1、 沭阳县韩山生态修复与景观沭阳县韩山生态修复与景观 改造工程改造工程 PPPPPP 项目项目 物有所值评价报告物有所值评价报告 沭阳县旅游局沭阳县旅游局 二一二一五五年六月年六月 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 目-1 目录目录 第一章 项目基础信息.1 第二章 物有所值评价总体思路.4 第一节 评价依据.4 第二节 物有所值(VFM)评价基本思路.4 第三章 项目 PPP 模式风险分配.8 第一节 PPP 模式风险分配原则.8 第二节 基于谈判协商的风险分担流程.9 第三节 基于多方共赢的初步风险分担方案.11 第四章 物有所值定性评价.13 第一节 概述及方法.13 第二节2、 定性评价指标体系的确定.13 第三节 评价指标说明.14 第四节 指标权重设置及评分标准.16 第五节 物有所值定性评价.22 第五章 结论与建议.29 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 1 第一章第一章 项目基础信息项目基础信息 一、项目概况 项目名称：沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 项目建设范围：本工程位于韩山新城西南，用地东临韩宋路，南接福安路，西依陈庄路，北依韩山路，占地面积约 800 亩。二、建设内容及生产规模 本项目拟建设水景面积 50100，硬质铺装面积 13785，娱乐设施面积 2200，仙人湖景观、楚王庙、韩信广场、城市出入口约 104032，3、亭廊架 6 组、公共厕所 4 个、停车场 6000。项目总投资约 16020.66 万元。其中，第一期仙人湖面土方、韩信广场、城市出入口工程投资约 3120.66 万元，已由政府出资建设完成。三、实施机构 沭阳县旅游局 四、项目合作期 本项目合作期 30 年，其中建设期 3 年，运营期 27 年。五、运作模式 本项目采用 O&M 和 BOO 和混合运作模式，其中一期由政府投资建设完成的 3120.66 万仙人湖面土方、韩信广场、城市出入口工程在项目完成后采用OM 的模式交由项目管理公司运营与维护，而扩建部分采用“建设-拥有-经营”(BOO)的运作模式，由项目管理公司负责建设运营管理。本项目特许4、合作经营期暂定为 30 年（包括建设期 3 年、运营期 27 年）。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 2 图 1-1 本项目 PPP 运作模式 六、风险分配框架 本项目在全生命周期内风险因素主要有：法律风险、政策风险、出资融资风险、成本超支风险、财经风险、设计建设完工风险、运营维护移交风险、市场风险、不可抗力风险。政府承担风险：法律风险、政策风险 社会资本方承担风险：出资融资风险、成本超支风险、财经风险、设计建设完工风险、运营维护移交风险、市场风险 政府和社会资本方合理共担风险：不可抗力风险 七、交易结构 (一)投融资结构 本项目总投资 16020.66 万元(其中一期完工部分投5、资额 3120.66 万元)，资本金比例设为 30%,即 3870 万元。在项目公司注册资本金中，政府授权出资代表金源公司与社会资本按 4:6 出资组建项目公司。即金源公司出资 1548万元，占股 40%，社会资本出资 2322 万元，占股 60%。项目公司组建并出资到位后，其余资金通过银行贷款、股东贷款、基金等方式筹集。具体融资工作由社会资本方和项目公司负责。社会资本社会资本 沭阳县沭阳县人民政府人民政府 项目公司项目公司(SPVSPV)授予特许经营授予特许经营指定指定 投资、投资、新建新建 沭阳县韩山生态修复沭阳县韩山生态修复与景观改造工程与景观改造工程 企业经营企业经营 金源公司金源公司6、 运营运营 县旅游局县旅游局 授授权权 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 3 (二)回报机制 本项目拟采取可行性缺口补助模式，即项目公司完成本项目的投资、建设并经验收合格后，开展项目的管理和维护，其收入来源有门票收入、景区内营业用房出租。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 4 第二章第二章 物有所值评价总体思路物有所值评价总体思路 第一节第一节 评价依据评价依据 1.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号)；2.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476 号)；3.财政部关于印发政府和社会资本合作7、模式操作指南的通知(财金2014113 号)；4.政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法(财库2014214号)；5.政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库2014215号)；6.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542 号)；7.PPP 物有所值评价指引(试行)(财金2015167 号)；8.关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知(财金201521 号)；9.其他与项目相关的文件资料。第二节第二节 物有所值物有所值(VFM)(VFM)评价基本思路评价基本思路 一、评价原则 PPP 范畴下的物8、有所值是一个相对概念，需要将 PPP 模式与政府传统采购模式进行比较，判断采用 PPP 模式的必要性。在两种采购模式效果相同的情况下，可以通过比较投入的多少判断何种模式更能实现物有所值；在两种采购模式投入相同的情况下，可以通过比较所获效果的好坏判断何种模式更物有所值。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 5 本项目预期两种模式下取得的效果一样，即依据同样标准建设的、符合功能要求的现代农业科技示范园，因此本项目物有所值评价采用在两种采购模式效果相同的情况下比较投入多少的方法，即计算政府支出成本净现值的多少来判断哪种模式更能实现物有所值。二、评价流程 物有所值评价是政府进行 PPP 决策9、的有力工具，谨慎和全面准备物有所值评价非常重要。为了保证其有效性，物有所值评价启动后就应制定详细的产出说明，明确产出和服务交付的规格要求，并定义一个由政府采用传统采购模式实施、所提供服务符合产出说明规格要求的参照项目，然后，进行物有所值定性评价和定量评价。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 6 物有所值定性评价制定物有所值定性评价指标表组织专家评审定性评价是否通过否采用传统采购模式物有所值定量评价是计算公共部门比较值(PSC)计算影子报价投资成本运营和维护成本留存风险成本竞争性中立调整投资成本运营和维护成本留存风险成本竞争性中立调整 图 2-2-1 物有所值评价流程图 三、评价对象10、 (一)方案一：政府传统采购模式 根据国发201019 号文件规定：“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。”在政府传统采购模式下，政府需通过财政预算的渠道，在项目建设内出资，同时负责项目后期运营、维护、管理等工作。(二)方案二：PPP 模式 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 7 沭阳县农业委员会作为本项目的实施主体，代表沭阳县政府通过政府采购方式选择社会资本，中标的社会资本与政府方授权代表以 6:4 的比例出资设立项目公司。项目公司作为本项目的立11、项主体，完成本项目一系列相关手续的报批工作，并据此开展后续工程投资、建设、运营维护工作。项目公司所建设施、设备及其附属设施等资产全部归项目公司所有。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 8 第三章第三章 项目项目 PPPPPP 模式风险分配模式风险分配 第一节第一节 PPPPPP 模式风险分配原则模式风险分配原则 PPP 项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控原则。一、风险最优分配原则 PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，12、存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。如果将风险不恰当地转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至可能危及政府和社会资本合作关系的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它的一方承担，即 PPP 项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。图 3-1-1 最优风险转移水平示意图 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 9 13、二、风险与收益对等原则 PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等的原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方均从风险分担中得到好处，风险分配才有意义。三、风险可控原则 在 PPP 项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素14、设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。第二节第二节 基于谈判协商的风险分担流程基于谈判协商的风险分担流程 基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配。在 PPP 项目的风险分配过程中，由于政府方和社会资本方对风险的认识不同，对风险的控制能力和风险偏好不同，所以风险的分担不可能一次实现，需要经过多次谈判协商才能取得双方满意的15、结果。基于此，本项目将风险分配过程划分为 3 个阶段，包括自担风险的分配、共担风险的分配和风险的跟踪与再分配，形成基于谈判协商的风险分担流程。一、自担风险分配 采用 PPP 模式采购必先对项目进行可行性分析，并对项目进行风险识别。在全面识别出项目潜在的风险因素后，政府部门先对风险进行初步的分析评沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 10 价，将可以被双方掌控的风险归为一类，进行初级分配；不可被双方掌控的风险则认定为共担风险，留在第二阶段分配。在双方可控制范围内的风险因素，政府方将自己可以控制的风险自留，其余的有待转移给社会资本方承担。社会资本方通过对自身能力评估后，决定是否愿意接受这16、些风险。如果愿意，则这部分确定为社会资本方承担；如果不愿意，则与政府方进行谈判协商。谈判结果有两种：如果双方达成统一，则由相应一方承担该风险，如果不能意见统一，则也看做共担风险，留待第二阶段分配。二、共担风险分配 在该阶段，双方的风险分担主要通过谈判协商完成。首先，通过对双方风险厌恶程度的评价，确定出共担风险中政府部门和社会资本方各自应该承担的比例；然后，社会资本方对这些风险因素进行价值评估，根据其承担的比例，向政府方提出相应的补偿要求。如，要求政府方提供各种担保、给予额外的补贴或者特许权等；最后，政府方根据自身承担比例和社会资本方提出的补偿要求进行决策，接受则进入下一阶段，不接受则要与社会资17、本方重新谈判，直到双方均可接受为止。三、风险跟踪与再分配 该阶段主要考虑到本项目的长期性，在工程项目建设和运营阶段，双方要进行风险跟踪，检测是否出现新的风险因素。如果有，则需要返回到开始环节，对风险进行重新分配；如果没有，风险分配过程到此结束。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 11 图 3-2-1 PPP 项目风险分配流程 第第三三节节 基于多方共赢的初步风险分担方案基于多方共赢的初步风险分担方案 基于多方共赢的原则，本项目主要风险初步分配框架如下：沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 12 风险分配框架 表 3-3-1 风险分类 风险内容 政府 承担 社会资本 承担 18、双方共 同承担 政策风险 特许权收回、征用、审批延误等 法律风险 重要法变更、合同文件冲突等 出资、融资风险 足额出资保证，承诺融资落实 成本超支风险 建设成本或运营成本超出预期 财经风险 通货膨胀、利率变化等 设计建设完工 设计变更、建设质量、完工时间等 运营维护移交 运营安全、维护标准、移交履约等 市场风险 价格、竞争、管理水平等 不可抗力 不可预见、不可避免、不可控制 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 13 第第四四章章 物有所值定性评价物有所值定性评价 物有所值(Value for Money，VFM)评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项19、目的一种评价方法。中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。根据PPP 项目合同指南(试行)和PPP 物有所值评价指引(试行)的要求，财政部门(或 PPP 中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量，从定性方面开展物有所值评价工作。通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证。第一节第一节 概述及方法概述及方法 PPP 模式下政府采购的本质在于将政府部门承担的公共产品服务提供职能交给更有效率的社会资本来操作，公共产品的社会效益导向和社会资本的经济效益导向之间的天然冲突成为政府采购需要解决的焦点，因此在进20、行 PPP项目物有所值定性评价的过程中政府需要关注更多的项目内外层面难以量化的要求，以实现项目运作的公众满意，这是 PPP 项目政府采用物有所值定性评价的主要原因。定性评价通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行，评价内容侧重于项目 PPP 模式的可行性、有益性、可实现性，其可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。本报告从财政部PPP 项目合同指南(试行)和PPP 物有所值评价指引(试行)确定的基本框架出发，针对本项目的区域状况、行业特征、合作模式和实际情况，筛选指标、构建评价体系。第二节第二节 定性评价指标体系的确定定性评价指标体系的确定 物有所值定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与采用政21、府传统采购模式相比，是否能够增加公共供给、优化风险分配、提高整体效率等。本报告根沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 14 据财经2015167 号物有所值评价指引(试行)，并结合实际情况，选取评价指标，构建了物有所值定性评价的指标体系。整个指标体系包括基本评价指标和补充评价指标，其中：基本评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性六项指标；补充评价指标由项目本级财政部门(或 PPP 中心)会同行业主管部门，根据具体情况设置，主要是基本评价指标未涵盖的其他影响因素，具体包括项目规模大小、预期使用寿命长短、行业示范性和社会效22、益等四项指标。具体如下表：项目定性评价指标表 表 5-2-1 序号 指标类型 指标名称 1 基本评价指标 全生命周期整合程度 2 风险识别与分配 3 绩效导向与鼓励创新 4 潜在竞争程度 5 政府机构能力 6 可融资性 7 补充评价指标 项目规模大小 8 预期使用寿命长短 9 行业示范性 10 社会效益 第三节第三节 评价指标评价指标说明说明 一、基本评价指标说明 (一)全生命周期整合潜力 主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用 PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。(23、二)风险识别与分配 主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰识别沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 15 和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。(三)绩效导向与鼓励创新 绩效导向主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对 PPP 项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量(或可用性)等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。鼓励创新24、主要通过察看项目产出说明来评分。一般来讲，产出说明应主要规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和社会资本合作方具体实施等问题提出要求，从而为社会资本合作方提供创新机会。(四)潜在竞争程度 主要通过察看项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。(五)政府机构能力 主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分。PPP 理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等；政府的 PPP 能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过购买服务25、获得的能力。主要通过预计有效落实政府采购政策的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够进一步采取落实措施等来评分。(六)融资可行性 主要通过预计项目对金融机构(贷款和债券市场)的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。二、附加评价指标说明 (一)项目规模大小 主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 16 购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水26、平。此外，一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用 PPP 模式吸引社会资本参与。(二)预期使用寿命长短 主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命长，为利用 PPP 模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。(三)行业示范性 主要依据项目的行业代表性、示范性来评分，代表性和示范性主要指是否在本行业具有广泛和普遍的意义，PPP 项目的实施代表和引领本行业发展的程度如何 (四)社会效益 主要通过项目采用 PPP 模式运作后，对提高社会效益的可能程度来评分。第第四四节节 指标指标权重设置权重设置及评分标准及评分标准 一、评价指标权重设置 根据PPP 物有所值评价27、指引(试行)的规定，由项目本级财政部门(或PPP 中心)会同行业主管部门，明确定性评价指标权重，在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。评价指标权重表 表 5-4-1 指标 权重 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%风险识别与分配 15%绩效导向 10%鼓励创新 5%潜在竞争程度 15%政府机构能力 10%可融资性 10%基本指标小计 80%沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 17 指标 权重 补 充 指 标 项目规模大小 5%预期使用寿命长短 5%行业示范性 5%社28、会效益 5%补充指标小计 20%合计 100%二、评分标准 根据PPP 物有所值评价指引(试行)的规定，每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 10081、8061、6041、4021、200 分。项目本级财政部门(或 PPP 中心)会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 18 评分标准 表 5-4-2 编号 评价指标 评价内容 评分标准 1 全生命周期整合 项目的设计、投融资、运营维护等所有环节能否有机整合；能否有效提高全生命周期的工作效率。81-100：项目所有环节(包括融资、投资29、运营维护)都能整合；61-80：项目所有环节基本完整，绝大部分工作得到整合；41-60：项目所有环节中不能将投资、运营等某一环节整合；21-40：项目所有环节中不能将其中的若干环节整合；0-20：项目所有环节中的各项工作均为独立、分散，无法整合。2 风险识别与分配 各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。81-100：已进行深入、全面的风险识别，风险分担机制合理、可行，风险承担主体具有较好的风险控制和管理能力；61-80：已进行较为深入的风险识别，风险分担机制较为合理、可行，风险承担主体对大部分风险具有控制和管理能力；41-60：已进行初步的风险识别，风险识别尚不够全面30、，虽设定风险分担机制，但可行性较弱，风险承担主体的风险控制和管理能力较弱；21-40：已开展风险识别工作，但未能清晰识别项目中的各类风险，风险分担机制不可行，风险承担主体不具备风险控制和管理能力；0-20：尚未开展风险识别，未设定风险分担机制。3 绩效导向 是否建立以基础设施及公共服务质量和效率为导向的绩效标准和监管机制。81-100：围绕基础设施供给质量和效率建立绩效指标，且监测管理机制和激励机制设定合理；61-80：围绕基础设施供给质量和效率建立了绩效指标，监测管理机制和激励机制的合理性在可接受范围内；41-60：围绕基础设施供给质量和效率建立了部分指标，监测管理机制和激励机制的合理性在可31、接受范围内；21-40：绩效指标设定较为随意，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制的设定不太具有合理性；0-20：绩效指标设定无市场逻辑，缺乏相关参考依据，监测管理机制和激励机制设定不合理。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 19 编号 评价指标 评价内容 评分标准 4 鼓励创新 项目是否具有创新空间和创新能力 81-100：项目在服务提供、组织管理等众多方面几乎无限制，可完全进行独立自主创新，创新能力强；61-80：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较少，可较好进行独立自主创新，创新能力较强；41-60：项目在服务提供、组织管理等众多方面有一定限制，可进行一定范围的独立自32、主创新，创新能力一般；21-40：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制较多，较难进行独立自主创新，创新能力较弱；0-20：项目在服务提供、组织管理等众多方面限制非常多，无法进行独立自主创新，缺乏创新能力。5 潜在竞争程度 能否引起市场主体广泛参与兴趣 81-100：项目具有很大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，已有多家市场主体有意向参与，竞争程度激烈；61-80：项目具有较大市场吸引力，存在较多可参与竞争的市场主体，预计将有多家市场主体参与，竞争程度较高；41-60：项目市场吸引力一般，存在可参与竞争的市场主体，预计将有一部分市场主体参与，竞争程度一般；21-40：项目缺乏市场吸引力33、，存在少量可参与竞争的市场主体，预计将有少量市场主体参与，市场竞争不足；0-20：项目严重缺乏市场吸引力，预计难以找到可参与竞争的市场主体，市场竞争严重缺乏。6 政府机构能力 政府履约能力及能否对项目进行有效监督 81-100：政府具备很强的履约能力，不能履约可能性很小，相关政府部门能很好行使监督权；61-80：政府具备较强的履约能力，不能履约可能性较小，相关政府部门能较好行使监督权；41-60：政府具备较强的履约能力，但预计不能履约可能性较大，相关政府部门能基本行使监督权；21-40：政府履约能力不强，但预计未来将得到改善，相关政府部门行使监督权存在一定困难；沭阳县韩山生态修复与景观改造工程34、 PPP 项目 20 编号 评价指标 评价内容 评分标准 0-20：政府履约能力不强，且预计未来无法改善，不能履约可能性很大，相关政府部门无法充分行使监督权。7 融资可行性 项目融资是否具备可行性 81-100：项目对金融机构吸引力很大，普遍容易获得融资，已有多家金融机构表达意向；61-80：项目对金融机构吸引力较大，且市场主体融资能力强，较容易获得融资；41-60：项目对金融机构吸引力一般，且市场主体融资能力不强，可取得更多支持条件获得融资；21-40：项目对金融机构吸引力较差，且市场主体融资能力不强，不易取得更多支持条件获得融资；0-20：项目对金融机构吸引力差，且市场主体融资能力不强，融35、资非常困难。8 项目规模 项目规模适合采用 PPP 模式运作 81-100：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度高；61-80：项目规模、体量合适，符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度较高；41-60：项目规模、体量较为合适，基本符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度一般；21-40：项目规模、体量较为合适，部分符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低；0-20：项目规模、体量不合适，不符合现行法律法规规章和政策等的要求，市场响应程度低。9 预期使用寿命 项目具备足够的预期资产寿命 81-100：项目资产预期使用寿命非常长，合作期36、内资产重复投资率非常低；61-80：项目资产预期使用寿命长，合作期内资产重复投资率低；41-60：项目资产预期使用寿命较长，合作期内资产重复投资率较低；21-40：项目资产预期使用寿命较短，合作期内资产重复投资率较高；0-20：项目资产预期使用寿命非常短，合作期内资产重复投资率非常高。10 行业示范性 是否具有行业示范作用 81100=本项目具有 PPP 适用行业特强的行业代表性，示范性。6180=本项目具有 PPP 适用行业较强的行业代表性，示范性。4160=本项目具有 PPP 适用行业部分的行业代表性，示范性。2140=本项目具有 PPP 适用行业极少的行业代表性，示范性。020=不具有行37、业代表性，没有资金，缺乏管理。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 21 编号 评价指标 评价内容 评分标准 11 社会效益 是否能够更好满足社会需求 81-100：项目采用 PPP 模式运作非常高效，能更好的满足社会需求；61-80：项目采用 PPP 模式运作高效，能满足社会需求；41-60：项目采用 PPP 模式运作较为高效，能较好满足社会需求；21-40：项目采用 PPP 模式运作效率一般，能基本满足社会需求；0-20：项目采用 PPP 模式运作效率低，不能满足社会需求。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 22 第五节第五节 物有所值定性评价物有所值定性评价 一、定38、性分析 (一)全生命周期整合程度分析 沭阳县旅游局会欲采用 PPP 模式实施本项目，过程中采用公开招标方式选择在生态建设和环境保护行业富有投资、建设、运营和维护经验，并且具有足够融资能力的社会资本方作为合作方，组建项目公司(SPV)。项目公司对该项目的资金筹措、优化设计、建设实施、运营管理、科技研发实行全过程负责。可见，本项目通过 PPP 模式进行项目建设，签订项目合同，将项目的建设、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过长期合同全部交给社会资本方实施，对于政府、社会资本方和社会公众都有较大优势：对于政府方来说：可以拓宽资金来源，缓解地方财政支出压力和地方债务负担；有利于加快转变政府职39、能，实现政企分开、政事分开，减少对微观事务的直接参与，可有更多的精力投入更多公共基础设施建设中。对于社会资本方来说：该项目采用 PPP 模式，允许社会资本方参与公共基础设施、公共服务设施建设，创造了更多的投资机会；该项目采用公开招标方式选用社会资本方，择优选择在专业资质、技术能力、管理经验和财务实力的社会资本方参与项目建设，给社会资本方提供公平竞争机会，选定的社会资本方具有先进的管理经验和技术。在运营期，为了实现设定的绩效目标，更快的获得合理收益，必定激发社会资本方整合全生命周期人力、物力、财力资源，节约成本，减少变更，缩短建设期；对企业实行考核，必定激发社会资本创新经营，提高技术和管理能力，40、确保项目高效运营，实现管理成本的最优化。对于社会公众来说：建设本项目，可对周边城市居民来说，增添了一个休闲观光风景区，改善城区人居环境，提升广大群众的生活水平，提升社会满意度；同时项目建设、运营、维护必定需要一定人力，给周边群众带来更多的就业发展机会。(二)风险识别与分配分析 本项目已按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 23 虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，构建相对合理的风险分配框架。本项目风险分配方式如下：政府方承担的风险：法律风险、政策风险 社会资本承担的风险：出资融资风险、成本超支风险、财经风险、41、设计建设完工风险、运营维护移交风险、市场风险 政府方和社会资本共担的风险：不可预见的自然灾害等不可抗力风险。此外，本项目将结合采购条件的分析以及投资人资格条件的设置，采用公开招标的方式，可以预计，中标社会资本在融资和运营方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律方面的风险。因此，综合来看，相对于政府传统采购模式，PPP 模式能够更好的进行分担风险，有利于实现项目物有所值。(三)绩效导向与鼓励创新 1.绩效导向 PPP 项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，是政府方对社会资本 PPP项目运营维护和产出进行检测的要求和标准。绩效指标越42、符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高，也就越能引导、促进社会资本发挥自身优势，提高运营效率。本项目在初步实施方案中就已明确诸多绩效指标，设立了激励相容机制，使社会资本方利己的经济理性行为与利他的公益行为相结合。在该激励相容机制调价下，项目公司同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设置可用性绩效考核指标和运营维护绩效考核指标，将运维服务的优劣与履约保证金联系起来。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，从而有效地激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护。2.鼓励创新 在创新方面，本项目作为经营性与公益性兼备的产业园区43、建设项目，相比传统模式，其优势在于挖掘出运营维护的空间并将其赋予社会资本方。项目设计仅将运作边界以及关键性问题进行界定，社会资本对本项目运作拥有一定的灵活自主，从而为本项目社会资本投资运作提供了一定的创新空间。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 24 具体而言：(1)在工程投资方面，政府在签订项目合同时，根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，制定项目的收费标准、经营期限。政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定费用，提高了项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性。(2)在运营绩效导向方面，产出说明仅对应产出的营收要求，不对项目的投入44、和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。(四)潜在竞争程度 潜在竞争程度主要通过项目将引起社会资本之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等进行考量。1.项目内容对社会资本有充分的吸引力 本项目回报稳定，初步实施方案中已经确定清晰的投资回报机制，政府方在进行详细测算分析的基础上，结合投资人市场状况，确定本项目的基本回报率、政府付费限价，并通过市场竞价选择社会资本，实现政府与社会资本的双赢。综合来看，本项目具备较好的市场吸引能力。2.市场环境拥有充足的竞争者 随着我国生态建设及环境保护行业的长足进步，人民生活水平不断提升，国内市场容量不45、断扩充，行业内集聚了一批兼具资本投资与运营经验的优质投资人。因此,就本项目而言，拥有相对充足的市场竞争者。3.项目准备、采购等阶段设置竞争保障措施 通过前期与财政部门、实施机构、专家的探讨，本项目设置了丰富的竞争保障措施，具体包括：(1)项目参与方权、责、利界限清晰，明确了县财政局、旅游局、法制办、咨询机构等各方的责任；(2)充分发挥 PPP 综合信息平台作用，促进 PPP 项目各方诚实守信、严格履约，保障公众知情权，推动公平竞争、规范发展；(3)在调研、沟通基础上，依法依规的开展资格预审和公开招标程序，提高采购的透明度和潜在竞争可能性；(4)重视采购结果确认谈判工作，设置谈判工作小组，通过谈46、判程序，保沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 25 障项目采购的质量和效果，预防 PPP 项目法律风险。(五)政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监管者”，实现政府职能转变，社会资本方以其特有的高效运营经验结合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。(六)可融资性 主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。47、本项目是目前国家重点推动的生态建设和环境保护建设项目之一，可产生良好的经济和社会效益，此外，与此配套的融资方式为本项目提供了良好的支撑。(七)项目规模大小 本项目总投资 16020.66 万元，项目规模能够满足 PPP 合作的体量要求，既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至于因为规模不足产生成本浪费。(八)预期使用寿命长短 作为拟采用 O&M 和 BOO 混合模式的生态建设和环境保护项目，本项目的生态及环保建筑、设施具备足够的预期资产寿命，能够有效降低双方合作过程中的重复投资概率，保证了社会资本参与的积极性和主动性，有助于提升双方长期合作的可行性。(九)行业示范性 生态建设和环境保护作为48、国家推行 PPP 模式的重点领域，对提升城市生活环境具有良好的示范作用。(十)社会效益 本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方融资、运营带来的低效问题，可以更好地实现本项目的社会效益。二、专家评审 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 26 (一)专家组构成 根据PPP 物有所值评价指引(试行)的规定，在本项目物有所值定性评价过程中，评估单位充分利用单位内外专家资源，组织了包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面等专家。(二)专家评审 项目本级财政部门(或 PPP 中心)会同行业主管部门组织召开专家组会议：由各位专家根据49、表 5-4-2 所示进行逐项打分；按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。原则上，评分结果在 60 分(含)以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。(二)专家评分结果统计表 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 27 定性评价专家评分结果统计表 表 5-1 指标 权重 评分结果 总分 专家 1 专家 2 专家 3 专家 4 专家 5 专家 6 专家 7 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%85 82 86 87 84 79 90 593 风险识别与分配 15%84 82 82 89 79 85 82 583 绩效导向 10%88 86 84 82 85 850、1 85 591 鼓励创新 5%80 79 82 81 83 84 81 570 潜在竞争程度 15%88 86 87 82 86 85 90 604 政府机构能力 10%86 84 85 85 84 87 83 594 可融资性 10%80 86 88 86 82 83 84 589 基本指标小计 80%591 585 594 592 583 584 595 4124 补 充 指 标 项目规模大小 5%79 81 83 82 84 81 84 574 预期使用寿命长短 5%83 82 86 85 85 82 83 586 行业示范性 5%87 88 86 84 86 85 87 603 社会51、效益 5%88 86 87 87 87 89 87 611 补充指标小计 20%337 337 342 338 342 337 341 2374 合计 100%928 922 936 930 925 921 936 6498 沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 28 如上表所示，针对以上专家评分的结果计算每项指标的专家评分总得分值。在此基础上，对每个指标去掉一个最高分和一个最低分，计算对应指标的平均评分值。最后，根据各指标的权重情况，对平均分按照指标权重计算加权得分，得到综合评分结果。具体见下表：定性评价专家综合评分结果表 表 5-2 指标 权重A 总分B 最高分C 最低分D 平均52、分E=(B-C-D)/(专家数-2)加权分F=E*A 基 本 指 标 全生命周期整合程度 15%593 90 79 84.8 12.7 风险识别与分配 15%583 89 79 83 12.5 绩效导向 10%591 88 81 84.4 8.4 鼓励创新 5%570 84 79 81.4 4.1 潜在竞争程度 15%604 90 82 86.4 13 政府机构能力 10%594 87 83 84.8 8.5 可融资性 10%589 88 80 84.2 8.4 基本指标小计 80%4124 616 563 589 67.6 补 充 指 标 项目规模大小 5%574 84 79 82.2 4.53、1 预期使用寿命长短 5%586 86 82 83.6 4.2 行业示范性 5%603 88 84 86.2 4.3 社会效益 5%611 89 86 87.2 4.4 补充指标小计 20%2374 347 331 339.2 17 合计 100%6498 963 894 928.2 84.6 三、定性评价结论 从定性分析看，本项目采用 PPP 模式能够增加基础设施和公共服务供给、优化风险分配和提高实施、运营效率。从专家评分看，评分结果为 84.6 分，大于 60 份，定性评价结论为“通过定性评价”。沭阳县韩山生态修复与景观改造工程 PPP 项目 29 第第五五章章 结论与建议结论与建议 一、结论 从定性分析看，本项目采用 PPP 模式能够增加沭阳县韩山生态修复与景观改造工程的供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争。从专家评分看，评分结果为 84.6 分，大于 60 份，定性评价结论为“通过定性评价”。二、建议 (一)由于建设项目的总投资对政府补助的影响较大，建议尽快确定项目具体设计情况并开展初步设计审查审批工作。(二)在 PPP 模式的合作方选择上，建议选取信誉好、有良好融资能力和项目建设、运营、管理和维护经验的公司，以便于推动项目的顺利实施。