1、编编 制制 人人 员员项目负责人王金章注册工程咨询师工程师主要参加人员栾林学中级经济师傅南宁高级工程师洪世畅经济师注册咨询工程师邱永明注册资产评估师注册会计师校核曹宝华注册咨询工程师审核赵学智高级经济师陈俊副教授注册咨询工程师审定廖国荣副教授高级工程师注册咨询工程师法定代表人张增强工程师深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告1目目录录第一章第一章评估概述评估概述.2 21.1评估业务2、的相关当事人.21.2评估目的.31.3评估对象和评估范围.31.42015 年和平县财政支出概况.41.5项目基本情况.41.6价值类型及其定义.61.7评估基准日.8第二章第二章评估依据评估依据.9 9第三章第三章项目风险及财政可承受能力影响因素项目风险及财政可承受能力影响因素.11113.1项目风险分析.113.2地方政府财政可承受能力影响因素.17第四章第四章项目的责任识别项目的责任识别.20204.1项目财政支出责任.204.2股权投资支出识别.204.3运营补贴支出识别.214.4风险承担支出识别.214.5配套投入支出.25第五章第五章项目支出测算项目支出测算.26265.1股权3、投资支出测算.265.2运营补贴支出预算.26第六章第六章 和平县和平县财政承受能力测算财政承受能力测算.30306.1和平县公共财政收支状况.306.2和平县财政可承受能力基础评估指标体系.316.3和平县财政可承受能力基础评估模型.356.4项目和平县财政可承受能力评估.39第七章第七章行业和领域的均衡性评估行业和领域的均衡性评估.41417.1中国基础设施建设的重要性.417.2城市基础设施的体制改革.437.3项目的社会效益.46第八章第八章评估结论评估结论.49498.1基本结论.498.2重要说明.50深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估4、报告2第一章第一章评估概述评估概述随着和平县工业园区开发面积的不断拓展、配套设施的日益完善和投资环境的日趋优化，前来深圳福田（和平）产业转移工业园投资兴业的商家日益增多，为了更好解决工业园区物流流通问题，同时整合全县农产品资源，为农产品深加工及交易提供服务，实现农村互联网+物流的功能，提高全县物流流通效率，推动和平县经济发展，和平县人民政府拟在深圳福田（和平）产业转移工业园内打造物流园区，并且县政府认真贯彻国家双创发展理念，在物流园区内配置双创功能，打造科技创新孵化基地，引入科技含量高的新型企业，完善和平县科技创新体系，提高科技创新能力，为和平县的高速发展提供有力保障，因此和平县人民政府站在社5、会可持续发展的战略高度上提出智慧双创物流园（科技孵化园）项目。项目建设总投资为 11576.23 万元。其中：土地费用 360.84 万元，建安工程费8779.36万元，工程建设其它费用为877.93万元（含勘察设计费342.39万元，工程监理费 158.03 万元），基本预备费用 482.86 万元，科技服务平台 1075.23 万元。本项目建设总投资为 11576.23 万元，项目资本金按股权比例出资，其他资金采用融资或自筹方式解决。1.11.1评估业务的相关当事人评估业务的相关当事人和平县人民政府，和平县工业园管理委员会，项目建设单位及项目公司。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园6、）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告31.21.2评估目的评估目的通过对深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目中和平县人民政府的财政可承受能力的真实反映，为项目财政预算管理提供可行性依据。1.31.3评估对象和评估范围评估对象和评估范围1.3.11.3.1 评估对象评估对象根据委托方拟实施的经济行为的要求，本次评估的对象是和平县人民政府在深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目中的财政可承受能力评估。1.3.21.3.2 评估范围评估范围评估范围是基于和平县财政能力，政府在该项目上的财政支出总额，包括但不限于项目实施资本金、运营补贴责任、风险7、支出责任及相关配套投入等。本次评估的评估对象和评估范围与委托方拟实施的经济行为所涉及的评估对象和评估范围一致。1.3.31.3.3 财政可承受能力释义财政可承受能力释义随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，社会资本需求迅速增大，地方财政支出的矛盾日益凸显，财政作为综合经济的反映，直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展，关系到社会稳定。防范和化解地方财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，具有重要的现实意义。本评估报告所指的财政承受能力是识别、测算政府在本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当今及今后年度财政收支平衡状况的影响，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项8、目财政可承受能力评估报告4为项目财政预算管理提供依据。1.41.420152015 年和平县财政支出概况年和平县财政支出概况和平县位于广东省东北部、东江上游、粤赣边境的九连山区。东连龙川，南邻东源，西毗连平，北与江西省定南县、龙南县接壤。古称她是“联络闽广，带控龙南、安远，要害之地”，当今是京九铁路入粤第一县、广东沿海地区向内地辐射的一个窗口。和平县为河源市所辖，县辖阳明、大坝、长塘、下车、上陵、优胜、贝墩、古寨、彭寨、合水、公白、青州、浰源、热水、东水、礼士、林寨 17 个镇 241 个村（居）及一个市属国营黎明林场。县城设于阳明镇，南距广州市 318 公里，北距赣州市 250 公里，2019、1 年末全县总人口 53.94 万人，其中县城人口 12 万。2015 年，全县生产总值 89 亿元，增长 9.6%；全社会工业总产值 182.6亿元，增长 8.3%；全社会工业增加值 49.9 亿元，增长 10.4%；规模以上工业增加值 45.1 亿元，增长 10.8%。1.51.5项目基本情况项目基本情况本项目经济技术指标详见表 1-1。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告5深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设建设 PPPPPP 项目主要技术指标项目主要技术指标表 1-1技术经济指标项目10、数值单位备注规划总用地面积30070总建筑面积23000含地下室面积计容总建筑面积20000其中创新创业基地4000物流运营基地6000科技孵化基地10000地下室3000容积率0.67绿地率30%停车位281个地下停车位 60 个建筑密度27.3%1.5.11.5.1 项目建设地点项目建设地点项目建设地点位于深圳福田（和平）产业转移工业园内。1.5.21.5.2建设规模及内容建设规模及内容深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目规划总用地面积 30070 平方米、总建筑面积 23000 平方米，包括：创新创业基地 4000平方米，物流园运营中心 6000 平方米，科技孵11、化基地 10000 平方米，地下停车场 3000 平方米，园区绿地率 30%。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告61.5.31.5.3 项目投资规模项目投资规模1、项目投资项目建设总投资为 11576.23 万元。其中：土地费用 360.84 万元，建安工程费8779.36万元，工程建设其它费用为877.93万元（含勘察设计费342.39万元，工程监理费 158.03 万元），基本预备费用 482.86 万元，科技服务平台 1075.23 万元。2、资金筹措本项目建设总投资为 11576.23 万元，项目资本金按股权比例出资，其他资金采用融资或12、自筹方式解决。1.61.6价值类型及其定义价值类型及其定义本次评估结论的价值类型为市场价值。根据本次评估的评估目的、评估对象的具体状况及评估资料的收集情况等相关条件，委托方在与评估机构进行充分沟通后最终选取市场价值作为本次评估的结论的价值类型。市场价值是指自愿买方和自愿卖方在各自理性行事且未受任何强迫的情况下，评估对象在评估基准日进行正常公平交易的价值估计数额。从定义可以看出，市场价值的必要条件：第一，自愿买方。指具有购买动机，但并没有被强迫进行购买的一方当事人。该购买者会根据现行市场的真实状况和现行市场的期望值进行购买，不会特别急于购买，也不会在任何价格条件下都决定购买，即不会付出比市场价格13、更高的价格，更理性的购买者。第二，自愿卖方。指既不准备以任何价格急于出售或被强迫出售，也不会因期望获得被现行市场视为不合理的价格而继续持有资产的一方当事人，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告7自愿卖方期望在进行必要的市场营销之后，根据市场条件以公开市场所能达到的最高价格出售资产。第三，评估基准日。指市场价值是某一特定日期的时点价值，仅反映了评估基准日的真实市场情况和条件，而不是评估基准日以前或以后的市场情况和条件。在下一节将对评估基准日做出较为详尽的描述。第四，以货币单位表示。市场价值是在公平的市场交易中，以货币形式表示的为资产所有支付的价格，14、通常表示为当地货币。第五，公平交易，指在没有特定或特殊关系的当事人之间的交易，即假设在互无关系且独立行事的当事人之间的交易。第六，资产在在市场上有足够的展示时间。指资产应当以最恰当的方式在市场上予以展示，不同资产的具体展示时间应根据资产特点和市场条件而有所不同，但该展示时间应当使该资产能够引起足够数量的潜在购买者的注意。第七，当事人双方各自精明，谨慎行事。指自愿买方和自愿卖方都合理地知道资产的性质和特点、实际用途、潜在用途以及评估基准日的市场状况，并假定当事人都根据上述知识为自身利益而决策，谨慎行事以争取在交易中为自己获得最好的价格。选择价值类型的理由，从评估目的看：本次评估的目的是为委托方及15、相关方提供委估资产的市场价值参考意见，是一个正常的市场经济行为，按市场价值进行交易一般较能为交易各方所接受；从市场条件看：随着资本市场的进一步发展，股权交易将日趋频繁，按市场价值进行交易已为越来越多的投资者所接受；从价值类型的选择与评估假设的相关性看：本次评估的评估深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告8假设是立足于模拟一个完全公开和充分竞争的市场而设定的，即设定评估假设条件的目的在于排除市场因素和非正常因素对评估结论的影响；从价值类型选择惯例来看：当对市场条件和评估对象的使用等并无特别限制和要求时，应当选择市场价值作为评估结论的价值类型。1.7116、.7评估基准日评估基准日评估基准日是指在价值评估过程中，为了便于评估的操作及其结果的检验，由委托评估方指定的市场条件的某一固定时点。但在现实操作中一般是由委托评估方和受托评估方共同根据评估目的研究决定，因此要尽量减少参与评估双方因自身对评估的理解而产生的误差，本次评估的基准日为 2017 年3 月 20 日。委托方在与评估机构进行充分沟通的基础上，于确定评估基准日时主要考虑了以下因素：1、评估基准日尽可能与评估人员实际实施现场调查的日期接近，使评估人员能更好地把握评估对象所包含的资产、负债和整体获利能力于评估基准日的状况，以利于真实反映评估对象在评估基准日的价值。2、评估基准日尽可能与评估目的17、所对应的经济行为的计划实施日期接近，使评估基准日的时点价值对拟进行交易的双方更具有价值参考意义，以利于评估结论有效服务于评估的目的。3、评估基准日尽可能与评估目的所对应的经济行为的计划实施日期接近的会计日，使评估人员能够较为全面地了解与评估对象相关的资产、负债和整获利能力的整体情况况，以利于评估人员进行系统的现场调查、收集评估资料等评估工作的开展。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告9第二章第二章评估依据评估依据本次评估以持续使用和公开市场为前提，结合评估对象的实际情况，综全考虑各种影响因素，采用模糊综合分析法，对深圳福田（和平）智慧双创物流园（18、科技孵化园）建设 PPP 项目中和平县人民政府财政可承受能力进行评估。1、相关经济行为依据2、相关评估准则依据（1）资产评估准则基本准则；（2）资产评估准则评估报告；（3）资产评估准则无形资产；（4）资产评估准则评估程序；（5）资产评估准则工作底稿；（6）资产评估准则业务约定书；（7）资产评估职业道德准则基本准则；（8）资产评估价值类型指导意见；（9）国家计划委员会、建设部颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）；（10）中国国际工程咨询公司投资项目经济咨询评估指南1998。3、项目前期规划文件及相关研究报告（1）深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目可行性研究报告；19、深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告10（2）中共广东省委广东省人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定（粤发【2014】12 号）；（3）广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见（粤府【2015】1 号）；（4）中共河源市委河源市人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的实施意见（河委发【2015】4 号）；（5）中共河源市委河源市人民政府关于进一步促进河源市高新技术开发区加快发展的决定（河委发【2015】8 号）；（6）中共和平县委和平县人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的实施意见（和委发【2016】120、 号）。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告11第三章第三章项目风险及财政可承受能力影响因素项目风险及财政可承受能力影响因素3.13.1项目风险分析项目风险分析3.1.13.1.1 项目风险的定义项目风险的定义风险一般是指活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。它具有几个方面的含义：风险是一种不确定性；风险是损失或损害；风险是预期和后果之间的差异。风险要具备两方面条件：不确定性和损失。风险存在于一切经济活动中，根据风险的定义及其理论，本项目风险贯穿于项目整个建设周期，包括：项目融资、工程建设等的成功完成产生差异的不确定性影响，这种不确21、定性可能导致项目受到损失或损害，甚至导致项目失败。3.1.23.1.2 项目风险的特点项目风险的特点1、风险的多样性本项目参与方众多，涉及和平县人民政府、和平县工业园管理委员会、和平县财政局与项目公司基于一系列的合同、协议，涉及的权利与义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政策、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了本项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目的利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也具有多样性。2、风险的偶然性虽然人们通过长期实践及统计分析，发现了部分事物的发生规律，能够深圳福田（和平）智22、慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告12做到部分风险的事前控制，但是由于风险因素的多样性，不能准确预期风险的发生。因此，项目风险具有随机性，这一特性导致本项目融资模式风险存在着很大的偶然性。3、风险的阶段性本项目风险的阶段性是指，项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。阶段性特点表现为：项目在不同运作阶段具有不同的主要风险集。（1）项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈现明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料、工程设备，支付施工费用和贷款利息的同时，资金成本也随着资金的不断投23、入而增加，项目的风险也随之增加。项目建设中后期，贷款能否偿还，质量是否达标，工程能否顺利完工，工程费用是否超支等问题使得项目风险达到很高的程度。（2）项目所面临的主要风险的种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段，经济风险、市场风险主要发生在项目运营阶段。4、风险的渐进性绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律一步一步逐渐发展起来的。项目的外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失24、严重程度也会随之改变。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告133.1.33.1.3 项目风险分类项目风险分类本项目融资参与方多，工程技术复杂，建设规模巨大，风险因素众多。因此对这些风险因素进行分类是很有必要的，国内外很多学者在这方面做了深入的研究。对风险进行分类出于以下两个目的：一是帮助项目管理者和各参与方更有效地识别风险；二是对这些已经识别出的风险归纳总结，以便于进一步的风险估计、评价，并采取相应的应对措施。出于第一种目的，本报告参考了多种分类方法及多种风险核对表，依据风险的来源及人们的思维习惯，对项目融资的风险因素做出如下分类：外部环境和不可25、抗力风险 R1政策风险 R11法律风险 R12金融风险 R13非政策不可抗力 R14财政风险 R3政府承担项目风险 R31政府担保风险 R32政府或隐形负债风险 R33项目风险 R2完工风险 R21市场与操作风险 R22合作者信用风险 R23项目管理者风险 R24合同风险 R25环境和社会风险 R26深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告141、政策风险政策风险是指出于政策状况发生变化而给项目带来的风险，以及政府对项目的一些干预而产生的风险。就本项目来讲，政策风险主要包括如下方面：（1）现有规划、土地和环境保护等方面的管制政策可能发生变化，从而对项26、目产生不利的影响；（2）政府的许可、批准或其他同意事项不能及时落实、不能得到或持续；（3）对利息支付的限制。2、法律风险法律风险指法律不能保护合同的实施，或出现争议、矛盾时不能寻求法律解决的风险。本项目可能涉及的主要法律风险包括：（1）不能执行担保安排；（2）对拆迁安置产权缺乏足够的保护；（3）缺乏适用的法律选择。3、金融风险指项目控制能力以外的金融因素的不确定性对项目的潜在影响，这些会直接影响到项目的财务成本、偿债能力股东利益。本项目的主要金融风险包括：（1）利率波动；（2）通货膨胀；（3）国际市场商品价格的变化反过来影响项目主要原材料。4、非政策不可抗力不可抗力事件指的是合同一方无法控制的27、，在签订合同前该方无法合理深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告15防范的情况发生时，该方又无法合理回避或克服的以及主要不是由另一方造成的事件或情况。不可抗力事件有两种类型：（1）法律变更；（2）其他不可抗力。5、完工风险完工风险也叫施工竣工风险，是指由于各种原因（如：资金不到位、承包商能力不足等）造成的项目无法按时、按量完成。主要表现为：（1）根本不能完成项目；（2）工期拖延，成本超支；（3）隐藏的缺陷；（4）预期的资源（储备）不足；（5）找不到合格的人员、管理者和可靠的承包商。6、市场与操作风险市场与操作风险指项目在市场化运作过程中产生的风险。28、就本项目来讲，主要的市场与操作风险包括：（l）原材料价格上涨，或供应不能保证；（2）项目成本增加。7、合作者信用风险合作者信用风险，相对与项目的成功而言，项目参与者都存在一个信用风险问题。项目参与者（包括项目投资者、建筑承包商、产品购买者、原材料的供应者、合作的政府等）的资信状况、技术和资金能力、以往的表现和管理水平等都是评价项目信用风险程度的重要指标。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告168、项目管者风险项目管理者风险指由于项目发起人和项目管理者缺乏经验、工作估计不充分、操作错误引起的沟通不畅、混乱、工作延误、成本增加等等。项目管理者风险与管29、理者的技术、经验有关，也与工作的难度和复杂程度有关。对于这些风险，项目发起人可以通过聘用经验丰富的管理者和员工（有经验的运营者）、使用强有力的运营和管理规划来降低这种风险。9、合同风险项目实体与各参与方之间都是通过一种双边协关系（即合同）来明确各自的权利和义务。合同风险指合作关系中的责任与风险分配不当，合作者的工作方式与方法不同等引起的低效率。也包括合同条款遗漏，表达有误，合同类型选择不当，索赔管理不利，合同纠纷等。10、环境和社会风险环境和社会风险指由于项目没有遵循政府部门指定的环境和拆迁标准或规则，导致公众的抗议，项目延误，诉讼，或受到罚款或刑罚，从而增加项目的成本支出，生产运营效率的降低30、。随着公众越来越关注自然环境，人类健康和个人权利的保护，国家颁布了日益严厉的法令来保护环境和拆迁者的个人利益。环保问题直接关系到项目的成功与否。11、政府承担项目风险在本项目的筹备、建设及还贷过程中，和平县人民政府履行政府购买服务职责，落实政府采购预算资金，按合同约定归还专项贷款本息和相关费用，承担着相应的与项目直接相关的风险。具体包括：（1）项目可行性论证风险；深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告17（2）招投标风险；（3）政府干预或相关审批延迟风险；（4）政府违约风险。12、政府担保风险政府担保可以用于政府外部或自身的财政规制，对财政政策造成31、隐性危害。具体包括：（1）利率担保；（2）通胀担保；（3）信用担保。13、政府或有隐形负债本项目融资模式中政府还可能面临或有隐性负债，出于公众压力和道义承担支出责任，如：（1）环境污染风险；（2）项目公司破产风险。3.23.2地方政府财政可承受能力影响因素地方政府财政可承受能力影响因素3.2.13.2.1 国内外经济金融环境国内外经济金融环境区域经济状况在很大程度上取决于国内外经济金融状况，国内外的金融环境变化不容忽视。在本项评估报告中，尽管考虑了国内外经济金融环境的影响，但是在计算评价指标时，暂时没有将这一因素计算进来。3.2.23.2.2 财政内部因素财政内部因素1、财源结构不合理是形成地32、方财政风险的经济因素深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告18地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匾乏。地方经济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收入构成制约，并带来风险。其次，由于我国由传统的计划经济向市场经济转型的时间较短，适应市场经济的一系列政策经济体系尚未建立或很不完善，造成了当前财政体制缺陷很大，地方收支矛盾极为突出，形成了各种各样的财政风险。最后，财政收支规模增长过快，具有不可持续性。这几年来，地方财政收入与整个财政收入一样连续高速增长，地方财政支出33、以更大的幅度持续增长，对于超常增长取得的财政收入，地方不仅没有作较长时期的平衡预算安排，以丰补欠。那么，财政风险是必然会出现的。2、不合理的财税体制是地方财政风险形成的体制因素具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入。中央财政会经常对税种划分进行调整，将原属于地方财政的收入变为中央财政收入；而地方政府没有税权，这样地方政府的财政收入的规模受到限制，地方财力大幅下降。二是地方财政支出风险。地方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级对下级的转移支付的力度还待提高。预算编制不够细致，财政支出的效益不高等34、都会导致财政支出效益不高，加大了地方财政支出风险。3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告19地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺、担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系及农村合作基金会的援助等。还包括政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，表现为一种政府道义上的责任，需要地方政府财政“兜底”。从财政收支平35、衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平衡留下了隐患。4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央的积极的财政方针时，以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督，使得地方政府的财政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考核机制的原因造成36、地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际透视着地方财政风险的现状。3.2.33.2.3 和平县可能形成地方财政风险的财政内部因素和平县可能形成地方财政风险的财政内部因素目前，和平县经济总量较小，相应财政收入增量有限，各项政策性增支、民生项目及重点项目增支需求较大，同时随着中央、省规范融资举借行为，筹集建设资金压力增大，也存在可能形成地方财政风险的财政内部因素。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告20第四章第四章项目的责任识别项目的责任识别4.14.1项目财政支出责任项目财政支出责任在项目生命周期的不同阶37、段，对应政府承担的不同义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。就本项目而言，由政府指定的平台公司与社会资本方共同出资设立 PPP项目公司，项目公司注册资本金为 3000 万元，政府平台公司持有项目公司 43%股权、社会资本方持有项目公司 57%股权，社会资本方可引入第三方持股。在项目实施阶段，当出现突发事件，政府要在权限范围内分担风险，并为保证项目的继续进行采取必要措施。在项目竣工阶段，政府对项目的经济性、效率性和效果性进行审计。在项目运营期限内，政府有义务为项目运营提供政策保证和法律保证，政府有权对参与方的经营行为进行规制和监督，维护社会公众的利益。此外，在项目不38、同阶段，政府承担的风险责任以及需要支付的风险对价都不尽相同，需要综合考虑，分别研究。4.24.2股权投资支出识别股权投资支出识别股权投资是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担股权投资责任。亦指企业（社会资本）购买的其他企业（政府资本）的股票或以货币资金、无形资产和其他实物资产直接投资于其他单位，最终目的是为了获得较大的经济利益，这种经济利益可以通过分得利润或股利获取，也可以通过其他方式取得。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告21本次项目是由项目公司承担运营管理责任。就本项目而言，政府股权投资支出为项目资本金中政府按比例出资部分，39、并按持股比例为项目公司融资提供增信支持。暂时不考虑政府在项目建设期间及以后运营期间的相关增资问题。4.34.3运营补贴支出识别运营补贴支出识别运营补贴支出责任是指项目运营期间，政府付费模式。这里主要考虑的是项目涉及的交易结构及其运行模式。一般而言，项目的付费模式主要分为三类：政府付费模式、可行性缺口补助模式、使用者付费模式。政府在这三类的付费模式中所承担的运营补贴支出责任是逐渐递减的，第一种是政府承担全部责任，第二种是政府承担部分责任，第三种是政府不承担责任。本次项目采取的政府付费模式，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成40、各年度现值)、年度运营成本和合理利润，政府付费模式年限为 10 年，即 2019 至 2028 年。4.44.4风险承担支出识别风险承担支出识别4.4.14.4.1 风险分配原则与要点风险分配原则与要点项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。根据项目实施方案的设计要求，分配权责利及风险时，应遵从如下两个原则：一是风险与承担能力匹配，二是风险与获得收益匹配。不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则；另外，为平衡政府和社会资深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能41、力评估报告22本的权利、义务，还应关注调整条款，对项目发生的变化进行对称性风险分配。目前，学术界对风险分配原则已达成共识：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。在上述风险分配原则的指导下，项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，但仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而项目中还有成本、政府减少风险发生后所导致的损失和私人部门承担风险的意愿。因此“承担的风险程度与所得回报相匹配”也42、应该成为项目风险分配的一条原则。1、风险初步分配阶段风险初步分配发生在项目的可行性研究阶段，这一阶段通常由政府部门来主导的，因为公共部门最了解当地经济发展情况，最了解是否需要上马一个项目。风险分析结束后，政府部门初步判断哪些风险可控，哪些不可控。最可控的风险需要政府自留，剩余的风险需要转移和分配。公共部门首先进行风险识别，之后进行风险分析，主要是计算风险发生的概率和风险发生时带来的损害以及风险价值。风险价值=风险发生的概率风险发生时带来的损害。计算风险价值的目的是：在可行性研究阶段判断项目是否应采用政府运营补贴模式；在采用政府运营补贴模式后，为选择最佳补贴模式投标者提供评标依据。由于风险发生的43、时间不同，因此计算时应考虑资金的时间价值。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告232、风险全面分配阶段（谈判阶段）第一阶段中政府认为在社会资本控制力之内的风险，需要社会资本方对分配结果进行自我评估，如果可以凭借经验、技术、人才等优势有效控制风险，则进行相应风险管理；反之，则返回风险分析阶段进行再分配。同时，对于政府与社会资本控制力之外的风险，双方商定分配机制，并根据承担风险的大小确定风险补偿价格，即投资收益。政府与社会资本方分别就双方控制力之内和之外的风险分配达成一致后，确定项目合同。3、风险跟踪与再分配（建设和运营阶段）公共部门和私人部门签订合44、同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段，这一阶段主要是跟踪已经分配的风险是否发生意料之外的变化或出现未曾识别的风险，然后进行再分配。如果出现了未识别的风险，则按着风险初步分配阶段的方法分析和初步分配风险。如果已经是别的风险发生了双方预料之外的变化，则需要判断这种变化对项目是否有害，如果这种变化是有害的，则根据风险分配原则启动调整条款进行风险的再分配；如果风险发生的变化对项目是有利的，则对项目进行“对称性风险分配”，就是合同在条款中规定，如果项目寿命期出现的变动（如原材料价格下降）带来的正面影响既带来收益时，允许双方共同分享该收益。以上基本的风险分配原则适宜于大部分公私合作项目中政府45、与社会资本的责任分担。4.4.24.4.2 风险的分担方式风险的分担方式按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目汇报机制和市场风险能力等要素，在政府和社会资本间合深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告24理分配项目风险。本项目的风险分配如下划分：风险分配划分风险分配划分表 4-1承担风险承担风险社会资本社会资本承担风险承担风险政府承担政府承担风险风险共同承担共同承担风险风险政策风险 R11法律风险 R12金融风险 R13非政策不可抗力 R14环境和社会风险 R15完工风险 R21市场与操作风险 R22合作者信用46、风险 R23项目管理者风险 R24合同风险 R25政府承担项目风险 R31政府担保风险 R32政府或有隐形负债 R334.4.34.4.3 本项目的具体风险的识别本项目的具体风险的识别从政策风险和法律风险来看，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目是和平县人民政府重点支持项目，和平县人民政府的相关工作人员会尽全力做好此项目，因此，本项目基本属于法律和政策零风险的项目。从金融风险、非政策不可抗力风险、环境和社会风险来看，均属于应当由政府和社会资本共同承担的风险。社会经济生活影响因素很多，不排除发生这些风险的可能性，如：非政策不可抗力中的地震、洪灾、火山喷发等外力作用有可能47、导致致使项目瘫痪的情况，但从和平县的地质、水文等地理条件来说，在可预见的项目建设和运营期内此类情况发生的概率微乎其微，同深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告25时也是限于本报告的评估能力范围，暂且将这些风险不纳入本项目考察之列。完工风险、市场与操作风险、合作者信用风险、项目管理者风险、合同风险属于应当由社会资本承担的风险，而且本项目已经开始建设，前期许多工作已经完成，项目已经通过相关部门的规划、土地、环评等审批手续，取得发改部门的批复文件，项目相关各方按批复文件严格执行，上述这些风险实际发生的概率很低。政府承担项目风险、政府担保风险、政府或有隐形48、负债等风险是应当由政府承担的风险，这些风险发生的可能性，直接取决于地方政府的财政状况。在本报告财务承受能力评估中，有相关的测算，鉴于和平县总体财政状况良好，财政支出能力相对较强，所以此类风险发生的可能性也很低。4.54.5配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目于现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告26第五章第五章项目支出测算项目支出测算基于以上政府财政支出责任的识别与分析，综合考虑各类财政49、支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对于本项目全生命周期内的政府股权投资、财政运营补贴、风险承担、配套投入等四类支付责任需要分别进行测算，以便定量分析。5.15.1股权投资支出测算股权投资支出测算本项目建设总投资为 11576.23 万元，项目资本金按股权比例出资，其他资金采用融资或自筹方式解决。项目公司注册资本金通过政府及社会资本以股权投资的方式进行投入，项目公司注册资本金部分政府投入和社会资本投入的比例分别为 43%与 57%，根据本报告第四章股权责任识别，计算本项目政府的财政支出数额。本项目政府和社会资本共同组成项目公司的注册资本金为 3000 万元。按此计算：政府股权投资支出额为 350、00043%=1290 万元5.25.2运营补贴支出预算运营补贴支出预算本项目属于准公共产品，具有明显的外部性，因而可以用外部性理论来分析外部经济活动对社会福利产生的影响。本项目建设有可能对社会和经济产生溢出收益，如提升城市品位、美化城市环境、提高土地利用效率、促进社会和谐、带动经济发展等。因此，为了项目外部性的内在化，保证项目可持续发展，体现项目的公益性质，对项目进行适当的财政补贴是十分必要的。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告27对本建设项目进行财政补贴带来的效果是：对于项目公司，政府补贴资金保障了深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园51、）建设 PPP 项目顺利建设，改善了工业产业园投资环境，美化城市环境，整合全县物流产品及完善和平县科技创新体系等。通过政府进行必要的补贴，将有助于项目的成功建设与运营。本项目中政府需要投入为三部分：一是股权投入，二是财政承担社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值），三是年度运营成本。5.2.15.2.1 项目参数指标选择项目参数指标选择1、折现率选择：本项目折现率选定为 7.1%。2、利润率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风52、险等因素确定”，根据项目实际，选定项目投资合理利润率为 13%。本项目由项目公司作为建设主体，项目建成后，当地政府将购买本项目服务的总预算报经和平县人民政府和县人大批准，将该项目服务的采购预算逐年列入政府年度一般财政预算，履行政府购买服务职责，落实政府采购预算资金，按购买合同约定支付项目财政补贴和相关费用。3、本项目年均运营成本测算值约为 224.07 万元，包括工资及福利费、物流运营费用、水电费、停车位管理费及绿化养护费等。5.2.25.2.2 当年运营补贴支出数（不含风险支出）当年运营补贴支出数（不含风险支出）采用政府付费模式的项目，在项目运营期间，政府承担直接付费责任。政府每年直接付费数53、额包括：社会资本方承担的平均建设成本（折算成各年深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告28度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：当年项目运营补贴数额=可用性服务费+年度运营成本（1+合理利润率）项目资产的建设成本以和平县财政局审定的项目竣工结算为准。经测算，项目运营期 10 年内各年度财政补贴支出现值合计 11678.86 万元，年平均财政支出额为 1167.89 万元。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告295.2.45.2.4 风险承担支出测算风险承担支出测算根据前述分析，风险大致分为三类54、：外部环境和不可抗力风险、项目风险、财政风险。根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。在上文表 4-1 所示的风险承担的框架下，发生特定风险对于项目预期运营结果会造成不同程度的影响，从而导致项目运营效率与效果与项目可研报告提出的目标出现偏差。由于该项目属于具有相当大的公益性的项目，如果发生风险，则政府需要承担一定的责任。政府的财政补贴数额应当与风险发生的可能性和造成的损失等情况联系起来，并据此对政府出资的数额进行适当的调整。本项目风险发生的可能主要在项目建设成本的增加。5.2.55.2.55、5 项目配套投入支出测算项目配套投入支出测算配套投入是政府为了增加资产专用性，有利于强化政府与社会资本的双边锁定，增进社会资本对项目公司的信任度，而专门进行的投入，贯彻国家双创发展理念，县委、县政府高度重视本项目的建设工作。项目开发总成本包括土地房屋征收成本及费用、用地报批费用、土地开发成本、利息等开发成本，本项目征地、拆迁等工作已由政府方负责完成，其余资金由政府方另行安排。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告30第六章第六章 和平县财政承受能力测算和平县财政承受能力测算项目的财政承受能力是指在特定的预期目标下，财政能够持续提供资金支持，以确保项56、目达到预期目标的能力。本项目评估拟从两个层面进行：一是和平县财政承受能力基础评估（简称为“基础评估”），二是深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目和平县财政可承受能力评估（简称为“项目评估”）。基础评估考核的是和平县财政的综合实力状况，该项评估虽然也部分地考虑了项目的因素，但其侧重点在于地方财政的整体实力，分别从环境因素指标、区域发展指标、区域财政指标和项目支出承载力指标等四个方面进行测评，并在此次基础上进行综合测评，得出和平县地方财政状况的一般性结论。项目评估重点考核的是特定项目的股权支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套支出等四个方面，通过对项目的具体支出进行测算，57、并以该测算数据为基础，计算出财政可承受能力的评估值。以此测评地方财政持续地为项目运作提供资金支撑的能力。6.16.1和平县公共财政收支状况和平县公共财政收支状况2015 年全县财税总收入 80731 万元,增收 12656 万元，增长 18.6%，其中按收入性质分：税收收入 67917 万元，非税收入 12814 万元；按级次分：中央库完成 17261 万元，同比增长 20.7%；省和市级库完成 14285 万元，同比增长 10.6%；县级库完成 49185 万元，同比增长 20.3%。乡镇完成税收收入情况：全县乡镇完成税收收入总计 20852 万元,占年度深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技58、孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告31预算 89%,增收 809 万元,增长 4.0%。近年来和平县财政情况详情见表 6-1 所示。近年和平县财政情况近年和平县财政情况表 6-1单位：万元项目项目20112011 年年20122012 年年20132013 年年20142014 年年20152015 年年一、财政总收入173026221822284748352023436602（一）一般公共预算收入1517251954982327092859523959961、税收收入14460193832373629542372512、非税收入5750694591961134711934（二）59、基金预算收入1857323582492366332838429（三）专户收入27282742280327432177二、财政总支出148398180388242442302973389465（一）一般公共预算支出129200161247198356241701352552其中：教育支出3084637817395904497163033（二）基金预算支出1647016399412835852734749（三）专户支出27282742280327432164三、年终结余24628414344230649050471376.26.2和平县财政可承受能力基础评估指标体系和平县财政可承受能力基础评估指标60、体系如前所述，财政承受能力的影响因素很多，本章确立的和平县财政承受能力基础评估指标体系包括：和平县财政财力评估和项目承载力评估。其中，和平县财政政府财力评估包括三个部分内容：环境因素评估、区域发展评估、以及区域财政评估。财政承受能力评估指标见表 6-2 所示。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告32和平县财政承受能力基础评估指标体系和平县财政承受能力基础评估指标体系表 6-2目标层 A：财政承受能力评估一级指标 B指标分类与说明二级指标 U环境因素指标 B1项目所处城市的环境因素区域行政级别 U1区位 U2区域发展指标 B2区域经济发展状况区域经61、济总量区位 U3区域经济增速 U4区域人均 GDP U5区域财政指标 B3区域财政状况本级财政一般预算总收入 U6本级财政可支配收入 U7财政收入支出比 U8公共财政预算收入/全部财政收入 U9公共财政预算收入增长率 U10专项转移收入比例 U11债务余额占 GDP 比例 U12本级财政负债率 U13项目支出承载力指标 B4政府对项目提供持续支持的状况股权投资支出 U14运营补贴支出 U15风险承担支出 U16配套投入支出 U17政府重视程度 U18和平县人民政府财力评估值的计算，可以参照政府信用风险的定性定量评估模型进行测算。表 6-3 中第 5 列“实际值”、第 6 列“得分”、第 7 列62、“折算值”为根据和平县经济社会发展的各项指标及实际情况计算所得。和平县政府财力评估和平县政府财力评估表 6-3指标满分各层级分配分值实际值得分折算值行政级别 U110省级、省会、直辖市10地区（国家级开发区）7.5县级（省级开发区）5县级55县级以下2.5区位 U28北上广深8其他省会市6省内有竞争优势区域4其他2222深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告33GDP（亿元）U3102000101000-20009500-10008200-5007100-200650-100588.985520-50410 月 20 日3102GDP 增长率 U463、6年均增长 10%以上614.57%66年均增长 8%-10%5年均增长 6%-8%4年均增长 4%-6%3年均增长 2%-4%2年均增长2%1人均 GDP（元）U510900001060000-90000830000-60000612000-3000041617844不大于 120002本级财政公共预算总收入（亿元）U610501039.601010157.58522.5本级财政可支配收入（亿元）U710301034.691010107.55512.5公共预算本年收入/公共预算本年支出 U8680%6112.32%6665%550%430%3不大于 30%2公共财政预算收入/全部财政收入 U64、9415%491%4410%35%22%1公共财政预算收入增长率 U10430%415%327.31%3310%2深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告34不大于 10%1专项转移收入比例 U11440%485.66%4430%320%2不大于 20%1建设性支出比例U12840%825%620%45.21%44本级财政负债率U131030%1017.39%101030%-50%7.550%-70%570%2.5项目支出承受能力指标，通过专家访谈的方法，通过德尔菲法，对业内专家和政府主管领导的意见进行综合计算，得到各个指标的各个层级以及分配分值的测65、算表。项目支出承载力评估项目支出承载力评估表 6-4指标满分各层级分配分值实际值得分项目股权投资U1410完全满足101290 万元10基本满足7.5勉强满足5融资满足2.5运营补贴支出U1510完全弥补运营差额1011678.86 万元10融资本金+利息 100%承担8融资本金+利息承担 80%6融资本金+利息承担 50%4承担融资利息 100%2风险承担支出U1610无10很低8很低8低6中4高2配套投入支出U1710占总投资比例 1/30102/4510占总投资比例 1/408深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告35占总投资比例 1/50666、占总投资比例 1/604占总投资比例 1/802配套投入支出U1810高度重视10高度重视10比较重视6重视4不太重视26.36.3和平县财政可承受能力基础评估模型和平县财政可承受能力基础评估模型本项目评价拟采用层次分析法进行测算。6.3.16.3.1确定一级指标和二级指标的权重系数确定一级指标和二级指标的权重系数层次分析法(AHP)是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂(T.L.Saaty)于上世纪 70 年代初，应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出的一种层次权重决策分析方法。在使用层次分析法时，首先要对所研究的问题的复杂本质、所涉及的影响因素、各影响因素之间的内在关系等进行归类，构建总体目67、标、评价准则以及措施方案等，把问题层层分解，然后根据各影响因素之间的内在联系画出结构层次模型图；其次利用 Saaty 等人提出的一致矩阵法对同一层次内的两两因素进行比较，从而确定这些因素于上一层次的权重系数，同理，可以用相同的方法确定下一层次各指标的权重系数，层层分解下去，分析到最后一层时就可得到方案层对目标层的权重系数。这样就可以得到最底层相对于最高层的相对重程度或者优劣顺序。为了衡量 CI 的大小，引入随机一致性指标 RI，方法为：深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告36随机一致性指标 RI，见表 6-5。随机一致性指标随机一致性指标 RIR68、I表 6-5N N123456789101112131415RIRI000.580.901.121.241.321.411.461.491.521.541.561.581.59备注：以上 RI 为正互反矩阵计算 1000 次得到的平均随机一致性指标。一般情况下当时，则认为A-B 的不一致程度是可以接受的，也就是我们经常说的一致性检验通过。可以对将计算好的归一化性向量作为该变量的权重系数，否则要重新寻求判断矩阵 A-B，即重新确定判断矩阵 A-B，再重复上述步骤。经过计算，可以计算出上述矩阵的最大特征值。同时结合不同矩阵阶数对的 RI 取值，计算出 CR=CIRIO.1，说明矩阵具有可以接受的一69、致性。利用方根法计算一级指标的权重矩阵，得出 Wi1 值。同理可以计算二级指标对一级指标的权重。各判断矩阵如下：判断矩阵判断矩阵 B1-UB1-U表 6-6B1U1U2WiCIRICR 是否0.10U1120.670.00n=10是U21/210.33n=20是判断矩阵判断矩阵 B2-UB2-U表 6-7B2U1U2U3WiRICR 是否0.10U11450.69n=10是U21/411/20.13n=20是U31/5210.19n=30.58是深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告37判断矩阵判断矩阵 B3-UB3-U表 6-8B3U1U2U3U70、4U5U6U7U8WiCIRICR 是否0.10U111/22453320.210.05n=10是U2213672320.27n=20是U31/21/31331/21/21/20.08n=30.58是U41/41/61/3121/21/31/50.04n=40.90是U51/51/71/31/211/21/51/70.03n=51.12是U61/31/222211/21/30.08n=61.24是U71/31/3235211/20.11n=71.32是U81/21/22573210.18n=81.41是判断矩阵判断矩阵 B4-UB4-U表 6-9B1U14U15U16U17U18WiCIRIC71、R 是否0.10U14126530.430.04n=10是U151/213620.27n=20是U161/61/311/21/30.06n=30.58是U171/51/6211/20.08n=40.90是U181/31/23210.15n=51.12是对于表 6-6表 6-9 判断矩阵的一致性检验，CR 的值全部小于 0.1，通过了一致性检验。6.3.26.3.2确定财政承受能力综合得分确定财政承受能力综合得分将以上表格中的权重和分值进行综合计算，可以得出财政承受能力的综合得分。二级指标计算二级指标计算表 6-10一级指标二级指标二级指标权重 Wi二级指标分值 NM*N合计B1U10.675372、.334.00U20.3320.67B2U30.6953.434.57U40.1360.76深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告38U50.1920.37B3U60.192.50.485.89U70.277.52.04U80.0860.49U90.0440.17U100.0340.12U110.0840.33U120.1240.49U130.18101.78B4U140.43104.299.89U150.29102.87U160.0680.45U170.08100.77U180.15101.52一级指标计算一级指标计算表 6-11权重 W二级指标73、合计 TWT环境因素指标 B10.084.000.338区域发展指标 B20.144.570.631区域财政指标 B30.285.891.677项目支出承载力指标 B40.499.894.872合计17.5187.518和平县财政承受能力综合评估值：0.338+0.631+1.677+4.872=7.518 分。通过本章的综合计算可以得出如下结论：按照所设计的地方政府财政承受能力评估指标体系的测算，在满分为 10 分的情况下，和平县财政承受能力综合得分为 7.518 分，说明和平县财政实力相对比较大，具备对该项目进行资本投入和运营财政补贴的能力。通过测算表明，和平县财政承受能力基础较好，为本项74、目的实施和顺利推进提供了良好的基础。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告396.46.4项目和平县财政可承受能力评估项目和平县财政可承受能力评估按照保守估计，本项目以和平县 2015 年县本级一般公共预算支出 35.26亿元为基数，按照财政支出每年 6%的增长率，到 2028 年，和平县一般公共预算支出额达到 75.20 亿元。根据上述财政支出测算：股权投资支付为 1290 万元，不纳入运营期计算范围。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设项目评估深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设项目评估项目项目20152015 年年2075、162016 年年20172017 年年20182018 年年20192019 年年20202020 年年20212021 年年20222022 年年一般公共预算一般公共预算支出（万元）支出（万元）352552373705396127419895445089471794500102530108政府财政补贴政府财政补贴（万元）（万元）1143.821148.821153.941159.20支出比例支出比例0.26%0.24%0.23%0.22%项目项目20232023 年年20242024 年年20252025 年年20262026 年年20272027 年年20282028 年年一般公共预算一76、般公共预算支出（万元）支出（万元）561914595629631367669249709404751968政府财政补贴政府财政补贴（万元）（万元）1164.581170.101175.761181.561187.501193.59支出比例支出比例0.21%0.20%0.19%0.18%0.17%0.16%评估值均不超过 10%，财政承受能力符合要求。和平县级和平县级财政财政 PPPPPP 项目评估项目评估目前，和平县 PPP 项目包括和平县镇、村级生活污水处理设施建设项目（PPP）、和平县村村通自来水工程 PPP 项目。详见下表和平县 PPP 项目补贴支出汇总。深圳福田（和平）智慧双创物流园（77、科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告40和平县和平县 PPPPPP 项目补贴支出汇总项目补贴支出汇总年份年份项目项目20192019 年年20202020 年年20212021 年年20222022 年年20232023 年年20242024 年年20252025 年年20262026 年年20272027 年年20282028 年年和平县镇和平县镇、村级村级生活污水处理生活污水处理设施建设项目设施建设项目（PPPPPP）2369.84 2708.39 3046.94 3385.49 3385.49 3385.49 3385.49 3385.49 3385.49 3385.4978、和平县村村通和平县村村通自来水工自来水工程程PPPPPP 项目项目2650.232667.162684.52702.282720.512739.192758.342777.972798.082818.7深圳福田（和深圳福田（和平平）智慧双创物智慧双创物流园流园（科技孵化科技孵化园）建设园）建设 PPPPP P项目项目1143.821148.821153.941159.21164.581170.11175.761181.561187.51193.59政府财政补贴政府财政补贴合计（万元）合计（万元）6163.89 6524.37 6885.38 7246.97 7270.58 7294.78 7379、19.59 7345.02 7371.07 7397.78和平县级和平县级财政财政 PPPPPP 项目评估项目评估项目项目20152015 年年20162016 年年20172017 年年20182018 年年20192019 年年20202020 年年20212021 年年20222022 年年一般公共预算一般公共预算支出（万元）支出（万元）352552373705396127419895445089471794500102530108政府财政补贴政府财政补贴（万元）（万元）6163.896524.376885.387246.97支出比例支出比例1.38%1.38%1.38%1.37%项目项80、目20232023 年年20242024 年年20252025 年年20262026 年年20272027 年年20282028 年年一般公共预算一般公共预算支出（万元）支出（万元）561914595629631367669249709404751968政府财政补贴政府财政补贴（万元）（万元）7270.587294.787319.597345.027371.077397.78支出比例支出比例1.29%1.22%1.16%1.10%1.04%0.98%评估值均不超过 10%，财政承受能力符合要求。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告41第七章第七章81、行业和领域的均衡性评估行业和领域的均衡性评估基础设施主要包括交通运输，机场，港口，桥梁，通讯，水利及城市供排水供气，供电设施和提供无形产品或服务于科教文卫等部门所需的固定资产，它是一切企业，单位和居民生产经营工作和生活的共同的物质基础，是城市主体设施正常运行的保证，既是物质生产的重要条件也是劳动力再生产的重要条件。7.17.1中国基础设施建设的重要性中国基础设施建设的重要性中国城市基础设施建设欠账多，缺口大。交通阻塞日趋严重。供水不足，排水设施落后。城市汽化率低。能源供应长期不足。交通运输，尤其是铁路运输能力严重不足。这些也都是制约经济发展的瓶颈啊。所以要加强基础设施的建设。重要性一重要性一基82、础设施作为经济社会发展的基础和必备条件，抓好了可以为发展积蓄能量、增添后劲，而建设滞后则可能成为制约发展的瓶颈。重要性二重要性二经济起飞离不开基础设施建设的助推。沿海地区经济快速发展和某些区域开发的成功，一条共同的经验就是通过率先启动大规模的基础设施建设，为经济高速增长奠定坚实的基础。经过这些年的超常规发展，中国的基础设施面貌有了翻天覆地的变化，促进了全国经济社会的快速持续增长。然而，由深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告42于过去基础薄弱和历史欠账多，中国基础设施的某些瓶颈制约因素仍未消除。在新的起点上推进新跨越，加强基础设施建设显得更加紧迫。83、重要性三重要性三承认差距，必须有所作为；面对机遇，唯有主动出击。随着西部大开发的深入实施，国家将启动一系列重大建设项目，这是中国加强基础设施建设的历史性机遇。对此，我们一定要有敏锐的视角和抢抓的意识，超前谋划，主动出击，积极作为。全国要形成一盘棋，做到部门联动、上下互动，积极搞好政策对接和项目衔接，牢牢抓住关键环节，推动基础设施建设再上新台阶。重要性四重要性四要集中力量抓好重点项目建设。重点项目对经济社会发展具有明显的带动和支撑作用，基础设施建设须有大手笔和大动作。与城市相比，农村基础设施尤其薄弱。要按照新农村建设总体部署，紧紧围绕改善农民生产生活条件和发展农村社会事业，将政府基本建设的增量主84、要用于农业和农村，逐步把基础设施建设的重点转向农村，推动城市基础设施向农村延伸。特别是要加强支撑现代农业的基础建设，抓好农田水利基本建设，实施农村饮水安全工程，建设和改造通乡通村公路，加快发展农村清洁能源，促进农业可持续发展。重要性五重要性五加强基础设施建设，资金投入仍是一道难题。观念决定“钱”途，改革才有出路。当务之急是进一步深化投资体制改革，进一步打破基础设施领域的深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告43垄断行为，采取 BOT 等多种形式，鼓励和引导社会资金进入法律、法规没有禁止进入的基础设施领域，建立和完善政府推动与市场推动相结合的多元化的85、基础设施建设投融资体系。7.27.2城市基础设施的体制改革城市基础设施的体制改革城市改革城市改革在社会主义市场经济体框架下，中国城市基础设施建设体制发生了巨大变化。从 20 世纪 80 年代开始，中央政府颁布了一系列有关城市基础设施建设的法规和政策。包括强调公用设施建设是城市政府的主要职能，从工商业利润中提取城市建设维护税，新建项目必须配套建设市政公用设施，土地使用权出让收入的部分用于城市建设等等。以桥梁道路征收通过费为开端，施行“贷款建设、收费还贷”的基础设施建设模式，开辟了城市综合开发的道路。20 世纪 90 年代开始，城市基础设施建设投融资体制市场化改革步伐加快，成立了国家开发银行，放宽86、了基础设施使用的收费限制，基础设施建设投资必须依据公司法成立项目法人，投资收益和风险市场化，对城市基础设施的经营权、使用权、收益权做出了明确的界定，对外资进入城市基础设施领域进行了规定。2001 年开始允许和鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域。按照中国政府加入世界贸易组织所做出的承诺，电信、燃气、热力、给排水等领域对外资开放，特许经营制度成为城市基础设施经营和管理的主要形式。城市基础设施的特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项基础设施的使用和服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权深圳福田（和平）智慧双创物87、流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告44利和义务。中国现实行特许经营的范围已包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等行业，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的城市基础设施建设体制。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施建设公开向社会招标，选择投资主体。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施、园88、林绿化、环境卫生等日常养护作业单位或承包单位。实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度。城市政府负责本行政区域内特许经营权的授予工作，各市政公用行业主管部门负责特许经营的具体管理，承担授权方相关权力和责任。市政公用行业主管部门直接由管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。其主要职责是，贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入企业的资格和市场行为、产品和服务质量、履行合同情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违反特许经营合89、同规定的企业进行处罚。城市模式城市模式为了吸引更多的资金进入城市基础设施建设，近几年中国各城市实施了深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告45公有公营、私有私营、公有私营、用户和社区自助模式等基础设施建设与运营模式。其中公有私营又分为两种主要形式即 BOT 方式和 TOT 方式。BOT 模式。即“建设运营移交”的缩写。联合国工业发展组织、世界银行、亚洲开发银行、国家发改委对 BOT 的定义略有差别。在此选取比较通行的定义：政府(中央或地方政府/部门)通过特许权协议，授权项目发起人(民营企业、外资企业、法人国企)联合其他公司或股东为某个项目(主要是自90、然资源开发和基础设施项目)成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目(产品/服务)的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资(还本付息)、经营和维护等成本，并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目无偿移交给政府。在国际融资领域BOT 不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。BOT 项目融资的优点，一是有利于分散和转移项目风险，降低项目所在地政府的债务风险。二是有利于加快基础设施建设，减少政府财政负担。三是可以借鉴外来先进的技术和项目管理经验。四是有利于提高基础设施项目的建设和使用效率。BOT 项目具有91、系统外风险和系统风险。系统外风险主要包括：不可抗力风险、国有化风险、政府越权干预风险、违约风险、公共政策及法律变化风险、金融风险等。系统风险又称可控风险，主要包括：信用风险、市场风险、竞争性风险、建设工程风险(完工风险)、运营维护风险和环境风险。TOT 模式。即转让-经营-转让，是指通过转让出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金建设新项目的一种融资方式。具体来说，就深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告46是指把已经投产运行的项目在一定期限内移交给受让方经营，以项目在该期限内的现金流量为标的，一次性地从受让方融得资金，用于建设新的项目；92、受让方经营期满后，再把项目移交回来。中国山东的烟台至威海高速公路、上海南浦大桥、杨浦大桥及过江隧道均成功实施了 TOT 融资方式。TOT 方式的优势，一是融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，避免不必要的争执和纠纷。回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，使得问题尽量简单化。二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。三是有利于盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值，为新建基础设施筹集资金，提高基础设施运营管理效率，提高项目产品质量。四是风险小，项目引资成功率高。五是项目成本和项目产品价格相对较低。六是受体制因素制约较少，方便外资和国内民营资本参与93、基础设施和国企投资。城市基础设施投融资体制改革为中国城市基础设施建设提供了广阔的资金平台，投融资主体实现多元化，为加快城市基础设施建设奠定了基础。7.37.3项目的社会效益项目的社会效益本项目为拟在物流园的基础上，配置双创功能，打造科技孵化基地，符合我国社会现代社会的发展理念，有着显著的社会效益和经济效益。具体的社会效益：1、社会效益（1）有利于提高城市发展水平，提高和平县科技创新水平。（2）项目建设能解决园区企业货物流通、满足园区功能的需要。（3）能为和平县的发展提供一个良好的投资环境，提高城市发展水平，深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告4794、提升和平县城市竞争力。（4）智慧双创物流园区的建设，极大地完善和平县投资环境，为企业管理人才和职工人员提供充足优质的工作岗位，增加当地居民的就业机会及财政收入，很好的解决和平县百姓找工作难的问题。2、经济效益（1）项目的建设有利于企业引进高新技术人才，解决和平县周边提供工作岗位的机会少、优质人才稀缺问题等问题，为和平县的经济发展提供人才保障。（2）物流园的建设利于优化当地资源配置，调整经济结构，实现可持续发展，克服传统的货物流通效率低下、资源浪费严重的弊端，使社会资源得到合理配置。（3）物流园区能够充分整合全县农产品资源，为农产品深加工及交易提供服务，实现农村互联网+物流的经济产业链，能够提高95、当地居民收入，推动和平县社会经济发展。3、综合评价深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的实施，将更使和平县深圳福田（和平）产业转移工业园的投资等方面得到保障，有利于提升城市的竞争力。这不仅是一个经济和社会问题，也是一个政策问题，对完善社会科技创新体系，提高社会创新能力具有重要的意义。本项目的建成具有显著的社会效益和经济效益，必定备受多方关注和支持，虽然在建设期间都会产生一些负面影响，但是，只要措施得当，一定能将负面影响降到最低，使其正面影响最大化，实现项目建设的最终目的。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告48深圳福田（96、和平）智慧双创物流园（科技孵化园）PPP 建设项目的实施，有利于提高城市的面貌和投资环境，提升城市功能和品位。项目的实施，符合中共广东省委广东省人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定（粤发【2014】12 号）、中共河源市委河源市人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的实施意见（河委发【2015】4 号）、中共和平县委和平县人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的实施意见（和委发【2016】1 号）等文件要求，有利于推进和平县社会科技创新发展的建设进程，完善和平县投资创业环境；同时，项目其社会效益和环境效益也十分显著。深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化97、园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告49第八章第八章评估结论评估结论8.18.1基本结论基本结论本次评估以持续使用和公开市场为前提，结合评价对象的实际情况，综合考虑各种影响因素，采用指标比较法，定量和定性地对深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目中和平县政府的财政可承受能力进行评估。在定量分析上，本报告着重从两个层面对和平县财政可承受能力进行了评估。一是基础评估，基础评估的结论为“通过”：和平县的地方财政状况良好，为项目的建设及支付补贴提供良好支撑；二是项目评估，通过识别与测算政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四类支付责任。得出和平县财政在本项目上的每98、年的财政支出,结合本县的财政预算支出历史数据，按照 6%的保守增速计算未来财政预算支出增速，得出财政可承受能力比值。该项目财政支出比例最高峰值出现在 2019 年，支出数额为 1143.82 万元，占当年一般公共预算支出的比例为 0.26%；财政支出比例最低峰值出现在2028年，支出数额为 1193.59 万元，占当年一般公共预算支出的比例为 0.16%；项目财政支出占当年一般公共预算支出的比例都不超过 10%，财政承受能力“通过论证”。考虑到未来和平县发展实现新的突破，以及和平县经济成功实现转型升级，地方财政收入和预算支出的增速应该会高于 6%，则该比值将更低。在定性分析上，本报告从行业和领99、域均衡角度出发，着重分析了河源市PPP 项目发展概况；从经济效益和社会效益角度研究了深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）所带来的影响；结合和平县十三五规划等相关规深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目财政可承受能力评估报告50划要求中对和平县城市发展战略目标和路线，综合评价了本项目属于具备市场需求的优势行业，在该领域有一定的均衡性。基于评估内容得出：本次和平县政府财政可承受能力评估结果为“通过论证”，即深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的财政承受能力。8.28.2重要说明重要说明本次评估结论仅反映和平县操作深圳福田（和平）智慧双创物流园（科技孵化园）建设 PPP 项目的财政可承受能力。本次评估结论的基本数据来源于项目可行性研究报告和和平县财政统计报告，定量分析的计算基础均基于此。如有基础数据调整，相关结论需按本报告基本思路重新评估。本次评估的主要目的仅是提供决策参考。项目具体落实还需要结合项目可行性研究、项目交易结构与实施方案、项目物有所值评估等方面的内容综合考虑。