1、潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 目目 录录 一、项目基本情况一、项目基本情况.1（一）基本情况.1（二）风险分配.2（三）投融资结构.12（四）回报机制.19（五）绩效考核.19 二、财政支出责任测算二、财政支出责任测算.19（一）股权投资支出责任测算.19（二）运营补贴支出责任测算.19（三）风险承担支出责任测算.21（四）配套投入支出责任测算.22（五）项目财政支出2、责任汇总.24 三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估.28（一）一般公共预算承受能力论证.28（二）政府性基金预算承受能力论证.37（三）行业领域平衡性能力评估.49 四、结论和建议四、结论和建议.49 附件附件.50 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 1 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目的建设和运营，需要深入贯彻和落实十九大精神以及国家、山东省以及潍坊市有关法律和3、政策要求，规范操作。咨询机构在深入学习财政部以及山东省规范实施PPP 项目的相关文件基础上，编制了项目财政承受能力论证报告。本报告主要包括项目基本情况、财政支出测算和财政承受能力评估等内容。报告对本项目采取 PPP 模式的财政承受能力问题进行了充分评估，旨在为潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目实际操作提供技术支撑。一、项目基本情况一、项目基本情况 （一）基本情况（一）基本情况 1.1.项目名称项目名称 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目 2.2.项目性质项目性质 新建 3.3.实施机构实施机构 潍坊综合保税区住房和城乡建设局 4.4.政府方出资代表政府方出资代表 潍坊综合保税区投资4、发展有限公司 5.5.合作期限合作期限 本项目周期为 18 年。其中，建设期 3 年，运营期 15 年。6.6.回报机制回报机制 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 2 可行性缺口补助 7.7.项目内容项目内容 本项目内容拟对潍坊综合保税区合计20560米的7条道路和青银高速（保税区段）绿化工程进行提升改造，建设加油加气站一座以及设置收费停车位 1675 处。（二）风险分配（二）风险分配 根据山东省财政厅的最新要求，本节将针对本项目风险特点介绍项目风险的识别、分配和管控问题。1.1.风险分类与识别风险5、分类与识别 风险识别是风险分配的前提，但风险识别的依据却不尽相同。按照性质划分，风险可以分为自然风险、政策风险、社会风险；按照主体划分，风险可以分为市场主体风险、政府主体风险和居民主体风险；按照风险产生的渠道划分，可分为内部风险和外部风险；按照阶段划分，可以分为项目识别风险、项目准备风险、项目采购风险、项目实施（建设和运营）风险；按照项目管理内容划分，可以分为项目质量风险、项目财务风险、项目进度风险等等。本节项目风险识别以项目主体为主，并结合风险分布不同阶段和项目风险内容进行分析。（1 1）不可抗力风险）不可抗力风险 在项目识别和准备阶段不可抗力的风险主要是指由于国家法律和政策的变动，业已准备6、的咨询方案内容和管委会做出的决定已与“上位法”冲突而不能继续实施。项目采购阶段的不可抗力风险是指管委会在采购社会资本过程中由于自然因素和其他不可抗力的元素导致项目无法正常采购的风险，如由于自然灾害和国家政策法规的变动导致管委会无法正常采购社会资本。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 3 项目建设阶段的不可抗力风险是指管委会和社会资本方在建设期内的风险无法控制，在签订合同前无法合理防范，风险发生时，又无法回避或克服的事件或情况。不可抗力风险通常分为两类：一是因自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的自7、然灾害导致本项目失败或收益大幅度减少；二是因非自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。项目运营阶段的不可抗力风险也可分为两类：一是因自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的社会和自然灾害（如重大交通事故、重大自然灾害等）等事件导致本项目无法运营或者无法正常运营。二是因非自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。项目移交阶段的不可抗力风险是指由于自然灾害等原因导致该阶段的资料缺失而导致移交阶段未能顺利移交，给双方带来损失。（2 2）法律风险）法律风险 项目识别和项目准备阶段的法律风险表现为管委8、会或者潜在社会资本方在发起环节，没有按照国家有关规定执行，如先施工后招标。项目采购和项目实施的法律风险包括两个方面：一是客观因素引起的法律风险。主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而威胁到本项目的正常建设活动，甚至直接导致项目中止和失败的风险。二是主观因素引起的法律风险，是指项目公司或社会资本方在项目融资、建设或运营过程中，出现利用项目进行欺诈、劳资纠纷、对周围生态环境造成破坏等违法行为。项目运营和移交阶段的法律风险包括两个方面：一是客观因素引起的法律风险。主要是指由于国家法律变动而威胁到本项目的正常运9、营活潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 4 动，甚至直接导致项目中止和失败。二是主观因素引起的法律风险，是指项目公司违规/违法行为是指项目公司或社会资本方在项目融资、运营或运营过程中，出现利用项目进行欺诈、发生重大安全事故、劳资纠纷、对周围生态环境造成破坏等违法行为。（3 3）政策风险政策风险 项目识别、准备、采购、实施和移交阶段的政策风险是指由于国家及地方政治、经济政策的变化而引起的与项目有关的地方管委会规划变更、项目需求变更、建设标准变更、税收政策变动（如增值税税率和征收范围的调整等）、优惠政策变10、动或取消等因素导致的风险。政策风险分为可控政策风险与不可控政策风险。可控政策风险指保税区管委会可以依据上位政策出台相关政策进而对项目建设产生影响的风险。不可控政策风险指国家、省级以及行业主管部门制订与修订政策对项目公司运营造成的风险，如增值税优惠政策的取消、项目无偿用地性质的改变、环境保护标准提升、国家和省级政府 PPP 政策变动、金融机构对 PPP项目贷款融资政策调整导致项目必须进行相应改造等等，这些风险多来源于管委会领导班子更迭、管委会规划调整、社会经济需要等因素引起项目公司成本增加或收入减少。（4 4）市场风险市场风险 市场风险是指有关市场主体在 PPP 项目不同阶段所发生的风险。具体可11、以按照阶段进行分类。可研设计阶段的市场风险，主要表现为规划设计结构由于调研不充分、规划设计能力有限而出现项目规划与产业规划、人口发展、环境保护的衔接互动联系起来，导致项目难以落地，或者存在设计缺陷、技术落后、绩效考核不合格等给项目公司和项目运营带来损失的风险。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 5 项目采购阶段的市场风险也分为多种类型：一是市场主体资格不合格，如中标的社会资本以金融机构为主，没有运营的经验和业绩。二是参与采购程序不当，社会资本提供的证明文件有误。三是采购结果不理想。项目操作规范，但没有12、足够的社会资本响应导致采购失败；社会资本自由资本金“穿透”后为借款，导致社会融资建设和运营风险加剧；社会资本中标后没有及时与管委会签署项目合同导致项目采购失败。项目建设和项目运营阶段的市场风险又可分为：一是融资风险。是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资可及性低导致项目融资成本高企，项目公司融资困难甚至无法融资而导致项目停摆。本项目的项目公司股权出资额的 99%为社会资本，一旦社会资本融资出现困难，将对项目的政策运营产生很大影响。二是其他建设成本超支风险，即，项目建设投入成本费用增加导致项目成本预算超预算，如原材料价格上涨、劳务成本、技术要求提高等要素增加导致企业面临亏损或者管委会承担额13、外支出责任。三是其他市场主体信用链条断裂，即，除政府方以外的其他项目参与方（如社会资本、借款人、担保人、保险人和承包商等）由于资金能力、资信、技术实力、经验与管理能力不足等因素导致未能履行合同而给项目造成损失的风险。四是社会资本变动风险。项目股东之间沟通不畅，项目股东退出，项目资本结构变动导致项目进展不顺甚至项目中止。（5 5）项目公司风险项目公司风险 1）建设期项目公司风险 建设期项目公司风险分为项目公司的建设质量风险、项目进度风险和项目建设变更风险。项目建设质量风险主要是指由于项目选址不当、项目使用的工程技术复杂、工程设计不合理、设计方案变更、项目公司和工程总承包商技潍坊综合保税区道路建设14、及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 6 术能力和经验不足、监理单位监督不严或者监理人员业务水平不高、项目承包商投入不足或责任心不强等等原因造成项目完工后无法达到设计运营标准或预期要求。项目进度风险包括工程不能完工风险和完工迟延风险。一是不能完工风险。由于项目选址不当，施工条件不足，使用了复杂的施工工艺，工程设计不合理，工程施工过程中变更设计方案，施工单位技术能力和经验不足以及其它一些原因，项目到交付时间无法完工，达不到预期标准甚至根本无法投入运营。二是迟延完工风险。由于通货膨胀、防护林工程和设计等承包商技术不过关、经验不足15、苗木和盐碱地抗盐碱的林木等工程的苗木材料和施工设备不能及时取得或者劳动力来源得不到保障，以及其它一些原因，导致项目不能按照预计的时间完成从而使项目发起人和债权人遭受完工迟延风险。项目工程建设变更风险是指在项目公司开工后由于遇到原设计未预料到的具体情况、政府方出于提高工程质量、降低造价、缩短工期的目的提出要求改变某些施工方法或增减某些具体工程项目以及由于施工要求、资源市场的原因需要改用其他材料或需要改变某些工程项目的具体设计等引起的设计变更，对工程进度、质量和投资控制产生影响的风险。2）运营期项目公司风险 运营期项目公司风险是指运营期内项目质量和项目进度不如预期的可能性，具体分为运营质量风险和16、项目运营变更风险。运营质量风险主要是指由于项目公司和工程总承包商技术能力和经验不足、监理单位监督不严或者监理人员业务水平不高、项目承包商投入不足或责任心不强等等原因造成项目完工后无法达到设计运营标准或预期要求。本项目运营质量低于预期的表现形式多样，如，不按要潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 7 求作业，达不到保洁或者绿化，保洁人员未全时在岗；因管理不善造成树木枯黄；苗木有死株，缺株，未及时清理补栽的；未按标准要求进行施肥；苗木修剪未形成良好架构的；打药不及时、不彻底或造成药害的；有跑、漏水情况并未在17、规定时间内赶到现场。项目运营变更风险。工程运营变更风险是指在开工后由于遇到原设计未预料到的具体情况、政府方出于提高工程质量、降低造价、缩短工期的目的提出要求改变某些施工方法或增减某些具体工程项目以及由于施工要求、资源市场的原因需要改用其他材料或需要改变某些工程项目的具体设计等引起的设计变更，对工程进度、质量和投资控制产生影响的风险。3）移交阶段项目公司风险 项目在移交阶段存在的风险有：项目技术资料缺失，包括技术档案、设计图纸等文件缺失；项目移交阶段承担新的税费负担；项目评估没有达到预期效果；由于政策法律等原因导致项目移交困难，等等。（6 6）政府管理风险）政府管理风险 项目识别、准备阶段的政府18、管理风险。一是政府管理失当，表现为管委会部门内部职责不清晰，部门职能缺位、越位等，导致项目推进缓慢；二是决策风险，保税区管委会及有关部门在规划、设计和可研阶段因论证不严密、业务能力不够、前期准备不足和信息不对称等因素导致项目决策审批失误、后期执行困难等的风险。项目采购阶段的政府管理风险主要表现为：一是采购公告内容有误，如，资格预审公告与招标公告披露的内容（指标）存在的明显不合理之处（如利润率指标过高），资格预审公告与招标公告披露的内容不一致，或者这两个公告内容与项目实施方案存在明显的差异；二是政府方签约有误，如保税区政府平台公司作为社会资本与管委会签署中标合同。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升19、工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 8 项目建设阶段的政府管理风险是指政府履行职责分明不到位、越位、缺位等导致对项目公司（社会资本）的利益产生损害。政府风险主要表现为：一是政府履职不充分带来的风险。例如，政府方由于未能按要求完成满足项目建设和运营期所必需的道路、通水、通电等配套基础设施。二是政府职能越位导致的风险。例如，政府干预项目公司政策的建设活动，导致项目活动停滞。三是政府未能充分履行 PPP 项目缺口补助的支付义务。例如，政府方由于财力紧张或者政府换届而导致政府未能如期履行支付义务，在这种情况下，政府信用会受到较大影响。项目运20、营阶段的政府管理风险是相对于市场风险而言，就是因为管委会履行职责分明不到位、越位、缺位等所产生的对项目公司（社会资本）所产生的利益损害。政府管理风险主要表现为：一是政府干预项目公司政策的运营活动，导致项目活动停滞。二是监督不力影响项目正常运营。三是政府未能充分履行 PPP 项目缺口补助的支付义务。例如，政府方由于财力紧张或者管委会换届而导致财政部门未能如期履行支付义务，在这种情况下，管委会信用会受到较大影响。（7 7）社会公共风险）社会公共风险 社会公共风险主要是指项目识别、采购、建设、融资中，社会公众因项目决策流程不透明、规划论证不充分、环境污染、土地拆迁、项目质量不高、价格偏高、项目导致公21、民人身财产安全受到威胁而对项目而出现群体性社会公共事件的可能性。2.2.风险责任的分配风险责任的分配 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策等风险通常由管委会承担；不可抗力等风险由管委会和社会资本合理共担。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 9 通过综合本项目中政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，根据上述原则，现提出如下风险责任的分配框架。（1 1）不可抗力风险责任分配）不可抗力风险责任分配 不可抗力风22、险无论是因自然因素还是因社会因素其风险分配都应由管委会和社会资本方共同承担，建议由双方对等承担风险。（2 2）法律风险责任分配）法律风险责任分配 法律变更风险的承担责任要看风险变动的原因。如果是由管委会和社会资本方以外的法律变动引起的风险，属于不可抗力，建议由双方对等承担责任。如果是因为项目公司违规/违法行为，则由项目公司承担风险。如果是由于管委会不当操作引起的，则管委会主要承担风险责任。（3 3）政策风险责任分配政策风险责任分配 政策风险分为可控政策风险与不可控政策风险。可控政策变动风险主要由管委会承担，但如果管委会政策层面变动有其一定的合理性，则企业也要承担少部分风险，具体由双方协商解决。23、对于超过政府方可控范围的政策变动风险，则由管委会和项目公司承担，建议双方对等承担风险。（4 4）市场风险责任分配市场风险责任分配 市场风险的责任一般由相关市场主体咨询机构、社会资本、金融机构等按照合同法、公司法等法律规定自主分担。但如果是不可抗力（如在规定时间内远远超出市场预期导致项目市场主体严重亏损而影响项目正常运行）或者市场主体无力承担项目责任风险而诱发社会公共安全时，政府也要承担责任。不过，政府承担风险的比例和范围，也要通过与市场主体协商解决（如通过调价机制来解决），市场主体不能逃避其市场风险责任。（5 5）项目公司风险责任分配项目公司风险责任分配 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项24、目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 10 项目公司在建设、运营、移交阶段的风险，如项目质量内控不严、项目进度不顺以及项目建设变更风险一般主要由项目公司或者相关市场主体承担。但项目公司的风险责任分配也要分析具体情况具体分析。在以下情况下，项目公司风险的责任具体分配需要实事求是地进行分析：1）因项目前期政府规划不当导致工程不能顺利完工，风险主要由管委会承担；2）在项目建设和运营中因国家法律和政策调整等原因导致项目公司严重亏损，而原先的合同中又没有明确风险责任分配，这种情况下建议政府和项目公司对等承担风险；3）因保税区管委会规划调整导致项目需要25、做出重大调整的，风险主要由保税区管委会承担；4）因保税区管委会财政困难而无力支付或者难以按时支付进而影响项目公司角度的，风险主要由保税区管委会承担；5）因其他不可抗力（如自然灾害、重大交通事故、社会事件等）因素造成项目公司难以维系的，这种情况下建议政府和项目公司对等承担风险。（6 6）政府管理风险责任分配）政府管理风险责任分配 在项目识别、准备阶段、采购、实施和移交阶段的政府管理风险责任一般主要由政府方承担。但也有例外情形，例如，由于可研规划机构业务能力不足造成政府管理失策，则可由可研规划机构承担部分责任（如将可研咨询机构纳入黑名单）。（7 7）社会公共风险责任分配）社会公共风险责任分配 项目26、识别、采购、建设、融资、运营阶段的社会公共风险责任分配需要具体分析。如果是由于社会资本方或者项目公司建设、运营等不善造成的社会公共事件，则主要由社会资本方或者项目公司承担；如果由于管委会规划不当、管理不当或者决策失误而造成的风险，则风险责任主要由管委会承担；如果管委会和社会资本方共同引起的风险责任，则应由二者共同承担（PPP 项目风险责任分配见表 1-1）。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 11 表表 1 1-1 PPP1 PPP 项目风险责任分配项目风险责任分配 类别类别 风险表现（原因）风险表现27、（原因）风险分配责任风险分配责任 风险分配的具体设置风险分配的具体设置 政府政府 项目公司（或项目公司（或市场主体）市场主体）不可抗力不可抗力风险风险 自然灾害等引发项目损失 各自承担一半的风险责任 法律风险法律风险 法律规定变动引起的法律风险 各自承担一半的风险责任 项目公司违规/违法 如果是项目公司违规，其行为风险主要由项目公司承担。管委会违规操作 管委会承担风险责任。政策风险政策风险 可控政策风险 管委层面的政策变动主要由管委会承担，但也要看到管委会层面政策变动合理性，如果管委会政策层面变动合理，企业也要承担少部分风险责任，具体由双方协商。不可控政策风险 各自承担一半的风险责任 市场风险28、市场风险 规划设计咨询机构设计不当、主体资格不当、能力不足、融资困难等 一般的市场风险由相关市场主体负责，具体在项目公司、金融机构、咨询机构、保险公司、材料供应商等承担相关的风险责任。成本等远超市场预期或者变引发公共安全风险 当市场风险演变为公共风险时，政府要承担责任；同时，以前本应由市场主体承担的责任，也应由相关主体分担相关风险。项目公司项目公司风险风险 项目质量内控不严、项目进度不顺以及项目建设变更风险 项目公司承担风险。因管委会原因导致的项目公司经营风险 管委会及相关部门承担风险。因不可抗力产生的项目公司经营风险 各自承担一半的风险责任 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能29、力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 12 政府管理政府管理风险风险 因管委会主观原因导致的风险 管委会及相关部门承担风险。因市场主体或者项目公司导致政府管理决策失误的风险 视情况确定政府和项目公司承担的具体风险。社会公共社会公共风险风险 社会资本方或者项目公司导致的风险 主要由社会资本方或者项目公司承担风险。管委会原因导致的风险 主要由管委会承担风险。管委会和社会资本方共同引起的风险 各自承担一半的风险责任 注：（1）本表由咨询机构编制；（2）以上只是对风险分配进行原则性说明，实际风险分配责任以及风险分配比例要根据风险产生的具体原因及双方协商来进行具30、体分析和确定。（三）投融资结构（三）投融资结构 1.1.投资结构投资结构 根据 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）对各行业固定资产投资项目的最低资本金比例的要求，城市轨道交通项目的最低资本金比例由 25%调整为 20%，铁路、公路项目的最低资本金比例由 25%调整为 20%。结合本项目的特点，项目公司自有资本金可以设定为 20%。本项目为市政道路项目，项目投资估算为 95407 万元，按照项目最低资本金比例为 20%计算，项目公司自有资本金为 19407 万元，其余资金拟由项目公司通过银行借款获得或其他方式取得。在本项目自有本金 19407 万元中，政31、府方出资占比为 1%，即，政府方出资额度为 194.07 万元，政府方出资代表为潍坊综合保税区财政局；社会资本方出资约占项目公司股本的 99%，出资额度为 19212.93万元。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 13 表表 1 1-2 2 本项目投融资结构本项目投融资结构 股权投资（股权投资（2020%）融资（融资（8080%）政府政府方方出资代表出资代表 社会资本方社会资本方 投融资额度投融资额度（万元）（万元）194.07 19212.93 76000 占比占比 1%99%80%注：本表由咨询机32、构依据项目情况编制；政府方出资代表是潍坊综合保税区财政局。为了规范项目自有资本金的管理，建议项目自有资本金与项目公司注册资本金一致。为了加强项目资本金监管，根据山东省财政厅印发的通知（鲁财金201721 号）的要求，坚持“穿透管理、公开透明”，确保项目各方按时足额缴纳资本金，不得以债务性资金充当资本金，不得由第三方代持社会资本方股份，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。在项目公司注册资本的缴纳问题上，建议根据 2012 年 12 月 28 日十二届全国人大常委会第六次会议决定对 中华人民共和国公司法 第33、三次修改并自 2014 年 3 月 1 日起施行的新要求，项目公司的注册实行认缴登记制。在项目公司的具体认缴上，新 公司法 第二十七条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。法律、行政法规对评估作价有规定的，从其规定。也就是说，除法律、行政法规明确规定不得作为出潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 14 资的财产之外，34、只要“可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产”，都可以作价出资。随后，由国务院重新修改的公司登记管理条例明确列举：“股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。”这样，这一弹性的立法模式留给了投资人以各种财产出资的操作空间，大幅度放宽了股东的出资方式。在项目公司注册资本和项目自有资本金的到位时间问题上，建议在项目公司成立后自有资本金分期到位，到位资金的时间按照承担工程建设项目投资的比例分期到位。值得注意的是，在项目公司自有资本金的来源问题上，建议根据2018 年 3 月 28 日财政部下发 关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金35、201823 号）的要求，国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”、“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或 PPP 项目提供融资，应按照穿透原则加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以名股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。财政部在其官网发布的财金201823 号文官方解读文件中也指出：要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存36、在“明股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。2.2.投资控制投资控制 项目总投资是一个动态概念，对应项目的不同建设阶段，在项目可研阶段对应投资估算，初步设计阶段对应初步设计概算，经过批准的设潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 15 计概算是投资控制的最高限额。施工图设计对应施工图预算，通过招投标形成合同价，竣工验收阶段对应竣工决算价。投资估算控制初步设计概算，初步设计概算控制施工图预算，施工图预算必须控制在批准的概算内，竣工决算控制在批准的概37、算范围内。PPP 项目一般在可研批复后进入采购阶段，无论哪一种模式，从招标文件的编制到 PPP 合同条款的制订，都必须对各阶段投资的确定办法做出详细的规定，以确保基本建设各阶段投资处于受控范围，从而利于政府和社会资本准确进行测算、投标报价及成本控制和管理，在基础、标准、规则一致的情况下将投资控制活动贯穿于项目的采购、建设和竣工决算全过程。一般说来，投资估算由建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费、预备费和建设期贷款利息组成。招标文件和 PPP 合同条款需结合项目所处行业、招标时所处阶段、招标模式等约定基本建设各阶段总投资（概算、预算、工程量清单及拦标价、竣工结算、竣工决算）、总投资38、中各类费用、工程量的计算依据和结算办法，做到计价基础、计价标准和计价规则相统一。(1)(1)项目项目投资控制投资控制基本原则基本原则 考虑本项目实施范围较广，运营项目多，项目投资建设成本存在一定的不确定性，投标人投标报价要求在对应的计算规则下,综合考虑后报出总投资优惠下浮率，竣工决算时工程量计算、定额适用、材料（设备）价格计取、费用计算标准等招标文件均对相应条款对了明确的约定，此时的总投资是根据建设阶段不同而变化，是一个动态概念，最终是以竣工决算价做为政府和社会投资人的结算和支付依据。1）项目建设总造价（总投资）在招、投标时“总造价”指以批复的可研“投资估算（1-优惠下浮率）”的投标报价；潍坊39、综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 16 项目施工期间“总造价”指按施工图编制（清单计价模式）并经审定的“预算造价（1-优惠下浮率）”。竣工决算时“总造价”指以“审定决算价（1-优惠下浮率）”。审定决算价为竣工决算时由政府或其授权委托的第三方中介机构审定的各单项工程的竣工决算价。2）“审定决算价”的计价规则“审定决算价”包括工程费、工程建设其他费、基本预备费（经批准动用的）、建设期利息，各项费用按规定的计价规则计算。工程费计价规则。根据招标文件规定、招标文件答疑、合同协议书及条款、设计图纸、设计变更、有效40、经济签证、项目所在省（市）现行的工程量清单、计价规范及配套文件、国家及有关部门对定额适用范围的划分等计算。工程建设其他费计价规则。招标前由招标人已经实施完成的费用、建设用地费用（包括建设项目要取得其所需土地的使用权而必需支付的征地补偿费或者土地使用权出让金或者租用土地使用权的费用）、项目公司组建后采用公开招标确定支付的费用按审计确认计入项目审定决算价，不再优惠下浮。除上述规定内容的计算方法外的工程建设其他费，根据审计确认的费用计入项目审定决算价。基本预备费计价规则：按批准动用并经审计确认的费用计入项目审定决算价。建设期贷款利息计价规则：按同期中国人民银行公布的中长期贷款利率或采购文件约定的方式41、计算。3）“审定决算价”中材料（设备）价格的确定方法 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 17 材料（设备）价格按项目开工当月当地公布的价格信息确定，价格信息没有的材料（设备）价格，达到限额需公开招标的，按公开招标的中标价进入审定决算价；未达到限额公开招标的，由社会投资人报价，经监理、招标人、第三方造价咨询单位采用共同询价批复或竞争性谈判确定。(2)(2)合理确定招标控制价合理确定招标控制价 PPP 项目涉及行业众多，项目的总投资、折现率、融资成本、合理利润率、运维服务费等成本要素对政府在项目合作期内42、的政府支出责任、对社会资本的回报和利润高低敏感性不同，各行业定额水平不同，行业利润率不同。施工利润率是社会资本获取回报的重要途径之一，各成本要素之间相互影响，不能简单看某一指标的高低判定社会资本回报的高低和合理性，各竞价指标应当根据确定的财务测算模型和政府支出责任进行敏感性分析，结合行业利润率和当地市场竞争状况分析，合理确定招标控制价，防止围标、串标等抬高中标价格的恶意行为。(3)(3)合理设定报价分值权重合理设定报价分值权重 PPP 项目招标采购社会投资人，除投标报价外，投标人的投融资能力、项目管理、类似业绩、运维服务能力等因素也极为重要，报价分权重较小则价格竞争失去意义，报价分权重过高则可43、能导致低价恶意竞争以及可能面临投融资能力和运维能力不足的问题，最终得不偿失。因此，PPP 项目招标评标可参照“基于质量为主选择”的评价机制，依据项目的具体情况设置需综合考虑各要素的评分分值权重，以选择到最大限度满足招标文件要求的社会资本，单纯的社会投资人招标。(4)(4)完善项目合同相关条款完善项目合同相关条款 PPP 项目招标是一件复杂的系统工程，涉及招投标、工程、财务、法律、行业等多个方面，尽管，按照国家相关规定，有一套严格的程序潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 18 和规定，但是，由于专业众多44、，实践经验和传统模式相比，成熟的招标范本、合同范本仍然相对较少，项目实施方案需要通过招标环节来一一实现，同样，招标阶段的逐一推进也一步步验证方案编制的科学性和合理性，从逻辑性、系统性和全寿命周期思维的角度，我们在编写实施方案和招标文件时，都要尽可能做到完整、准确，招投标的过程，就是双方意愿充分达成一致的过程，对招标文件表达不准引起歧义或者可以谈判的内容，双方应当通过补遗、答疑、采购确认谈判进一步明确，以免产生歧义，为 PPP 合同的签订和项目的顺利实施、执行达成公开、公平的法律文件，确保 PPP 项目在平等互利的基础上顺利实施。(5)(5)全程造价咨询和管理全程造价咨询和管理 PPP 咨询是一45、个贯穿项目全寿命周期的咨询，各阶段根据重要性和专业性都不同程度需要投融资、财务、法律、招投标、工程造价、项目管理、资产评估等专业团队的参与，应当充分发挥第三方中介机构的作用。从投资确定与控制的角度而言，项目设计、招投标、施工和竣工验收对工程造价咨询机构的需求更为强烈。初步设计阶段及施工图设计阶段，由于我们国家目前大部分实行的是专家审查、评审制，专家组很难在有限的时间内对概算、预算实行严格、科学的审查，特别是对采用EPC 总承包、概算包干、施工图预算包干的项目，招标人引入中介机构在专家审查、评审前进行实质性的审核，对保护政府、社会资本以及PPP 合同的履行具有重要作用，通过第三方中介机构审核后再46、提交专家组进行审查、评审是必要的环节和措施，同时，招标文件均需对相应环节的审核做出规定和说明。在项目建设期，项目实施机构应当委托造价咨询单位对项目进行全过程的造价咨询和管理，最终合理确定项目总投资，项目竣工决算后，政府审计机关或其委托的第三方中介机构对项目管理全过程和结果进行审计确认，作为政府绩效付费的依据。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 19 3.融资方式融资方式 本项目确定主要采取银行融资方式，必要时通过其他方式解决。所融资金应全部用于本项目投资、建设和运营。实施机构有义务为项目公司提供融资所47、需资料及文件，但不提供任何形式的融资担保。未经实施机构同意，项目公司不得将项目资产、设施、设备转让和抵押。政府出资方代表也无需为中标的社会资本方提供任何形式的担保、承诺或者抵押。（四）回报机制（四）回报机制 此项目为道路新建项目，项目有运营收入，项目回报机制为可行性缺口补助，具体可采取“可行性缺口补助+维护运营绩效付费”模式。（五）绩效考核（五）绩效考核 本项目绩效考核从阶段上分为建设期绩效考核、运营期绩效考核和移交阶段绩效考核，以建设期考核和运营期考核为主。二、财政支出责任测算二、财政支出责任测算 财政支出责任测算的基本思路是在汇总 PPP 项目财政支出责任的基础上，明确其财政支出责任的预算48、安排。（一）股权投资支出责任测算（一）股权投资支出责任测算 本项目投资估算为 95407 万元，项目自有资本金为 19407 万元，占项目总投资的 20%。其中，政府方出资 194.07 万元，占项目公司股本的 1%，即，政府股权投资为 194.07 万元，由政府出资代表提供，作为国有资本经营运算的一部分。（二）运营补贴支出责任测算（二）运营补贴支出责任测算 按照财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）的规定，本项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证49、报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 20 按照预算管理相关规定执行。为了保障本项目的正常运营，政府每年对本项目进行财政补助，年补助金额按照关于印发的通知（财金201521 号）中的文件规定执行。本 PPP 项目采用可行性缺口补助模式，具体测算结果见表2-1。表表 2 2-1 1 本项目每年可行性缺口补助本项目每年可行性缺口补助 年度年度 所处阶段所处阶段 可行性缺口补助可行性缺口补助（万元）（万元）2018 建设期 0 2019 建设期 0 2020 建设期 0 2021 运营期 6634.01 2022 运营期 6991.71 2023 运营期 741450、.95 2024 运营期 7798.93 2025 运营期 8201.72 2026 运营期 8684.31 2027 运营期 9136.87 2028 运营期 9601.83 2029 运营期 10152.62 2030 运营期 10664.25 2031 运营期 11200.96 2032 运营期 11840.11 2033 运营期 12430.70 2034 运营期 13050.23 2035 运营期 13769.63 合计 147572.82 注：本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术51、有限公司 21 （三）风险承担支出责任测算（三）风险承担支出责任测算 风险承担支出是指项目实施方案中政府承担风险所带来的财政或有支出。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，产生的财政或有支出。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参52、数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照本项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目作风险支出定量评估时，使用情景分析法和概率法难以得出准确结果，所以采用比例法测算政府的风险承担支出。按照实施方案中风险分配基本框架章节，原则上，本项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律变动等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目为普通的道路建设和运营项目，建设运营过程已有严格的风险防控措施，国家也制定了相应生产和安全标准体系，运营内容少，整体建设和运53、营风险较小，为此假定风险承担比例占建设运营的 10%，可转移风险承担成本占本项目全部风险承担成本的比例为 80%，由政府方和社会资本方根据各自优势防范和化解风险，这样，自留风险占本项目全部风险承担成本的比例为潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 22 20%。根据财务测算，根据政府自留风险承担成本比例法可以计算出政府在建设期和运营期每年的风险最高承担成本如表 2-2 所示。（四）配套投入支出责任测算（四）配套投入支出责任测算 按照财政承受能力论证指引（财金201521 号）的要求，配套投入支出是指政府提54、供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。考虑建设期 PPP 项目的诸多不确定性，报告建议本项目配套投入支出在 2019、2020 年各自安排50 万元。当然，如果建设期没有发生这笔费用，报告建议可以调转为以后年度的运营补贴。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 23 表表 2 2-2 2 本项目财政风险支出本项目财政风险支出 单位：万元单位：万元 注：本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提55、升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 24 （五）项目财政支出责任汇总（五）项目财政支出责任汇总 基于上述支出责任测算结果，我们对本项目财政承受论证测算的财政支出责任进行了汇总（见表 2-3）。结果显示，本项目建设和运营期内累计财政支出责任（含风险支出）为 15.08 亿元。表表 2 2-3 3 本项目财政承受能力论证测算的财政支出责任本项目财政承受能力论证测算的财政支出责任 年度年度 支出阶段支出阶段 股权投资支股权投资支出责任（万出责任（万元）元）运营补贴支运营补贴支出责任（万出责任（万元）元）风险承担支出风险承担支出责任（万元56、）责任（万元）配套投入配套投入支出责任支出责任（万元）（万元）小计小计 2018 建设期 194.07 0 3.88 0 197.95 2019 建设期 0 0 1 50 51 2020 建设期 0 0 1 50 51 2021 运营期 0 6634.01 132.68 0 6766.69 2022 运营期 0 6991.71 139.84 0 7131.55 2023 运营期 0 7414.95 148.3 0 7563.25 2024 运营期 0 7798.93 155.98 0 7954.91 2025 运营期 0 8201.72 164.04 0 8365.76 2026 运营期 0 57、8684.31 173.68 0 8857.99 2027 运营期 0 9136.87 182.74 0 9319.61 2028 运营期 0 9601.83 192.04 0 9793.87 2029 运营期 0 10152.62 203.06 0 10355.68 2030 运营期 0 10664.25 213.28 0 10877.53 2031 运营期 0 11200.96 224.02 0 11424.98 2032 运营期 0 11840.11 236.8 0 12076.91 2033 运营期 0 12430.70 248.62 0 12679.32 2034 运营期 0 13058、50.23 261 0 13311.23 2035 运营和移交 0 13769.63 275.4 0 14045.03 总计 194.07 147572.83 147572.82 100 150824.26 注：本表由咨询机构编制 我们也对本项目支出责任的预算支出途径进行了分析。考虑保税区为潍坊市的一个新的开发区，国土面积和人口基数小，一般公共预潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 25 算支出能力很有限。另外一方面，当地可供出让的土地面积以及土地出让价格可期。为此，我们建议，在运维维护的初期，本项目支59、出责任以政府性基金预算为主，一般公共预算为辅；随着一般公共预算收入能力的提高，保税区可逐步提升一般公共预算支出规模和比重（见表 2-4）。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 26 表表 2 2-4 4 需从预算中安排的需从预算中安排的财政财政支出责任汇总支出责任汇总 年度年度 支出阶段支出阶段 A A-本项目财政承受本项目财政承受能力论证测算的财能力论证测算的财政支出责任（万元）政支出责任（万元）B B-其中：一般公其中：一般公共预算支出安共预算支出安排数额（万元）排数额（万元）C C-其中：政府性其60、中：政府性基金预算支出基金预算支出数额（万元）数额（万元）政府性基金预政府性基金预算支出科目算支出科目 D D-其中：其其中：其他渠道支出他渠道支出数额（万元）数额（万元）其他渠道其他渠道支出科目支出科目 小计小计 2018 建设期 197.95 197.95 0.00 2120899 0.00 2140151 197.95 2019 建设期 51 51.00 0.00 2120899 0.00 51 2020 建设期 51 51.00 0.00 2120899 0.00 51 2021 运营期 6766.69 1766.69 5000 2120899 0.00 6766.69 2022 运营61、期 7131.55 2131.55 5000 2120899 0.00 7131.55 2023 运营期 7563.25 2563.25 5000 2120899 0.00 7563.25 2024 运营期 7954.91 2954.91 5000 2120899 0.00 7954.91 2025 运营期 8365.76 3365.76 5000 2120899 0.00 8365.76 2026 运营期 8857.99 3857.99 5000 2120899 0.00 8857.99 2027 运营期 9319.61 5319.61 4000 2120899 0.00 9319.61 262、028 运营期 9793.87 5793.87 4000 2120899 0.00 9793.87 2029 运营期 10355.68 6355.68 4000 2120899 0.00 10355.68 2030 运营期 10877.53 7877.53 3000 2120899 0.00 10877.53 2031 运营期 11424.98 8424.98 3000 2120899 0.00 11424.98 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 27 2032 运营期 12076.91 9076.63、91 3000 2120899 0.00 12076.91 2033 运营期 12679.32 9679.32 3000 2120899 0.00 12679.32 2034 运营期 13311.23 10311.23 3000 2120899 0.00 13311.23 2035 运营和移交 14045.03 11045.03 3000 2120899 0.00 14045.03 总计 150824.26 150824.26 90824.25 0.00 150824.26 注：（1）本表由咨询机构编制；（2）财政风险责任支出通过政府性基金预算支出列支；（3）政府性基金支出科目从功能编码 2164、2（功能名称为城乡社区科目）中的 2120899（功能名称为其他土地使用权出让收入安排的支出）列支。（4）政府方出资代表（潍坊综合保税区投资发展有限公司）代表政府履行出资人职责。从预算管理的角度看，这类财政支出应归类为国有资本经营预算支出，对应科目为交通运输类中的公路水路交通运输国有资本经营预算支出，对应科目编码中的类、款、项分别为：214、01、51。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 28 三、财政承受能力评估三、财政承受能力评估 由于本项目缺口补助支出通过一般公共预算和政府性基金预算两种支出途径65、来解决，本节将对这两种预算支出的财政承受能力进行论证，并综合考虑本项目行业领域平衡问题。（一）一般公共预算承受能力论证（一）一般公共预算承受能力论证 1.1.2012012 2-20172017 年年一般公共预算支出增长情况一般公共预算支出增长情况 在计算保税区一般公共预算时，要充分考虑保税区作为新区这一实际。潍坊综合保税区于 2011 年 9 月份从潍坊高新技术开发区划转出来，这样在确定保税区一般公共预算支出的起始年份时，我们以 2012年为基础年份进行测算。为此，我们取得了保税区共 6 个年度的样本数据，以计算其过去5年的平均增长幅度。经测算，出保税区2011-2017年间一般公共预算支出66、增长率的算术平均数为 15.67%。表表 3 3-1 1 2012012 2-20172017 年保税区一般公共预算支出情况年保税区一般公共预算支出情况 单位单位：万元万元 年份年份 20122012 20132013 20142014 20152015 20162016 20172017 一般公共预一般公共预算支出算支出 14183 13681 26865 16909 21741 20433 注：资料来源为潍坊市保税区财政局。2.2.20182018-20352035 年年一般公共预算支出预测一般公共预算支出预测 尽管保税区近年来一般公共预算支出保持年均 15.67%（增长率的算术平均数）的67、中高速增长态势，我们对其未来 18 年一般公共预算支出增幅预测仍持谨慎态度，即，不再按照过去 15.67%（增长率的算术平均数）的增长惯性进行测算，而是按照 12%-15%的较低增长幅度进行测算，具体支出增长幅度假定是先高（为 15%）后低（为 12%）（见图 3-1 和表 3-2）。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 29 我们认为，这种假定比较符合客观实际，原因有三：一是符合全球发展趋势。从全世界范围来看，中等收入国家在进入高收入国家行列之后，其经济和财政增速普遍下降。随着我国全面建设小康社会目标68、的实现，经济正从高速增长向高质量阶段转变，经济增速放缓是大概率事件，因此，降低潍坊市保税区一般公共预算支出增幅符合世界发展趋势。二是符合中国发展趋势。我国经济和财政在经历几十年的高增长之后，最近 10 年经济和财政增长态势下降态势明显，但总体呈稳定格局，这是因为，随着我国人均收入水平的提高，人口老龄化、劳动力短缺等问题客观存在，当前及今后相当长的一段时期处于新常态，新旧动能转化需要时间，经济和财政增长速度总体呈下降态势已是大概率事件。最近几年，我国经济增长幅度一直稳定在 6-7%之间，预算收支增长幅度一般都在 10%以内，如 2017 年全国一般公共预算支出 20.3万亿元，同比增加 7.7%69、。在这种大的环境下，有必要适当降低保税区未来 18 年一般公共预算支出增幅。三是符合保税区发展趋势。首先，对保税区而言，即便其在2011-2017 年间一般公共预算支出规模总体上保持快速增长态势（15.67%，为增长率的算术平均数），但并非每年都是递增的，期间也有波动，如 2013 年一般公共预算支出较 2012 年一般公共预算支出下降了 3.54%，2015 年一般公共预算支出较 2014 年一般公共预算支出下降了 37.06%，2017 年一般公共预算支出较 2016 年一般公共预算支出下降了 6.02%。其次，保税区属于潍坊市的一个新区，也是国家级开发区，经济增长潜力较大，一般公共预算收70、入和支出总体上呈增长态势。第三，考虑到未来经济、社会和环境的不确定性因素多，对保税区未来 18 年一般公共预算支出增幅不宜过于乐观，保税区一般公共潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 30 预算支出增幅要打好提前量，未雨绸缪，宁可将一般公共预算支出增幅设低一些。这样，综合权衡全国、山东省以及潍坊市一般公共预算支出增长幅度之后，我们认为，未来 2-3 年保税区一般公共预算支出增长幅度保持在 15%以上是大概率事件，同时，考虑我国经济增长新常态下财政支出增速总体放缓的基本判断，我们也将保税区一般公共预算支出71、增长幅度逐年调低，即 2035 年前年均增幅调到 12%。四是符合防范 PPP 项目财政风险的考虑。基于谨慎性原则考虑的一般公共预算支出预测，有利于防范未来一般公共预算支出的压力，防范潍坊综合保税区的财政风险。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 31 0%2%4%6%8%10%12%14%16%201820192020202120222023202420252026202720282029203020312032203320342035图3-1 保税区一般公共预算支出增长率潍坊综合保税区道路建设及绿化72、提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 32 表表 3 3-2 2 保税区一般公共预算支出增长预测保税区一般公共预算支出增长预测 年份年份 20182018 20192019 20202020 20212021 20222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 20282028 20292029 20302030 20312031 20322032 20332033 20342034 20352035 一般公一般公共预算共预算支出（万元）支出（万元）23498 27023 373、1076 35737 41098 46852 53411 60889 69413 79131 89418 101042 114178 129021 145793 163289 182883 204829 一般公共预算一般公共预算支出增长率支出增长率 15%15%15%15%15%14%14%14%14%14%13%13%13%13%13%12%12%12%注：本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 33 3 3.本项目一般公共预算财政支出责任本项目一般公共预算财政支出责任 本项目财政支74、出责任分为两个部分，一是一般公共预算支出责任，二是政府性基金预算支出责任。其中，一般公共预算主要负责运营补贴支出，其余则通过政府性基金预算来解决（见表 3-3）。表表 3 3-3 3 本项目一般公共预算支出责任本项目一般公共预算支出责任 单位：万元 年份年份 本项目本项目一般公共预算一般公共预算支出支出 2018 197.95 2019 51.00 2020 51.00 2021 6766.69 2022 7131.55 2023 7563.25 2024 7954.91 2025 8365.76 2026 8857.99 2027 9319.61 2028 9793.87 2029 103575、5.68 2030 10877.53 2031 11424.98 2032 12076.91 2033 12679.32 2034 13311.23 2035 14045.03 注：本表由咨询机构编制 4 4.一般公共预算财政承受能力评估一般公共预算财政承受能力评估 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 34 从图 3-1 和表 3-4 可知，保税区包括本项目在内的所有 PPP 项目的一般公共预算支出占当年一般公共预算支出的比重在 2030 年达到高峰值，为 6.90%。根据财金201521 号文件中“76、每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定要求，本项目 PPP 操作是在地方政府财政承受能力范围之内。而且，根据山东省财政厅 关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见（鲁财金【2018】21 号）的规定，保税区所有 PPP 项目一般公共预算支出占当年一般公共预算支出的比重都小于 8%，满足山东省 PPP 项目财政承受能力论证的严格要求，财政承受能力也在山东省规定的财政承受范围之内。图图 3 3-1 20181 2018-20352035 年保税区年保税区 PPPPPP 项目一般公共预算支出占比（项目一般公共预算支77、出占比（%）0246810122018201920202021202220232024202520262027202820292030203120322033203420352018-2035年所有项目一般公共预算支出比重变化国家财政红线山东省财政红线所有项目一般公共预算占比潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 35 表表 3 3-4 4 保税区保税区 PPPPPP 项目财政支出责任（一般公共预算支出）项目财政支出责任（一般公共预算支出）年份年份 1 1、本项目一般公共、本项目一般公共预算支出（万元）预78、算支出（万元）2 2、拟实施项目一般、拟实施项目一般公共预算支出（万公共预算支出（万元）元）3 3、已实施项目（即、已实施项目（即G309G309 荣兰线荣兰线项目项目）一般公共预算支出一般公共预算支出（万元）（万元）4 4、所有、所有 PPPPPP 项目一项目一般公共预算支出（万般公共预算支出（万元）（元）（4=1+2+34=1+2+3）5 5、一般公共预算支、一般公共预算支出（万元）出（万元）6 6、所有、所有 PPPPPP 一般公共一般公共预算财政支出占当年预算财政支出占当年一般公共预算支出比一般公共预算支出比重（重（6=4/5*100%6=4/5*100%）2018 197.95 0 79、367 564.95 23498 2.40%2019 51.00 0 385 436.00 27023 1.61%2020 51.00 0 404 455.00 31076 1.46%2021 1766.69 0 424 2190.69 35737 6.13%2022 2131.55 0 445 2576.55 41098 6.27%2023 2563.25 0 467 3030.25 46852 6.47%2024 2954.91 0 491 3445.91 53411 6.45%2025 3365.76 0 515 3880.76 60889 6.37%2026 3857.99 0 0 380、857.99 69413 5.56%2027 5319.61 0 0 5319.61 79131 6.72%2028 5793.87 0 0 5793.87 89418 6.48%2029 6355.68 0 0 6355.68 101042 6.29%2030 7877.53 0 0 7877.53 114178 6.90%2031 8424.98 0 0 8424.98 129021 6.53%潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 36 2032 9076.91 0 0 9076.80 14579381、 6.23%2033 9679.32 0 0 9679.62 163289 5.93%2034 10311.23 0 0 10311.00 182883 5.64%2035 11045.03 0 0 11045.40 204829 5.39%注：（1）拟实施、已实施项目财政支出（一般公共预算支出）数据来源于潍坊市保税区财政局。（2）本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 37 （二）政府性基金预算承受能力论证（二）政府性基金预算承受能力论证 1.1.2 2012012-2012017 82、7 年年政府性基金预算政府性基金预算支出支出 表3-5显示2012-2017年潍坊市保税区政府性基金预算支出的情况，保税区政府性基金支出波动幅度很大。2017 年政府性基金金额较 2012 年减少了 12966 万元。表表 3 3-5 5 保税区保税区 20122012-20172017 年政府性基金支出年政府性基金支出情况情况 单位：万元 年份年份 20122012 20132013 20142014 20152015 20162016 20172017 政府性基金支出 20988 14971 20110 5269 6252 8022 来源：潍坊市保税区财政局。2.2.20182018 年年83、政府性基金预算支出政府性基金预算支出预测预测 我们认为，仅仅从过去几年的数据并不能完全反应保税区的发展动态。毕竟，保税区成立时间晚、基数小，但发展空间很大。我们从保税区国土部门获悉，截止2018年第一季度，保税区网上招拍挂地块预期收益为23,374万元（见表3-6）。根据保税区的初步预测，2018年全年保税区土地出让收入至少为4.55亿元。表表 3 3-6 6 保税区保税区 20182018 年已网上招拍挂地块及其收益年已网上招拍挂地块及其收益 用地面积（亩）位置 类型 土地出让金预测 备注 单价（万元/亩）小计（万元）2018-BS01 地块 16.5 樱前街以南、高七路以西 住宅 150 84、2475 已挂 2017-BS-06 85.8225 高三路以东、桃园街以北 工业 26 2231.385 已挂 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 38 2017-BQ-02 379.2405 北区 工业 12.6 4778.4303 已挂 2017-BQ-03 339.7665 北区 工业 12.6 4281.0579 已挂 2017-BQ-04 351.1065 北区 工业 12.6 4423.9419 已批待挂 2017-BQ-01 411.498 北区 工业 12.6 5184.8748 准85、备重新分割 合计 23374.6899 资料来源：保税区国土规划局 从保税区历年收支情况来看，政府性基金预算支出高于当年政府性基金收入。例如，根据保税区财政局提供的资料显示，2015年保税区政府性基金收入为2042万元，政府性基金支出为5269万元；2016年保税区政府性基金收入为2389万元，支出为6252万元，这两年收支相差幅度高达3000万元-4000万元，主要是因为这两年保税区得到上级政府的转移支付（见表3-7）。表表 3 3-7 7 保税区保税区 20122012-20172017 年政府性基金收支比较年政府性基金收支比较 单位：万元 年份年份 20122012 20132013 286、0142014 20152015 20162016 20172017 政府性基金支出政府性基金支出 20988 14971 20110 5269 6252 8022 政府性基金收入政府性基金收入 19829 12402 18218 2042 2389 7869 支出高于收入的支出高于收入的差额差额 1159 2569 1892 3227 3863 153 来源：潍坊市保税区财政局。考虑到政府土地供应及其出让价格不确定性，我们对保税区政府性基金支出预测也要基于保守和谨慎性的考虑，即，我们在预测政府性基金支出时不考虑来自上级政府的转移支付，换言之，我们假定政潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目87、财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 39 府性基金支出等于政府性基金收入。相应地，我们也预测 2018 年保税区政府性基金预算支出也至少为 4.55 亿元。3.3.20182018-20222022 年年政府性基金预算支出政府性基金预算支出预测预测 我们从保税区国土部门获悉，保税区2018-2022年拟供地3600亩，土地出让金预计为56.7亿元（见附件），远高于之前报告预期的41.12亿元（见表3-8）。尽管如此，我们仍然假定5年保税区土地出让收益每年平均为82,378.2万元。我们从保税区了解到，2019-2022年土地出让价格将成明显88、上升态势。尽管如此，我们仍秉持谨慎的预测，即预测价格保持不变，同期保税区年均政府性基金预算支出为82,378.2万元。表表 3 3-8 8 保税区保税区 20182018-20222022 年拟供地及其出让收益年拟供地及其出让收益 项目项目 用地面积用地面积（亩）（亩）位置位置 类型类型 土地出让金预测土地出让金预测 单价单价（万元（万元/亩）亩）小计小计（万元）（万元）歌尔、德润项目 1240 高二路以东、桃园街以南 商住 200 248000 段家社区棚改 270 杨瓦路以东桃园街以北 商住 200 54000 福田社区棚改 200 吴家庄以东 商住 200 40000 大李家、蔡家集棚改89、 36 樱前街以南、高七路以西 商住 150 5400 福田北工业区 300 高五路以东、桃园街以南 工业 28.7 8610 歌尔 VR 智能产业园 630 樱前街以北、高七路以东 工业 28.7 18081 北区 3000 工业 12.6 37800 合计 411891 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 40 备注：（1）本资料来自保税区国土规划局提供的数据。（2）保税区 2018 年 10 月份的数据见附件。4.4.20232023-20352035 年年政府性基金预算政府性基金预算支出支出预90、测预测 （1）政府性基金预算支出政府性基金预算支出增长幅度增长幅度 我们假定2023-2035年政府性基金支出增长幅度为零，这种假定综合考虑了各种因素：1）有利因素，如我国最近几年经济增长率为6.5-7%，而2017年我国城镇化率约为58%，我国工业化、城镇化的步伐尚未结束，而土地是相对稀缺的资源，土地价值整体会随着国民经济和社会发展而逐步增加的；2）不利因素，如，土地价格的波动，土地供应的不确定性等。（2 2）土地出让面积土地出让面积增长幅度增长幅度 经与保税区国土规划局沟通，本方案预测2023-2035年潍坊保税区政府土地出让的面积以2018年4月份预测的5年共出让3000亩的面积，增幅不91、做调整。实际上，随着北区纳入保税区的行政规划范畴，保税区土地的面积将大大增加。尽管如此，我们在此只是进行保守测算。（3 3）政府性基金预算支出政府性基金预算支出基数基数 基于上述假定，政府性基金预算支出的基数为2018-2022年的平均值（即82,378.2万元），并且假定2018-2035年土地出让收益每年增幅为0（我们认为，实际上这是一个具有累退性的假定）。（4）政府性基金预算政府性基金预算支出支出预测预测 我们根据保税区国土部门提供土地出让规划，预测2023-2035年土地出让收益基数为并结合保税区最近几年的土地出让价格变动（见表3-9）。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受92、能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 41 表表 3 3-9 9 保税区保税区 20182018-20352035 年政府性基金支出年政府性基金支出预测预测 单位：万元 年份年份 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 政府性基政府性基金支出金支出 45500 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 续 年份年份 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 政府性基政府93、性基金支出金支出 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 82378.2 注：本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 42 5.5.20182018-20352035 年年本项目政本项目政府性基金预算支出府性基金预算支出责任责任预测预测 本项目可行性缺口补助分为一般公共预算支出和政府性基金预算支出两部分，我们初步假定运营期内政府性基金预算支出规模先高后低，区间为 3000 万元-5000 万元（见表94、 3-10）。表表 3 3-1010 本本项目项目政府性基金政府性基金预算预算支出支出 单位：万元 年份年份 本项目政府性基金本项目政府性基金预算预算支出支出 2018 0.00 2019 0 2020 0 2021 5000 2022 5000 2023 5000 2024 5000 2025 5000 2026 5000 2027 4000 2028 4000 2029 4000 2030 3000 2031 3000 2032 3000 2033 3000 2034 3000 2035 3000 合计 60000.00 注：（1）资料来源为保税区财政局。（2）政府性基金支出部分包含财政风95、险支出。6.6.PPPPPP 项目项目政府性基金预算政府性基金预算支出支出责任的责任的可行性可行性 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 43 如前所述，运营期保税区本项目运营期每年 PPP 项目支出为 3000万元-5000 万元，而当年政府性基金预算收入（支出）为 82,378.2万元。即便加上已经实施的一个 PPP 项目（G309 荣兰线 PPP 项目），保税区运营期政府性基金预算安排的 PPP 项目每年支出责任占当年政府性基金预算支出的比重都小于 8%（见表 3-11）。值得强调的是，我们据此预96、测的是保税区 PPP 项目基金性支出占其总的基金性预算支出的占比，其比重尚不足 8%，这一比例是非常低，就是因为我们充分考虑到保税区土地出让金规模存在一定的不确定性这一客观事实。在基金科目的资金安排上，保税区拟通过政府性基金支出科目的功能编码 212（功能名称为城乡社区科目）中的 2120899（功能名称为其他土地使用权出让收入安排的支出）列支。由于保税区实施了本项目，保税区也将在该科目安排政府性基金预算，以保障本 PPP 项目政府有能力履行支付责任。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 44 表表 397、 3-1111 保税区保税区 PPPPPP 项目财政支出责任（政府性基金预算支出）项目财政支出责任（政府性基金预算支出）年份年份 1 1、本项目政府、本项目政府性基金预算支性基金预算支出（万元）出（万元）2 2、拟实施项目政、拟实施项目政府性基金预算支府性基金预算支出（万元）出（万元）3 3、已实施项目（即、已实施项目（即G309G309 荣兰线荣兰线项项目目）政府性基金预）政府性基金预算支出（万元）算支出（万元）4 4、所有、所有 PPPPPP 项目项目政府性基金预算政府性基金预算支出（万元）支出（万元）（4=1+2+34=1+2+3）5 5、政府性基金预、政府性基金预算支出（万元）算支出（98、万元）6 6、所有、所有 PPPPPP 项目政府性基金项目政府性基金预算支出占当年政府性基金预算支出占当年政府性基金预算支出比重（预算支出比重（6=4/5*100%6=4/5*100%）2018 0.00 0 0 0.00 45500 0.00%2019 0.00 0 0 0.00 82378.2 0.00%2020 0.00 0 0 0.00 82378.2 0.00%2021 5000 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2022 5000 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2023 5000 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2024 50099、0 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2025 5000 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2026 5000 0 0 5000.00 82378.2 6.07%2027 4000 0 0 4000.00 82378.2 4.86%2028 4000 0 0 4000.00 82378.2 4.86%2029 4000 0 0 4000.00 82378.2 4.86%2030 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%2031 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证100、报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 45 2032 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%2033 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%2034 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%2035 3000 0 0 3000.00 82378.2 3.64%注：（1）拟实施、已实施项目财政支出（政府性基金预算）数据来源于潍坊市保税区财政局。（2）政府性基金预算支出中包含风险责任支出；（3）本表由咨询机构编制。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限101、公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 46 7.7.PPPPPP 项目项目政府性基金预算使用和管理能力评估政府性基金预算使用和管理能力评估 本项目政府性基金预算支出能力评估，除了需要考虑本项目政府性基金预算支出规模外，还要考虑本项目政府性基金预算支出管理和使用能力的评估。山东省财政厅 关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见（鲁财金【2018】21号）明确规定，各地要“审慎运用政府性基金预算，对使用政府性基金补贴项目财政支出的，应确保基金使用合法合规，并在论证报告中明确使用依据、原则和办法。”为此，报告对此逐一论述。（1 1）PPPPPP项目政府性基金预算使用和管102、理的依据项目政府性基金预算使用和管理的依据 财政部 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）指出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持 PPP 项目。”此后，财政部在回复人大代表的提案中指出，财政部对十二届全国人大五次会议第 2587 号建议的答复（财金函201785 号）提及“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与 PPP 项目。”实际操作过程中，地方政府将部分土地出让金用于安排支付 PPP 项目103、支出。据此，保税区管委会完全可以通过政府性基金预算支付本 PPP项目的可行性缺口部分。（2 2）PPPPPP项目政府性基金预算使用和管理的原则项目政府性基金预算使用和管理的原则 一是中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理。换言之，PPP项目政府性预算管理和使用一定要根据上位法的要求进行管理和使用，不能触碰财政部关于政府性基金管理的红线。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 47 二是以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。104、各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。（3 3）PPPPPP项目政府性基金预算使用和管理的项目政府性基金预算使用和管理的具体具体办法办法 政府性基金使用单位要强化预算执行，严格遵守财政部制定的财务管理和会计核算制度，按照财政部门批复的政府性基金预算使用政府性基金，确保政府性基金专款专用。政府性基金预算调整必须符合法律、行政法规规定的程序。财政部门、政府性基金征收机构和使用单位应当严格按照国家规定征收、使用和管理政府性基金。财政部门应当按照财政部规定，加强政府性基金收支管理及相关财政票据使用情况的监督检查。政府性基金征收机构和使用单位应当建立健全相关政府性基金的内部财务审计制度，自觉接受105、财政、审计部门的监督检查，如实提供相关政府性基金收支情况和资料。（4 4）PPPPPP项目政府性基金预算支出项目政府性基金预算支出风险风险评估评估 由于政府性基金预算特别是土地出让金预算收益受土地出让面积、价格、政策环境、经济发展等多方面的影响，有必要对保税区土地出让金被安排用于 PPP 项目支出的风险进行评估。对此，有以下两种风险应对预案：1）调整一般公共预算支出结构 在财政可承受能力范围之内，调整一般公共预算支出结构，增大一般公共预算支出中用于 PPP 项目支出的比重。保税区动用一般公共预算支出来弥补政府性基金支出的缺口的做法完全在保税区自身可以调节的范围之内，阻力最小、风险也最小。据测算106、，保税区包括本潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 48 项目在内的所有 PPP 项目的一般公共预算支出占当年一般公共预算支出的比重在 2030 年达到高峰值（为 6.90%），距离国家规定要求的 10%的红线仍有较大的空间。因此，将此预案作为保税区应对政府性基金支持 PPP 项目财政支出不足风险时的首选。在具体操作实践中，保税区可根据以新预算法的有关规定调整一般公共预算支出，其调整顺序为：一是一是通过超收的一般公共预算收入部分进行调剂，这部分资金在上一年度没有安排预算，也属于保税区可以直接支配的财力，107、在资金使用用途方面也不受专项转移支付资金的用途限制，是保税区最佳的选择；二是二是动用预备费。新预算法第四十条指出“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”保税区完全可以动用当年的预备费来应对支付不足的风险。三是三是动用预算周转金。新预算法第四十一条规定“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。”四是四是调整其它支出。经保税区党委和管委会研究108、决定，保税区可以调整本级一般公共预算支出的其他支出，这也是保税区本级的财权和事权范围。2）与项目公司协商支付展期 及早与项目公司协商，申请政府性基金支出的延期（展期），这种措施是变相的延期支付。这种举措便于体现政府和社会资本在 PPP项目中的“收益共享、风险共担”的原则，但也有一定的风险：对于保税区而言，其整体信用会受到一定影响；对于社会资本而言，增加了公司建设运营风险。潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 49 在这种情况下，保税区可以选择与社会资本和项目公司提前沟通和约定，并以展期的方式协商解决。以109、展期的方式在现有的背景下也在适用，如债务置换。保税区要承担必要的展期支出，更为详细的条款（如展期利息支付等），建议在政府与中标社会资本方签署的 PPP 项目合同中得以体现。总之，我们认为，保税区以少量部分政府性基金预算支付本 PPP项目的风险是完全可以控制的。（5 5）PPPPPP项目政府性基金预算支出的科目项目政府性基金预算支出的科目 政府性基金支出科目从功能编码212（功能名称为城乡社区科目）中的 2120899（功能名称为其他土地使用权出让收入安排的支出）列支。（三）行业领域平衡性能力评估（三）行业领域平衡性能力评估 我们判断，本项目是一个普通的市政道路项目，不会造成行业领域发展不平衡的110、问题。这是因为，保税区是潍坊市的一个新区，基础设施落后，发展基础设施成为推动全区经济社会发展经济最为迫切的任务。而且，从周边环境来看，保税区位于潍坊市最为发达的中心城区（高新区）的东侧，周边的教育、医疗卫生、养老事业相对发达，建设和运营市政道路基础设施正好起到“补短板”作用，可以有效缓解发展不平衡、不充分的问题，实现潍坊市保税区所确定的经济社会发展目标。四、结论和建议四、结论和建议 综上，在项目合作期限内，包括本项目在内的 PPP 项目一般公共预算支出占当年一般公共预算支出的比例低于 5%，包括本项目在内的 PPP 项目政府性基金预算支出占当年政府性基金预算支出的比例潍坊综合保税区道路建设及绿111、化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 50 低于 8%，这两个比例均符合财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）以及山东省财政厅关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见（鲁财金【2018】21 号）关于财政支出责任比例上限的要求。此外，本项目政府性基金预算使用和管理符合国家有关文件的要求，项目所在行业领域分布也不会出现失衡问题。本项目财政承受能力论证的结论和建议是：通过论证，建议进入PPP 项目操作的下一个环节。附件附件 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项112、目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 51 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 52 潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 53 说说 明明 作为本项目的咨询机构，北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司共同完成了潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目物有所值评价报告。其中，北京一诚智库管理咨询有限公司负责文件编制和日常沟通活动。113、本报告依据是基于国家公开出版的各类资料、潍坊保税区相关部门提供的资料以及咨询机构的专业判断。这些资料包括但不限于以下方面：（一）法律法规（一）法律法规 1.中华人民共和国预算法（2014 年 8 月 31 日修订）2.中华人民共和国政府采购法（2014 年 8 月 31 日修订）3.中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第 658 号）4.中华人民共和国合同法（主席令第十五号）5.中华人民共和国招标投标法（主席令（第八十六号）6.中华人民共和国城乡规划法（主席令第 74 号）7.中华人民共和国环境保护法（2014 年最新修订）（二）国务院文件（二）国务院文件 1.国务院办公厅关于加快电动汽114、车充电基础设施建设的指导意见（国办发201573 号）（三）部委文件（三）部委文件 1.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）2.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724 号）3.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发【2014】60 号）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 54 4.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）5.关于规范政府和社会资本合作合同管理工115、作的通知（财金2014156 号）6.关于印发的通知（财库2014215 号）7.财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）8.关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见（银监发201543 号）9.国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）10.财政部要求认真做好政府采购信息公开工作（财库2015135 号）11.关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）12.关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）13.财政部关于印发的通知（财金201692116、 号）14.关于征求意见的函（财办金2016118 号）15.国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资【2016】1744 号）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 55 16.关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750 号）17.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787 号文）18.关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792 号）19.关于加强中央企业 PPP 业务风险管117、控的通知（国资发财管2017192 号）20.关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预（2017）50 号）21.关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知（国资发财管【2017】192 号 22.中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局日前联合印发了关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（银发2018106 号）23.财政部 国家税务总局关于财政性资金 行政事业性收费 政府性基金有关企业所得税政策问题的通知（财税2008151 号）24.关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知（财税201170 号）25.关于全面推开营业税改征增值税试点118、的通知（财税 201636 号）26.财政部 税务总局关于调整增值税税率的通知（财税 201832 号）（四）地方文件（省市区）（四）地方文件（省市区）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 56 1.转发的通知（鲁财金201436 号）2.转发财政部关于印发的通知（鲁财金201514 号）3.关于启用山东省 PPP 综合信息管理平台及项目信息公开有关工作的通知（鲁财金便函201519 号）4.关于进一步做好政府和社会资本合作工作的通知（鲁财金201531 号）5.山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发改委119、人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知（鲁政办发201535 号）6.关于对全省政府和社会资本合作项目进行省级绩效考评的通知（鲁财金便函20167 号）7.关于组织申报 2017 年中央财政 PPP 示范项目以奖金代补资金的通知（鲁财金20172 号）8.关于印发山东省政府和社会资本合作（PPP）专项资金管理办法的通知（鲁财金20175 号）9.关于组织申报全省 PPP 示范项目库备选项目的通知（鲁财金20176 号）10.印发的通知（鲁财金201721 号）11.关于申报省级 PPP 发展基金支持项目的通知（鲁财金 201711 号）12.关于山东省与中120、国政企合作投资基金设立共同基金征集储备拟投资项目的通知（鲁财金201713 号）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 57 13.关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）作月报和定期通报制度的通知（鲁财金201746 号）14.关于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）切实防范政府债务风险的通知（鲁财金201752 号）15.关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知（财金201755 号）16.关于修订山东省政府和社会资本合作（PPP）发展基金实施暂行办法的通知（鲁财金201758 号121、）17.转发财政部等部委关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知（鲁财金201760 号）18.转发的通知（鲁财金201777 号）19.关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见（鲁财金201821 号）20.潍坊市人民政府办公室 关于印发潍坊市市级政府和社会资本合作 项目实施意见的通知（潍政办字2016167 号）21.保税区 2012-2016 年一般公共预算收支、基金预算收支结构表和保税区区有关债务情况（潍坊保税区财政局）22.潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目登记备案证明、潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目报规申报材料（实施机构122、提供）（五）行业技术规范和标准文件（五）行业技术规范和标准文件 1.城市绿化规划建设指标的规定（建城1993784 号）2.公路水运工程质量监督管理规定（交通运输部令 2017 年第 28 号）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 58 3.公路水运工程安全生产监督管理办法（交通运输部令 2017年第 25 号）4.国家发改委、建设部发布的建设项目经济评价方法与参数（第三版）5.城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）6.城市道路工程设计规范（CJJ 37-2012）7.城市道路路线设123、计规范（CJJ 193-2012）8.城镇道路路面设计规范（CJJ 169-2012）9.城市道路路基设计规范（CJJ 194-2013）10.城市道路交叉口设计规程（CJJ 152-2010）11.无障碍设计规范（GB 50763-2012）12.城镇道路工程施工与质量验收规范（CJJ 1-2008）13.室外排水设计规范（GB500142006、2014 年版）14.给水排水工程构筑物结构设计规范（GB50069-2002)15.给水排水构筑物施工及验收规范(GB50141-2008)16.国家园林城市标准（建城2010125 号）17.城市绿线管理办法（建设部令第 112 号）18.建筑124、抗震设计规范(GB50011-2010)19.建筑工程抗震设防分类标准（GB50223-2008）20.（公路养护）公路养护技术规范（JTGH10-2009）21.公路工程质量检验评定标准（JTGF801-2012）22.公路工程技术标准（JTG B01-2014）23.公路桥涵施工技术规范（JTG/T F502011）24.公路工程竣（交）工验收办法实施细则（交公路发 201065 号）潍坊综合保税区道路建设及绿化提升工程项目财政承受能力论证报告 北京一诚智库管理咨询有限公司和中德华建（北京）国际工程技术有限公司 59 25.公路建设项目环境影响评价规范（JTGB03-2006）26.公路环125、境保护设计规范（JTGB04-2010）27.建设项目环境保护管理条例（2017 年 7 月 16 日修订）28.国家发改委投资司、建设部标准定额研究所编建设项目经济评价方法与参数实用手册 29.建筑业企业资质管理规定（中华人民共和国住房和城乡建设部令 2015 年第 22 号）30.关于印发 山东省成品油市场管理办法（试行）的通知（鲁经信消字2010335 号）31.汽车加油加气站设计与施工规范（2014 年版）32.山东省加油站安全评价导则 33.山东省燃气管理条例（2016 年）34.潍坊市人民政府关于印发潍坊市停车场管理办法的通知（潍政发201045 号）35.潍坊市市政局关于印发中心城区绿化养护管理质量标准作业规范及考核标准的通知（潍管发201212 号）36.潍坊市中心城区道路保洁作业规范和质量标准(潍管字201581 号)（五）统计数据（五）统计数据 1.2012-2016 年保税区年报 2.国家统计局等官方网站公开数据。北京一诚智库管理咨询有限公司 中德华建（北京）国际工程技术有限公司 2018 年 4 月