号；国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发【2014】43 号；国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资【2014】2724 号;财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金【2014】113 号；国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）;玉林市交通局提供的其他资料。四、测算分析基本假设 根据本项目 PPP 实施方案，本报告测算基本边界条件如下：（一）（一）计算期计算期 根据玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目实施方案，项目计算期为 30 年，其中建设期 4 年（含设计期），运营期 26 年。（二）（二）项目总投资与资金筹措19、原则项目总投资与资金筹措原则 本项目估算总投资约 59.7681 亿元。项目资本金按项目总投资的20%考虑，资本金数额为 11.9536 亿元由社会资本单独出资。债务资金 47.8145 亿元由社会资本或项目公司负责筹措。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 10（三）（三）项目补贴计算原则项目补贴计算原则 本项目政府仅对运营期进行补贴，补贴支出额根据财金【2015】21 号文相关规定进行测算。（四）（四）项目收益项目收益计算计算 本项目项目公司经营性收益主要包括车辆通行费、服务设施（服务区）经营费和广告费；此外当前述经营性收益不足以覆盖项目投资建设成本及运营成本（含20、投资人的合理利润）时，玉林市给予项目公司运营补贴。其中，车辆通行费根据项目 工可 预测的收入为准（工可中未测算的根据前几年的平均增长率进行测算）。同时为了简化计算，本报告在测算项目年度运营收益时仅把车辆通行费纳入计算范畴，服务区及广告费等其他经营收入由于不可预知性较大及所占比例相对较小，暂不纳入测算范围。五、财政承受能力论证（一）（一）财政承受能力论证基本思路财政承受能力论证基本思路 财政部 政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金【2014】113 号)中规定：“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承21、受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 11 本研究报告根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金【2015】21 号)对玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目建设吸引社会资本进入开展财政承受能力论证。（二）（二）财政责任识别财政责任识别 根据财金【2015】21 号文，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。1.股权支出股权支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同22、组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。2.运营补贴支出运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。3.风险承担支出风险承担支出 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或 玉林23、至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 12 有支出责任。4.配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。总的来说，玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目由社会资本独资组建项目公司，政府不承担承担项目资本金投入责任；项目属于可行性缺口补助的付费模式，政府承担部分运营成本补贴支出责任；虽然存在法律风险、政策风险等，但是该部分风险发生的概率较低；本项目配套工程由项目公司负责建设，政府不承24、担配套投入支出责任。（三）（三）财政支出财政支出测算测算 1.资本金支出资本金支出 本项目资金全部由社会资本自筹，政府方不出资。2.项目年项目年度运营补贴支出度运营补贴支出 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目属于可行性缺口补助模式，在项目运营期内，政府承担部分补贴责任。根据根据财金【2015】21 号文：“对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 13 值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。”。计算公式25、如下：其中：n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数，本报告测算时取值 26。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，本报告测算时取 5.15%。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定，本报告测算时取值 10%。项目年度运营补贴支出测算假设见表 5-1：表 5-1：项目年度运营成本支出测算假设 序号 基本假设 1 项目全部建设成本（万元）597681 2 合理利润率 10%3 年度折现率 5.15%4 补贴周期（年）26 通过测算，本项目年运营收入（引用工可相关数26、据）及运营期政府方需支付补贴额如表 5-2 所示。从表 5-2 可以看出，由于本项目具备较好的使用者付费基础，政府方实际只需在 2020 年、2021 年、2022 年、2023 年及 2029 年、2030 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 14 年对项目公司进行补贴。项目运营期内政府所需支付的补贴总额为31767.08 万元。表中实际年补贴支出额为负值则表示当年使用者付费额已经完全可以覆盖当年需政府补贴总额，即该运营年度不需要政府进行补贴。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 15 表 5-2（1）：项目年运营收入及运营期政府需支付方27、补贴额测算（单位/万元）序号 项目 合计 运营期（年度）2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 1 建设成本补贴 1388875.98 26588.76 27958.08 29397.92 30911.91 32503.88 34177.83 35937.99 37788.79 39734.91 2 使用者付费 2782041.06 23711.00 26229.00 29010.00 32085.00 35483.00 44558.00 48526.00 52845.00 57548.00 2.1 车辆通行费 2782041.06 2371128、.00 26229.00 29010.00 32085.00 35483.00 44558.00 48526.00 52845.00 57548.00 2.2 广告费 0.00 2.3 其他 0.00 3 运营成本补贴总额 225134.13 2018.50 2069.10 2119.70 2172.50 2226.40 2310.00 2398.00 2488.20 2582.80 3.1 年度运营成本 204667.39 1835.00 1881.00 1927.00 1975.00 2024.00 2100.00 2180.00 2262.00 2348.00 3.2 运营成本利润 2029、466.74 183.50 188.10 192.70 197.50 202.40 210.00 218.00 226.20 234.80 4=1+3-2 实际年补贴支出额 4896.26 3798.18 2507.62 999.41 -752.72 -8070.17 -10190.01 -12568.01 -15230.29 注：根据工可，项目每 10 年需进行一次大修，每个大修周期为 2 年。本项目运营期内需进行两次大修，分别安排在第 2029 年、2030 年和 2039年、2040 年。大修费用根据工可估算的 500 万元/公里进行测算，暂未作调整，计入当年运营成本。玉林至湛江高速公路30、（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 16 表 5-2（2）：项目年运营收入及运营期政府需支付方补贴额测算（单位/万元）序号 项目 合计 运营期（年度）2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建设成本补贴 1388875.98 41781.26 43933.00 46195.55 48574.62 51076.21 53706.64 56472.53 59380.86 62438.98 2 使用者付费 2782041.06 62665.00 77437.00 82816.00 88562.00 94707.00 101276.00 31、122201.00 130670.00 139729.00 2.1 车辆通行费 2782041.06 62665.00 77437.00 82816.00 88562.00 94707.00 101276.00 122201.00 130670.00 139729.00 2.2 广告费 0.00 2.3 其他 0.00 3 运营成本补贴总额 225134.13 36922.95 37030.40 2933.70 3070.10 3213.10 3363.80 3522.20 3689.40 3864.30 3.1 年度运营成本 204667.39 33566.32 33664.00 2667.32、00 2791.00 2921.00 3058.00 3202.00 3354.00 3513.00 3.2 运营成本利润 20466.74 3356.63 3366.40 266.70 279.10 292.10 305.80 320.20 335.40 351.30 4=1+3-2 实际年补贴支出额 16039.21 3526.39 -33686.75 -36917.28 -40417.69 -44205.56 -62206.27 -67599.74 -73425.72 注：根据工可，项目每 10 年需进行一次大修，每个大修周期为 2 年。本项目运营期内需进行两次大修，分别安排在第 20233、9 年、2030 年和 2039年、2040 年。大修费用根据工可估算的 500 万元/公里进行测算，暂未作调整，计入当年运营成本。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 17 表 5-2（3）：项目年运营收入及运营期政府需支付方补贴额测算（单位/万元）序号 项目 合计 运营期（年度）2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 1 建设成本补贴 1388875.98 65654.58 69035.79 72591.14 76329.58 80260.56 84393.97 88740.26 93310.39 2 使用者付费 2782034、41.06 149408.00 159761.00 170944.27 182910.37 195714.09 209414.08 224073.07 239758.18 2.1 车辆通行费 2782041.06 149408.00 159761.00 170944.27 182910.37 195714.09 209414.08 224073.07 239758.18 2.2 广告费 0.00 2.3 其他 0.00 3 运营成本补贴总额 225134.13 4049.10 38488.40 38700.97 4687.34 4921.71 5167.79 5426.18 5697.49 335、.1 年度运营成本 204667.39 3681.00 34989.45 35182.70 4261.22 4474.28 4697.99 4932.89 5179.54 3.2 运营成本利润 20466.74 368.10 3498.95 3518.27 426.12 447.43 469.80 493.29 517.95 4=1+3-2 实际年补贴支出额 -79704.32 -52236.81 -59652.16 -101893.45 -110531.83 -119852.32 -129906.62 -140750.30 注：根据工可，项目每 10 年需进行一次大修，每个大修周期为 2 年36、。本项目运营期内需进行两次大修，分别安排在第 2029 年、2030 年和 2039 年、2040 年。大修费用根据工可估算的 500 万元/公里进行测算，暂未作调整，计入当年运营成本。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 18 3.风险承担支出风险承担支出 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目需由政府方承担的风险主要有：建设成本超支风险、车流量不及预期风险、车辆通行费上调不及时风险和不可抗力等风险，同时还存在法律风险、政策风险等政府需承担风险带来的财政或有支出责任。（1）建设成本超支风险 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目的初步设计、施工图设计等前期工作由37、项目公司负责组织实施，玉林市人民政府应协调发改、财政等部门，按照国家、四川省及项目所在地相关文件严格对PPP 项目公司提交的初步设计概算及施工图预算造价的评审，以控制项目总投资，预防建设成本超支风险。由于政府方不参股项目公司，故本项目建成成本超支风险将由社会资本独立承担，政府方将不需承担项目建设成本超支风险。但是由于政府方原因导致的设计变更等导致项目建设成本超支，则该部分风险需由政府方承担。（2）车流量不及预期风险 根据现有高速公路项目实际运营经验，此类项目在投入运营后有可能会出现实际车流量达不到前期预测的情况，这种情况会直接影响项目投资回收期及项目收益率，对于投资人来说是一个极为关键的风险考38、量因素。通常来说，投资人会要求政府对车流量进行保底，以保证项目基本收益水平。同时还有可能通过协议限制政府在同方向上规划其他有可能会对项目车辆分流的其他公路项目。（3）车辆通行费上调不及时风险 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 19 在高速公路项目可研阶段，通常会假设车辆通行费收费标准会随着时间推移而适当上调，车辆通行费调整的周期、频率、幅度等都会直接影响项目收益。如果车辆通行费上调不及时或达不到预期水平，则项目的投资收益率会相应收到影响，根据不同的投资回报模式，投资人可能会要求政府方对项目通行费不足预期的部分进行补贴。（4）不可抗力风险 包括政治不可抗力及自然不可39、抗力风险。综合考虑本项目实际情况，项目建设期内实际发生政治不可抗力事件的概率极低，且自然不可抗力风险均由项目公司通过购买相关保险的方式予以规避，故本报告暂不考虑政府方不可抗力风险支出责任。依据财金【2015】21 号文：“在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”。同时参考国际上 PPP 项目前期评价时对于风险支出的定量取值，风险支出责任一般为项目总价值（总投资）的 10%-15%（平均值约为 12%）。综合考虑，本项目采用比例法按照项目总投资的 12%计算政府风险承担支出责任总额。玉林至湛江高速公路玉林至湛江40、高速公路PPP项目运营期项目运营期26年内政府风险承担支出年内政府风险承担支出数额数额=597681 万元万元12%=71721.7 万元，年均风险承担支出额约为万元，年均风险承担支出额约为2758.5 万元。万元。4.财政支出责任汇总财政支出责任汇总 综上，本项目政府实际支出责任仅限于年度运营补贴支出，或有支出责任仅考虑风险承担支出。本项目运营期内政府支出责任汇总如 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 20 表 5-3 所示：表 5-3.2020-2045 年本项目政府方支出责任汇总（单位：万元）年份 运营补贴支出责任 或有支出责任 支出责任总额 2020 48941、6.26 2758.5 7654.76 2021 3798.18 2758.5 6556.68 2022 2507.62 2758.5 5266.12 2023 999.41 2758.5 3757.91 2024 2758.5 2758.5 2025 2758.5 2758.5 2026 2758.5 2758.5 2027 2758.5 2758.5 2028 2758.5 2758.5 2029 16039.21 2758.5 18797.71 2030 3526.39 2758.5 6284.89 2031 2758.5 2758.5 2032 2758.5 2758.5 2033 242、758.5 2758.5 2034 2758.5 2758.5 2035 2758.5 2758.5 2036 2758.5 2758.5 2037 2758.5 2758.5 2038 2758.5 2758.5 2039 2758.5 2758.5 2040 2758.5 2758.5 2041 2758.5 2758.5 2042 2758.5 2758.5 2043 2758.5 2758.5 2044 2758.5 2758.5 2045 2758.5 2758.5 玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 21（四）（四）项目项目财政承受能力财政承受能力论证论43、证 根据财金【2015】21 号文规定：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”；“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。根据财金【2015】21号文规定及表2-1、表5-3相关数据，2020-2045年玉林市一般公共财政预算支出额、可用于 PPP 项目的预算支出额测算结果及本项目政府支出责任占可用于 PPP 项目的预算支出比例情况如表 5-4 所示：表 5-4.2020-2045 年玉林市财政预算支出情况预测及本项目政府支出责任占比 年份 一般44、公共预算支出（万元）可用于 PPP 项目的预算支出额（万元）本项目政府支出责任占比 2020 5670821.9 567082.2 1.35%2021 6573951.3 657395.1 1.00%2022 7620912.1 762091.2 0.69%2023 8834610.8 883461.1 0.43%2024 10241602.0 1024160.2 0.27%2025 11872669.1 1187266.9 0.23%2026 13763498.3 1376349.8 0.20%2027 15955459.1 1595545.9 0.17%2028 18496509.4 1845、49650.9 0.15%2029 21442244.7 2144224.5 0.88%2030 24857114.8 2485711.5 0.25%2031 28815833.8 2881583.4 0.10%2032 33405014.2 3340501.4 0.08%2033 38725062.9 3872506.3 0.07%2034 44892377.1 4489237.7 0.06%玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 22 年份 一般公共预算支出（万元）可用于 PPP 项目的预算支出额（万元）本项目政府支出责任占比 2035 52041891.6 52046、4189.2 0.05%2036 60330030.5 6033003.0 0.05%2037 69938130.0 6993813.0 0.04%2038 81076405.6 8107640.6 0.03%2039 93988551.8 9398855.2 0.03%2040 108957073.2 10895707.3 0.03%2041 126309466.2 12630946.6 0.02%2042 146425383.7 14642538.4 0.02%2043 169744941.8 16974494.2 0.02%2044 196778349.1 19677834.9 0.0147、%2045 228117069.5 22811706.9 0.01%备注：该预测以表2-1中2014年的预算支出值（2336486万元）为基础，增长率取值15.93%。综合上述测算，玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目运营期26 年内，政府方仅需在 2020 年、2021 年、2022 年、2023 年及 2029年、2030 年（这两年进行大修）6 个运营年度内对项目进行运营补贴；政府年均承担的或有或有风险支出责任为 2758.5 万元。支出责任总额占玉林市可以用于 PPP 项目预算支出额比例最大值出现在 2020 年，支出责任数额为 7654.76 万元，所占比例为 1.35%，低于财48、金【2015】21 号文：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。总的来说本项目采用 PPP 模式实施的情况下，政府方支出责任数额不大，同时通过设置合理的收益分配机制，政府方收益完全可以覆盖所需补贴支出并实现盈利。初步财政承受能力论证表明，玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目财政承受能力可通过论证。玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目 财政承受能力论证报告 23 六、结论及建议 1、玉林至湛江高速公路（广西段）项目采用政府与社会资本合作（PPP）模式实施，符合国家的政策要求。通过引进社会资本参入项目建设，能有效发挥社会资49、本在项目建设及运营管理方面的技术经验优势，提高建设和运营效率和资金使用效率。2、经测算，玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目运营期 26年内，支出责任总额占玉林市可以用于 PPP 项目预算支出额比例最大值出现在 2020 年，所占比例为 1.35%，符合财金【2015】21 号文规定。初步财政承受能力论证表明，玉林至湛江高速公路（广西段）PPP项目财政承受能力可通过论证。3、通过项目年运营收入及运营期政府需支付方补贴额测算（表5-2）可以看出，本项目盈利能力较强，后期运营收入完全能够覆盖项目投资建设及运营维护成本，通过设置合理的收益分配机制，政府方还可从中获取丰厚的项目收益分成，项目经济效益显著。4、从诸多方面的研究表明，本项目的投资建设切实可行并且具有较好的社会效益和经济效益，建议政府及相关部门给与大力支持，以利于项目的顺利实施。5、在 PPP 模式的合作方选择上，建议尽量选择信誉好，有良好融资能力和项目建设、运营、管理、维护经验的社会投资人，以便于推动项目的顺利实施。