1、编编 制制 人人 员员项目负责人王金章注册工程咨询师工程师主要参加人员栾林学中级经济师傅南宁高级工程师洪世畅经济师注册咨询工程师邱永明注册资产评估师注册会计师校核曹宝华注册咨询工程师审核赵学智高级经济师陈俊副教授注册咨询工程师审定廖国荣副教授高级工程师注册咨询工程师法定 代表人张增强工程师1目目 录录第一章第一章 项目概况项目概况.2一、项目基本情况.2二、经济技术指标.7三、项目公司股权情况.10四、项目回报机制.11五、项目协调机制.11第二章第二章 风险分配基本框架风险分配基本框架.13一、风险识别.13二、风险分配.13三、主要风险控制.18第三章第三章 物有所值评价总体思路物有所值评2、价总体思路.20一、报告编制依据.20二、物有所值评价背景.21三、VFM 评价目的及用途.23四、VFM 评价总体思路.24第四章第四章 项目项目 VFM 定性评价定性评价.26一、定性评价流程.26二、定性评价指标体系.26三、定性分析.35第五章第五章 项目项目 VFM 定量评价定量评价.42一、物有所值定量评价方法.42二、项目定量评价结果.49第六章第六章结论结论.502第一章第一章 项目概况项目概况一、项目基本情况一、项目基本情况项目名称：项目名称：深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP项目实施机构：实施机构：和平县工业园管理委员会建设地点：建设地点：项目建设地点3、位于深圳福田（和平）产业转移工业园内项目实施的必要性：项目实施的必要性：第一、贯彻落实“大众创业万众创新”战略党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，将其作为关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。党的十八届五中全会将创新作为五大发展理念之首，进一步指出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。李克强总理在 2015 年政府工作报告中提出，推动大众创业、万众创新，培育和催生经济社会发展新动力。今年 6 月，国务院颁布了关于大力推进大众创业万众创新若干措施的意见，明确指出，推4、进大众创业、万众创新，是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择，是扩大就业、实现富民之道的根本举措，是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。这是认真总结国内外发展实践经验和理论认识的结果，符合当今世界发展实际和创新潮流，具有重要的理论意义和现3实意义。为贯彻落实“大众创业万众创新”战略，进一步提升企业自主创新能力，实施创新创业驱动发展战略，加快高新技术产业发展，推动和平县建设创新型工作进程，加大高新技术企业的培育力度，和平县利用现有资源，优化园区布局，合理规划园区内物流园用地的情况，在保证企业物流流通的使用条件下，配置双创功能，打造科技创新孵化基地，为和平县企业创业创新创造有利条件，同时能够5、引进社会上创新新人才，引进相关高科技技术企业进驻，充分发挥智慧双创物流园的主体功能，最大化的实现智慧双创物流园的使用价值，推动和平县的和会经济发展。结合国家“大众创新、万众创业”战略，将双创基地建成一个创新空间、一个创业空间、一个企业服务中心、一个科技孵化中心，建立完善的双创配套服务，推动和平县的创新创业。第二、深入贯彻“十三五”规划纲要“十三五”是深入贯彻落实党的十八届五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，全面建成小康社会的决胜期，是全面深化改革的攻坚期，也是推进和平振兴发展的关键期。“十三五”期间，和平县注重产业转型，推进创新发展，着力做大做强做优产业，推动产业规模扩张，创新引领转型6、提质，为县域经济发展提供强劲支撑。突出工业主导发展。坚持把新型工业化作为第一推动力。努力拓展园区发展空间，解决企业用地瓶颈。加快福和合作共建产业园、大坝工业集中发展区“七通一平”建设，新增开发土地 1 平方公里。完善基础设施配套，促成园区物流基地动工建设。大力推进“五个基地”建设，主动承接产业转移，加速产业集聚，促成规模效应。启动“智慧园区”建设，将园区打造成基础4设施高端、管理服务高效、创新环境高质的现代化信息园区。推动企业转型升级。设立工业技改创新扶持专项资金及科技改革专项资金，用于高新技术企业培育、科技创新载体建设。成立县生产力促进中心，引导 12 家规模以上工业企业实施技术改造，组织 7、2 家以上企业实施“机器换人”和智能化改造。力争培育高新技术企业 1 家以上，支持 2 家科技型企业纳入省高新技术企业培育库，建成省级工程研发中心 1 个以上。引进和培育一批有资源依托、环保水平高、吸纳就业多的特色优势产业及相关配套产业。积极推进钟表检验检测和产品展示交易中心、钟表制造孵化基地规划建设工作，争取与福田区合作共建科技企业孵化基地。第三、大力提升核心竞争力以“智慧园区、创新园区、效益园区、低碳园区”建设为新方向，围绕工业主导产业、旅游产业和特色产业，完善招商激励、项目评估、约束考核“三大机制”，稳妥推进金融资本、地产资本和工业资本“三资融合”。加强与各种行业协会、商会的沟通联系，开8、展更有针对性的招商。着力在新医药、钟表制造、精密电子和矿产资源精深加工等产业上招大引强，鼓励发展总部经济，重点引进投资强度大、税收贡献率高、产业链条长、带动能力强的大项目、好项目。全面提高在谈、签约、开工和投产项目的转化率。力争实现在谈项目 20 个以上，新签约项目 10 个以上，新开工项目 10 个以上，竣工投产项目 10 个以上。打好帮扶企业“组合拳”，落实各项惠企政策，掀起“大众创业、万众创新”高潮。加快建立中小微企业信用信息平台，拓宽民营企业融资渠道。放宽民营资本市场准入条件，鼓励民间资本进入产业开发、基础设施和公益5事业等领域，培育壮大一批民营骨干企业。营造公平公正的社会氛围，提升市9、场服务水平，促进市场主体增量提质。通过完善园区建设，打好“组合拳”，突破产业链短，核心环节薄弱，产业发展路径狭窄的短板，不断提升提升核心竞争力。第四、引进高新产业的功能要把高新技术产业和战略性新兴产业的引进和培育作为全县产业发展的重点工程和第一要务抓紧抓好抓出成效，在做大经济总量中转变方式、优化结构，提高质量、增加效益，进一步提高经济增长的质量和效益。举全县之力加大引进高新技术产业的力度。加大项目前期准备、招商引资、项目落地力度，突出招大引强、招才引智，千方百计引进一批附加值高、带动能力强、经济效益好的大项目，引进一批高层次创新创业人才带项目投身和平发展，努力形成资金、技术、人才等创新要素滚滚10、而来的良好局面。要优化园区规划，提升承载能力，依托现有产业基础和资源相对优势，规划设立国际孵化园，科学确定工业园区的功能定位和特色主导产业，打造专业化园区。充分发挥物流园聚集效应，聚拢全县物流企业，整合收单、分拣、存储、配送、装卸、搬运等服务链，实现集约化经营，降低成本、提高效率、提升服务，服务和平县工业产业。项目将针对和平县农业、科技的产业特征，引入品牌策划、产品包装、特优农产品深加工等上下游服务，提升产品、产业的经济附加值。通过物流园的运作，完善和平县的工农业产品配套服务，以点带面，通过物流园的带动效应，促进商贸、旅游、电子商务、金融等行业产业的升级发展，优化地方经济结构。第五、完善配套设11、施的服务6随着园区开发面积的不断拓展、配套设施的日益完善和投资环境的日趋优化，前来深圳福田（和平）产业转移工业园投资兴业的商家日益增多。和平县工业园区将逐步完善和平县的物流发展水平，形成新的经济增长点，增加更多了就业机会，同时该物流园区能够充分整合全县农产品资源，为农产品深加工及交易提供服务，实现农村互联网+物流的功能。物流中心的建设利于优化当地资源配置，调整经济结构，实现可持续发展，可根据社会和用户的需要，将原材料、产成品从起点至终点及相关信息有效地流动全过程进行系统功能的集成，并使运输、仓储、整理、加工、配送等环节有机结合、高效运作，从而克服传统的货物流通效率低下、资源浪费严重的弊端，使社12、会资源得到合理配置。综上所述，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP项目能有效解决园区企业货物流通的问题，提高园区的服务水平，同时园区贯彻国家双创的发展理念，在园区内合理规划，创新配置双创功能（科技孵化基地），加快科技企业孵化器的建设，全力打造一个智慧双创的物流园区。因此，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的建设不仅满足了和平县对货物运输的需求，还有利于完善和平县科技创新创业体系，推动和平县社会和经济的发展。项目实施的目标和意义：项目实施的目标和意义：目工程建设将极大带动周边土地的开发利用，对促进和平县经济发展、改善人居环境和投资环境、构建和谐社会13、具有重要意义。因此无论从缓解交通压力、改善交通状况的角度，还是从拓宽城市骨架、促进区域经济增长、提升城市竞争力、完善区域基础设施的角度考虑，本项目的建设都是十分必要的。7二、经济技术指标二、经济技术指标（一）项目工程规模（一）项目工程规模及建设内容及建设内容深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目基于综合实用型，互联网+平台型，智慧信息化型三大设计要求，并结合国家双创发展理念，配置双创功能（科技孵化基地）。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目规划总用地面积 30070 平方米、总建筑面积 23000 平方米，包括：创新创业基地 4000平方米，物14、流园运营中心 6000 平方米，科技孵化基地 10000 平方米，地下停车场 3000 平方米，园区绿地率 30%。（二二）PPPPPP 运作方式运作方式1 1、具体模式具体模式本项目依靠“政府付费模式”回收投资成本，通过政府购买服务推进实施的 PPP 项目。具体模式采用设计建设融资运营移交（DBFOT）模式。2 2、合同范围合同范围（1）PPP 项目合同由和平县工业园管理委员会与中标社会资本方签订框架协议约定共同成立项目公司等事宜；项目公司设立后由和平县工业园管理委员会与项目公司签署PPP 项目合同。（2）项目公司协议及文件项目公司协议及文件主要指股东协议和公司章程，由项目公司股东签订。8（15、3）其他合同其他合同指项目公司与其他第三方签订的各类合同，包括但不限于融资合同、施工总承包合同、原材料供应合同、保险合同等。项目公司负责深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP项目的资金筹措、建设、运营，特许经营期限 12 年内（含 2 年建设期），项目公司自主经营，自负盈亏，自担风险，自享收益。项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目投资清单，作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构，政府只在运营期间对项目的社会资本16、方承担年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润进行补贴。3 3、合同期限合同期限合同期限包括项目的建设期和运营期，本项目计划 2017 年 1 月开始前期工作，计划完成时间 2018 年 12 月（具体以具体以 PPPPPP 合同为准合同为准）；参照基础设施和公用事业特许经营管理办法 贷款期限最长可达 30 年的规定，结合项目实际情况，项目分析设定的特许经营期为 12 年（含建设期 2 年）。（三）（三）项目投资规模项目投资规模1 1、项目投资、项目投资项目建设总投资为 11576.23 万元。其中：土地费用 360.84 万元，建安工程费 8779.36 万元，工程建设其它费17、用为 877.93 万元（含勘察设计费342.39 万元，工程监理费 158.03 万元），基本预备费用 482.86 万元，科技9服务平台 1075.23 万元。2 2、资金筹措、资金筹措本项目建设总投资为 11576.23 万元，项目资本金按股权比例出资，其他资金采用融资或自筹方式解决。（四四）建设工期）建设工期本项目建设工期 2 年，预计 2017 年 1 月开工建设，2018 年 12 月建成投入使用。（五五）前期已完成情况）前期已完成情况本项目前期许多工作已经完成，项目已经通过相关部门的规划、土地、环评等审批手续，取得发改部门的批复文件。（六六）项目产出）项目产出深圳福田（和平）智慧18、双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目能有效解决园区企业货物流通的问题，提高园区的服务水平，同时园区贯彻国家双创的发展理念，在园区内合理规划，创新配置双创功能（科技孵化基地），加快科技企业孵化器的建设，全力打造一个智慧双创的物流园区。因此，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的建设不仅满足了和平县对货物运输的需求，还有利于完善和平县科技创新创业体系，推动和平县社会和经济的发展。表 1-1 项目产出说明考核等级考核等级考核内容考核内容指标要求（考核标准）指标要求（考核标准）第一级（80%）创新创业基地、物流园运营中心、科技服务中心、道路、给排水、园林景观绿化及其他管19、线设施的须符合房屋建筑工程质量保修办法、城市道路养护技术规范（CJJ36-2006)）、城市绿地管理养护规范（DB44T268-2005）、排水管道维护安全技术规程（CJJ6-2009）市政工程设10维护施养护维修估算指标（HGZ-120-2011）并有效控制考核项目内容的运营维护成本。第二级（10%）安全管理和突发事件管理符合建筑施工安全检查标准（JGJ59-2010）、建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范（JGJ130-2011）、建筑施工高处作业安全技术规范及条文说明（JGJ80-91）等相关内容要求的规定，且具有有效的安全事故防范和控制措施。第三级（10%）环境保护参照建设项目环境保护20、设计规定。第四级（10%）使用者满意度和平县工业园管理委员会自行组织人员或聘请第三方机构对项目使用者及周边居民、企业进行公共调查，满意度需在 80%以上。三、项目公司股权情况三、项目公司股权情况（一）注册资本金（一）注册资本金设立 PPP 项目公司，由政府指定的平台公司与社会资本方共同出资设立项目公司，项目公司注册资本金为 3000 万元，政府平台公司持有项目公司43%股权、社会资本方持有项目公司 57%股权，社会资本方可引入第三方持股。（二）公司治理结构（二）公司治理结构项目公司按公司法设股东会、董事会和监事会。项目公司依照公司法、合资协议和公司章程运行。（三）特别约定（三）特别约定项目公司21、股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经全体股东通过。政府指定的平台公司代表政府履行工程项目管理、绩效考评管理、信息公开等职能，在涉及重大事项中具有一票否决权。11四、项目回报机制四、项目回报机制本项目处于前期工作阶段。项目回报机制考虑合理投资回报、结合最终绩效考评结果，采用政府付费模式，在项目运营期间，政府承担部分直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。五、项目协调机制五、项目协调机制项目实施过程中需建立专门协调机制，确保项目规范高效运作。（一）为实22、施本项目，和平县人民政府成立 PPP 领导小组，对本项目重大问题进行研究、重要节点成果进行审核，确保项目规范、有序的推进。领导小组由县政府分管领导任组长，领导小组成员部门包括：和平县工业园管理委员会、县财政局、住建局、水利局、环保局、国土局、发改局、法制局等主要职能部门分管领导。负责领导小组会议召集、领导小组日常事务办理，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的，实施方案先由 PPP 领导小组联审通过后报县政府常务会议审批。（二）县政府授权和平县工业园管理委员会作为项目实施机构，负责项目识别、项目准备、项目采购等阶段工作。具体包括：负责邀请选择专业咨询公23、司为本次 PPP 项目实施进行技术、法律、招标、合同等方面进行指导；制定社会资本方准入条件和标准，依法依规采购社会资本；协助县政府完成本项目工程实施方案的编制并报批县政府批准后实施。（三）和平县工业园管理委员会负责项目的具体建设，应完成项目的立12项、可研、初步设计等项目前期手续工作；负责项目工程设计标准、建设标准、运营标准的衔接工作；经县政府授权，与项目公司签订 PPP 项目合同；负责项目运营阶段的监管工作及绩效考核工作；负责项目公司合作期满后的清算工作；负责后续资产的移交与处置工作。（四）县财政局负责指导深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目按 PPP 模式运作，会24、同和平县工业园管理委员会等部门确定项目收益范围；及时做好物有所值、财政承受能力、实施方案评审工作；负责会同和平县工业园管理委员会完成项目政府采购、与社会资本方进行商务谈判、制定政策；配合和平县工业园管理委员会做好项目绩效考评工作；及时做好各年的政府付费工作等。（五）县政府授权政府平台公司作为项目的政府出资方代表，与选中的社会资本成立项目公司（以下简称“项目公司”），按照项目公司章程开展工作。（六）其他部门：根据相关规定安排，做好相关工作。13第二章第二章 风险分配基本框架风险分配基本框架一、一、风险识别风险识别风险识别是指对项目本身潜在的或客观存在的影响项目的风险因素进行系统的预测和归类，是实25、现 PPP 项目全生命周期风险管理的基础。本项目存在以下风险类别：（1）政策风险（包括但不限于政府方终止合作、征收/征用、政绩稳定、审批延误、宏观经济政策变化等）；（2）投资建设风险（包括但不限于融资、设计不当、监理工作不当、工程变更、建设费用超支等）；（3）运营维护风险（包括但不限于运营维护成本超支、服务质量不达标等）；（4）法律风险（包括但不限于法律法规变动、他方违法违约、己方违法违约等）；（5）收益风险（包括但不限于建设期材料价格上涨、运维期政府付费资金来源不足等）；（6）宏观经济分析（包括但不限于通货膨胀、其他不可抗力等）。二、二、风险分配风险分配（一）（一）风险分配原则风险分配原则P26、PP 项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保 PPP 项目顺利实施和实现物有所值。在设置 PPP 项目合同条款时，要始终遵循上述合同目的，并坚持风险分14配的下列基本原则：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。（二）（二）常见风险分配安排常见风险分配安排具体 PPP 项目的风险分配需要根据项目实际27、情况，以及各方的风险承受能力，在谈判过程中确定，在实践中不同 PPP 项目合同中的风险分配安排可能完全不同。下文列举了一些实践中较为常见的风险分配安排，但需要强调的是，这些风险分配安排并非适用于所有项目，在具体项目中，仍需要具体问题具体分析并进行充分评估论证。（1）通常由政府方承担的风险，包括：）通常由政府方承担的风险，包括：土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承担）；项目审批风险（根据项目具体情形不同，可由政府方承担）；政府行为（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等）（2）通常由项目公司承担的风险，包括：）通常由项目公司承担的风险，包括：如期完成项目融资的风险；项28、目建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等；15项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府方承担，也可能由项目公司承担）；获得项目相关保险。（3）通常由双方共担的风险：自然不可抗力。）通常由双方共担的风险：自然不可抗力。（三）（三）本项目风险分配机制本项目风险分配机制根据以上风险分配原则和惯例，结合本项目的实际情况（包括项目特性和前期工作开展情况等）以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：筹资、建设、财务、设计、运营维护等商业风险主要由社会资本方承担；政策、法律变更、地质变化风险等主要由政府承担；政治、宏29、观经济、不可抗力、主要材料价格波动风险等由政府和社会资本方合理共担。具体风险分配见下表：项目风险分配表项目风险分配表表 3-1风险类别风险类别双方共担双方共担政府政府社会资本方社会资本方政策风险政府方终止合作征用/公有化政局稳定审批延误宏观经济政策变化行业规定变化投资建设风险融资政府批文设计不当监理工作不当承包商违约16风险类别风险类别双方共担双方共担政府政府社会资本方社会资本方工地安全劳资/设备获取地质条件（若属于不可抗力范畴，则由双方共担）场地准备工程变更劳工争端土地使用建设费用超支技术、质量不合格服务质量不达标法律风险合同文件冲突项目公司破产收益风险建设期材料价格上涨运维期政府付费资金来30、源不足宏观经济风险通货膨胀不可抗力（四）（四）项目风险分析项目风险分析此部分对项目重点风险进行分析和提示，在项目实施过程中应制定应对办法和予以重点关注：（1）政府协调风险）政府协调风险本项目已由和平县工业园管理委员会完成了部分前期工作，项目在 PPP准备阶段和实际建设运营阶段，会涉及到县财政局、发改局、住建局、国土资源局等相关主管部门。建议应由地方政府主导，组织项目涉及的各相关政府部门（如县财政局等）加强交流与协调，保障项目的顺利实施。（2）工程管理风险）工程管理风险本项目工程管理涉及的风险包括施工过程中面临的各种风险和工程质量、安全等风险。由于施工过程中面临的风险因素更加复杂多样，从最小化风31、险因素带来的影响考虑，建议：17充分论证和讨论，优化施工组织流程和施工方式，减小不良影响。编制突发事故应急预案，建立重大事项实时报告和专人负责机制，确保重大事项及时处理。安排相关合适的人员专人负责突发事故，妥善处理公众质疑。政府成立工作协调小组，组长由县政府领导担任。（3）工程质量风险）工程质量风险从理论上讲，采用 PPP 模式，通过长期合同安排和绩效考核激励，社会资本方更有动力改善项目质量，从而使本项目工程质量更有保障。但从谨慎角度考虑，作为政府方授权机构和平县工业园管理委员会应该在项目中加强项目建设过程的监管。政府在后期项目竣工验收过程中也需严格按照法定验收程序组织评审，不能因为项目采取 32、PPP 模式就存在疏忽或放松。（4）资金风险）资金风险为了切实保障社会资本方的合理利益和投入资金的顺利回收，和平县政府应该合理估算政府的财政承受能力，做好年度财政计划，保障 PPP 项目周期内各年度政府资金的按期到位，树立地方政府的良好信誉。并通过将每年政府支出纳入政府跨年度财政预算，作为对社会资本方的支付保障，并专款专用。（5）贷款利率调整的风险）贷款利率调整的风险由于近期利率调整频繁，且目前处于近 10 年来的最低水平 4.9%，而融资风险将主要由社会资本方承担，因此建议：政府在进行财务测算时，对于贷款利率应适当上调；社会投资人在报价时，应充分考虑利率变化风险，加强与金融机构的沟通，共同防33、范利率调整风险。18（6）建设期主要材料价格波动风险）建设期主要材料价格波动风险该风险由政府和社会资本方共同承担，当建设期主要材料价格波动超过一定幅度时，造价相应调整。（7）运营维护风险）运营维护风险项目处于和平县工业园内，且合同运营维护期 10 年，对于因不可预期风险导致的运维成本上升，应在政府和社会资本方之间建立合理的分担机制，本方案建议参考当地公布的 CPI 值进行调整，具体在 PPP 合同中约定。（8）民事协调风险）民事协调风险项目工期较长，动迁范围也较广，对于周边民众必定会产生较大的影响。因此，应做好前期工作的动员，得到周围受影响民众的理解和支持，是项目顺利进行的先决条件。三、三、主34、要风险控制主要风险控制（一）（一）前期决策风险对策前期决策风险对策由于政府对国家、各部委、地方 PPP 行业的政策信息不对称，地方政府对 PPP 项目的决策程序尚未规范建立、缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足等造成项目决策失误和过程冗长等风险，其控制对策应为：（1）关注国家、各部委、地方 PPP 行业的政策，及时学习研究相关政策，加强主要参与人员的政策培训，适时调整自身发展战略；（2）整合区域内部资源，不断增强实力，增强应对政策风险的缓冲能力；（3）引入有经验的第三方中介的咨询顾问服务，重视专家意见。（二）（二）工程质量风险对策工程质量风险对策在 PPP 合同中，由项目公司承担项目建35、设风险责任。促使项目公司加强19项目管理，精心组织施工；加强与施工承包方的协调沟通，帮助其提高工作效率；加强监理工作；健全工程监督机制与责任机制，杜绝因责任心不强或谋私动机引起的材料和施工质量不合格现象；严格按法定验收程序组织竣工验收评审，加强绩效考核激励。项目公司在本项目建设过程中，可以实时地向保险公司投保，以规避建设过程中不可预见的相关风险，将各种风险造成的支出成本降到最低限度。（三）（三）资金风险对策资金风险对策政府建立健全跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。针对本项目应做好年度财政支付计划，将政府付费纳入跨年度财政预算，作为对社会资本方的支付保证，保障 PPP 项目周期内各年度政36、府资金的按期到位，树立地方政府的良好信誉。（四）（四）融资风险对策融资风险对策积极构建和寻找融资渠道，做好项目投资预算，实时地引入外部资金，以满足项目投资建设资金需要，同时也不增加额外的财务成本。（五）（五）运营维护风险对策运营维护风险对策（1）健全各项管理制度，在项目成立最初应制定和健全各项管理制度、审批制度，使各项业务程序化、制度化，以提高管理的科学和完善，不断优化流程以降低管理风险。（2）责任制度。制定和落实管理责任制度，责任到人，人人尽责，提高管理的主动性和针对性。（3）建立运维绩效考核激励机制。20第三章第三章 物有所值评价总体思路物有所值评价总体思路一、报告编制依据一、报告编制依据37、1、中华人民共和国预算法2、中华人民共和国政府采购法3、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）4、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 201476 号）5、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知（财金2014113 号）6、财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 财库2014215 号）7、基础设施和公用事业特许经营管理办法8、关于印发的通知（财金2015167 号）9、政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）（财办金2016118 号）10、深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PP38、P 项目可行性研究报告21二、物有所值评价背景二、物有所值评价背景（一）（一）PPPPPP 模式的兴起模式的兴起PPP（Public-Private Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。PPP 是上世纪九十年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的合作方式。2012 年 12 月，由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式 10%-20%等原因，财政部出台通知（财预 2012463 号）将盛行多年的 BT 模式叫停。PPP 模式可有效解决公共供给效率39、低下、政府资金匮乏等问题。因此，各级政府转而关注新常态下的 PPP 模式。按照 2014 年 12 月 2 日国家发展改革委发布的 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）对政府和社会资本合作（PPP）模式的概念定义是：“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”指导意见指出：PPP 模式的适用范围主要为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教40、育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP 模式具有伙伴关系、利益共享、风险共担三大特征，常见运作形式在指导意见中，按照经营收费情况将 PPP 模式分为经营性、准经营性、22非经营性三类。PPP 模式推行将改变公共资本单一结构的投资困局，对于国家而言是一项能产生上千万亿资本、资金红利的重大改革。当前，我国开展政府和社会资本合作，从中央到地方政府，都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营，一方面是以此解决城镇化进程中基础设施和公用事业对资金的巨大需求，一方面为缓解地方政府财政支出压力和债务。PPP 模式将为基础设施提供重要的资本和专业支持，有利于创新41、投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。（二）（二）PPPPPP 项目物有所值评价的提出项目物有所值评价的提出尽管 PPP 模式在基础设施项目中的实践已经走过十个年头，但很多实践者仍然对 PPP 模式本质的认知存有误区，即将 PPP 模式视作一融资模式。这也从另一个侧面反映了 PPP 模式产生和发展的最初始动因融资需求驱动。事实上，PPP 模式的本质是与传统的公共采购模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式，42、融资只是其某些具体运作模式下的一部分功能。近年来，“物有所值”的概念在我国的少数 PPP 项目中开始受到关注，其原因与这一概念在英国诞生时（英国审计署把它定义为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”）类似：在促进基础设施领域民间资本参与的政策背景下 PPP 模式得以广泛应用，公共部门在决定某个项目采用 PPP 模式进行运作时，更多是出于对政策的响应以及融资或引资的需要，而非通过理性、23客观的比较和评估得出的结论。在此背景下，一些采用 PPP 模式的项目是否能够实现比传统的公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置或更合理的风险分配，成为一个被长期忽视却值得思考的问题。根据财43、政部 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金 2014113 号文）就对 PPP 项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立 PPP 项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据44、。政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时，只有预期 PPP 模式能带来物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。三、三、VFM 评价目的及用途评价目的及用途VFM 评价的目的是用于比较本项目采用 PPP 模式和传统采购模式的优劣。考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值）。VFM 评估结果主要用于政府前期决策阶段是否确定采用 PPP 和确定风险分担的依据。24四、四、VFM 评价总体思路评价总体思路图 2-1项目 VFM 评价总体思路VFM（Value For Money，VFM）是指项目采用 PPP 模式的全45、寿命周期成本与传统模式下，综合部门建设、运营下的总成本相比较后可以得到的价值增值。物有所值（VFM）评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的综合产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现综合资源配置利用效率最优化。VFM 评价的引入是为了避免在促进基础设25施领域民间资本参与的政策背景下盲目推进 PPP 项目。项目 VFM 评价包括定性评价和定量评价两部分。其中，VFM 的定性评价就是对推动 PPP 项目“物有所值”的定性因素具体分析，判断项目自身能力，侧重考察项目的可行性、合理性和可完成性；VFM 的定量评价是在项目个案基础上，比较 PPP 模式的总收益和总成本与46、传统公共采购模式的总收益和总成本，看哪种采购模式总成本低而总效益高。26第四章第四章 项目项目 VFM 定性评价定性评价根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行），物有所值评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。物有所值评价包括定性分析和定量分析。定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。一、定性评价流程一、定性评价流程1、结合项目情况建立定性评价指标体系，并逐项定性分析。2、由县财政局组织召开评审会，由专家根据项目初步实施方47、案、定性分析及自身经验对各项指标进行评分，并汇总得出项目定性评分结果。3、得出物有所值定性评价结果。因此，本阶段定性分析进行指标分析描述，待评审会专家评分后得出项目定性评价结果，在最终项目物有所值评价报告报批版中增加评分相关内容。二、定性评价指标体系二、定性评价指标体系根据 政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金 2015167 号）及政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）（财办金2016118 号），参照国内外对物有所值定性评价的研究，结合项目实际情况，本项目定性评价确定了 12 个定性评价指标，其中 7 个为基本评27价指标，5 个为补充评价指标，评价体系指标48、如下表。表 3-1 项目定性评价指标表序号指标备注1全生命周期整合程度基本评价指标2风险识别与分配基本评价指标3绩效导向与鼓励创新基本评价指标4潜在竞争程度基本评价指标5政府机构能力基本评价指标6可融资性基本评价指标7项目内资产相关度基本评价指标8项目规模大小补充评价指标9预期使用寿命长短补充评价指标10全生命周期成本测算准确性补充评价指标11运营收入增长潜力补充评价指标12区域带动性补充评价指标（一）基本评价指标说明（一）基本评价指标说明1.全生命周期整合程度采用 PPP 模式，将项目的设计、建设、融资、投资、运营和维护等全生命周期环节有效地整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本实施，是49、实现物有所值的重要机理。2.风险识别与分配在 PPP 模式下，通过科学合理地识别特定环境下的重要风险以及政府和社会资本之间的合理风险分配获得物有所值，风险转移的原则是把风险分配给最有能力控制风险的一方。3.绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。PPP 模式下，强劲的竞28争性投标过程和面向产出的输出规格，创造了一种有利于创新的环境。这样使得社会资本在操作项目时可以充分利用自己的专业技能和创新技术来更好的完成以及交付项目，从而降低整个项目实施和50、运作过程中的成本，使 PPP项目更加物有所值。4.潜在竞争程度PPP 模式下，不同的社会资本自身综合实力、项目经验等方面各不相同，有资格、意愿、实力参与 PPP 项目的社会资本的数量构成了潜在竞争程度。投标过程中的竞争可以降低长期的资产和服务的成本。5.政府机构能力政府机构的 PPP 理念和能力主要包括：政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。6.可融资性PPP 模式下，可融资性主要指项目的市场融资能力，具体指在一定的市场经济条件下，能多渠道低成本融资、持续获取长期优质资本的能力。7.项目内固定资产相关度项目内固定资产相关度主要指项目范围内各个边界清晰、基本能够独立提供51、某类公共服务的固定资产之间的相关性。相关性差的固定资产一般不适宜纳入同一项目。（二）补充评价指标说明（二）补充评价指标说明1.项目规模大小PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足29够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。2.预期使用寿命长短项目的资产使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。3.全生命周期成本测算准确性全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。项目对采用 PPP 模式的52、全生命周期成本的理解和认识程度越高，全生命周期成本测算越准确，项目越物有所值。4.运营收入增长潜力运营收入增长潜力是指 PPP 合作期项目收益或潜在收益的增长潜力。5.区域带动性项目的实施在行业具有区域带动性，将增加项目经济效益与社会效益，可以获得更多中央或省部级补贴，降低政府成本。（三）（三）VFM 评价打分表及打分标准评价打分表及打分标准1.打分表VFM 定性评价采用专家打分方式完成，构建本项目 VFM 定性评价打分表如表 3-2 所示。根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）及政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）（财办金201611853、 号），七项基本评价指标权重为 80%，30其中任一指标权重不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重不超过 10%。表 3-2 深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目VFM 定性分析评价打分表序号指标权重打分（百分制）一基本评价指标80%1全生命周期整合程度15%2风险识别与分配15%3绩效导向与鼓励创新12%4潜在竞争程度10%5政府机构能力7%6可融资性12%7项目内固定资产相关度9%二补充评价指标20%8项目规模大小4%9预期使用寿命长短5%10全生命周期成本测算准确性5%11运营收入增长潜力3%12区域带动性3%2.定性分析评价打分标准每项指54、标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值为 10081、8061、6041、4021、200 分。根据该评分等级，本项目列出各个指标的详细打分依据，详见下表。31表 3-3 VFM 定性评价打分参考标准编号指标定性分析评分参考标准一基本评价指标1全生命周期整合程度81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护等将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到55、大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160=项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2风险识别与分配81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较56、为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。323绩效导向与鼓励创新81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明57、确。项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4潜在竞争程度度81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在58、明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5政府机构能力81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PP59、P 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。6可融资性81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引60、力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。337项目内资产相关度81100=预计项目范围内各个边界清晰、基本能够独立提供某类公共服务的固定资产之间的相关性高。6180=项目范围内各资产相关性较高。4160=项目范围内各资产相关性一般；2140=项目范围内各资产相关性较差。020=项目范围内各资产相关性很差。二补充评价指标1项目规模大小81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2 亿元之间。61、2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。2预期使用寿命长短81100=资产的预期使用寿命大于 40 年。6180=资产的预期使用寿命为 3140 年。4160=资产的预期使用寿命为 2130 年。2140=资产的预期使用寿命为 1120 年。020=资产的预期使用寿命小于 10 年。3全生命周期成本测算准确性81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被62、准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。4运营收入增长潜力81100=项目相关信息表明，项目的运营收入增长潜力很大。6180=项目相关信息表明，项目的运营收入增长潜力较大。4160=项目相关信息表明，项目的运营收入增长潜力一般，或尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的运营收入增长潜力较差。020=项目相关信息表明，项目的运营收入增长潜力很差。34（四63、）评价方法（四）评价方法定性分析方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及法律、区域规划发展、工程建设、项目运营管理和环境保护方面专家等 9 人专家组成专家组，在专家们分析判断的基础上，并按照表 3-2 要求打分后，通过最后的评分分数得出专家意见。具体流程如下：第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准（见表 3-3），按指标对项目进行评分，并按照指标权重计算加权分，汇总后得到每位专家的评分结果，填入专家评分表（见表 3-4）并签名；第二，对每位专家的评分结果加总求和后，计算项目的平均得分，形成专家小组意见。表 3-4 PPP 项目物有所值64、定性分析专家评分表指标权重评分基本指标1、全生命周期整合程度15%2、风险识别与分配15%3、绩效导向与鼓励创新12%4、潜在竞争程度10%5、政府机构能力7%6、可融资性12%7、项目内固定资产相关度9%基本指标小计80%5区域带动性81100=项目行业内区域带动性高，社会效益显著，经济效益上升，政府补贴额降低。6180=项目行业内区域带动性较高，在周边地区有较大知名度，社会效益较显著。4160=项目行业内区域带动性一般，仅部分城市关注项目运营情况，社会效益一般。2140=项目行业内区域带动性较低，仅和平各镇或周边城市关注项目运营情况，社会效益较低。020=在行业内完全无区域带动性。35补充65、指标1、项目规模大小4%2、预期使用寿命长短5%3、全生命周期成本测算准确性5%4、运营收入增长潜力3%5、区域带动性3%补充指标小计20%合计100%专家签字：年 月 日初始物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。定性评价结果不低于 80 分的，初始物有所值评价结论为“通过”，可以不考虑定量评价结果；定性评价结果不低于 60 分且低于 80 分的，定量评价物有所值量值大于 0 时为“通过”，定量评价物有所值量值小于等于 0 时为“未通过”；定性评价结果低于 60 分的，初始物有所值评价结论为“未通过”。故，评分结果在 60 分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析，否则，调整实施方案后重新66、评价。三、定性分析三、定性分析（一）全生命周期整合程度本项目采用“DBFOT”的方式运作。项目公司通过建设、安装完成和深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目，并投入运营，通过政府付费模式使得社会资本获得回报。本次将项目的投融资、建设、运营、更新改造、移交等整合到政府与社会资本合作 PPP 项目合同中，通过 12 年合作期，将项目整体交由社会资本负责，实现社会资源的节约集约化，提升项目社会效益，保证公共基础设施36建设的顺利开展。（二）风险识别与分配按照风险分担的原则，本项目的风险分配方式如下：政府方应承担的风险：税收风险（如营改增）、付费支持风险、项目审批风险、土地获取67、风险、政府主导的设计带来的工程变更与设计质量风险、管网规划调整风险、技术支持风险、项目移交部分质量风险、已建部分运营维护风险、运行维护大修风险、投资变动带来的施工利润变化风险、合作协议未签署风险。社会资本应承担的风险：融资成本变动导致项目总投资增加风险、建设成本风险、工期延误风险、原材料和劳动力供应风险、工程建设质量风险、非不可抗力导致运营维护成本增加风险、资产维护不善导致移交标准不合格风险、维护质量风险、股权变更风险、项目移交后可维护性和运营性风险。政府方与社会资本共担的风险：利率风险、通货膨胀风险、公众反对风险、信用风险、不可抗拒力风险、合作协议签订风险、运营维护费收取风险、运营维护成本风68、险、管线不可控风险、运营期资金缺口过大风险、项目提前移交风险。（三）绩效导向与鼓励创新本次 PPP 项目制定绩效评价体系主要是制定“基于可用性绩效考评指标”。绩效评价体系共包含三个部分，包括用于施工阶段和竣工验收阶段的可用性绩效指标、用于运营阶段的运维绩效指标和用于移交阶段的移交绩效指标。通过建立健全的绩效评价体系，以公共服务成果为导向，在监管社会资本的同时，也给予社会资本创造空间，将目标定位在“增收入、降成本”37上，可以降低政府补贴，减轻政府财政压力。另一方面，项目建成后满足建筑工程施工质量验收统一标准（GB50300-2001）的技术规范等要求，并在和平县工业园区内统一规划、设计、建设、69、管理和运营维护，避免反复开挖、影响项目的正常使用等弊端，降低了维修成本、提高服务能力。（四）潜在竞争程度本项目属于基础设施建设工程。在我国，城市基础设施的特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项基础设施的使用和服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。在我国城镇化建设的大背景下，基础设施建设行业将获得更大的发展，基础设施建设的市场将更加庞大，而处于基础设施建设产业链的各个领域都将收益，项目将引起社会资本（或其联合体）之间的竞争潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。（五）政府机构能力为拓宽城70、镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成政府和社会资本合作模式发展的制度体系，国家发改委和财政部相继出台了指导意见和问题通知，以推广运用 PPP 模式。本项目为财政政府付费模式，定价机制透明、有稳定现金流，满足适宜采用 PPP 模式的特点要求，符合现行的法律法规规章和政策要求。项目拟采用设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）的运作方式。县政府具有 PPP 理念，项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周38期绩效管理，PPP 不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。（六）可融资性采用 PPP 模式，要求社会资本71、在行业内具有较好的信誉度。在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。融资可行性分析一般按照项目投资的 20%自有资金和 80%的信贷资金考虑一个平均利率，这个平均利息率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。本项目投资总额 11576.23 万元，其中：项目资本金按股权比例出资，其他资金采用融资或自筹方式解决。在 12 年合作期（包含 2 年建设期）的内部收益率为 7.1%，大于银行贷款基准利率，方案具有一定吸引力，可行性强。本工程项目为和平县的重点支持项目之一，符合国家的产业导向，同时，本项目运营期间实行政府付费模式，具有一定的盈72、利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。（七）项目规模大小深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目基于综合实用型，互联网+平台型，智慧信息化型三大设计要求，并结合国家双创发展理念，配置双创功能（科技孵化基地）。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目规划总用地面积 30070 平方米、总建筑面积 23000 平方米，包括：创新创业基地 4000平方米，物流园运营中心 6000 平方米，科技孵化基地 10000 平方米，地下停39车场 3000 平方米，园区绿地率 373、0%。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设建设 PPPPPP 项目主要技术指标项目主要技术指标技术经济指标项目数值单位备注规划总用地面积30070总建筑面积23000含地下室面积计容总建筑面积20000其中创新创业基地4000物流运营基地6000科技孵化基地10000地下室3000容积率0.67绿地率30%停车位281个地下停车位 60 个建筑密度27.3%项目的建设规模与投资强度已经吸引社会资本关注，通过后期公开竞价，将节约政府补贴额度。（八）预期使用寿命长短根据建筑工程施工质量验收统一标准（GB50300），深圳福田（和平）智慧双创物74、流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的建筑结构设计使用年限应为50 年，本项目的资产使用寿命长，降低了后期维护费用，可以降低全生命周期成本。（九）全生命周期成本测算准确性40根据财务测算结果，在投资回报率 7.1%的情况下，10 年运营期政府财政补贴共 11678.86 万元。本次测算结合和平县当地经济及物价情况，对运营维护费进行了测算，以保证数据的准确性。（十）运营收入增长潜力项目相关信息表明，社会资本方收入主要由政府财政补贴。（十一）区域带动性项目目前正在按照 政府和社会资本合作操作指南 要求推动项目进展。目前，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目是和平县重要的惠75、民工程，该项目建成后，目工程建设将极大带动周边土地的开发利用，对促进和平县经济发展、改善人居环境和投资环境、构建和谐社会、缓解交通压力、改善交通状况的角度、拓宽城市骨架、促进区域经济增长、提升城市竞争力、完善区域基础设施都具有重要意义。附属指标权重详细见物有所值定性评价专家评分表。附属指标权重详细见物有所值定性评价专家评分表。（十二）分析方法定性分析方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及法律、区域规划发展、工程建设、项目运营管理和环境保护方面专家等 9 人专家组成专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见。分析意见分析意见该项目76、物有所值定性分析评价加权平均得分为 83.15 分，专家小组原则专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。专家组汇总意见：专家组汇总意见：41专家组认为该 PPP 项目实施方案编制内容详细，重点问题说明明晰，符合相关政策内容要求。建议：核实编制依据的时效性，核实施工期的合理性和可行性，核实预算的合理性，核实并细化交付标准与运行维护标准，细化项目风险、不可抗力、融资方式、股权变更限制内容，建议增加政府方的直接介入权，明确政府回报机制，核实项目是否存在税费，核实并细化绩效考核内容，核实项目运营收益问题。综合评价：专家组认为该项目物有所值定性分77、析可行。详细专家意见见附件。详细专家意见见附件。42第五章第五章 项目项目 VFM 定量评价定量评价一、物有所值定量评价方法一、物有所值定量评价方法VFM 的定量评价时，一般假设不管采用何种采购模式，都将得到相同的产出、结果和影响（如社会经济效益和财务效益），即定量评价建立在产出规格相同的基础之上。基于这一假设，只需要比较不同采购模式的净成本现值，净成本现值小的采购模式物有所值。（一）项目（一）项目 VFMVFM 定量评价方法及步骤定量评价方法及步骤1、物有所值定量评价方法的选择国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法，另一种是公共部门参照标准法（Public Sector Com78、parator，以下称“PSC”）。成本效益评价法需要大量的数据支持和诸多假设，其计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，从而使其应用受到限制，目前国际上应用成本效益评价法的国家和地区不多。而 PSC 因为其简单易用，成为评估项目是否物有所值的重要工具。本项目采用公共部门参照标准法进行定量评价。2、公共部门比较值（PSC）的制定PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 是假设一个项目由政府进行融资、拥有和实施时的成本估算，包括四个关键属性；一是基于参照项目，即如果不采用 PPP 而采用传统采购模式，79、政府将提供同样产出要求的基础设施和服务；二是基于全生命周期成本；三43是考虑资金时间价值，用净成本的现值表示；四是公共部门比较值包含风险，竞争性中立等调整因素的量化值。公共部门比较值分为四个核心构成：（1）基本公共部门比较值，即由政府实施项目和提供服务并达到 PPP 项目产出说明的要求时所产生的成本；（2）竞争性中立调整值；（3）可转移风险承担成本；（4）自留风险承担成本。参考目前央行 5 年期以上贷款利率 4.9%，及 2016 年国债 3 年期利率4%、5 年期利率 4.43%，国家统计局公布的广东省 2015 年 CPI 为上涨 2.1%，综合考虑本项目年度折现率按照 7.1%进行测算。80、PSC 主要是通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的现值与公共部门比较值进行比较，确定一个明确的物有所值量值。定量评价的主要步骤如下：（1）制定公共部门比较值；（2）制定影子报价，用来表示 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的现值；（3）计算公共部门比较值与影子报价之差，如果影子报价低于公共部门比较值，则物有所值量值为正，说明拟采用 PPP 的项目通过了物有所值定量评价。（二）项目二）项目 VFMVFM 定量评价定量评价1、公共部门比较值（PSC）的制定PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 是假设一个项81、目由政府进行融资、拥有和实施时的成本估算，包括44四个关键属性；一是基于参照项目，即如果不采用 PPP 而采用传统采购模式，政府将提供同样产出要求的基础设施和服务；二是基于全生命周期成本；三是考虑资金时间价值，用净成本的现值表示；四是公共部门比较值包含风险，竞争性中立等调整因素的量化值。PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：1）参照项目的建设和运营维护净成本；（2）竞争性中立调整值；（3）项目全部风险成本。PSC 值计算公式为：PSC=参照项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本（1）参照项目的建设和运营维护净成本参照项目的建设和运营维护净成本=（直接和间接投资成82、本资本性收益）+维护费用+（直接和间接运营成本第三方收入）建设投资折现值10401.74 万元资本成本折现值407.06 万元经营成本折现值1346.83 万元第三方收入折现值0.00 万元参照项目的建设和运营维护净成本建设投资经营成本资本成本第三方收入12155.63 万元具体详见附表 1。（2）竞争性中立调整值竞争性中立调整值应加入到参照项目的预期现金流中。政府的优势包括不缴纳社会资本需要缴纳的地租、税费、关税等，这些金额的现值应该添加到公共部门比较值中；政府的劣势应该从公共部门比较值中扣减掉。结合本45项目具体情况，在此仅考虑咨询费用，按照建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知及政府采购83、结果，本项目咨询费用取 20 万元故竞争性中立调整值为 20 万元（3）项目全部风险成本项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。a.风险识别、风险分担框架制定按照我国 PPP 项目全生命周期风险列表，通过对本项目工程可行性研究报告、财务分析报告等的研究，并与咨询公司、相关行业、高校科研院所等单位的专家访谈，该 PPP 项目的风险清单、风险分担的具体情况、每个风险的主要后果和潜在的应对策略。b.评估风险的概率在确定重大风险和评价各种潜在后果之后，需要估算每个后果发生的概率，并考虑概率是否随时间而变化。本项目主要采用了专家调查法和经验法估计概率。c.风险承担成本84、一般先计算各个风险的承担成本，然后加总。由于一个特定的风险常常有一个以上的可能后果，风险承担成本应该是所有这些后果按照概率分布进行加权计算，然后求和。每个风险的承担成本使用下面的公式计算：单个风险的承担成本=风险影响的对象该风险发生概率d.确定期望的风险分配基于 PPP 模式的风险分担原则，将项目风险分为可转移风险和自留风46险，前者由社会资本承担，后者由政府自身承担。对于一些可能政府和社会资本共同承担的风险、以及不同情况下风险承担主体不一样的风险，按照 PPP项目公司（社会投资方）承担 50%，政府承担 50%分配。风险承担成本如下表所示。表 4-1 风险承担成本表（单位：万元）风险类别政府85、承担社会资本承担共同承担 风险概率后果的计算基数或原因后果计算基数值风险值自留风险承担产成本可转移风险承担成本共担风险承担成本系统风险税收风险2%净利润1513.2330.2630.26政府付费支持1%项目总投资10808.80108.09108.09利率风险3%贷款额度0.0000通货膨胀5%运营维护费1346.8367.3467.34公众反对1%项目总投资10808.80108.09108.09信用风险1%项目总投资10808.80108.09108.09不可抗力1%项目总投资10808.80108.09108.09前期准备阶段风险项目审批1%项目总投资10808.80108.09108.86、09土地获取风险1%项目总投资10808.80108.09108.09融资风险3%贷款额度0.0000设计风险4%建设投资10401.74416.07416.07管廊规划调整风险5%项目总投资10808.80540.44540.4447技术风险3%建设投资10401.74312.05312.05施工阶段风险建设成本6%建设投资10401.74624.1624.1工期延误4%建设投资10401.74416.07416.07原材料和劳动力供应3%建设投资10401.74312.05312.05工程质量5%建设投资10401.74520.09520.09合作协议签订6%运营维护费1346.8380.87、8180.81运营阶段风险使用者付费与运营维护费收取风险4%运营维护费1346.8353.8753.87运营维护成本4%运营维护费1346.8353.8753.87供水管线不可控风险5%运营维护费1346.8367.3467.34维护事故2%运营维护费1346.8326.9426.94使用者付费3%使用者付费0.0000运营维护质量6%运营维护费1346.8380.8180.81股权变更风险2%运营维护费1346.8326.9426.94政府付费风险2%政府付费额度7099.41141.99141.99移交阶段风险提前移交1%净利润1513.2315.1315.13可维护性风险3%运营维护费188、346.8340.440.4可运营性风险3%运营维护费1346.8340.440.4合计100%1623.092087.8804.62调整后自留风险承2025.40调整后自留风险承担成本=自留风险承担产成本+共担风险承48担成本担成本/2调整后可转移风险成本2490.11调整后可转移风险成本=可转移风险承担成本+共担风险承担成本/2（4）PSC 值计算通过上述计算的参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本，相加得到本项目 PSC 值为 16691.14 万元。表 4-2 PSC 计算表序号项 目数值（万元）1参照项目建设和运营维护净成本12155.632竞争性中立调整89、203风险调整-转移风险2490.114风险调整-自留风险2025.405PSC 总计16691.1416691.142、PPP 值的计算PPP 模式下项目的实际成本在项目决策阶段是未知的，因此政府在 PPP模式下的净成本现值一般采用影子报价（Shadow Bid,SB）。影子报价的定义为政府采用 PPP 模式建设同一个并达到相同产出说明的估计成本。如果在采购阶段开展物有所值验证，那么 PPP 模式的净成本现值一般等于社会资本的实际报价及政府承担自留风险的成本之和。PPP 值影子报价政府建设运营资本政府承担自留风险的成本（1）影子报价政府建设运营资本政府建设运营成本=（政府建设成本资本性收益）90、+（政府运营维护费用第三方收入）+其他成本影子报价政府建设运营成本包括政府建设成本、政府运营成本和政府其他成本。本项目主要包括：a.政府建设成本。本项目政府需投入注册资金，政府建设成本现值为494647.78 万元。b.政府运营维护成本。本项目运营维护成本即为财政补贴支出金额，特许经营期内现值合计 7099.41 万元。C.使用者付费。本项目不具有向使用者收取一定服务费用，现值合计0.00 万元。d.其他成本包括政府承担的未纳入建设成本的咨询服务费用、移交补偿款等交易成本，本次只考虑政府承担的咨询服务费，合计 20 万元。（2）政府承担自留风险的成本由前部分计算可知，政府承担自留风险的成本为 91、2025.40 万元。（3）影子报价本项目影子报价为 13792.60 万元。具体数据见附表 2 所示。二、项目定量评价结果二、项目定量评价结果表 4-3 项目 VFM 定量计算表序号项目数值（万元）1PSC 值16691.142PPP 值13792.60项目 PSC 值大于 PPP 值。因此，政府若采用 PPP 模式运作本项目将比采用传统模式节省相应的成本费用。故此项目物有所值定量评价结论为适宜采用 PPP 模式。50第六章第六章结论结论1、从定性分析上看，项目采用 PPP 模式能够增加基础设施和公共服务供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争。2、从定量评价上看，项目 V92、FM 为 2898.54 万元，物有所值指数为17.37%，即本项目政府采用 PPP 模式比采用传统方式将节省 17.37%的成本费用，同时本项目交付给社会资本来做，也将带来整个社会成本的节约和社会效益的提升。3、本项目采用 PPP 模式是物有所值的，下一步需要进行物有所值评价定性分析专家评分，并进行项目 PPP 模式下政府财政承受能力论证工作。4、由于建设项目的总投资对政府购买服务价格的影响较大，建议尽快确定项目具体设计情况，本报告物有所值评价以可行性研究报告的总投资为基础进行了修正和调整。5、在 PPP 模式的合作方选择上，尽量选择信誉好，有良好融资能力和项目建设、运营、管理、维护经验的公93、司，以便于推动项目的顺利实施。51附表 1：参照项目建设和运营维护成本表序号序号项目项目折现值折现值建设期建设期运营期运营期2012017 7 年年2012018 8 年年2012019 9 年年20202020 年年2022021 1 年年2022022 2 年年2022023 3 年年2022024 4 年年2022025 5 年年 2022026 6 年年 2022027 7 年年2022028 8 年年1建设投资10401.74 5000.00 6576.232利息支出407.06466.913运维绩效付费1346.83200.00205.00210.13215.38220.7622694、.28231.94 237.74 243.68249.774合计（1+2+3）12155.63附表 2：影子报价表序号序号项目项目折现值折现值建设期建设期运营期运营期2012017 7 年年2012018 8 年年2012019 9 年年20202020 年年2022021 1 年年2022022 2 年年2022023 3 年年2022024 4 年年2022025 5 年年 2022026 6 年年 2022027 7 年年2022028 8 年年1政府建设成本4647.784977.782可用性服务费5752.58943.82943.82943.82943.82943.82943.82995、43.82 943.82 943.82943.823运维绩效付费1346.83200.00205.00210.13215.38220.76226.28231.94 237.74 243.68249.774咨询服务费20.005自留风险承担成本2025.406合计（1+2+3+4+5）13792.60525354555657585960616263646566676869707172专家资质专家资质1.1.彭跃莺彭跃莺732.2.刘春根刘春根7475763.3.徐艳徐艳777879804.4.邱永明邱永明818283845.5.黄滔黄滔856.6.张琴张琴867.7.钟凌燕钟凌燕878.8.蒋江娇蒋江娇889.9.雷宇雷宇89