1、 云南省红河州石林至泸西高速公路（红河段）云南省红河州石林至泸西高速公路（红河段）财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 （修正案修正案）北京金马威工程咨询有限公司北京金马威工程咨询有限公司 2018 年年 5 月月 I 目目 录录 一、报告编制的目的和依据.1（一）报告编制的目的.1（二）报告编制的依据.1 二、项目论证方法.3（一）责任识别.4（二）支出测算.4（三）财政承受能力评估.5（四）信息披露.6 三、项目概况.-1-（一）项目基本情况.-1-（二）交通量预测.-3-（三）技术指标.-3-（四）建设内容.-5-（五）投资估算.-7-四、责任识别.-8-（一）股权投资支出责任.-82、-（二）运营补贴支出责任.-8-（三）风险承担支出责任.-8-（四）配套投入支出责任.-12-五、支出测算.-13-（一）股权投资支出.-13-II （二）运营补贴支出.-13-（三）风险承担支出.-15-（四）测算结果.-15-（一）财政承受能力评估.-17-（二）行业和领域均衡性分析评估.-20-七、结论.-21-（一）结论.-21-（二）提示与建议.-21-1 一、报告编制的目的和依据一、报告编制的目的和依据 （一）报告编制的目（一）报告编制的目的的 在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，也是加快转变政府职能、打3、破行业准入限制、完善财政投入和管理方式以及提高财政资金使用效益的重要方式。红河州人民政府高度重视 PPP模式在本地区的大力推行，积极响应国家关于 PPP 领域的法规、政策等文件要求，在本县基础设施和公共服务领域择优遴选 PPP 项目。红河哈尼族彝族自治州人民政府、红河哈尼族彝族自治州交通运输局（以下简称“州交通局”）结合红河州财政支出情况，拟对石林至泸西高速公路（红河段）项目采用 PPP 模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市建设情况，提高公共服务质量和效率。据此，本报告通过对该建设工程的情况建设、PPP 模式框架及其初步实施安排的分析，梳理本项目财政支出责任范围及测算财政支出大小4、，为石林至泸西高速公路（红河段）项目采用 PPP 模式提供书面依据和理论报告支持，为政府相关部门进行审议和决策提供参考。（二）报告编制的依据（二）报告编制的依据 1、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；2、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；2 3、石林至泸西高速公路工程可行性研究报告；4、石林至泸西高速公路（红河段）项目 PPP 实施方案；5、建设项目经济评价方法与参数(第三版)，国家发改委、建设部 2006 年颁布；6、公路建设项目可行性研究报告编制办法，交通部 2010 年颁布；7、公路投资优化和可行性研究方法改5、进，世界银行 1995 年研究课题，以下简称“PPK 报告”；8、公路建设项目经济评价方法与参数,中华人民共和国住房和城乡建设部和交通运输部 2010 年 7 月联合发布；9、高速公路公司财务管理办法，财政部和交通部制定，财工字199759 号；10、投资项目可行性研究指南（试用版），中国国际工程咨询公司，2003 年 2 月；11、现行有关规范、标准及规定等。3 二、二、项目论证方法项目论证方法 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履6、行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。PPP 项目财政承受能力论证工作流程如图 2.1 所示。责任识别运营补贴股权投资配套投入支出测算运营补贴支出责任股权投资支出责任配套投入支出责任能力评估财政支出能力评估行业和领域均衡性评估信息披露项目名录项目信息财政支出责任情况风险承担风险承担支出责任政府付费模式可行性缺口补助模式 图 2.1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程图 4 （一）责任识别（一）责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支7、出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目8、合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。（二）支出测算（二）支出测算 应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（1）股权投资支出 应当依据项目资本金要求以及社会资本方股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评 5 估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例（9、2）运营补贴支出 应当根据项目建设成本、运营维护成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目合作期间，政府承担全部直接付费责任。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营维护补贴期间，政府承担部分直接付费责任。（3）风险承担支出 应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。（4）配套投入支出 应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，10、合理确定价值。计算公式为：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用（三）（三）财政承受财政承受能力评估能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 6 10%。行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。“通过论证11、”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，各级财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。（四）信息披露（四）信息披露 省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP 中心网站）发布。各级财政部门（或 PPP 中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解项目运营情况，包12、括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。-1-三三、项目概况、项目概况 （一）项目基本情况（一）项目基本情况 1、项目名称：石林至泸西高速公路（红河段）项目（以下简称“本项目”）。2、项目类型：新建。3、项目建设地点：云南红河哈尼族彝族自治州。4、项目概况：石林至泸西高速公路项目路线起于红河州弥勒市麟马洞，接G80 广昆高速石林至锁龙寺段高速公路，止于红河州泸西县逸圃镇，接在建的泸西至弥勒高速公路。路线走向：由起点 K32+200 接国家高速公路网 G80 石林至锁龙寺高速公路 K32+290，向东北展线，在 K35+800 进入昆明市石林县，绕过若非莫山后转向东南，途径窄龙村北13、支拉引山坡东北、龙过路山、林森村南、大灰地南、尾乍黑、红坡、糯得南，跨普拉河、过下部侬南后在 K57+900 进入红河州泸西县，沿东南方向过咀脸坡、午街铺、路区、上马村南、小峨梅、大峨梅西南、圭落哨南，后向南布线，过丁合村、双龙村、固白，止于K81+884.08，设逸圃枢纽立交与在建的弥勒至泸西高速公路相接。石林至泸西高速公路项目主线拟按双向四车道高速公路标准建设，设计速度采用 100 公里/小时，路基宽 26.0 米，线路全长 49.684 公里。占用土地 5620 亩，路基土石方 6916.598 千立方米。大桥 52 座 16888 米（不含立交区），涵洞 87 道，隧道共 -2-6 14、座长 5847 米。互通式立体交叉 5 处，分离式立体交叉 13 处，通道 17 处，立交联络线长 17020 米。石林至泸西高速公路项目地理位置如图 1.1 所示。图 3.1 石林至泸西高速公路项目地理位置图 本项目起于石林至泸西高速公路 K57+900（工可桩号），止于 K81+884.08（工可桩号），线路长约 23.85 公里。5、所处阶段：项目可行性研究报告已批复。6、项目投融资（1）项目总投资：投资估算总金额 33.28 亿元，平均每公里造价 13953.88 万元。（2）资本构成：暂定项目资本金比例为总投资的 25%，银行贷款比例为总投资的 75%，具体比例以满足金融机构融资要求15、为准。（3）股权结构：政府与社会资本 2%：98%。-3-（4）融资结构：资本金与银行贷款的比例暂定为 25%：75%，具体以满足金融机构融资要求为准。（二）交通量预测（二）交通量预测 根据交通部公路建设项目可行性研究报告编制办法（交规划发2010178 号）的规定，交通量预测年限为项目建成后20 年。本项目计划 2019 年第四季度竣工，结合项目所在地区的社会经济、交通运输发展规划，预测特征年设定为 2019 年、2024年、2029、2034 年和 2039 年。交通量预测结果如表 1-1 所示。表 2-1 交通量预测结果（pcu/d）路段 里程（km）2019 年 2024 年 202916、 年 2034 年 2039 年 麟马洞枢纽尾乍黑互通 20.52 10845 15819 21084 26773 33523 尾乍黑互通午街铺互通 6.63 10676 15568 20740 26327 32808 午街铺互通泸西互通 15.72 11190 16325 21760 27636 34439 泸西互通逸圃枢纽 6.81 11770 17205 22966 29198 36560 小计 49.68 11120 16229 21637 27484 34133（三）技术（三）技术指标指标 依据交通部部颁公路工程技术标准（JTG B01-2014）的规定要求，本项目主线拟按双向四车道17、高速公路标准建设，设计速度 100 公里/小时，路基宽 26.0 米。主要技术指标见表 1-2。表 2-2 项目全线采取技术标准表 序号 指标名称 单位 技术指标值 规定值 采用值 1 公路等级 高速公路 高速公路 2 设计速度 km/h 100 100 -4-序号 指标名称 单位 技术指标值 规定值 采用值 3 路基宽度 m 26 26 4 行车道宽 m 43.75 43.75 5 里程 km 23.85 6 圆曲线最小半径 一般值 m 700 1850 7 极限值 m 400 8 最大纵坡 4 3.75 9 最小坡长 m 250 900 10 停车视距 m 160 160 11 设计洪水频18、率 路基 1/100 1/100 特大桥 1/300 1/300 其他桥涵 1/100 1/100 12 汽车荷载等级 公路-级 公路-级 13 地震动峰值加速度系数 g 0.100.20 0.100.20 14 隧道建筑界限净宽 m 210.25 210.25 15 交通工程及沿线设施 等级 A A 立交连接线技术标准：本项目拟设置午街铺立交连接线，按设计时速 60 公里/小时、路基宽 10 米二级公路标准建设；海邑立交连接线，按设计时速 60 公里/小时、路基宽 10 米二级公路标准建设；泸西立交连接线，按设计时速 60 公里/小时、路基宽 20 米一级公路标准建设。-5-（四）建设（四）19、建设内容内容 1、石林至泸西高速公路项目 石林至泸西高速公路为新建高速公路，占用土地 5620 亩，路基土石方 6916.598 千立方米。大桥 52 座 16888 米（不含立交区），涵洞 87 道，隧道共 6 座长 5847 米。互通式立体交叉 5 处，分离式立体交叉 13 处，通道 17 处，立交联络线长 17020 米。路线全线共计路基土石方 6916.598 千立方米，其中：挖土方3471.512千立方米，挖石方3445.086千立方米，填方4412.972千平方米，平均每公里土石方(不含桥隧)256.654 千立方米。排水工程 686.54 百立方米，支挡工程 3255.83 百立20、方米，预应力锚索框格梁护坡 16.76 千平方米，锚杆框格梁护坡 23.37 千平方米，骨架护坡 335.9 千平方米，三维网植草护坡 48.28 千平方米，主动防护网 33.05 千平方米。路基软基、膨胀土处理 5.409 公里，岩溶 0.22 公里，路床换填 9.48 公里。路面工程：全线共计沥青混凝土路面长 22.620 公里，路面面积 559.846 千平方米。桥涵工程：特大桥（双幅）3606 米/3 座，包括技术复杂大桥 1086 米/1 座，结构形式为 95m+170m+95m+2430m 刚构；大桥（双幅）11978 米/26 座；中桥（双幅）1304 米/23 座；涵洞87 道21、。隧道工程：全线共设置隧道 6 座共长 5847 米（双幅），其中长隧道 3 座长 4075 米，中隧道 2 座长 1482 米，短隧道 1 座长290 米。交叉工程：全线共设置 5 处互通式立体交叉，其中枢纽立交 -6-两处即麟马洞枢纽立交、逸圃枢纽立交；普通互通式立交三处即尾乍黑立交、午街铺立交、泸西立交。设置分离式立体交叉 13处，均与原有公路和县乡公路交叉，通道 17 处。联络线工程：全线共设立交联络线长 17020 米，其中海邑连接线长 10240 米，路基宽 10.0 米，午街铺立交联络线长 2780，路基宽 10.0 米，泸西立交联络线长 4000 米，路基宽 20.0 米。沿线22、设施：项目在泸西设高速公路管理分中心 1 处（含服务区 1 处），下设 3 处收费站，即尾乍黑、午街铺、泸西收费站。设养护工区 1 处（与管理中心合建），隧道管理所 2 处，变电站4 处，加水站 1 处。其他工程：全线改移地方道路 4.75 公里。施工便道：全线共设置施工便道 56.1 公里，施工便桥 1 座10 米。征地拆迁：全线占用土地 5620 亩，其中：水田 1207 亩，旱地 3012 亩，林地 778 亩，经济林地 415 亩，宅基地 76 亩，老公路 122 亩。拆迁建筑物 45712 平方米，其中：砖混房 8115 平方米，砖瓦房 18283 平方米，土瓦房 10934 平方米23、，简易房 8380平方米。拆迁电力、电讯线共 135.68 杆公里，其中：电力线46.6 杆公里，电讯线 32.78 杆公里，高压线 11.5 杆公里，电缆线 30.1 杆公里，光缆 14.7 杆公里。（1）路线起终点 考虑路网的连贯性及避让石林国家地质公园，项目起点设置于弥勒市境内麟马洞，设枢纽互通式立交，与国家高速公路 G80广州至昆明高速公路石林至锁龙寺段相连接，并预留一个远期通 -7-道。项目止点在红河州泸西县逸圃镇附近，衔接在建的泸西至弥勒高速公路，在止点处设置枢纽互通式立体交叉。本项目止点段为直线，并往前研究了一段，预留了将来泸西至丘北接线位置。（2）路线走向和建设里程 路线由起点24、K32+200接国家高速公路网G80石林至锁龙寺高速公路 K32+290，向东北展线，在 K35+800 进入昆明市石林县，绕过若非莫山后转向东南，途径窄龙村北、支拉引山坡东北、龙过路山、林森村南、大灰地南、尾乍黑、红坡、糯得南，跨普拉河、过下部侬南后在 K57+900 进入红河州泸西县，沿东南方向过咀脸坡、午街铺、路区、上马村南、小峨梅、大峨梅西南、圭落哨南，后向南布线，过丁合村、双龙村、固白，止于 K81+884.08，设逸圃枢纽立交与在建的弥勒至泸西高速公路相接。推荐方案路线全长 49.684 公里，其中红河州境内 23.85 公里。（3）主要控制点 麟马洞、若非莫山、尾乍黑、龙过路、林25、森村、红坡、路区、上马村、圭落哨、丁合村、固白、逸圃。2、石林至泸西高速公路（红河段）项目 本项目起于石林至泸西高速公路 K57+900（工可桩号），止于 K81+884.08（工可桩号），线路长约 23.85 公里。（五）投资估算（五）投资估算 本项目推荐方案路线全长 23.85 公里，计划工期 3 年，投资估算总金额 33.28 亿万元，平均每公里造价为 13953.88 万元。-8-四、责任识别四、责任识别 在 PPP 项目全生命周期过程中，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同26、组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目 PPP 模式采用的融资结构为：项目资本金不低于项目总投资的 25%，其余通过银行贷款解决。其中，项目公司资本金中政府部门出资 2%，社会资本出资 98%。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的付费责任。本项目运营期向使用者收取通行费或非通行费用，同时对可行性缺口进行补助。（三）风险承担支出责任（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，按照项目实施的时序，在政府和社会资本27、之间合理分配项目风险如表 3-1 所示。表 3-1 风险分配方案 风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担承担 单位单位 风险应对措施风险应对措施 全过程 政策风险 政策 稳定影 响 项 目 的正常进行，项政 府 及社 会 资因地方政府层面的政策调整，项目公司可以向政府提 -9-风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担承担 单位单位 风险应对措施风险应对措施 性 目 暂 停 甚 至终止 本 出一般补偿的要求；因国家层面的政策调整，由政府和社会资本共担 法 律风险 法律 稳定性 影 响 项 目 的正常进行，项目 暂 28、停 甚 至终止，影响股东利益 政 府 及社 会 资本 因地方政府层面的法律变更，项目公司可以向政府提出一般补偿的要求；因国家层面的法律变更，由政府和社会资本共担 经济风险 通货 膨胀 物价上涨，成本增加 政 府 及社 会 资本 在 PPP 合同中设置价格调整机制，通过调整付费，增强抗风险能力 经 济形 势恶化 成 本 增 加 或收入减少 政 府 及社 会 资本 在 PPP 合同中设置付费机制及价格调整机制，增强抗风险能力 自然环境 不 可抗力 对 项 目 产 生严重影响，项目 暂 停 甚 至终止 政 府 及社 会 资本 采取措施努力减少不可抗力事件的影响，并为该措施可能产生的结果支付合理的金额29、，如购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复；双方应协商制定并实施补救计划及合理的替代措施以减轻或消除不可抗力事件带来的影响 前期 社会风险 公 众及 相关 企业 反对 影 响 项 目 的正常进行，项目 暂 停 甚 至终止 政府 制定并实施补救计划及合理的替代措施以减轻或消除带来的影响。如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 行政审批 项 目前 期审 批程序、用 地政策 影 响 进 度 及项 目 正 常 进行 政府 政府尽快帮助协调解决，在适用法律和政策规定内限期完成相关工作。如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 征地拆迁 征地、拆迁 进度滞后，成本增加 政府 在 PPP 合同30、中设置价格调整机制和补偿机制，如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 建设条件 水、电、影响进度，成本增加 政 府 及社 会 资在 PPP 合同中设置价格调整机制和补偿机制，如对特许 -10-风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担承担 单位单位 风险应对措施风险应对措施 路，建设 用地、临时 用地 本 经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 项目融资 融 资风险 融资不可行，融 资 成 本 增加 社 会 资本 要求投资人及项目公司提交履约保函；按初步设计概算确定总投资；要求社会资本将签署融资文件的认证副本提交政府 建设期 经济风险 原 材料、人31、工 价格 上涨 增加成本 社 会 资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 税 费政 策变化 增加成本 政府 在 PPP 合同中设置调整及补偿机制 利 率变化 增加成本 社 会 资本 社会资本应提前制定预案，由社会资本承担 设计风险 规 划变更 工期延误，费用增加 政府 在 PPP 合同中设置补偿机制，对导致的成本增加进行补偿；如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 政 府方 提出 的设 计变更 项目中断，工期延误，费用增加 政府 在 PPP 合同中设置补偿机制，如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 社 会资 本方 提出 的设 计变更 项目中断，工期延误，费用增加32、 社 会 资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 施工风险 工 艺不当 进度延误，成本增加 社 会 资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 安 全措 施人 员 伤 亡 和财产损失，进社 会 资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 -11-风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担承担 单位单位 风险应对措施风险应对措施 不利 度延误 方 案不 合理 进度延误，成本增加 社 会 资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 管理风险 合 同管 理能力 影响效率、进度 社 会 资本 在 PPP 合同中设置政府管33、控的目标控制点、总工期等，并要求项目公司每个季度向政府提交一份本项目的设计进度、施工进度、资金使用报告 总 承包 协调 影响效率、进度 社 会 资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、总承包管理等；社会资本应承担该风险，并积极履行建设进度义务，按时完工 分 包管理 影响效率、进度、成本 社 会 资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、分包管理等；社会资本应承担该风险，并积极履行建设进度义务，按时完工 物 资管理 影响效率、进度、成本 社 会 资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、物资管理等，增强抗风险能力 财 务管理 影响效率、成本 社 会 资本 社会资本应承担34、该风险，并积极履行建设进度义务，按时完工 项目验收 竣工验收 交 付延误 影响效率、进度 社 会 资本 社会资本必须制定关键工期计划，并受到政府监督，减少延误风险 竣工决算 投 资增加 影响成本 社 会 资本 社会资本应按规定完成工程建设，并承担相关超支风险和费用 运营期 运维质量 维 护力 度不够 影 响 使 用 环境与质量 社 会 资本 在 PPP 合同中设置绩效考核机制，明确奖惩措施；政府充分发挥监督职能，保障规范运作；社会资本应采取一切必要措施，保证服务能力 运营成本 运 营费 用超支 影 响 运 营 成本 社 会 资本 社会资本应根据特许协议，自行承担风险和费用，提供优质服务 维护、35、更 新影 响 运 营 成本 社 会 资本 社会资本应根据特许协议，自行承担风险和费用，维护 -12-风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担承担 单位单位 风险应对措施风险应对措施 成 本超支 和更新项目设施，提供优质服务 利率 变化 成本增加 政府 当基准利率上浮导致财务费用增加时政府给予利息补贴；在基准利率下调导致财务费用节约时项目公司返还政府 回购风险 提 前回 购或 提前 解约 运营期缩短 政 府 及社 会 资本 在 PPP 合同中设置项目回报机制，对不同类别的项目分别采用提出不同的结算方案，增强抗风险能力 移交阶段 移交风险 移 交资 料准备 36、影 响 交 付 进度 社 会 资本 在 PPP 合同中设置移交担保，社会资本应采取必要措施，保证顺利移交 移 交前 维护 及工 程状 态保障 影 响 项 目 质量 社 会 资本 在 PPP 合同中设置移交担保，社会资本应采取必要措施，保证顺利移交（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目土地费用已纳入建设成本，外部建设条件为现状条件，工程建设所需要的水、电等接入工程以及临时用地等相关建设及投资均纳入项目总投资。政府不37、提供投资补助、贷款贴息等支出，因此本项目无配套投入支出责任。-13-五五、支出测算、支出测算 （一）（一）股权投资支出股权投资支出 股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例=83200.00 万元2%=1664 万元。本项目享受省级补助资金 2000 万元/公里，即，省级补助资金=23.85 公里2000 万元/公里=47700 万元。该部分资金作为政府方项目股权出资，超过部分作为项目资本公积。（二）运营补贴支出（二）运营补贴支出 本项目采用使用者付费政府可行性缺口补助模式。在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额综合考虑社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成38、本以及每年使用者付费的数额。1、项目全部建设成本 主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。本项目的全部建设成本最终以初步设计阶段的概算批复为准，本阶段暂以可研报告中的投资估算为依据进行财政承受能力论证，即项目建设投资为 332800 万元。2、年度运营成本 主要包括运营期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用等。本项目年度运营成本参照可研报告中对于运营维护成本的测算，主要包括日常修理费、大修理费、运营管理费等，运营期第一年运营成本为 531.88 万元。-14-3、年度折现率 根据财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金20139、521 号）第十七条“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。经查询，2015 年 11 月 6 日，云南省财政厅通过公开招标发行的10 年期云南省政府一般债券及专项债券利率为 3.29%，定向承销发行的 10 年期云南省政府一般债券及专项债券利率 3.55%。考虑市场因素和经济增长因素，结合公路交通行业及本项目情况，本项目折现率选定为 3.7%。4、使用者付费数额 以本项目可研报告中的交通量预测及收费标准为依据，本项目各年度使用者付费数额如表 5-1 所示：表 5-1 使用者付费数额 单位：万元 年度年度 20172017年年 20182018年年 2040、192019年年 20202020年年 20222022年年 20222022年年 20232023年年 20242024 年年 20252025 年年 使用者付费 0 0 0 14427 15582 16829 18175 19629 21199 年度年度 2022026 6年年 2022027 7年年 2022028 8年年 2022029 9年年 20302030年年 20312031年年 20322032年年 20332033 年年 20342034 年年 使用者付费 22471 23819 25248 26763 28369 29788 31277 32841 34154 年度年度 41、20352035年年 20362036年年 20372037年年 20382038年年 20392039年年 20402040年年 20412041年年 20422042 年年 20432043 年年 使用者付费 35521 36941 38419 39956 41554 43216 44945 46742 48612 年度年度 20442044年年 20452045年年 20462046年年 20472047年年 20482048年年 20492049年年 使用者付费 50557 52579 54682 56869 59144 61510 -15-（三）风险承担支出（三）风险承担支出 项目的42、风险承担成本可选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。结合本项目实际情况，依据风险分配方案，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。自留风险为政府需要承担的风险，不可转移和分担，由政府承担风险支出。本项目自留风险包括政治风险、政策风险、社会风险、经济风险、征地拆迁风险，建设期按每年项目建设投资的5，运营期考虑到收费收入不足、利率风险按运营成本的 3%及收费收入的 1%构成自留风险。风险承担支出责任金额 单位：万元 年度 2017 年 2018 年 2019 年 2020年 2021年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 风险支出 50 67 50 143、60 172 185 199 214 230 244 年度 2027 年 2028 年 2029 年 2030年 2031年 2032 年 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 风险支出 258 273 288 305 320 336 352 366 380 395 年度 2037 年 2038 年 2039 年 2040年 2041年 2042 年 2043 年 2044 年 2045 年 2046 年 风险支出 411 427 444 461 479 498 518 538 559 581 年度 2047 年 2048 年 2049 年 风险支出 604 628 653 44、（四）测算结果（四）测算结果 根据上述测算，本项目全生命周期内财政支出金额如表 5-2所示：表 5-2 全生命周期内各年财政支出金额 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2022 年 2022年 2023年 2024年 2025 年 -16-财政支出 549 732 549 160 172 185 199 214 230 年度 2026年 2027年 2028年 2029年 2030 年 2031年 2032年 2033年 2034 年 财政支出 244 258 273 288 305 320 336 352 366 年度 2035年 2036年 2037年 2045、38年 2039 年 2040年 2041年 2042年 2043 年 财政支出 380 395 411 427 444 461 479 498 518 年度 2044年 2045年 2046年 2047年 2048 年 2049年 财政支出 538 559 581 604 628 653 -17-六、财政承受能力评估（一）财政承受能力评估（一）财政承受能力评估 1 1、红红河州近河州近 5 5 年市年市级财级财政政支出支出情情况况 2013 年到 2017 年间，红河州本级财政一般公共预算支出情况见表 6-1。表 6-1 2013-2017 年红河州本级财政一般公共预算支出情况表 单位：万元46、 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年 一般预算支出 394788 483216 435714 387510 442931 2 2、项目全生命周期内财政支出预测项目全生命周期内财政支出预测 根据财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。近 5 年，红河州公共财政支出总体呈增长趋势，但增长率有一定波动。综合考虑红河州财政收支的实际情况，按照年均 6%的增长速度测算未来各年度公共财政支出额度。红47、河州2017-2049 年一般公共预算支出预测如下表所示：红河州本级 2017-2049 年一般公共预算支出 单位：万元 年度 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 一般公共预算支出 442931 469506 497676 527537 559189 592741 628305 年度 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 一般公共预算支出 666003 705963 748321 793221 840814 891263 944738 年度 2031 年 2032 年 2048、33 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年 一般公共预算支出 1001423 1061508 1125198 1192710 1264273 1340129 1420537 -18-年度 2038 年 2039 年 2040 年 2041 年 2042 年 2043 年 2044 年 一般公共预算支出 1505769 1596116 1691882 1793395 1900999 2015059 2135963 年度 2045 年 2046 年 2047 年 2048 年 2049 年 一般公共预算支出 2264120 2399968 2543966 2696604 2849、58400 3 3、红红河州河州本本级级全部全部 PPPPPP 项目项目的财的财政政支出支出责责任任 本项目涉及红河州本级及泸西县，州本级承担本项目 40%财政支出责任，剩余 60%的支出责任由所涉县泸西县承担，本项目全生命周期内各年财政支出需纳入红河州州本级金额如表 6-2所示：表 6-2 红河州本级财政对本项目全生命周期内各年的支出责任 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2022年 2022年 2023年 2024年 2025 年 财政支出 20 27 20 64 69 74 80 86 92 年度 2026年 2027年 2028年 2029年 2030年50、 2031年 2032年 2033年 2034 年 财政支出 98 103 109 115 122 128 134 141 146 年度 2035年 2036年 2037年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 2043 年 财政支出 152 158 164 171 177 184 192 199 207 年度 2044年 2045年 2046年 2047年 2048年 2049年 财政支出 215 224 232 242 251 261 目前合作期内红河州州本级的已实施或拟实施 PPP 项目包括云南省红河州蒙开个地区河库连通工程、云南省红河州滇南中心城市群现代有轨电车示51、范线项目、云南省红河州泸西至弥勒高速公路、云南省红河州新安所至鸡街高速公路、云南省红河州元 -19-江至蔓耗高速公路（红河段）、云南省红河州元阳至绿春高速公路、云南省红河州蔓耗至金平高速公路，财政支出责任如表 6-3所示。表 6-3 红河州州本级全部 PPP 项目财政支出责任 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2022年 2022年 2023年 2024年 2025 年 财政支出 18828 23458 22481 38986 38970 38488 36409 38932 37450 年度 2026年 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年52、 2032年 2033年 2034 年 财政支出 27879 25531 22830 21718 20504 18312 17627 19022 17343 年度 2035年 2036年 2037年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 2043 年 财政支出 15212 13468 11835 13028 14540 16084 24004 21016 23852 年度 2044年 2045年 2046年 2047年 2048年 2049年 财政支出 31973 30569 36125 41864 31017 35430 4 4、财政承受能力评估、财政承受能力评估 本项53、目为红河州州本级第 8 个 PPP 项目，在本项目合作周期内，经测算分析，本项目与红河州本级其他 PPP 项目需要财政支出的峰值发生在 2020 年，该年 PPP 项目预算支出责任占红河州州本级一般公共预算支出比例为 7.39%，其他年份的比例更低，因此本项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%。具体结果如表 6-4。表 6-4 全部 PPP 项目年度财政支出责任占州本级一般公共预算支出额度比例 年度 2017年 2018 年 2019 年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 占预算 额度 4.25%5.00%4.52%7.39%6.97%6.454、9%5.79%5.85%5.30%年度 2026年 2027 年 2028 年 2029年 2030年 2031年 2032年 2033年 2034年 -20-占预算 额度 3.73%3.22%2.72%2.44%2.17%1.83%1.66%1.69%1.45%年度 2035年 2036 年 2037 年 2038年 2039年 2040年 2039年 2040年 2041年 占预算 额度 1.20%1.00%0.83%0.87%0.91%0.95%1.34%1.20%1.00%年度 2042年 2043 年 2044 年 2045年 2046年 2047年 2048年 2049年 占预算 55、额度 1.11%1.18%1.50%1.35%1.51%1.65%1.15%1.24%（二）行业和领域均衡性分析评估（二）行业和领域均衡性分析评估 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）的规定：行业和领域均衡性评估，是根据 PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP项目过于集中。基于项目所涉地区的经济社会发展需要，根据城市区域经济社会发展现状合理预测，通过科学合理的规划，本项目作为石林至泸西首条县县高速公路的建设是可行且非常必要的，不会出现该建设领域PPP 项目过56、于集中的问题，本项目的实施不会影响红河州 PPP 行业和领域均衡性。-21-七、结论七、结论（一）结论（一）结论 根据上述梳理与分析，本项目在采用 PPP 模式的情况下，项目合作期内政府财政预算支出责任占政府年度财政一般公共预算支出比例均低于 10%，符合财政部 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求，因此，该项目处于财政可承受能力范围之内，评价结论为“通过论证”。（二）提示与建议（二）提示与建议（1）本报告是依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考；（2）该报告须经红河州财政局审议通过；（3）红河州财政局审议前可以组织专家对该报告进行评议，以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据；（4）本项目通过财政承受能力论证且经红河州财政局审核同意实施后，红河州财政局应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；（5）红河州财政局应当将红河州财政范围内 PPP 项目汇总和上报云南省财政部门，并通过官方网站及报刊媒体每年定期披露红河州PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。