1、 宜昌市宜昌市点军区地下综合管廊点军区地下综合管廊及及 市政道路工程市政道路工程PPPPPP项目项目 财政承受能力论证报告财政承受能力论证报告 宜昌市财政局宜昌市财政局 宜昌市宜昌市城建项目管理中心城建项目管理中心 重庆国际投资咨询集团有限公司重庆国际投资咨询集团有限公司 2012017 7 年年 4 4 月月I 目目 录录 一一、项目基础信息项目基础信息.1 1.1 1.1 项目基本情况项目基本情况 .1 1 1.1.1 项目名称.1 1.1.2 项目类型.1 1.1.3 项目实施机构.1 1.1.4 项目提供的公共产品和服务内容.1 1.1.5 项目计划和进展.1 1.2 1.2 项目经济2、技术指标项目经济技术指标 .1 1 1.2.1 项目区位.1 1.2.2 项目建设内容.1 1.2.3 项目投资规模及资金来源.2 1.2.4 主要技术指标.3 1.3 1.3 项目运作模式项目运作模式.5 5 1.3.1 本项目的运作方式.5 1.3.2 项目合作期.6 1.3.3 回报机制.6 1.3.4 收益分配原则.10 1.4 1.4 风险分配风险分配 .1010 1.4.1 风险分配原则.10 1.4.2 项目风险因素识别.11 II 1.4.3 风险分配结果.15 二二、财政承受能力论证财政承受能力论证.17 2.12.1 责任识别责任识别 .1717 2.1.1 股权投资支出.3、17 2.1.2 政府承担财政补贴支出责任.17 2.1.3 风险承担支出.17 2.1.4 配套投入支出.18 2.22.2 支出测算支出测算 .1818 2.2.1 股权投资支出.18 2.2.2 政府付费支出.19 2.2.3 风险承担支出.20 2.32.3 财政支出预测财政支出预测 .2121 2.4 PPP2.4 PPP 模式政府支出与财模式政府支出与财政支出比较政支出比较 .2323 2.52.5 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估 .2525 2.62.6 论证结论论证结论 .2525 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 1 4、一一、项目基础信息项目基础信息 1.1 1.1 项目基本情况项目基本情况 1.1.1 1.1.1 项目名称项目名称 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）。1.1.2 1.1.2 项目类型项目类型 本项目属于新建项目。1.1.3 1.1.3 项目实施机构项目实施机构 宜昌市城建项目管理中心（以下简称“城建项目管理中心”）。1.1.4 1.1.4 项目提供的公共产品和服务内容项目提供的公共产品和服务内容 本项目将新建将军路综合管廊、南站路综合管廊、江南二路综合管廊、牌坊坡路综合管廊、点军路综合管廊，并新建牌坊坡路、点军路、南站路。在合作期内对管廊和道路进行运营5、维护。1.1.5 1.1.5 项目计划和进展项目计划和进展 目前可行性研究及初步设计已完成并批复，施工图已完成，正进行施工图审查。本项目通过了物有所值定性评价。经过 PPP 市场测试，结合潜在社会资本反馈意见编制了本项目实施方案。下一步拟在 2017 年 5 月启动社会资本的招标，7 月确定社会资本并开工建设。1.2 1.2 项目经济技术指标项目经济技术指标 1.2.1 1.2.1 项目区位项目区位 本项目位于宜昌市点军区。1.2.2 1.2.2 项目建设内容项目建设内容 本项目建设内容如下表所示：宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 2 1.2.3 1.26、.3 项目投资规模及资金来源项目投资规模及资金来源 本项目投资估算暂估为18.33亿元,其中：工程费用12.97亿元，工程建设其他费用3.72亿元（其中征地拆迁2.48亿元），预备费1.19亿元，建设期贷款利息 0.45 亿元。本项目通过政府与社会资本合作（PPP）模式实施，建设期由项目公司负责投资、融资、建设，运营期由使用者付费。由于地下综项目 路名 路段 建设规模 备注 长（m）断面尺寸 综合管廊 将军路管廊 江城大道-江南二路 1700 B 型：8.7X3.0m 由市城投实施 江南二路-南站路 1260 B 型：8.7X3.0m PPP 建设部分 南站路管廊 将军路-牌坊坡路 4327 7、A 型：4.8X3.0m C 型：7.8X3.0m D 型：11.1X3.0m PPP 建设部分 牌坊坡路管廊 将军路-南站路 3990 A 型：4.8X3.0m A 型：5.0X3.0m PPP 建设部分 江南二路管廊 将军路-南站路 3868 A 型：5.0X3.0m PPP 建设部分 点军路管廊 牌坊坡路-南站路 2220 A 型：4.8X3.0m C 型：7.1X3.0m PPP 建设部分 合计 17365 其中 1700m 由城投实施 项目 路名 路段 建设规模 长 m 宽 m 车道数 市政道路 牌坊坡路 将军路-南站路 3849 40 双向六车道 PPP 建设部分 点军路 南站路-8、江城大道 2696 40 双向六车道 PPP 建设部分 南站路 江南二路-牌坊坡路 743 44 双向六车道 PPP 建设部分 合计 7288 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 3 合管廊部分使用者付费不能覆盖社会投资人成本及合理收益，不足部分由政府进行补助；市政道路部分无收费来源，应由政府付费。政府补助及付费纳入宜昌市财政预算。本项目投资估算详见下表：类型 项目 总投资（万元）建安费（万元）工程建设其他费（万元）预备费（万元）建设期利息（万元）备注 征地拆迁费 其他 费用 综合管廊 将军路管廊 0 由城投实施 江南二路-南站路 6977.54 南站路管9、廊 26858.61 牌坊坡路管廊 22179.23 江南二路管廊 22259.72 点军路管廊 14046.13 管廊 小计 134747.48（全段管廊）108321.22（全段管廊）4412.69 9823.18 9804.57 2385.82 由城投实施部分投资约 1.6 亿元 118747.48（PPP 部分）92321.22（PPP 部分）市政道路 牌坊坡路 40255.08 24501.45 11155.99 1624.3 1306.29 1667.05 点军路 18853.32 10049.43 7234.03 722.93 538.62 308.31 南站路 5416.5 210、836.02 1980.6 257.6 247.49 94.79 道路 小计 64524.9 37386.9 20370.62 2604.83 2092.4 2070.15 合计 199272.38（全部工程）145708.12（全部工程）24783.31 12428.01 11896.97 4455.97 由城投实施部分投资约 1.6 亿 183272.38（PPP 部分）129708.12（PPP 部分）1.2.4 1.2.4 主要技术指标主要技术指标 （1 1）道路主要技术指标道路主要技术指标 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 4 道路等级：城市主11、干道 设计速度：50km/h 红线宽度：40m 路面类型：沥青混凝土路面 沥青路面设计使用寿命：15 年 最大纵坡：4%最小纵坡：0.6%凸形竖曲线最小半径:4000m 凹形竖曲线最小半径:9000m 平曲线最小半径:500m（2 2）综合管廊主要技术指标综合管廊主要技术指标 1.结构设计标准 （1）主体结构 1）安全等级：一级；2）设计使用年限：100 年；3）抗震设防烈度：7 度（0.1g）；4）管廊沟体耐火等级为一级；5）防水等级：二级，结构混凝土抗渗等级：S8；6）钢筋混凝土结构的裂缝控制等级：三级，最大裂缝宽度限值：0.20mm。（2）基坑支护 基坑侧壁安全等级：三级；综合管廊沟槽开12、挖根据现场地质土 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 5 层情况采用放坡支护形式。2.火灾危险分类 根据城市综合管廊工程技术规范（GB 50838-2015），综合管廊的电力舱火灾危险性分类为丙类；综合舱包含有电力电缆、通信电缆、给水及中水管道，综合舱火灾危险性类别按照火灾危险性较大的电力电缆确定，火灾种类为丙类；燃气舱火灾危险性分类为甲类；污水舱火灾危险性分类为丁类；雨水舱火灾危险性分类为戊类。3.防火分区的划分 综合管廊内防火分区长度按200m 划分；防火分区以防火墙、甲级防火门作为防火分隔。4.设计通风量 除燃气舱外的管廊正常通风次数按 2 次/h 13、计算，事故通风换气次数按 6 次/h 计算；燃气舱正常通风次数按 6 次/h 计算，事故通风换气次数按 12 次/h 计算。1.3 1.3 项目运作模式项目运作模式 1.3.11.3.1 本项目的运作方式本项目的运作方式 本项目将军路部分综合管廊（1.7km）已由城投公司建设，因此推荐项目采用“BOT+MC”的运作模式，新建部分为 BOT 模式，城投已实施部分为 MC 模式。地下综合管廊部分为新建的准经营性项目应采取使用者付费，不足部分由财政补助，市政道路部分无收费来源，应由政府付费。本项目资产产权归政府所有，SPV 公司享有合作期内的经营收益 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 14、项目财政承受能力论证报告 6 权。合作期结束后,本项目资产由 SPV 公司无偿移交给政府指定单位。由于市政道路工程和管廊工程建设责任重大，运营维护相对简单，因此本项目可考虑将社会资本方与项目总承包单位一次性招标，以保证项目按期按质完工投入运营。并且社会资本方可获得项目施工利润，有利于降低对投资回报率的要求，减轻未来政府补贴财政支出压力。1.3.21.3.2 项目合作期项目合作期 本项目建设期根据批复拟定为 30 个月。根据潜在社会投资人的诉求，结合国内同类项目经验，考虑政府年际财政支出平衡等各因素，统筹确定管廊运营期为 20 年，道路运营期为 10 年，运营期不含建设期。1.3.31.3.3 15、回报机制回报机制 （一一）收益来源收益来源 本项目采用特许经营的方式，由市政府将项目的特许经营权交给社会资本，进行建设和经营维护。收益来源主要是管线单位的入廊费、运营维护费及政府补助。（1）入廊费 根据国家发改委、住建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754 号），入廊费构成因素应考虑：1）城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资；宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 7 2）城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报，原则上参考金融机构长期贷款利率确定（政府财政资金投入形成的资产不计算投资回报）；3）各入廊管线占16、用管廊空间的比例；4）各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本（含道路占用挖掘费，不含管材购置及安装费用，下同）；5）管廊设计寿命周期内，各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本；6）管廊设计寿命周期内，各入廊管线与不进入管廊的情况相比，因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本；7）其他影响因素。本项目入廊费将由 SPV 公司和入廊管线单位根据宜昌市管廊收费标准协商确定。（2）运营维护费 根据国家发改委、住建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格20152754 号），运营维护费构成因素应考虑：1）城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、17、更新改造等正常成本；2）城市地下综合管廊运营单位正常管理支出；3）城市地下综合管廊运营单位合理经营利润，原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定；宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 8 4）各入廊管线占用管廊空间的比例；5）各入廊管线对管廊附属设施的使用强度；6）其他影响因素。本项目运营维护费将由 SPV 公司和入廊管线单位根据宜昌市管廊收费标准协商确定。（3）政府补助和政府付费 1）管廊部分 由于使用者付费无法覆盖管廊投资成本，应考虑对于缺口部分支付政府财政补助。政府年度补助金额=可用性付费+运营付费-使用者应付费-绩效考核扣费。其中：可用性付费为按照中18、标收益率、运营期、社会资本承担的 PPP 投资额（含融资部分）计算出来的等额年金。管廊项目运营付费为项目年运营维护成本，包含项目运营阶段每年发生的电费、人工费、修理维护费、管理费等，但不包含运营阶段的财务费用；使用者应付费为入廊管线单位根据政府制定的管廊收费办法应缴纳的入廊费和运营维护费；绩效考核扣费参照绩效考核标准执行。管廊的年度补助金额=PMT（中标收益率，管廊运营期，-（管廊PPP 投资额-管廊项目中政府出资）,0）+运营维护成本-使用者应付费-绩效考核扣费。2）市政道路部分 市政道路运营后 10 年移交，未达到大修年限不发生大修费用，且道路运营维护只包含道路本体维护，保洁、绿化和照明等19、在建成 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 9 后即移交给市政管理部门，因此道路运维成本不予单独考虑，相应不单独支付运营付费。市政道路没有使用者付费。市政道路的年度政府付费金额=PMT（中标收益率，市政道路运营期，-（市政道路 PPP 投资额）,0）-绩效考核扣费。（二二）调价机制调价机制 （1）可用性付费调价机制 项目生命周期中成本主要受到利率变动和通货膨胀水平的影响，因此对于这两个因素的变动应制定价格调整机制。当央行 5 年期以上基准利率调整 a 百分点，且超过0.5%时，启动调价程序重新计算可用性付费。若基准利率变动发生在道路的运营期内，新的道路可用20、性付费=PMT（r，道路运营期，-（道路 PPP 投资额）,0），其中 r=0.2中标收益率+0.8(4.9%+a)中标收益率/4.9%若基准利率变动发生在管廊的运营期内，新的管廊可用性付费=PMT（r，管廊运营期，-（管廊 PPP 投资额-管廊项目中政府出资）,0），其中 r=0.2中标收益率+0.8(4.9%+a)中标收益率/4.9%。（2）运营付费调价机制 运营付费主要根据运营维护成本的变化而相应调整，即根据服务期内的通货膨胀情况（宜昌市统计局公布的当期 CPI 数值）调整。以 2 年为周期，进行定期调价。调价公式如下：宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证21、报告 10()%100110010011222222=nnnnCPICPIKkPP 式中：n调价周期（n=1,2,3）；0P中标人在投标文件中报出第一年运营成本；nP2第1n2个财务年度起适用的每一年运营付费（每两年调价一次）；k物价水平变化调价系数（其变化幅度在5%以外进行调价）；22 nCPI第 2n-1 个财务年度由宜昌市统计局公布的第2n2个财务年度宜昌市居民消费物价指数；1n2 CPI第 2n 个财务年度由宜昌市统计局公布的第1n2个财务年度宜昌市居民消费物价指数。1.3.41.3.4 收益分配原则收益分配原则 由于本项目使用者收费不能覆盖全部成本，需要政府补助才能保证投资人获取合理22、收益，为减少政府财政补助压力，建议本项目政府所占股权不参与 SPV 公司收益分配。由于本项目计算政府补助的基数未包括政府出资，因此项目公司终止运营后政府出资部分不再退还给政府。1.4 1.4 风险分配风险分配 1.4.1.4.1 1 风险分配原则风险分配原则 PPP 项目的风险分配是否合理是影响 PPP 项目成功的关键因素之一。公共部门和社会资本都应该本着“双赢”的态度就项目的风 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 11 险分配进行谈判。分配项目的风险时，应遵循以下原则：（1）由对风险最有控制力的一方承担 PPP 项目的风险。（2）承担的风险程度与所得回报23、相匹配。（3）承担的风险要有上限。（4）为保证公共部门和社会资本权利和义务的平衡在合同中还应该设置调整条款。当出现对项目有利的变化时，要进行对称性风险分配。1.4.1.4.2 2 项目风险因素识别项目风险因素识别 就本项目而言，主要包括政治风险、法律风险、金融风险、自然风险、建设风险及市场风险等。1 1、不可抗力风险不可抗力风险 （1 1）自然风险自然风险 指合同双方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的风险。具体包括施工或运营期间由地震、洪水等引起的崩塌、山体滑坡、泥石流、地面沉降等地质灾害，恶劣的气候环境、战争、疾病、社会暴乱等不可控制的因素导致施工与运营无法正24、常进行。（2 2）非自然风险非自然风险 政局稳定性及公众反对风险。国内出现政治局势不稳及公众反对等情况，必然影响 PPP 项目的建设和运营。2 2、政策法规风险政策法规风险 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 12 具体风险因素包括：（1）政策稳定性。即国家土地政策、税收政策和价格政策等与项目有关的敏感性问题方面的管理是否完善、是否经常变动，产业政策和投资导向是否经常变更。（2）政府决策风险。指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误或审批延误。（3）政府信用。政府单方面干预项目、单方面25、更改合同约定或者拒绝履行责任和义务都会对项目造成影响。（4）公众反对风险。是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。（5）法律变更。国家对于该行业标准、法律法规的变更，会直接影响项目的建设和营运成本。（6）法律及监管体系。现有 PPP 法律法规不完善，导致法律诉讼不够通畅，法律执行力不够、效率较差，从而导致原合同订立的法律基础发生了改变造成的风险。3 3、融资风险融资风险 （1）融资不到位。指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。（2）融资成本变动。在项目的建设和运营期内，融资费率26、的波动会直接或间接影响到融资成本和项目的价值，使项目面临收益损 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 13 失的风险。4 4、建设风险建设风险 （1）土地拆迁及补偿风险。SPV 公司与项目所在地就土地拆迁与补偿问题可能会产生的各种利益纠纷。（2）招投标风险。SPV 公司设立后，与建设运营有关的招投标费用高，招投标程序不公正、不公平、不透明，招标项目信息不充分，没能选择合适的中标人。（3）设计风险。由于设计文件内容和深度不符合项目的特定要求，或存在错误、表述不清楚造成不符合技术规范和技术标准等导致项目功能和质量存在不确定性。此外，设计变更引起返工或增加工程，会27、造成 PPP 项目建设工期的延迟和直接成本的超支。（4）技术风险。施工技术不合格、不成熟而产生的项目风险。（5）工期延误。主要指因前期审批、原材料、能源、施工配套设施的供应短缺、供应不及时，工程质量不过关，或自身管理等问题造成的工期延误影响。项目推迟完工意味着利息支出增加、机会成本的提高以及运营期的减少，直接影响项目收益。此外，天气条件、运输条件、经济环境变化等也可能对项目工期造成一定影响。（6）工程质量。由于承包商把关不严、偷工减料、不按技术规范施工、施工方案缺乏可行性论证、供应商提供材料有质量问题等原因引发的各种工程质量不满足要求，项目无法投入使用或使用功能受限。（7）建设投资预算偏差。由28、于材料价格上涨、人工工资上涨、宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 14 预算数量的偏差等造成施工费用增加而导致的项目风险增加。（8）安全事故风险。安全事故风险不仅给项目带来赔偿的风险，同时也会产生社会负面的影响。5 5、市场风险市场风险 （1）最低需求风险。市场需求是本项目前期决策的主要依据，因市场需求预测不准带来的经营困难，是项目在决策过程中应该尽量避免的风险。从管廊项目特征来看，管线企业的入廊意愿和需求对项目的成功运营至关重要。（2）项目唯一性风险。是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对本项目形成实质性的竞争而产生的风险。例如管线直埋方式会对入29、廊造成不利影响，应在项目内限制管线直埋。（3）通货膨胀风险。指由于国家宏观经济政策的变化，引起货币贬值，使得工资和物价水平大幅上涨，建设运营成本上升，从而使投资者在 PPP 协议确定的项目收费标准下无法按期收回预期投资所带来的风险。6 6、运营风险运营风险 （1）运营质量风险。指 SPV 公司由于缺乏项目运行、管理维护方面实际经验，导致在管理和维护质量中存在缺陷，对项目安全、稳定运行造成的影响和损失。（2）使用者付费风险。指管线单位不按时足额支付费用，影响项目财务生存能力。7 7、移交风险移交风险 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 15 移交方案设计不合30、理，移交标准制定不完善，移交程序执行不到位，致使项目移交时没有将满足性能测试要求的项目资产、知识产权、技术法律文件移交给政府指定单位并办妥法律过户手续。1.4.31.4.3 风险分配风险分配结果结果 根据风险分配原则，结合本项目风险分析,本项目风险分配如下表所示：风险类别 承担方 备注 不可抗力风险 自然不可抗力 双方共担 非自然不可抗力 双方共担 法律、政策风险 本级政府可控的变动 政府方 本级政府不可控的变动 双方共担 财务风险 融资不足 社会资本方 融资延误 社会资本方 融资成本过高 社会资本方 税率变化 双方共担 运营期增值税负超过 6%的由政府补偿 利率变动 双方共担 利率变动超过临31、界值后调整付费 CPI 变动 双方共担 每两年调整一次 需求不足 政府方 政府付费延迟 政府方 使用者付费延迟 双方共担 若管线单位无故欠费，政府按照 90%补足 建设风险 征地拆迁 政府方 政府方提出的设计变更 政府方 其他设计风险 社会资本方 地质条件及文物风险 双方共担 建设期顺延，成本社会资本承担 技术缺陷 社会资本方 工程质量瑕疵 社会资本方 工程进度延误 社会资本方 不可抗力引起的工期延误建设期顺延 工程成本超支 社会资本方 施工安全 社会资本方 市场风险 最低需求风险 政府方 项目唯一性风险 政府方 通货膨胀风险 双方共担 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政32、承受能力论证报告 16 运营风险 运营质量瑕疵 社会资本方 运营安全事故 社会资本方 移交风险 不满足移交标准 社会资本方 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 17 二二、财政承受能力论证财政承受能力论证 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。2.12.1 责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。2.1.12.1.1 股权投资支出股权投资支出 股权投33、资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任，本项目政府出资 3000 万元。2.1.22.1.2 政府承担财政补贴支出责任政府承担财政补贴支出责任 财政补贴支出责任是指在项目特许经营期间，政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴。社会资本通过获取使用者付费弥补部分投资，剩余部分采用财政补贴的方式，用以支付建设成本、运营维护费和合理利润。2.1.32.1.3 风险承担支出风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任，根据前述风险分配原则计算。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、34、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 18 工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，政府股东根据参股比例承担相应风险。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资和运营成本的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要项目运35、营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。2.1.42.1.4 配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投入，由于对工程采用实施 BOT 建设完成并整体运营，为降低项目运营成本支出，减少财政负担，政府配套土地投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。2.22.2 支出测算支出测算 2.2.1236、.2.1 股权投资支出股权投资支出 项目公司注册资本金为 36700 万元（约占 PPP 静态投资的 20%），宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 19 由市政府与社会投资人共同出资。宜昌市政府出资 3000 万元，社会投资人出资 33700 万元。2.2.2 2.2.2 政府付费支政府付费支出出 由于本项目仅依靠使用者付费无法覆盖项目成本，应考虑对于缺口部分支付政府财政补助。考虑到本项目采用 BOT 模式，略过了再次招标的过程，能够为社会投资人节省大量时间及经济成本，社会投资人还可获得一定的施工利润，故此部分预期收益率可以适当降低。建议社会投资人税前综合37、投资收益率按 5.88%控制。管廊的年度补助金额=PMT（中标收益率，管廊运营期，-（管廊PPP 投资额-管廊项目中政府出资）,0）+运营维护成本-使用者应付费-绩效考核扣费。市政道路的年度政府付费金额=PMT（中标收益率，市政道路运营期，-（市政道路 PPP 投资额）,0）-绩效考核扣费。计算得到项目运营期内每年政府付费支出见下表:PPPPPP 模式下政府付费支出模式下政府付费支出（单位单位：万元万元）序号序号 项项 目目 年年 份份 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 1 管廊等额年金 10197 10197 10197 1038、197 10197 10197 10197 10197 10197 10197 2 道路等额年金 8782 8782 8782 8782 8782 8782 8782 8782 8782 8782 3 运营成本 898 898 898 898 898 898 898 898 898 898 4 使用者付费 3074 214 214 214 214 214 214 214 214 214 5 政府补助（1+2+3-4）16803 19663 19663 19663 19663 19663 19663 19663 19663 19663 序号序号 项项 目目 年年 份份 2030 2031 20339、2 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 1 管廊等额年金 10197 10197 10197 10197 10197 10197 10197 10197 10197 10197 2 道路等额年金 3 运营成本 898 898 898 898 898 898 898 898 898 898 4 使用者付费 214 214 214 214 214 214 214 214 214 214 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 20 5 政府补助（1+2+3-4）10881 10881 10881 10881 10881 1088140、 10881 10881 10881 10881 2.2.3 2.2.3 风险承担支出风险承担支出 由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，本项目风险承担支出可转移风险、可分担风险以及不可分担风险进行分类，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的 5%考虑，政府股东根据参股比例承担相应风险。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，41、需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资和运营成本的 1%考虑，项目公司和政府各分担 50%；第三类不可转移风险包括：主要项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整对运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本 5%考虑。PPPPPP 模式下风险承担成本模式下风险承担成本（单位单位：万元万元）年份 自留可转移风险 可分担风险 不可转移风险 合计 2017 219.26 268.22 487.48 2018 255.80 312.93 568.73 2019 255.80 312.93 568.73 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工42、程 PPP 项目财政承受能力论证报告 21 2020 4.49 44.90 49.40 2021 4.49 44.90 49.40 2022 4.49 44.90 49.40 2023 4.49 44.90 49.40 2024 4.49 44.90 49.40 2025 4.49 44.90 49.40 2026 4.49 44.90 49.40 2027 4.49 44.90 49.40 2028 4.49 44.90 49.40 2029 4.49 44.90 49.40 2030 4.49 44.90 49.40 2031 4.49 44.90 49.40 2032 4.49 44.943、0 49.40 2033 4.49 44.90 49.40 2034 4.49 44.90 49.40 2035 4.49 44.90 49.40 2036 4.49 44.90 49.40 2037 4.49 44.90 49.40 2038 4.49 44.90 49.40 2039 4.49 44.90 49.40 2.32.3 财政支出预测财政支出预测 根据宜昌市政府信息公开网，2010 至 2016 年度公共财政收支决算表，2010 至 2016 年度，宜昌市本级一般公共财政预算支出分别为35.32 亿元、43.7 亿元、57.66 亿元、62.63 亿元、77.4 亿元、125.944、亿、121.9 亿元，年均涨幅达到 23%。考虑到宜昌市提出“十三五”时期城市综合实力进入中西部和长江沿线同等城市前列、进入全国城市 50 强；经济保持强劲增长态势，主要经济指标增幅高于全国全省平均水平，全市地区生产总值在“十二五”末基础上翻一番，不断提高在全省“三个三分之一”格局中的份额，进入中西部和长江沿线同等城市前列、进入全国城市 50 强，进入全国同等城市“第一梯队”；城市规模加速拓展，中心城区建成区面积达到 300 平方公里，同时结合 2010-2016 年公共预算支出年均 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 22 涨幅以及通货膨胀水平，取项目合45、作期内 2017 至 2039 年宜昌市本级公共预算财政支出平均涨幅为 10%。测算出的宜昌市未来年度公共预算财政支出如下：宜昌市本级财政预算支出测算分析表宜昌市本级财政预算支出测算分析表 分析期间分析期间 一般预算支出一般预算支出 （亿元亿元）增长比例增长比例 备注备注 2010 年实际 35.32-2011 年实际 43.70 24%2012 年实际 57.66 32%2013 年实际 62.63 9%2014 年实际 77.4 24%2015 年实际 125.9 63%2016 年实际 121.9-3%合计平均合计平均 2 23 3%2017 年预计 134.0 10%2018 年预计 46、147.4 10%2019 年预计 162.2 10%2020 年预计 178.4 10%2021 年预计 196.3 10%2022 年预计 215.9 10%2023 年预计 237.5 10%2024 年预计 261.2 10%2025 年预计 287.3 10%2026 年预计 316.1 10%2027 年预计 347.7 10%2028 年预计 382.4 10%2029 年预计 420.7 10%2030 年预计 462.8 10%宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 23 2031 年预计 509.0 10%2032 年预计 559.9 1047、%2033 年预计 615.9 10%2034 年预计 677.5 10%2035 年预计 745.3 10%2036 年预计 819.8 10%2037 年预计 901.8 10%2038 年预计 992.0 10%2039 年预计 1091.2 10%预测期平均预测期平均 10%10%2.4 PPP2.4 PPP 模式政府支出与财政支出比较模式政府支出与财政支出比较 在项目生命周期 23 年内，采用 PPP 模式下，政府年支出明细如下：PPPPPP 模式下政府年度支出明细模式下政府年度支出明细（单位单位：万元万元）年份 股权投资 政府付费 风险承担成本 合计 2017 3000.00 4848、7.48 3487.48 2018 568.73 568.73 2019 568.73 568.73 2020 16802.99 49.40 16852.38 2021 19662.91 49.40 19712.30 2022 19662.91 49.40 19712.30 2023 19662.91 49.40 19712.30 2024 19662.91 49.40 19712.30 2025 19662.91 49.40 19712.30 2026 19662.91 49.40 19712.30 2027 19662.91 49.40 19712.30 2028 19662.91 49.49、40 19712.30 2029 19662.91 49.40 19712.30 2030 10881.14 49.40 10930.54 2031 10881.14 49.40 10930.54 2032 10881.14 49.40 10930.54 2033 10881.14 49.40 10930.54 2034 10881.14 49.40 10930.54 2035 10881.14 49.40 10930.54 2036 10881.14 49.40 10930.54 宜昌市点军区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 24 2037 10881.14 4950、.40 10930.54 2038 10881.14 49.40 10930.54 2039 10881.14 49.40 10930.54 考虑宜昌市已建和拟建 PPP 项目（含点军片区地下综合管廊工程PPP 项目）的政府支出责任与公共财政预算支出比较如下：PPPPPP 模式政府支出与财政支出比较表模式政府支出与财政支出比较表 年份 PPP 项目政府支出 公共财政预算支出（万元）比例 峡州大道（柏临河路先锋路）沙河片区开发 伍家岗大桥 其他 PPP项目 本 PPP 项目政府支出 合计（万元）2017 1471.15 49942.05 3891.11-5786.14 3487.48 5300551、.65 1340435.80 3.95%2018 13012.44 58785.97 3891.11 2967.02 568.73 79225.27 1474479.38 5.37%2019 13012.44 70638.29 2594.07 2966.83 568.73 89780.36 1621927.32 5.54%2020 13042.89 3036.63 27376.12 2962.38 16852.38 63270.4 1784120.05 3.55%2021 13042.89 3036.63 27433.26 2957.495 19712.30 66182.58 1962532.52、05 3.37%2022 13075.19 3142.41 27494.27 2952.133 19712.30 66376.3 2158785.26 3.07%2023 13075.19 3142.41 27558.99 2621.326 19712.30 66110.22 2374663.79 2.78%2024 13109.47 3142.41 27682.62 2614.853 19712.30 66261.65 2612130.16 2.54%2025 13109.47 3142.41 27702.39 2607.749 19712.30 66274.32 2873343.18 2.53、31%2026 13145.83 3142.41 27781.43 2599.94 19712.30 66381.91 3160677.50 2.10%2027 13145.83 3258.76 27865.78 2599.64 19712.30 66582.31 3476745.25 1.92%2028 13184.40 3258.76 28352.79 20687.13 19712.30 85195.38 3824419.77 2.23%2029 3258.76 30404.41 596.9395 19712.30 53972.41 4206861.75 1.28%2030 3258.7654、 31922.54 596.9395 10930.54 46708.78 4627547.93 1.01%2031 3258.76 32245.20 596.9395 10930.54 47031.44 5090302.72 0.92%2032 3386.75 32578.00 596.9395 10930.54 47492.23 5599332.99 0.85%2033 3386.75 32838.44 596.9395 10930.54 47752.67 6159266.29 0.78%2034 3386.75 32916.39 596.9395 10930.54 47830.62 67755、5192.92 0.71%2035 3386.75 32839.44 596.9395 10930.54 47753.67 7452712.21 0.64%2036 32839.94 596.9395 10930.54 44367.42 8197983.43 0.54%2037 32840.44 630 10930.54 44400.98 9017781.78 0.49%2038 32840.94 630 10930.54 44401.48 9919559.95 0.45%2039 33012.19183 630 10930.54 44572.73 10911515.95 0.41%宜昌市点军56、区地下综合管廊及市政道路工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 25 2.52.5 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估 根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，结合经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，在交通运输、市政设施、保障性住房、公共服务等领域，平衡不同行业 PPP 项目，可较好地防止某一行业和领域PPP 项目过于集中。除本项目外，目前宜昌市已实施和拟实施的 PPP 项目主要为交通设施、市政道路、片区开发等项目，点本 PPP 项目的实施可以很好的平衡各类型项目的投资和发展，使得宜昌市的城市基础设施建设更为均衡。2.62.6 论证结论论证结论 本项目政府支出责任主要包括股权支出、运营期付费支出和风险承担支出。经测算，宜昌市已经实施和拟实施的 PPP 项目（含点军片区地下综合管廊工程 PPP 项目）全生命周期内需安排的财政支出每年占到宜昌市本级一般公共预算支出的最高不超过 5.6%，远低于 10%的阈值。此外，根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，本项目平衡了宜昌市不同行业和领域PPP 项目，防止了在某一行业和领域 PPP 项目过于集中可能性，因此，建议点军片区地下综合管廊工程采用 PPP 模式实施。