1、第第五五节节 财政支出责任识别财政支出责任识别为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）明确了政府在 PPP 项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。一、股权投资支出一、股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。在罗平县工业园区长青片区污水处理厂及污水管网工程 PPP 建设项目中，拟由政府和社会资本按 22%:78%的资本金比2、例出资组建项目公司，因此政府承担项目公司 22%的资本出资责任。二、运营补贴支出二、运营补贴支出运营补贴支出责任是指项目在运营期间，由政府承担的直接付费责任，不同付费模式下政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目为可行性缺口补助，政府付费按照“污水处理量及绩效考核结果”进行付费。在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。项目公司开始运营后按照 PPP 合同 约定的处理水质、水量等提供污水处理服务，政府方按照 PPP合同约定的处理水量、水质、水价及3、绩效考核标准结果，向项目公司支付污水处理服务费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。三、三、风险承担支出风险承担支出风险承担支出责任是指在 PPP 项目运营期间内，由政府承担风险而带来的财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府4、需承担相应的支出责任。对于本项目风险分担及组织措施风险分担及组织措施风险分担及组织措施序号序号 层级层级 风险因素风险因素承担方承担方组织措施组织措施政府政府 社会资本社会资本1政府层级政府干预在协议中明确政府监管内容和方法，除规定内容外，不得干预 PPP 公司事务2政府信用按照 PPP 政策文件规范性的进行明确3公众反对当风险事件出现时，项目公司负责解释，政府方负责协调。如果因项目公司运营不当引起，项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，项目公司可申请赔偿；如因不可抗力原因，双方共同承担损失。4税收调整社会资本部门可要求政府部门尽量提供法律许可内的税收优惠。如因税收政策调整，可申请相应补偿。55、决策、审批延误尽量列明审批事项和公私各方应尽的职责6环保风险协议中要求项目建设、运营中应遵守环保法规规定；因环保问题所产生的损失、费用等，根据归责原则，由过错方承担。7法律变更因法律变更导致对项目的建设或运营要求增加，从而增加项目投资或运营费用，社会资本可申请补偿。8市场层级利率风险可约定一定范围内的变动由社会资本部门承担，超出一定范围后，申请政府补偿9外汇风险10通货膨胀11融资风险明确政府部门需提供的融资协助事项，对社会资本部门的融资进度做细化要求12项目唯一性约定在特许经营期内，一定区域范围内禁止新建类似项目，或者明确新建议项目的条件13第三方延误/违约约定双方在第三方延误的申明和追偿责6、任14项目层级土地获取风险可在协议中约定将土地交付的起始时间15完工风险对项目完工时点做明确约定，并规定具体违约责任16供应风险合同约定各方对各类供应的责任17技术风险明确项目技术标准和要求18运营成本超支协议可约定客观因素导致成本上涨，可按一定方法和程序调整价格19工程变更因政府方导致的变更，项目公司可申请补偿20收费变更明确收费承担主体21费用支付风险明确支付延误的违约责任22项目移交风险协议明确对项目设施的维护要求和移交前的性能检测、内容大修标准等事宜23社会资本变动约定社会资本的变更条件，并且需经政府部门同意24项目测算不当政府方对提供的项目条件负责，由社会资本自行判断的条件由其承担27、5运营能力不足约定退出机制26财务监管不力约定政府方对项目财务进行监管的内容27配套基础设施风险明确政府方为项目提供的配套条件28合同文本不完善明确争议协商机制29污水处理质量风险明确处理标准30污水处理基本保证量风险明确基本处理量31其他 不可抗力明确发生不可抗力的解决措施四、配套投入支出四、配套投入支出配套投入支出责任是指在 PPP 项目中，政府将提供的项目配套工程等其他责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目总投资已含配套投入，政府并无额外的配套投入支出责任。第第六六节节财政支出测算财政支出测算一、股权投资支8、出一、股权投资支出股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。本项目项目公司由社会资本方和政府方共同出资设立，政府方以土地作价的方式投资入股，持股比例为 22%。股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例=5414.54 万元22%=1191.2 万元。本项目污水处理厂占地面积为 60 亩，20 万元/亩，60 亩 x20 万元=1200 万元。所以本项目政府的股权投资支出为 1200 万元，持股比例为 22%。二、运营补贴支出二、运营补贴支出根据财金201521 号对可行性缺口补助模式的说9、明，在项目运营补贴期间，政府承担部分付费责任。同时根据财办金201792 号文，年资金成本和年运营成本与绩效考核挂钩，所以本项目运营期每年可行性缺口补助的公式为：每年可行性缺口补助每年可行性缺口补助=年资金成本年资金成本（65%65%35%35%&）+D DP P&100%100%+年税年税费费其中：1）、年资金成本=年偿还金融机构融资本息+年社会资本投资收益；年社会资本投资收益=（社会资本出资项目资本金/运营补贴周期）（1+年度折现率）n（1+合理利润）（参考财金 21 号文公式）。2）、D-年污水处理量;在项目运营期第一年 60%，第二年 70%，第三年 80%，第四年 90%，第五年开始10、 100%的处理负荷量确定污水处理量）。3）、P-污水处理服务单价=年运营成本/年污水处理量；年运营成本=年经营成本（1+合理利润率）。4）、&-绩效考核评价结果系数，&=i/I。5）、年税费为年实际缴纳的税费。测算基础数据（合理利润率、年度折现率为测算参考值）测算基础数据（合理利润率、年度折现率为测算参考值）序号社会资本出资资本金合理利润率年度折现率运营补贴年限14223.348%6%28 年其中：1）、合理利润率：目前我国商业银行 5 年以上中长期贷款基准利率为 4.9%，本项目依据前期的市场调查及测试，本项目合理利润率一般要求在 7%-8%。根据项目实际，分别按 7%、8%、两个投资利润11、率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率 8%为参考值。2）、年度折现率：目前云南省 2017 年 7 月 12 日发行的云南省政府一般债券（六期）7 年的票面利率为 4%，综合考虑运营年限周期，考虑上浮一定的风险溢价，本项目年度折现率按 6%为参考值。3）、年度运营补贴周期 28 年。4）、年度运营成本：年度运营成本分为经营成本、可变成本、固定成本。为比较客观的反应项目的实际情况，本项目年度运营成本以项目的经营成本进行测算，不考虑折旧、无形资产及递延资产摊销等费用。折旧和摊销可反应在财务测算现金流里面。最终的年度运营成本以项目实际发生情况并经审计部门审核的为准。根据可行性研12、究报告和项目实际情况，项目年度运营成本为：项目年平均费用单位备注1.药剂费66.6万元/年2.电费120.49万元/年3.污泥处置费409.84万元/年4.工资福利120.00万元/年人均费用：30000 元/年5.修理费360.97万元/年6.大修费77.35万元/年5 次7.管理费107.79万元/年本项目不考虑财务费 折旧费、无形资产及递延资产摊销等费用。可反应在项目现金流量测算表里。每年经营成本具体测算详附件年度经营成本测算表(1)药剂费 E1污水处理三氯化铁按每天 50kg，每 kg8 元计算；石灰按每天 100kg，每 kg1.5元计算；絮凝剂（聚丙烯酰胺 PAM）按每天 50kg13、，每 kg28 元计算。药 剂 费 E1=50 8 365/10000+100 1.5 365/10000+50 28 365/10000=71.18 万元（正常年），平均每年为 66.60 万元。(2)电费 E2本工程项目年耗电量大体由以下几部分构成：泵、风机、电气设备以及管理区用电，每年耗电量约为 1839600 度。厂区年耗电费=18396000.7/10000=128.77 万元（正常年），平均每年为120.49 万元。(3)污泥处置费 E3污泥量按污水量的 0.3%计算，每吨处理费 200 元。污泥处置费 E3=200000.3%200365/10000=438.00 万元（正常年）14、，平均每年为 409.84 万元。(4)工资福利 E4E4AN4030000/10000120.00 万元（正常年=平均年）其中：A 人员编制数N 每人每年工资和福利，取 30000 元/人年。(5)修理费 E5年修理费按固定资产原值（不含建设期贷款利息）的 2%计取。年修理费 E5=18048.452%=360.97 万元（正常年=平均年）。(6)大修费 E6因每年均修理，每隔 5 年大修一次（大修费不包含年修理费），第 6 次大修已超过运营期，设备维修移交政府，故计 5 次大修。大修费按固定资产原值（不含建设期贷款利息）的 2.4%计取。大修费 E6=18048.452.4%=433.1615、 万元（正常年=平均年）。(7)管理费 E7管理费用、销售费用和其他费用包括管理和销售部门的办公费、租赁费、保险费、差旅费、研究试验费、税金等，企业的行政管理部门为管理企业生产，经营活动而发生的各种费用，为简化计算，管理费用按制造成本的 20%计取。E7(E1+E2+E3+E4+E5+E6)10%=111.89 万元（正常年），平均每年为 176.08万元。本方案没有考虑管网的年度运营成本，因为没有明确管网的运营范围，管网的年度运营成本在签订 PPP 合同时确定（是否由项目公司运营和运营的具体范围和量）。政府政府当年运营补贴支出数额当年运营补贴支出数额详附件政府年度付费测算表详附件政府年度付费16、测算表 。年度经营成本详附件年度经营成本测算表年度经营成本详附件年度经营成本测算表。三、风险承担支出三、风险承担支出结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形，本项目采用比例法测算风险承担成本。风险可分为可转移风险、自留风险。根据项目实施方案的风险分配框架评估政府与社会资本的风险分担比例，测算可转移风险承担成本和自留风险承担成本。风险承担成本=项目建设运营成本风险承担成本比例通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%17、。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%85%。可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险（项目成本 5%左右考虑）；自留风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政策风险、自然灾害等不可抗力风险（项目建设成本 1%左右考虑）以及项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生价格调整和利润率对运营补贴支出风险责任（运营成本 5%左右考虑）。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括18、：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务、运营等风险，此部分风险全部由社会资本承担，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移。第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的恶性通货膨胀、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设静态投资的 1%考虑为：18048.451%=180.48 万元，社会资本和政府各分担 50%。因此政府承担的支出为 90.24 万元。第三类不可转移风险包括：项目运营期间政策、法律、边界经营条件、政府资金投入、最低需求、征地拆迁及受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的价格调整和利润率对19、运营补贴支出风险责任，不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目经营成本的 3%考虑。本项目总运营成本为：35365.4 万元。不可转移风险为：35365.4x3%=1060.96 万元运营成本详见附表年度经营成本测算表风险承担成本=可分担风险承担成本+自留风险承担成本=90.24+1060.96=1151.2 万元本项目全生命周期内平均每年的风险承担成本为：38.37 万元。四、配套投入支出四、配套投入支出本项目配套支出已含在总投资里面，所以本项目不需配套投入支出。第第七七节节财政承受能力论证方法财政承受能力论证方法财政承受能力按要求应采用定性与定量相结合的方法进行论证。一、定性分析一、定20、性分析罗平县经济发展较快，财政收入和一般公共预算支出增长较快，财政能力的保障度较高；通过分析本项目的不可控风险较低，投资金额变化风险小，且上级政府财政支持力度大项目风险可控，从而降低了本项目的风险。定性分析结论表明财政支出责任风险在可控范围内，财政支出在政府的能力承受范围之内。二、定量分析二、定量分析财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）要求：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。（一）（一）、一般公共预算支出、一般公共预算支出根据罗平县财政局提供的相关数据，罗平县从 2012 年度到 2016 年度的21、一般公共预算收入和支出总额见下表：年份2012 年2013 年2014 年2015 年2016 年平均增长率一般预算总支出（万元）224825233104264095300635327547270041.2支出增长比例4%13%14%9%8%根据财金201521 号政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第二十七条：在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。罗平县 2012-2016 年一般公共财政预算支出额平均增长率为 8%，考虑到未来经济增长拉动，参考一般公共预算收入的增长情况，综合确定自 2017 年22、起年增长率为 8%。预测一般公共财政预算支出详下表：罗平县一般公共预算预测支出测算罗平县一般公共预算预测支出测算单位：万元单位：万元序号序号年份年份支出支出支出增长比例支出增长比例可用于可用于 PPPPPP 项目资金项目资金12012224825.0022013233104.004%32014264095.0013%42015300635.0014%52016327547.009%62017353750.768%35375.0872018382050.828%38205.0882019412614.898%41261.4992020445624.088%44562.4110202148127423、.008%48127.40112022519775.928%51977.59122023561358.008%56135.80132024606266.648%60626.66142025654767.978%65476.80152026707149.418%70714.94162027763721.368%76372.14172028824819.078%82481.91182029890804.598%89080.46192030962068.968%96206.902020311039034.488%103903.452120321122157.238%112215.722220331224、11929.818%121192.982320341308884.208%130888.422420351413594.938%141359.492520361526682.538%152668.252620371648817.138%164881.712720381780722.508%178072.252820391923180.308%192318.032920402077034.738%207703.473020412243197.518%224319.753120422422653.318%242265.333220432616465.578%261646.563320442825725、82.828%282578.283420453051845.448%305184.543520463295993.088%329599.313620473559672.528%355967.25合计2017-204743633694.554363369.45根据罗平县财政局 2012 年至 2016 年每年一般公共预算支出执行情况，以及2017年至2047年预计一般公共预算支出为43633694.55万元，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过 10%，罗平县财政局安排 2017 年至 2047 年 PPP 项目可支配资金为 4363369.45 万元，目前罗平县没有已实施和拟实施的其他 PPP 项目，故可支配 PPP 项目的资金为4363369.45 万元。