1、南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 22 3.3.物有所值定性评价物有所值定性评价 3.1 3.1 物有所值定性评价方法物有所值定性评价方法 根据财金2015167 号文规定，项目物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标和项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标，并赋予每个指标相应的权重，各指标最终分值与其对应权重的加权求和总分即为本项目的定性评价结果。每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、2、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分，根据专家评分计算平均分，得到评分结果，定性评价结果根据定性评价最终得分判断：评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；评分结果在 60 分（不含）以下的，不通过定性评价。若定性评价通过，可初步说明本项目物有所值；若定性评价未通过，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式。3.2 3.2 定性评价流程定性评价流程 3.2.1 组建定性评价专家组 根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167号）的要求，“定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行3、业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。”南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 23 结合该项目的行业特定及实际需求，本次定性评价专家组由 5 名专家组成，涵盖财务、法律、工程等专业。3.2.2 明确定性评价指标体系 参照财政部相关文件并结合本项目实际情况，本次评价在全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可行性六项基本评价指标的基础上，选取项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力等四项补充评价指标。根据不同定性评价指标在 PPP 项目的建设与运营过程中的不同重要性，对各定性评价指标在评分过程中的权4、重比例进行了设计，具体如下：表表 3 3-1 1 物有所值定性评价指标物有所值定性评价指标 评价指标评价指标 评价内容评价内容 权重权重 基基 本本 指指 标标 全生命周期整合全生命周期整合 在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合 10%10%风险识别与分配风险识别与分配 在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配 15%15%绩效导向与鼓励创新绩效导向与鼓励创新 是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新 10%5、10%潜在竞争程度潜在竞争程度 项目内容对社会资本参与竞争的吸引力 15%15%政府机构能力政府机构能力 政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力 10%10%融资可行性融资可行性 项目的市场融资能力 20%20%补补 充充 指指 项目规模大小项目规模大小 项目规模大小，以及项目的资产复杂程度、项目专业要求程度 5%5%预期使用寿命长短预期使用寿命长短 项目设施的预期使用寿命的长短 5%5%南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 24 评价指标评价指标 评价内容评价内容 权重权重 标标 全生命周期成本测算全生命周期成本测算准确性准确性 项目对采用 PPP 模式6、的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性 5%5%运营收入增长潜力运营收入增长潜力 主要考核项目在未来合作期内，运营收入的增长潜力的大小 5%5%合计合计 100%100%3.2.3 指定评分参考标准 本次评价中，针对每项评价指标均结合项目特点作出了具体并尽可能量化的评分参考标准。每项指标评分参考标准分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分。评价专家可按照评价参考标准（见附件二）中的五个等级划分，结合各项指标评价内容独立进行分析、评价，并进行打分。3.2.4 召开专家组会议，7、专家评分 在组建专家组、制定评价指标体系及评分标准后，南明区财政局召开专家组会议，专家组成员参照评分标准进行独立评分，得出评分结果。3.2.5 得出定性评价结论 评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 25 3.3 3.3 定性评价指标完成情况简述定性评价指标完成情况简述 3.3.1 全生命周期整合程度 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。在传统的基础建设项目中，一般会将项目的设计、投融资、建设、运营、维护等环节交由不同的主体来实施，这8、不仅增加了项目建设和运营成本，还由于各环节之间相互孤立，相互熟悉度不够，为项目实施带来诸多障碍，影响项目建设和运营质量。本项目采用 PPP 模式进行运作，拟将项目全生命周期的投融资、建设、运营、维护各个环节全部交由政府和社会资本组建的项目公司来承担，实现项目各环节之间的紧密衔接与协调，从而降低全生命周期的成本。同时，项目公司能够详尽掌握项目各环节的具体情况，有利于项目公司从项目全生命周期的角度解决问题，提高运营效率及服务质量。另外，本项目拟采用社会资本和施工方一体化的招标方式，根据中华人民共和国招标投标法实施条例第九条第三款，项目公司成立后，可以与中选社会资本签署施工总承包协议，由中选社会资本9、承担项目的施工总承包任务。由于项目建成后仍由中选社会资本与政府组建的项目公司继续负责运营，其有很大的动力保证项目建设质量，因此也就避免了传统方式下的“建设不管运营，运营协调不了建设”的问题。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 26 3.3.2 风险识别与分配 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。在传统的基础设施建设中，政府承担了项目的绝大部分风险，风险承担主体单一。这样不仅增加了政府的管理成本及财政压力，同时由于政府精力有限，管理经验相对不足，也不利于对于风险的把控，增加了风险发生的概率。本项目采用 PPP10、 模式进行运作，在项目前期聘请专业的咨询机构对项目方案进行设计，对项目可能存在的各种风险进行了充分识别和考虑，并设计了风险管理机制，可以使项目实施方案更加合理。根据本项目实施方案，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目投资、融资、建设和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。3.3.3 绩效导向与鼓励创新 本项评价指标主要通过察看项目是否设置明确的产出绩效标准情况来评分，主要针对11、项目运营维护的产出进行检测的要求和标准。在传统的基础设施建设中，项目建设、运营等各环节的实施主体基本由政府指定下属的国有企业（含平台公司）或分别招标引入其他主体来负责实施，以行政管理手段代替企业管理方式，管理效率较低，南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 27 缺乏完善的绩效考核机制、激励措施，企业没有考核、竞争压力，创新动力不足。同时，传统模式下项目全生命周期中，各环节相对独立，缺乏创新的空间。本项目采用 PPP 模式进行运作，将设立完善的绩效考核机制，政府根据绩效考核结果向项目公司支付补助费用，这将促进项目公司提升自身运营维护水平，提升效率，以达到绩效考核要求。同时，政府只对12、项目公司交付的服务内容、服务质量水平设定标准，进行绩效考核，并不对项目的建设和运营过程做硬性规定，这就给项目公司预留了一定的创新空间，激励项目公司进行创新以降低成本、提高效率、提升服务质量，从而满足考核要求、提升盈利水平。3.3.4 潜在竞争程度 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。在传统的基础设施建设中，项目实施由政府或政府下属的国有企业进行，虽然在项目工程建设等环节也采取招标方式进行，但是针对本项目长达十几年的运营维护环节，政府对竞争程度的重视不足，一般由政府下属公司负责运营维护，难以实现充分竞争。本项目采用 PPP 模式进行运作，设置了合理的竞争机制：首先，本项目13、各边界条件较为清晰，投资回报较为合理，能够充分吸引社会投资人，目前已有多家社会资本与政府进行了前期接触，为实现充分竞争打下了良好的基础；其次，本项目将通过公开招标的方式选定社会资本，实现公平、公开、有效竞争；最后，在进行招标过程中，专业咨询机构可以针对本项目设计合理的评审方案，在比较投标人报价南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 28 的同时，综合考虑投标人的资质、实力等条件，确保选定合适的社会投资人实施本项目，避免恶性竞争。3.3.5 政府机构能力 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项目14、具体情况察看相关政府部门及相关机构 PPP 项目的运作能力等来评分。南明区人民政府对推进政府和社会资本合作模式给予了高度重视，为落实本项目相关条件，区领导多次组织相关会议，审议讨论本项目实施方案，部署相关部门配合开展本项目相关工作，确保本项目的顺利推进。近年来在国家政策指引下，随着政治、经济体制改革的不断深入，政府部门的履约意识得到了充分提高。同时，区住建局注重政府和社会资本的长期合作，将严格按照招标采购等相关法律法规的规定和项目协议的约定履行相应的权利义务，从法律上保证项目实施过程中政府依法履行相应的权利义务。区住建局作为项目实施机构，在项目合作期内对项目公司进行监管和考核，具有丰富的行业管15、理和监管经验，具备足够能力实施对本项目的管理职责。南投集团作为政府出资代表，已针对本项目开展了大量的前期工作，为本项目政府和社会资本合作打下了坚实的基础。同时，区住建局还委托了专业的 PPP 咨询机构协助项目实施，确保本项目科学有序的进行。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 29 通过财政承受能力测算，本项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例在可接受的范围内，且呈逐年下降趋势。3.3.6 融资可行性 本项评价指标主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）的吸引力来评分。通过对项目实施方案的设计，设定合理的融资计划安排、清晰的回报机制以及有效的风险控制，实现项目获得金融机构融16、资的可能性。根据本项目实施方案，项目公司组建后，项目后期融资由项目公司按市场化原则自行筹措。后续融资工作由中标社会资本方协助项目公司负责，若后续融资出现困难，由社会资本方优先提用现有可用授信额度，对本项目提供流动性支持。本项目设计了合理的融资安排，项目回报机制清晰，预期具有稳定现金流，对金融机构提供融资具有较强的吸引力。同时，本项目将在资格预审和公开招标环节要求社会资本出具金融机构针对本项目的融资意向书，确保项目的顺利融资。3.3.7 项目规模大小 本项评价指标主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较高，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目17、全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，公共产品及公共服务项目的规模越大，越能够采用 PPP 模式吸引社会资本的参与。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 30 本项目动态总投资约 16 亿元，投资规模较大，通过采用 PPP 模式吸引社会资本参与发挥社会资本在项目投融资和建设、运营上的优势，提高项目的建设运营和管理效率。3.3.8 预期使用寿命长短 在传统的基础设施建设中，由于项目的建设和运营维护相分离，项目建设只对竣工验收负责而不对项目的运营维护负责，可能会出现项目建设质量较低，项目工程质量缺陷未能及时暴露的问题。本项目采用 PPP 模式进行运作，采用社会资本18、和施工方一体化公开招标的采购方式，项目公司成立后，与中选社会资本签署施工总承包协议，由中选社会资本承担项目的施工总承包任务。由于项目建成后仍由中选社会资本与政府组建的项目公司继续负责运营，其有很大的动力保证项目建设质量，保障项目的使用寿命。同时，根据本项目实施方案，项目整体合作期限为 30 年，在整个合作期内，项目公司均需对项目的建设和运营维护质量负责，项目公司获取的污水处理服务费直接与项目的运营维护质量挂钩，只有当项目设施得到良好的维护时，政府才会足额支付污水处理服务费。在项目合作期届满后，项目公司将项目设施无偿、完好地移交给政府指定机构，同时提交移交履约保函，用于担保项目公司在项目移交后可19、能存在的工程质量或运营管理缺陷导致项目设施出现的质量问题。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 31 3.3.9 全生命周期成本测算准确性 全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。就本项目而言，项目前期投资建设成本相对固定，数据准确性较高，但后期项目的运营维护主要参考以往项目经验，在未来不确定性因素较多，对于后期运营维护成本难以准确估计，因此会造成后期污水处理服务费单价难以合理的确定。针对这一问题，本项目设计了相应的污水处理服务费价格调20、整机制，污水处理服务费单价基于中标人投报的价格，根据电费费用指数、从业人员平均工资和 CPI 等因素每三（3）年调整一次（具体见本项目实施方案附件一），通过调整机制设计，大大降低了后期运营维护成本的不确定性对政府补助的影响。3.3.10 运营收入增长潜力 本项评价指标目的在于考核项目在引入社会资本后的项目运作提升空间，运营期间效率提升空间，相应运营收入增加的潜力。本项目中，运营收入是指回用水销售等其他的经营性收入。如在运营期间，项目公司获得回用水等其他的经营性收入，则该经营性收入由政府和项目公司按照 80%：20%的比例进行分成。通过合理设置运营收入的利益共享机制，能激励项目公司提高运营管理水21、平，保障项目运营收入的稳定增长。因此，本项目的运营收入增长潜力较大。南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 32 3.4 3.4 定性评价过程定性评价过程 3.4.1 物有所值定性评价会议情况 会议名称：南明区人民大道一期及配套工程 PPP 项目物有所值评价专家评审会 组织单位：南明区财政局 会议时间：2018 年 10 月 29 日（星期一）上午 09:30 会议地点：南明区区政府五楼会议室 会议流程：（1）定性评价专家组成员进行会议签到；（2）主持人宣布会议开始，向参会人员介绍会议流程、评价专家及其他参会领导；（3）工作人员介绍前期工作、项目基本情况、实施方案以及物有所值评价的22、政策依据、评价方法、评价指标、评分标准及注意事项；（4）专家阅读熟悉文件内容；（5）专家对照评分参考标准，独立进行评分，填入专家评分表并签名；（6）汇总各专家评分结果，针对每一评价指标，计算平均分，然后按照各评价指标的权重计算该项目定性评价的加权得分，得出评分结果；南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 33（7）会议结束后，工作人员整理形成物有所值定性评价报告并提供给南明区财政局。3.4.2 物有所值定性评价专家组成员 本次物有所值定性评价结合项目行业特点，邀请工程技术、财务、法律和项目管理等方面的专家组建专家组，专家组组成情况见下表：序号 专家 专业 联系方式 1 汪国庆 法律23、 18685014856 2 王琤 财务 13511997912 3 朱远智 工程 13908513690 4 杨茜显 造价 13984323455 5 唐成永 会计 13511932565 专家签到表如下：南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 34 3.4.3 物有所值定性评价专家评分情况 专家对照评分参考标准，独立进行评分，各专家评分结果如下:南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 35 南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 36 南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 37 南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 38 南明区四个再生水厂 PPP 项目 物有所值评价报告 39 3.5 3.5 定性评价结论定性评价结论 按照物有所值定性评价指标体系及评价标准，经物有所值定性评价专家论证，贵州市南明区水环境治理 PPP 项目物有所值定性评价得分为 80.8 分，通过物有所值定性评价，专家小组意见如下：