1、 白城市区地下综合管廊工程白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 白城市白城市财政局财政局 二一六年二一六年十十二二月月 白城市区地下综合管廊工程白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 咨询机构：咨询机构：吉林省吉林省智宏工程项目管理智宏工程项目管理有限公司有限公司 二一六年十二一六年十二二月月 目目 录录 一、项目概况.1 二、物有所值评价原则及方法.7 三、物有所值定性评价指标设定.8 四、物有所值定性评价.11 五、物有所值定量评价.12 六、附表及附件.16 白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报2、告 1 白城市区地下综合管廊工程白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目项目 物有所值评价物有所值评价报告报告 一、一、项目概况项目概况（一）项目名称（一）项目名称 白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）（二）项目类型（二）项目类型 新建项目（三）项目建设地点（三）项目建设地点 本项目位于白城市区，项目总投资 42376 万元。（四）项目实施机构（四）项目实施机构及出资代表及出资代表 白城市住房和城乡建设局（以下简称市“住建局”）作为本项目实施机构，白城中城投资建设有限公司（以下简称“中城公司”）作为政府出资代表。（五）项目概况（五）项目概况 1、项目总投资估算 项目总投资3、 42376 万元。2、项目建设背景 建设地下综合管廊与白城市的规划发展定位相符，不仅是土地集约化利用和工程管线集约化建设的需求，也是落实国家新 型城镇化规划（2014-2020 年）政策的重要举措，有助于政府对 社会公共资源的控制和管理，符合社会经济发展的需要，有利于白城市的可持续发展。在国务院办公厅关于加强城市地下管线 建设管理的指导意见（国办发201427 号）的指导下，白城 市城市发展的总体白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 2 目标对基础设施的水平和标准提出了更高的要求，建设综合管廊将会成为白城市的新名片，为城市快速发展 提供强有力的支撑。3、采用 PPP 的可行4、性和必要性（1）、必要性 随着我国经济建设的高速发展和城市人口增加，城市规模不断扩大，许多城市出现建设用地紧张、道路交通拥挤、城市基础设施不足、环境污染加剧等问题。无论从城市生产、生活设施的建设需要，还是减轻城市环境、防灾压力的需要等，都迫切要求向地下空间发展。综合管廊是 21 世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，将管线集约化的容纳在综合管廊中，不但美化了环境，也避免了由于埋设或维修管线而导致路面重复开挖的麻烦；由于管线不接触土壤和地下水，因此避免了土壤对管线的腐蚀，延长了使用寿命；综合管廊的建设还为规划发展需要预留了宝贵的地下空间。根据以往工程经验，当管廊与道路同期建设，管线施5、工可以在封闭的空间里完成，避免了多种管线交叉施工造成的平面与竖向矛盾，可以有效的加快工程建设进度。建设地下综合管廊与白城市的规划发展定位相符，不仅是土地集约化利用和工程管线集约化建设的需求，也是落实国家新型城镇化规划（2014-2020 年）政策的重要举措，有助于政府对社会公共资源的控制和管理，符合社会经济发展的需要，有利于白城市的可持续发展。通过 PPP 模式建设综合管廊，不仅可以大大降低政府当期支出规模，平滑财政长期支出规模；同时还可以盘活白城市基础设施存量资产，进一步理顺白城市市政设施收支体制；尤为重要的是，通过 PPP 模式引入社会资本提高综合管廊长期管廊服务水平，提高白城市公共白城市6、区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 3 服务水平。（2）可行性 2014 年以来，国家大力推广 PPP 模式，鼓励吸引社会资本 参与城市基础设施项目的建设运营。住建部、财政部共同推出地下综合管廊试点城市，为全面贯彻落实中央精神，各地积极响应，在综合管廊领域积极开展 PPP 项目工作。成熟的政策环境、丰富 的实践经验以及成熟的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供 了保障和参考。公用事业改革和管理的政策环境比较成熟。国家各部委相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业参与城市公用设施建设和经营的政策，并出台了 基础设施和公用事业特许经营管理 办法。目前，财政部、住建部正在全面推广和规范 P7、PP 模式，发改委也正在加快特许经营的立法工作。这为公用事业的改革和 未来的监管提供了较为成熟的政策环境。国内众多省市通过引入社会资本对城市基础设施企业进行改制并实施合作经营的实践，对城市基础设施行业进一步实 践合作经营提供了可供借鉴的经验。成熟的综合管廊行业投资市场。2002 年以后随着建设 部关于加快市政公用行业市场化进程的意见的发布，越来越多的国内外工程建设企业参与综合管廊市场化的改革中来，投资人市场已经培育发展起来，这些投资人不仅拥有雄厚的资金实力，同时拥有相关项目经验。通过本项目，可在一定程度上缓解市政府地下综合管廊建设的资金压力，拓宽融资渠道，推进白城市城市公共服务设施建设；以公平8、公开、公正、择优的原则，筛选优秀投资人，通过优秀企业的白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 4 进入，为白城市的综合管廊设施引进先进的技术和 管理经验，提高市政公用行业运行效率。综上所述，白城市采用 PPP 模式实施综合管廊是十分必要的，也是切实可行的。5、项目公司股权结构 根据关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）附件PPP 项目合同指南（试行）的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%且不具有实际控制力及管理权。根据本项目的实际情况，经本项目相关单位研究，建议本项目的出资额安排为政府方（白城中城投资建设有限公司）出资额为 41459、万元，社会资本出资额为 4315 万元，政府和社会资本出资额分别占项目资本金的 49%和 51%。（六）项目运作方式（六）项目运作方式 本项目采用 PPP 模式进行运作，具体运作方式为：BOT（建设-运营-移交）。为确保本项目的成功运作和实现目标，在运作过程中须贯彻以下原则：严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则；项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则；理顺政企关系、完善特许经营制度的原则；广泛调研、借鉴类似项目先进经验的原则。具体运作方式如下：1、经公开招标方式选择确定社会资本，由白城市中城投资建设有限公司与中选社会资本成立项目公司。白城市住建局与项目公司签署项目合同，授予项目公司10、在特许经营期内的特许经营权，明确合作双方在运营期的权利及义务。2、项目公司负责项目建设、运营及维护相关内容。项目合同白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 5 签署之后，项目公司拥有特许经营期内项目资产的使用权和收益权。3、在运营期内，项目公司提供项目的运营、保养、维护等服务，保障整个项目的正常运营，满足社会公众的需求，4、由于目前白城市尚未出台地下综合管廊收费标准，因此现阶段社会资本的投资回报机制以政府补贴为主，后期当政府出台地下综合管廊收费标准，项目 公司可以向入廊管线单位一次性入廊费、管廊日常维护费获得回报，不足部分以政府支付的可行性缺口补助，以偿还银行贷款本息、股东的投11、资本金及合理收益。5、项目运营期为 13 年，运营期结束，项目公司将本项目资产的使用权和收益权无偿移交给白城市住建局或政府指定的其它机构。（七）项目融资结构（七）项目融资结构 项目公司按照 PPP 合同约定承担融资主责，并根据金融机构合规性要求提供支持性文件。除项目公司投入的资本金及地方政府负责的征地拆迁费用等费用外，其余资金由项目公司向金融机构融资，额度为 32313 万元。本项目的融资利率不得超过银行同期基准贷款利率。社会资本须承诺，若政府方推荐的综合融资成本和贷款期限优于项目公司的综合融资成本和贷款期限，则项目公司须采用政府方推荐的融资方案。（八八）项目回报机制）项目回报机制 白城市政府12、通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会资本承担，并利用合理的项目投资回报机制满足社会资本成本回收和合理回报。就本项目而言，项目投资回报机制为使用者付费和可行性缺口补助。本项目使用者付费指向入廊企业收取入廊费及管廊运营维护费。同时政府将按照特许经营协议约定分期向项目公司白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 6 支付可行性缺口补助，以弥补其建设投资、经营成本并获得合理回报。但项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的政府补贴收入。（九九）项目风险分配框架）项目13、风险分配框架 根据财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）及关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）的相关要求，本项目按照风险与控制力对称、风险与收益对等、风险成本低者承担、风险可控和风险归责等原则，结合本项目的项目运作模式、交易结构以及其他重要边界条件，逐一识别项目风险点，同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和项目公司之间合理分配项目风险，建立本项目的风险分配基本框架如表所示。项目主要风险识别表项目主要风险识别表 风险类别 政府承担 共同承担 项目公司 政治风险 特许权收回/违背14、 政治反对 政局稳定 宏观经济变化 征用/公有化 法律变更 审批获得/延误 行业规定变化 法律风险 项目公司破产 合同文件冲突 第三方延误/违约 设施所有权 经济风险 利率变化 通货膨胀 外汇风险 建设风险 融资工具不当 白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 7 风险类别 政府承担 共同承担 项目公司 设计不当 分包商违约 工程/设计质量 工地安全 劳资/设备的获取 劳工争端/罢工 土地使用 效率低/材料浪费 建造成本超支 完工风险 融资成本高 技术不过关 考古文物保护 地质条件 场地可及性/准备 工程/运营变更 公共设备服务提供 运营风险 运营成本超支 运营商违约 服务质量15、不好 维护成本高 维修过于频繁 运营效率低 设备维护状况 移交后设备状况 收益风险 收益不足 收费/税收变更 市场需求变化 市场竞争 其他风险 不可抗力 剩余风险 天气/环境恶劣 二、二、物有所值评价原则物有所值评价原则及方法及方法 物有所值评价遵循真实、公允、客观、公正的原则，判断项目采用 PPP 模式与政府传统采购模式相比是否更物有所值。白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 8 物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估和定量评估（公共部门比较值）。物有所值评估结果一般作为是否采用 PPP 和确定风险分担的依据。财政部门（政府和社会资本合作中心）应16、对项目进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。PPP 物有所值评价指引（试行）文件中第三章规定：“定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等”。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性17、评价结论。通过物有所值定性分析的项目，进行物有所值定量分析。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论。物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。三、三、物有所值物有所值定性评价指标定性评价指标设定设定 物有所值定性分析采用专家评分法，根据项目实际情况，设定专家评分表的基本评价指标，主要包括全生命周期整合程度、风险识别白城市区地下综合管廊工程 P18、PP 项目物有所值评价报告 9 与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和三项补充评价指标。以下具体介绍评价指标及其评分标准。（一）基本指标（一）基本指标 基本指标分别为全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。各基本指标评估要点如下：1、全生命周期整合程度 本指标主要通过察看本项目计划对全生命周期具备环节的整合情况来评分。采用 PPP 模式，将项目的设计、建设、采购、安装、测试、试运营、运营及维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本方实施，是实现物有所值的重要机理。2、风险识别19、与分配 本指标主要通过察看在项目识别阶段对本项目风险的认识情况来评分，清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。3、绩效导向与鼓励创新 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。4、潜在竞争程度 本指标主要通过预估有资格、意愿和能力实施本项目的社会资本合作方的数量来评分。具体评分还应考虑社会资本合作方的能力与本项目具体情况的匹配程度。社会资本合作方的能力包括综合20、实力，PPP白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 10 项目经验，拥有或能够高效整合设计、建造、融资等方面的人、财、物资源，以及其他相关能力。5、政府机构能力 政府机构能力主要考核政府转变职能，优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。6、可融资性 主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。（二）（二）补充补充指标说明指标说明 PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）提出，除上述六项基本评价指标外，项目21、本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。本项目从实际出发，确定了全生命周期成本测算准确性、项目规模大小以及预期使用寿命长短三项补充指标，对项目进行物有所值评判。1、全生命周期成本测算准确性 主要通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。2、项目规模大小 主要依据项目的规模大小来评分。项目的投资越大，得分越高。3、预期使用寿命长短 项目使用寿命是项目产出的重要指标，直接关系到公共利益和社白城市区地下综合管廊工程 22、PPP 项目物有所值评价报告 11 会效益。因此项目的预期使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。（三）权重分配说明 根据财政部印发的PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）文件中第三章第二十条“在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。”本项目就具体情况确定本次各项基本指标、附加指标权重。1、基本指标 本项目基本指标权重之和为 80%，分别为：全生命周期整合程度 20%；风险识别与分配 15%；绩效导向与鼓励创新 15%；潜在竞争程23、度 10%；政府机构能力 10%；可融资性 10%。2、补充指标 本项目补充指标权重之和为 20%，分别为：项目规模大小 6%；预期使用寿命长短 6%；全生命周期成本预测准确性 8%。四、四、物有所值定性评价物有所值定性评价（一）专家选择方法（一）专家选择方法 按照PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）要求，财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，选择 7 名物有所白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 12 值评审专家组成专家小组。本项目由财政部门委托咨询机构组织专家进行定性评价论证。（二）专家小组构成（二）专家小组构成 本项目物有所值评审小组，由 7 24、名物有所值评价专家组成。7 名专家涉及领域包括财政、会计、法律、行业及工程技术等方面专家。（三）组织专家小组评价会议（三）组织专家小组评价会议 项目物有所值定性评价专家评审会于 2016 年 10 月 18 日由白城市财政局委托吉林省智宏工程项目管理有限公司组织召开，参加会议的有白城市财政局、白城市住建局、中城公司、北京大岳咨询及智宏咨询等单位以及 7 位专家参与了评价工作。评审专家立足于本项目实际情况，分别从各自专业所长的角度出发，各抒己见，对本项目实施PPP 模式是否物有所值的定性评价做出了详细的评定。定性评价的得分为 73.80 分，通过物有所值评价（详见附表及附件）。五、五、物有所值定25、量评价物有所值定量评价 按照PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）要求，假定采用 PPP 模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。（一）概念与计算 1、PSC 构成 PSC 值是指政府采用传统模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。计算公式为：白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 13 PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自26、留风险承担成本。（1）初始 PSC 值 初始 PSC 值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本。1）建设成本建设成本 当政府（或授权其管理的投资公司）投资、建设该项目时，需承担项目全部投资。假设项目全部采用财政资金（未考虑贷款）。建设成本包括项目工程费用、工程建设其他费用、预备费，合计为 42376 万元。2）运营维护成本运营维护成本 假定政府传统采购模式与 PPP 模式下相同，对项目运营维护成本进行测算。运营年份 20192019 20202020 20212021 227、0222022 20232023 20242024 20252025 20262026 20272027 运维成本 291 291 291 291 291 291 291 291 291 现值 280 269 259 249 240 231 222 213 205 运营年份 20282028 20292029 20302030 20312031 合计合计 运维成本 291 291 291 291 3783 现值 197 190 183 176 2914 按照实施方案，本项目运营维护成本总成本 2914 万元，年均224.15 万元。3）资资本性收益本性收益 本项目无资本性收益。4）第三方收入第28、三方收入 本项目仅考虑运营期维护管养，不考虑可能涉及的第三方收入。白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 14 5）其他成本其他成本 由于本项目的咨询服务费用等交易成本，项目设施和配套工程建设成本已计入项目总投资，本项目暂不计算其他成本。（2）竞争性中立调整值 计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势和劣势，以保障在物有所值定性分析中政府和社会资本能够在公平的基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用，行政审批费用、税费等。根据本项目实施方案，本项目考虑采用 PPP 模式下项目公司收费所缴纳的增值税为 3229、79 万元，税金附加为 328 万元，运营期所得税为 2588 万元，合计为 6195 万元。（3）可转移风险及自留风险成本 可转移风险及自留风险成本。可转移风险是指所有转移给社会资本方的风险总价值，自留风险是指所有未能转移给社会资本方的风险价值。风险控制的最优原则是将风险分配给能够以最小成本管理它的一方，通过比例法对风险承担成本进行量化。风险承担成本=项目建设运营成本*风险承担成本比例 参考一般 PPP 项目惯例，通常项目的建设和运营超支风险为 10%。本项目可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例 80%，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例 20%。风险承担成本=（423730、6+2914）*10%*80%=3623.2 万元 综上，政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC）为 55108.2万元。2、PPP 值构成 白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 15 PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的净现值。在 PPP 模式下由双方注册成立项目公司，项目公司负责投资建设及运营维护。具体财务测算如下：折现率的确定 关于印发的通知（财金201521号）第十七条规定，“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。参照2015年吉林省政府一般债券利率约3.36%，并在此基础上考虑风险转移溢价等因素，考虑31、本项目折现率取值为3.96%。（1）政府财政支出 1）股权投资支出 项目公司注册资本为 8460 万元，政府方在项目公司中持股比例为 49%，需承担 4145 万元（8460 万元*49%）股权投资支出，且在建设期到位。2）资本性收益 本项目资本性收益：5747*49%=2816.03 万元（2）运营补贴支出 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金【2015】21 号）进行测算，本项目运营补贴支出值：38238.15 万元（3）政府自留风险承担成本 本项目中 PSC 值中仅计算政府转移给社会资本的风险成本，因此，自留成本为 0。综上，考虑 3.96%的折现率，政府全生命周期成本净现值（PPP）为 39567.12 万元。3、物有所值量值（VFM）的分析结论 白城市区地下综合管廊工程 PPP 项目物有所值评价报告 16 根据上述对政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC）和 PPP模式政府全生命周期成本净现值（PPP）比较来看，PPP 模式下政府全生命周期成本净现值小于公共部门比较值，可以计算得出本项目物有所值（VFM）的量值如下：VFM=PSC-PPP=55108.2-39567.12=15541.08 万元0 本项目物有所值的量值大于零，即该项目适宜采用 PPP 模式运作。六、六、附附表表及附件及附件