1、 云南省红河州元阳至绿春高速公路云南省红河州元阳至绿春高速公路财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 （修正案修正案）北京金马威工程咨询有限公司 2018 年 5 月 -1-目录目录 一、报告编制的目的和依据.1（一）报告编制的目的.1（二）编制依据.1 二、项目论证方法.3（一）责任识别.4（二）支出测算.4（三）财政承受能力评估.5（四）信息披露.6 三、项目概况.7（一）项目基本情况.7（二）交通量预测.9（三）技术指标.9（四）建设规模.12（五）投资估算.14 四、责任识别.15（一）股权投资支出责任.15（二）运营补贴支出责任.15（三）风险承担支出责任.15（四）配套投入支出责2、任.19 四、支出测算.20（一）股权投资支出.20 -2-（二）运营补贴支出.20（三）风险承担支出.26（四）测算结果.26 六、财政承受能力评估.28（一）红河州近 5 年市级财政收支情况.28（二）项目全生命周期内财政支出预测.28（三）红河州州本级全部 PPP 项目一般公共预算支出责任.29（四）财政承受能力评估.30（五）行业和领域均衡性分析评估.31 七、结论.32（一）结论.32（二）提示与建议.32 1 一、报告编制的目的和依据一、报告编制的目的和依据 （一）报告编制的目（一）报告编制的目的的 在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是转变政府职能、激发市场活力、3、打造经济新增长点的重要改革举措，也是加快转变政府职能、打破行业准入限制、完善财政投入和管理方式以及提高财政资金使用效益的重要方式。红河州人民政府高度重视 PPP模式在本地区的大力推行，积极响应国家关于 PPP 领域的法规、政策等文件要求，在本县基础设施和公共服务领域择优遴选 PPP 项目。红河哈尼族彝族自治州人民政府、红河哈尼族彝族自治州交通运输局（以下简称“州交通局”）结合红河州财政支出情况，拟对元阳至绿春高速公路工程采用 PPP 模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市建设情况，提高公共服务质量和效率。据此，本报告通过对该建设工程的情况建设、PPP 模式框架及其初步实施安排的分析4、，梳理本项目财政支出责任范围及测算财政支出大小，为元阳至绿春高速公路工程采用 PPP 模式提供书面依据和理论报告支持，为政府相关部门进行审议和决策提供参考。（二二）编制依据编制依据 1、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）2、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）等文件要求开展。2 3、元阳至绿春高速公路工程可行性研究报告 4、建设项目经济评价方法与参数(第三版)，国家发改委、建设部 2006 年颁布；5、公路建设项目可行性研究报告编制办法，交通部 2010 年颁布；6、公路投资优化和可行性研究方法改进，世界银行 1995 5、年研究课题，以下简称“PPK 报告”；7、公路建设项目经济评价方法与参数,中华人民共和国住房和城乡建设部和交通运输部 2010 年 7 月联合发布。8、高速公路公司财务管理办法，财政部和交通部制定，财工字199759 号；9、投资项目可行性研究指南（试用版），中国国际工程咨询公司，2003 年 2 月。3 二、二、项目论证方法项目论证方法 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，6、有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。PPP 项目财政承受能力论证工作流程如图 2.1 所示。责任识别运营补贴股权投资配套投入支出测算运营补贴支出责任股权投资支出责任配套投入支出责任能力评估财政支出能力评估行业和领域均衡性评估信息披露项目名录项目信息财政支出责任情况风险承担风险承担支出责任政府付费模式可行性缺口补助模式 4 图 2.1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程图（一）责任识别（一）责任识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。股权7、投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是8、指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。（二）支出测算（二）支出测算 应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。（1）股权投资支出 应当依据项目资本金要求以及社会资本方股权结构合理确定。股 5 权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例（2）运营补贴支出 应当根据项目建设成本、运营维护成本及利润水平9、合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目合作期间，政府承担全部直接付费责任。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营维护补贴期间，政府承担部分直接付费责任。（3）风险承担支出 应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。（4）配套投入支出 应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投10、入总成本-社会资本方支付的费用（三）财政承受能力评估（三）财政承受能力评估 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部 PPP 项目需 6 要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，各级财政部门应11、当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。（四）信息披露（四）信息披露 省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP 中心网站）发布。各级财政部门（或 PPP 中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。7 三、12、三、项目概况项目概况 （一）项目基本情况（一）项目基本情况 1、项目名称：元阳至绿春高速公路。2、项目类型：新建。3、项目建设地点：云南红河哈尼族彝族自治州。4、项目概况：本项目起点位于元阳县西侧的马街附近，与红河至蔓耗高速公路起点枢纽互通相接；项目终点止于绿春县城西 4 公里米克附近，与规划的绿春至江城高速公路顺接。路线走向：正线路线大致由北向南，自起点向西，经麻木寨、昆湾、七星寨、安庄，至依多设互通立交连接机场及沿线乡镇，设置惠民特长隧道穿越山梁，经腊寨、马宗，设置绿春互通立交连接县城，路线止点与绿春至江城高速公路顺接；元阳机场连接线起自正线起点互通，过切龙、过者下寨、普春、切龙中寨、杉老13、箐、坡头、批六寨，止于牛尚。本项目主线拟按双向四车道高速公路标准建设，设计速度 80 公里/小时，路基宽度为 25.50 米，正线全长 57.473 公里；元阳机场连接线拟采用双向四车道一级公路标准，设计速度 80 公里/小时（局部困难路段采用 60 公里/小时），路基宽度为 24.0 米，全长 30.790 公里。项目总投资估算 145.3114 亿元，计划工期 36 个月。8 项目地理位置图 5、所处阶段：申报阶段。项目可行性研究报告待批复，已开展初步设计。6、前期工作合规性文件（1）云南省住房和城乡建设厅建设项目选址意见书（选字第530000201500061 号）（2）云南省地震局对元14、阳至绿春高速公路工程场地地震安全性评价报告的批复（云震安评2015285 号）（3）云南省文物局对本项目的文物保护意见书（云文考 201539 号）7、开工、完工时间：计划 2016 年开工建设，2018 年 12 月竣工。9 8、项目投融资（1）项目总投资：投资估算总金额 145.3114 亿元，平均每公里造价 16463 万元。（2）资本构成：暂定项目资本金为 58.1246 亿元，银行贷款87.1868 亿元。（4）股权结构：政府与社会资本 30%：70%。（5）融资结构：资本金与银行贷款的比例为 40%：60%。（二）交通量预测（二）交通量预测 本项目预测的基年为 2015 年，预测年15、限为项目建成后 20 年。拟建项目计划于 2016 年 1 月开工，2018 年 12 月底通车，工期 3 年，预测特征年为 2019 年、2020 年、2025 年、2030 年、2035 年和 2038年。本项目交通量预测最终结果（pcu/d）路段 路段交通量预测结果（pcu/d）2019 年 2020 年 2025 年 2030 年 2035 年 2038 年 起点泽初互通 4939 5507 14103 19541 25879 29618 泽初互通绿春互通 4025 4488 12518 17345 22971 26290 绿春互通终点 3031 3379 10794 14957 2016、860 24564 平均 3998 4458 12472 17281 23237 26824 注：江城至绿春高速公路计划于 2025 年通车。（三）技术指标（三）技术指标 根据项目影响区内社会经济的发展情况和远景交通量的预测结果，根据公路等级选用原则和地形条件，从建设必要性、技术可行性、10 经济合理性、实施可能性等方面综合研究，确定本项目设计速度采用80km/h 的标准，路基标准宽度采用 25.5m，整体式路基。元阳机场连接线设计速度采用 80km/h 的标准（局部困难路段采用 60km/h-），路基标准宽度采用 24.0m，整体式路基。采用主要技术指标如表 1-2所示。根据云南省发展和改革17、委员会、云南省交通运输厅关于印发云南省综合交通建设 5 年大会战（2016-2020 年）重点项目建设计划的通知。元阳哈尼梯田机场已列入计划，建设规模为新建 4C 级民用支线机场，开工时间 2018 年，完工时间 2020 年。由于机场尚未开始设计，因此未有相关资料，鉴于元阳机场位置及用途的特殊性，因此机场连接线采用一级路标准。项目全线采用技术标准表 序号 指标名称 单 位 技术指标值 规定值 采用值 1 公路等级 高速公路 高速公路 2 设计速度 km/h 80 80 3 路基宽度 m 25.5 25.5 4 行车道宽 m 43.75 43.75 5 里程 km 57.473 6 圆曲线最小18、半径 一般值 m 400 974.575 7 极限值 m 250 8 最大纵坡 5 3.938 9 最小坡长 m 200 390 11 序号 指标名称 单 位 技术指标值 规定值 采用值 10 停车视距 m 110 110 11 设计洪水频率 路基 1/100 1/100 特大桥 1/300 1/300 其他桥涵 1/100 1/100 12 汽车荷载等级 公路-级 公路-级 13 地震动峰值加速度系数 g 0.10 0.10 14 隧道建筑界限净宽 m 210.25 210.25 15 交通工程及沿线设施 等级 A A 主要技术指标表（元阳机场连接线）序号 指标名称 单 位 规定值 采用值 19、1 公路等级 一级公路 一级公路 2 设计速度 km/h 60 80 80/60 3 路基宽度 m 24.0 24.0 24.0 4 行车道宽 m 43.75 43.75 43.75 5 圆曲线最小半径 一般值 m 250 400 125 6 极限值 m 125 250 7 最大纵坡 6 5 5 8 最小坡长 m 150 200 218.723 9 停车视距 m 75 110 75 10 设计洪路基 1/100 1/100 1/100 特大桥 1/300 1/300 1/300 12 水频率 其他桥涵 1/100 1/100 1/100 11 汽车荷载等级 公路-级 公路-级 公路-级 12 20、地震动峰值加速度系数 g 0.10 0.10 0.10 13 隧道建筑界限净宽 m 210.25 210.25 210.25 14 交通工程及沿线设施 等级 A A A（四）（四）建设规模建设规模 本项目主线推荐线里程 57.473 公里，其中桥梁 14.246 公里（含互通区主线桥），隧道长度 30.68 公里，桥隧比占路线里程的 78.17%。元阳机场连接线路线里程 30.79 公里，桥梁 11.58 公里，隧道长度4.83 公里，桥隧比占路线里程的 53.30%。本项目控制性工程，有特长隧道 3 座，最长隧道 9950 米，特殊桥梁主要为连续刚构共 9 座（含元阳机场连接线），矮塔斜拉桥21、 1 座。路面：主线沥青混凝土路面 276.034 千平方米，元阳机场连接线322.476 千平方米。桥涵：全线桥涵工程：主线共设特大桥 1844m/2 座，分别为装配式预应力混凝土连续 T 梁+预应力混凝土连续刚构、装配式预应力混凝土连续 T 梁+矮塔斜拉桥；大桥 11830m/35 座，中桥 572m/6 座，均为装配式预应力混凝土连续 T 梁；涵洞 45 道。（含互通区主线桥）元阳机场连接线设大桥 10924m/42 座，中桥 656m/8 座；为装配式预应力混凝土连续 T 梁+预应力混凝土连续刚构以及装配式预应力混凝土连续 T 梁；涵洞 50 道。交叉工程：全线设置互通立交 3 处，天22、桥（通道）4 道。13 交通工程设施：本项目拟在项目沿线公路两侧和中央分隔带设置钢制波形梁护栏；在路线用地范围设置隔离栅；全线设置标志、标线；根据需要设置防眩、防落物网、视线诱导标等设施。征地、拆迁：本项目占用土地 5519.55 亩，拆迁建筑物 30903 平方米。1、路线起点 路线起点：推荐方案 K 线起点位于元阳县西侧的马街附近，通过枢纽互通与红河至蔓耗高速公路相接（起点桩号 K0+000）。2、路线止点 路线止于绿春县城西 4 公里米克附近（终点桩号为 K57+473），与规划的绿春至江城高速公路顺接。3、推荐方案（即正线）路线走向及主要控制点 推荐方案路线大致由北向南走向，K方案路线23、大致由北向南走向，起点 K0+000（H-489.321）位于元阳县西侧红河边，与红河至蔓耗高速公路相接，设 Y 型元阳定向枢纽立交构成高接高连接。总体向西侧升坡展线，向西边布线，经过麻木寨，于 K1+650（H-214.851m）设2410 米麻木寨隧道群穿过山梁。出隧道后，连续设置 2 座刚构大桥跨越山谷，路线来到昆湾附近，设置几座大桥跨越沟箐，路线继续升坡，在七星寨附近 K11+200 设 2990 米隧道穿越山梁，路线继续升坡到达安庄，于 K15+810（H-887.987m）处设置 4410m 特长隧道穿越山梁，出隧道后路线继续升坡，在 K21+904 设东红普春特大桥跨越山沟，K224、4+950（H-1120.999m）处再次设置 9950 米阿扎河特长隧道穿越山梁，出隧道后，路线来到依多附近。14 路线在 K35+981.910 处设泽初互通式立交，主要为机场连接线而设，通往机场及沿线乡镇。之后路线开始降坡，设置桥梁群跨越沟谷，于 K39+912 白那大河特大桥跨越河流后路线开始升坡，于 K43+590（H-1244.277m）处设置 8470 米惠民特长隧道穿越山梁，出隧道后路线开始降坡，经腊寨、马宗，在 K55+025.956 迷克附近设置绿春立交连接绿春县城，之后路线止于 K57+472.954 与绿春至江城高速公路顺接，形成有机的区域公路交通网。路线全长 57.425、73 公里，主要控制点：桃园、乌湾、旧师、阿扎河、泽初、规东、腊宗、迷克。K 线连接线 路线起点在 K35+981.910 处设泽初互通式枢纽立交，连接元阳至绿春高速公路。路线在经过立交后，一路升坡过切龙，之后设置多座桥梁、隧道降坡，过过者下寨、普春、切龙中寨、杉老箐、坡头、批六寨，止于牛尚接规划中的机场。路线全长 30.790 公里，主要控制点泽初互通式枢纽立交、牛尚。（五）投资估算（五）投资估算 本项目推荐方案路线全长 57.473km，路基宽 25.5m，设计速度80km/h，局部困难路段采用 60 km/h。本项目建设总投资 145.3114亿元，平均每公里造价 16463 万元。1526、 四四、责任识别、责任识别 在 PPP 项目全生命周期过程中，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（一）股权投资支出责任（一）股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目 PPP 模式采用的融资结构为：项目公司注册资本金为项目总投资的 40%，其余通过银行贷款解决。其中，项目公司资本金中政府部门出资 30%，社会资本出资 70%。（二）运营补贴支出责任（二）运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的付费责任。本项目运营期向使用者收取过路费，同时对可行性缺口进行补助。（三）风险承27、担支出责任（三）风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，按照项目实施的时序，在政府和社会资本之间合理分配项目风险原则如下表：风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担单承担单位位 风险风险应对措施应对措施 全过程 政策风险 政策 稳定性 影响项目的正常进行，项目暂停甚至终止 政府及社会资本 因地方政府层面的政策调整，项目公司可以向政府提出一般补偿的要求；因国家层面的政策调整，由政府和社会资本共担 16 风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险28、风险来源来源 风险结果风险结果 承担单承担单位位 风险风险应对措施应对措施 法 律风险 法律 稳定性 影响项目的正常进行，项目暂 停 甚 至 终止，影响股东利益 政府及社会资本 因地方政府层面的法律变更，项目公司可以向政府提出一般补偿的要求；因国家层面的法律变更，由政府和社会资本共担 经济风险 通货 膨胀 物价上涨，成本增加 政府及社会资本 在 PPP 合同中设置价格调整机制，通过调整付费，增强抗风险能力 经 济形 势恶化 成本增加或收入减少 政府及社会资本 在 PPP 合同中设置付费机制及价格调整机制，增强抗风险能力 自然环境 不 可抗力 对项目产生严重影响，项目暂停甚至终止 政府及社会资本29、 采取措施努力减少不可抗力事件的影响，并为该措施可能产生的结果支付合理的金额，如购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复；双方应协商制定并实施补救计划及合理的替代措施以减轻或消除不可抗力事件带来的影响 前期 社会风险 居 民及 相关 企业 反对 影响项目的正常进行，项目暂停甚至终止 政府 制定并实施补救计划及合理的替代措施以减轻或消除带来的影响。如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 行政审批 项 目前 期审 批程序、用 地政策 影响进度及项目正常进行 政府 政府尽快帮助协调解决，在适用法律和政策规定内限期完成相关工作。如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 征地拆迁 征地、拆迁30、 进度滞后，成本增加 政府 在 PPP 合同中设置价格调整机制和补偿机制，如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 建设条件 水、电、路，建设 用地、临时 用影响进度，成本增加 政府及社会资本 在 PPP 合同中设置价格调整机制和补偿机制，如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 17 风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担单承担单位位 风险风险应对措施应对措施 地 项目融资 融 资风险 融资不可行，融资成本增加 社会资本 要求投资人及项目公司提交履约保函；按初步设计概算确定总投资；要求社会资本将签署融资文件的认证副本提交政府 建设期 经济31、风险 原 材料、人工 价格 上涨 增加成本 社会资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 税 费政 策变化 增加成本 政府 在 PPP 合同中设置调整及补偿机制 利 率变化 增加成本 社会资本 社会资本应提前制定预案，由社会资本承担 设计风险 规 划变更 工期延误，费用增加 政府 在 PPP 合同中设置补偿机制，对导致的成本增加进行补偿；如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 政 府方 提出 的设 计变更 项目中断，工期延误，费用增加 政府 在 PPP 合同中设置补偿机制，如对特许经营期产生影响，政府应当延长特许经营期 社 会资 本方 提出 的设 计变更 项目中断，工期延误32、，费用增加 社会资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 施工风险 工 艺不当 进度延误，成本增加 社会资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 安 全措 施不利 人员伤亡和财产损失，进度延误 社会资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 方 案不 合理 进度延误，成本增加 社会资本 社会资本承担，并积极履行建设进度义务，按时完工 管理合 同影响效率、进社会资在 PPP 合同中设置政府管控 18 风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担单承担单位位 风险风险应对措施应对措施 风险 管 理能力 度 本 的目标控制点、总工33、期等，并要求项目公司每个季度向政府提交一份本项目的设计进度、施工进度、资金使用报告 总 承包 协调 影响效率、进度 社会资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、总承包管理等；社会资本应承担该风险，并积极履行建设进度义务，按时完工 分 包管理 影响效率、进度、成本 社会资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、分包管理等；社会资本应承担该风险，并积极履行建设进度义务，按时完工 物 资管理 影响效率、进度、成本 社会资本 在 PPP 合同中设置政府管控的目标控制点、物资管理等，增强抗风险能力 财 务管理 影响效率、成本 社会资本 社会资本应承担该风险，并积极履行建设进度义务，按时34、完工 项目验收 竣工验收 交 付延误 影响效率、进度 社会资本 社会资本必须制定关键工期计划，并受到政府监督，减少延误风险 竣工决算 投 资增加 影响成本 社会资本 社会资本应按规定完成工程建设，并承担相关超支风险和费用 运营期 运维质量 维 护力 度不够 影响使用环境与质量 社会资本 在 PPP 合同中设置绩效考核机制，明确奖惩措施；政府充分发挥监督职能，保障规范运作；社会资本应采取一切必要措施，保证服务能力 运营成本 运 营费 用超支 影响运营成本 社会资本 社会资本应根据特许协议，自行承担风险和费用，提供优质服务 维护、更 新成 本超支 影响运营成本 社会资本 社会资本应根据特许协议，自35、行承担风险和费用，维护和更新项目设施，提供优质服务 19 风险风险 阶段阶段 风险风险 因素因素 风险风险来源来源 风险结果风险结果 承担单承担单位位 风险风险应对措施应对措施 利 率 变化 成本增加 政府 当基准利率上浮导致财务费用增加时政府给予利息补贴；在基准利率下调导致财务费用节约时项目公司返还政府 回购风险 提 前回 购或 提前 解约 运营期缩短 政府及社会资本 在 PPP 合同中设置项目回报机制，对不同类别的项目分别采用提出不同的结算方案，增强抗风险能力 移交阶段 移交风险 移 交资 料准备 影响交付进度 社会资本 在 PPP 合同中设置移交担保，社会资本应采取必要措施，保证顺利移交36、 移 交前 维护 及工 程状 态保障 影响项目质量 社会资本 在 PPP 合同中设置移交担保，社会资本应采取必要措施，保证顺利移交 根据本项目风险分配方案，政府的风险承担责任包括政治风险、政策风险、社会风险、征地拆迁风险，以及与社会资本共担的建设条件落实风险、不可抗力风险、通货膨胀风险、利率风险等。（四）配套投入支出责任（四）配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目土地费用已纳入建设成本，外部建设条件为现状条件，工程建设所需要的水、电等接入工37、程以及临时用地等相关建设及投资均纳入项目总投资。政府不提供投资补助、贷款贴息等支出，因此本项目无配套投入支出责任。20 四、支出测算四、支出测算 （一）股权投资支出（一）股权投资支出 股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例=581245万元30%=174373.68 万元。本项目享受省级补助资金 2000 万元/公里，即，省级补助资金=54.47 公里2000 万元/公里=114940 万元，该部分资金作为政府方项目股权出资，州本级出资为 59433.7 万元。（二）运营补贴支出（二）运营补贴支出 本项目采用使用者付费政府可行性缺口补助模式。在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任38、。政府每年直接付费数额综合考虑社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本以及每年使用者付费的数额。（1）项目全部建设成本 主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。本项目的全部建设成本最终以初步设计阶段的概算批复为准，本阶段暂以可研报告中的投资估算为依据进行财政承受能力论证，即项目建设投资为 1384760 万元。（2）年度运营成本 主要包括运营期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用等。本项目年度运营成本参照可研报告中对于运营维护成本的测算，主要包括运营管理费、公路养护费、隧道养护费以及大修理费，运营期第一年运营成本为 2738 万元。21 39、公路养护费：参考云南省现有高速公路实际养护费用投入情况，确定本项目道路养护财务初始费用为 6.5 万元/公里，其中含道路日常养护及人员费用、生产经费、电费杂费。1000 米以上桥梁的养护费用为 20 万元/公里。隧道养护费：考虑本项目中设置有特长隧道、长隧道及中隧道，除建设费用较大外，建成后运营管理维修费用亦较大，需单独测算。隧道运营维护管理费用包括设备维修、运营电费、管理费用等。参照收集到的隧道工程运营费用统计数据，计算本项目推荐方案隧道运营管理维修费用。运营管理费：包括高速公路建成后收费站收费人员、项目公司的管理人员、路政人员费用及项目公司运营事务费。根据本项目推荐工程方案收费站的设置情况40、，参考云南省现有高速公路管理人员设置和管理费用统计情况，计算本项目管理费用。养护、管理、大修初始费用 评价方案 推荐方案 K 合计（万元）道路日常养护费用（万元/公里）6.5 358.40 1000 米以上桥梁（万元/公里）20.0 0.00 隧道日常运营管理费用（万元）1876.3 1876.325 管理费用（万元）收费站人员费用 70 70 管理公司人员费用 35 35 路政管理费用 38 38 公司运营事务费 55 55 考虑到交通量的逐年增加、公路破损程度不断加剧等因素，以上费用将考虑每年 3%的增长。根据建设期的经济费用的调整比例，计算项目经营期间的运营管理费、养护费和大修费的经济费41、用。（3）合理利润率 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷 22 款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”。（4）年度折现率 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。考虑市场因素和经济增长因素，结合公路交通行业及本项目情况，本项目折现率选定为 3.7%。（5）使用者付费数额 本项目使用者付费测算数据来源于项目可行性研究报告。根据云南省人民政府关42、于完善经营性高速公路定价机制有关事项的通知(云政发201379 号)（以下简称云政发201379 号文），按照“一路一测、桥隧分开、还本付息、投资回报”原则，综合考虑2013 年 1 月 1 日以后建成通车的经营性高速公路建设投资、贷款额、车流量和经营成本等因素制定收费标准。2013 年 1 月 1 日以后建成通车的经营性高速公路的收费标准：普通路段基本费率不超过客车 0.5 元/车公里、货车 0.09 元/吨公里，500 米以上桥梁隧道基本费率不超过客车 1.4 元/车公里。今后根据经营性高速公路建设成本，若需高出以上标准的，按照有关规定另行听证。以上文件规定要点有三：确定了客货车基本费率标43、准上限，确定了道路与 500 米以上桥隧分别收费，如果某高速公路项目收费标准需超出此上限，必须按照有关规定进行听证。考虑到本项目项目地形困难造价较高，建设期和运营期较长，期间物价、劳动工资及其 23 他成本费用上升趋势不可避免等因素，还考虑到举行听证及听证通过面临的困难，本报告确定按云南省人民政府确定的上述高速公路收费标准进行收费计算和财务评价。客车车型分类及收费标准 车型 客车 7 座 8-19 座 20-39 座 40 座 普通路段 标准（元/车公里）0.5 0.9 1.25 1.75 计费系数 1 1.8 2.5 3.5 500 米以上桥梁隧道 基本费率 1.40 元/车公里 载货汽车收44、费额由车辆的计重质量和超限率及收费标准决定，而要准确的预测未来车辆的计重质量和超限率是很困难的。因此本项目根据现有计重收费的统计数据计算各型货车的平均收费费率。根据货车计重收费政策中关于超载收费的相关规定，确定货车收费计算标准。根据本次 OD 调查统计数据，小货车的平均计重质量大道 2.62 吨/辆，超限 30%以上的车辆达 3.14%，平均超限率为 1.19%；中货车的平均计重质量达到 5.79 吨/辆；大货车的平均计重质量达到15.13 吨/辆，超限 30%以上的车辆达 7.17%，平均超限率 15.04%；拖挂车（特大型车）的平均计重质量达到 36.05 吨/辆，超限 30%以上的车辆达45、 1.9%，平均超限率 0.18%。货车正常和超限收费标准表 装载情况 计费标准 500 米以上桥梁隧道 正常装载部分 0.09 元/吨公里，车货总重不足 5 吨时按 5 吨计费 0.23 元/吨公里 超限 装载 部分 超限率30%超限部分按照基本费率计费 30%超限率 100%超限 0%-30%（含 30%）的部分按照基本费率计费，其他部分按基本费率的 3 倍线性递增至 6 倍计费 超限率100%超限 0%-30%（含 30%）的部分按照基本费率计费，超过 30%的部分按基本费率的 6 倍计费 由于超限 30以上占比较小，本报告计算货车收费额时不考虑 24 货车超限 30以上增收费用。公路交46、通调查是交通量分析和预测的重要基础工作，有助于全面了解项目影响区域内汽车出行的流量、流向等特性。公路交通调查的结果作为基础数据为现状交通量分析、远景交通量预测、公路服务水平分析以及经济评价等提供依据。在元阳县交通运输局和绿春县交通局的全力配合下，项目组对项目所在区域各主要相关公路路段进行了交通量调查，结合各年度全省及红河州公路交通量观测手册，对相关公路交通出行量水平进行调查。拟建项目预测的基年为 2015 年，预测年限为项目建成后 20 年。拟建项目计划于 2016 年 1 月开工，2018 年 12 月底通车，工期 3 年，预测特征年为 2019 年、2020 年、2025 年、2030 年47、2035 年和 2038年。本项目交通量预测最终结果（pcu/d）注：江城至绿春高速公路计划于 2025 年通车。以上的交通量预测及收费标准为依据，本项目各年度使用者付费数额如下表所示：表 4-1 各年度使用者付费数额 单位：万元 路段 路段交通量预测结果（pcu/d）2019 年 2020 年 2025 年 2030 年 2035 年 2038 年 起点泽初互通 4939 5507 14103 19541 25879 29618 泽初互通绿春互通 4025 4488 12518 17345 22971 26290 绿春互通终点 3031 3379 10794 14957 20860 24548、64 平均 3998 4458 12472 17281 23237 26824 25 年度 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 通行收入 21041 23382 25722 28062 30402 32742 50519 年度 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 通行收入 53705 56891 60076 63262 79738 82777 85816 88856 91895 94934 年度 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 249、044 2045 2046 通行收入 98946 102642 111951 111951 111951 111951 111951 111951 111951 111951 年度 2047 2048 2049 通行收入 111951 111951 111951 （6）政府可行性缺口补助数额 以可研报告中的交通量预测及收费标准为依据，参照财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）政府补贴计算公式，本项目各年度政府可行性缺口补助数额如表4-2 所示：表 4-2 政府可行性缺口补助数额 单位：万元 年度 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 50、年 2022 年 2023 年 2024 年 缺口补助 24898.79 25275.40 24715.98 24221.85 23795.41 23439.14 7718.63 24898.79 年度 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 缺口补助 25275.40 24715.98 6664.53 5688.63 4794.80 3984.01 0.00 0.00 年度 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年 2038 年 2039 年 2040 年 缺口补助 0.00 0.00 0.051、0 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 年度 2041 年 2042 年 2043 年 2044 年 2045 年 2046 年 2047 年 2048 年 缺口补助 0.00 0.00 0.00 0.00 3406.55 7634.65 12017.99 16562.27 年度 2049 年 缺口补助 21273.41 26（三）风险承担支出（三）风险承担支出 项目的风险承担成本可选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。结合本项目实际情况，依据风险分配方案，采用比例法对本项目的风险承担成本进行测算。自留风险为政府需要承担的风险，不可转移和分担，由政府承担风险支出。本项目52、自留风险包括政治风险、政策风险、社会风险、征地拆迁风险，建设期按项目建设投资的 5计算，运营期按照运营成本 2%计算，详细数据见表 4-3：表 4-3 风险承担支出责任金额 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 2026 年 风险支出 277 208 208 55 56 58 60 62 63 65 年度 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年 2032年 2033年 2034年 2035年 2036 年 风险支出 67 69 71 74 76 78 80 83 85 88 年度 20353、7年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 2043年 2044年 2045年 2046 年 风险支出 91 93 96 99 102 105 108 111 115 118 年度 2047年 2048年 2049年 风险支出 122 125 129 （四）测算结果（四）测算结果 根据上述测算，本项目全生命周期内各年财政支出金额如下：表 4-4 全生命周期内各年财政支出金额 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 2024年 2025年 2026年 财政支出 70026 52520 52520 24954 2554、332 24774 24282 23857 23503 7784 27 年度 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年 2032年 2033年 2034年 2035年 2036年 财政支出 6732 5758 4866 4058 76 78 80 83 85 88 年度 2037年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 2043年 2044年 2045年 2046年 财政支出 91 93 96 99 102 105 108 111 3521 7753 年度 2047年 2048年 2049年 财政支出 12140 16688 21402 28 六六、财政55、承受能力评估、财政承受能力评估 （一）红河州近（一）红河州近 5 5 年市级财政收支情况年市级财政收支情况 2013 年到 2017 年间，红河州财政预算收支情况见下表：2013-2017 年红河州财政预算收支情况表 单位：万元 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年 一般预算支出 394788 483216 435714 387510 442931（二）项目全生命周期内财政支出预测（二）项目全生命周期内财政支出预测 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照56、前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。近 5 年，红河州公共财政支出总体呈增长趋势，但增长率有一定波动。综合考虑红河州财政收支的实际情况，按照年均 6%的增长速度测算未来各年度公共财政支出额度。红河州 2017-2049 年一般公共预算支出预测如表 4-5 所示：表 4-5 红河州 2017-2049 年一般公共预算支出 单位：万元 年度 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 一般公共预算支出 442931 469506 497676 527537 559189 592741 628305 年度 20257、4 年 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 一般公共预算支出 666003 705963 748321 793221 840814 891263 944738 年度 2031 年 2032 年 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年 一般公共预算支出 1001423 1061508 1125198 1192710 1264273 1340129 1420537 年度 2038 年 2039 年 2040 年 2041 年 2042 年 2043 年 2044 年 29 一般公共预算支出 1505769 159611658、 1691882 1793395 1900999 2015059 2135963 年度 2045 年 2046 年 2047 年 2048 年 2049 年 一般公共预算支出 2264120 2399968 2543966 2696604 2858400 （三）（三）红河州州本级全部红河州州本级全部 PPPPPP 项目一般公共预算支出责任项目一般公共预算支出责任 本项目涉及红河州本级及元阳县、绿春县，州本级承担本项目40%财政支出责任，所涉各县市按县域内建设公里数占项目总里程的比例承担项目剩 60%的财政支出责任，本项目全生命周期内各年财政支出需纳入红河州州本级金额如表 4-6 所示：表 4-59、6 本项目全生命周期内各年财政支出需纳入红河州州本级金额 单位：万元 年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2022年 2022年 2023年 2024年 2025 年 财政支出 9620 7215 7215 9981 10133 9910 9713 9543 9401 年度 2026年 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年 2032年 2033年 2034 年 财政支出 3114 2693 2303 1947 1623 30 31 32 33 年度 2035年 2036年 2037年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 2043 60、年 财政支出 34 35 36 37 38 40 41 42 43 年度 2044年 2045年 2046年 2047年 2048年 2049年 财政支出 45 1408 3101 4856 6675 8561 目前合作期内红河州州本级的已实施或拟实施 PPP 项目包括云南省红河州蒙开个地区河库连通工程、云南省红河州滇南中心城市群现代有轨电车示范线项目、云南省红河州泸西至弥勒高速公路、云南省红河州新安所至鸡街高速公路、云南省红河州元江至蔓耗高速公路（红河段），红河州州本级全部 PPP 项目财政支出责任如表 4-7 所示。30 表 4-7 红河州州本级全部 PPP 项目财政支出责任 单位：万元 61、年度年度 2017年 2018年 2019年 2020年 2022年 2022年 2023年 2024年 2025 年 财政财政支出支出 18761 23369 22414 38611 38583 38087 35992 38499 37000 年度年度 2026年 2027年 2028年 2029年 2030年 2031年 2032年 2033年 2034 年 财政财政支出支出 27413 25048 22330 21200 19968 17757 17053 18429 16730 年度年度 2035年 2036年 2037年 2038年 2039年 2040年 2041年 2042年 262、043 年 财政财政支出支出 14580 12814 11161 12333 13821 15358 23269 20273 22885 年度年度 2044年 2045年 2046年 2047年 2048年 2049年 财政财政支出支出 31212 29798 35345 41073 30216 34618 （四）（四）财政承受能力评估财政承受能力评估 本项目为红河州州本级第 6 个 PPP 项目，在本项目合作周期内，经测算分析，本项目与红河州州本级其他 PPP 项目需要财政支出的峰值发生在 2020 年，该年 PPP 项目预算支出责任占红河州州本级一般公共预算支出比例为 7.32%，其他年份63、的比例更低，因此本项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过 10%，具体结果如表 4-8 所示：表 4-8 全部 PPP 项目年度财政支出责任占红河州公共财政支出额度比例 年度 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 占预算 额度 4.24%4.98%4.50%7.32%6.90%6.43%5.73%5.78%年度 2025 年 2026 年 2027 年 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 占预算 额度 5.24%3.66%3.16%2.66%2.38%2.11%1.77%1.61%64、年度 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年 2038 年 2039 年 2040 年 占预算 额度 1.64%1.40%1.15%0.96%0.79%0.82%0.87%0.91%31 年度 2041 年 2042 年 2043 年 2044 年 2045 年 2046 年 2047 年 2048 年 占预算 额度 1.30%1.07%1.14%1.46%1.32%1.47%1.61%1.12%年度 2049 年 占预算 额度 1.21%（五五）行业和领域均衡性分析评估）行业和领域均衡性分析评估 根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201565、21 号）的规定：行业和领域均衡性评估，是根据 PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP项目过于集中。基于项目所涉地区的经济社会发展需要，根据城市区域经济社会发展现状合理预测，通过科学合理的规划，本项目作为联通元阳县至绿春县首条县县高速公路的建设是可行且非常必要的，不会出现该建设领域 PPP 项目过于集中的问题，本项目的实施不会影响红河州 PPP行业和领域均衡性。32 七、结论七、结论 （一）结论（一）结论 根据上述梳理与分析，本项目在采用 PPP 模式的情况下，项目合作期内政府财政预算支出责任占政66、府年度财政一般公共预算支出比例均低于 10%，符合财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）中关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求，因此，该项目处于财政可承受能力范围之内，评价结论为“通过论证”。（二）提示与建议（二）提示与建议 （1）本报告是依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考；（2）该报告须经红河州财政局审议通过；（3）红河州财政局审议前可以组织专家对该报告进行评议，以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据；（4）本项目通过财政承受能力论证且经红河州财政局审核同意实施后，红河州财政局应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；（5）红河州财政局应当将红河州财政范围内 PPP 项目汇总和上报云南省财政部门，并通过官方网站及报刊媒体每年定期披露红河州PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。