1、 柯城区柯城区耕地保护利用规划耕地保护利用规划（2023-2027 年）年）文 本（成果稿）衢州市自然资源和规划局柯城分局 衢州市柯城区农业农村局 2023 年 12 月 目录 前言.I 第一章 规划总则.1 第一节 规划定位.1 第二节 规划任务.2 第三节 规划范围.3 第四节 规划期限.3 第五节 规划原则.3 第六节 规划依据.5 第二章 以历史的眼光回顾耕地保护成就.6 第一节 分析耕地保护现状特征.6 第二节 细数耕地保护取得成效.9 第三节 剖析耕地保护存在问题.10 第三章 以时代的要求树立耕地保护目标.14 第一节 认清耕地保护机遇.14 第二节 制定耕地保护战略目标.15 2、第三节 明确耕地保护规划目标.16 第四节 分解规划主要规划目标.18 第四章 坚持更高水平推动耕地保护空间格局重塑.22 第一节 构建“金字塔型”耕地保护层级.22 第二节 科学落实耕地空间用途分区.24 第三节 完善耕地和永久基本农田储备库管理制度.26 第五章 坚持更高层次构建粮食生产安全保障体系.28 第一节 推动“三区合一”，还原耕地粮食生产本色.28 第二节 系统化推动良田建设，提升耕地生产配套设施.31 第三节 生态化推动绿色农田建设，保障农产品生产质量.32 第六章 坚持更高品质挖掘耕地利用特色价值.36 第一节 实施耕地生态建设，实现耕地生态产品价值.36 第二节 深挖农耕文3、化精髓，推动文化向产品转换.37 第七章 坚持更高层次强化耕地用途管制.41 第一节 构建全方位的耕地用途管制体系.41 第二节 重点持续推动耕地“占补平衡”.42 第三节 规范化落实耕地“进出平衡”.43 第八章 坚持更高效率落实耕地保护重点内容.46 第一节 合理落实耕地保护重点区域.46 第二节 细致开展耕地保护重大行动.48 第九章 坚持更高质量保障耕地保护长效实施.51 第一节 坚持党的全面领导.51 第二节 健全共同责任机制.51 第三节 强化耕地价值实现.51 第四节 切实维护农民权益.52 第五节 发挥市场调节机制.52 第六节 加强支撑技术创新.52 第七节 完善考核评估机制4、.53 第十章 成果附表.54 I 前言前言 自十八大以来，围绕生态文明建设的长期战略目标，粮食生产安全作为保障国家安全的重要内容，提出了“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全保障目标，习近平对耕地保护工作多次做出重要指示，提出“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基”、“耕地保护要采取长牙齿的硬措施”、“像保护大熊猫一样保护耕地”等重要论断。在国土空间规划“三区三线”划定工作中永久基本农田保护红线作为国土空间规划“三条控制线”之一，且国土空间总体规划“三线”划定中作为“第一红线”。2021 年自然资源部、农业农村、国家林业和草原局联合印发的 关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发25、021166 号）进一步严格耕地用途管制，2022 年 9月 7 日自然资源部关于耕地保护法（草案）公开征询意见，以更好应对耕地红线面临的挑战，为耕地保护提供更有力的法治保障。柯城区作为衢州市耕地保护重点区域之一，为全区耕地保护工作做出了巨大贡献。但长期以来，柯城区耕地保护中数量与质量之间的不平衡、耕地开发与后期管护之间的不衔接、粮食生产与乡村经济增长之间的不契合等诸多矛盾导致柯城区耕地及永久基本农田水平不高，永久基本农田划定范围内“高、碎、林、园、塘”等劣质耕地和非粮农用地占比较高，优质耕地资源急剧减少。2022 年年初，在浙江省自然资源厅 2022 年全省耕地保护监督工作要点中明确提出“启6、动耕地保护规划编制”工作，并在三月份 II 的全省耕地保护工作中首次提出该项工作目标。2022 年 5 月底，浙江省自然资源厅和浙江省农业农村厅联合印发 关于开展全省耕地保护利用规划（2023-2027 年）编制工作的通知（浙自然资厅函 2022621 号）全面部署耕地保护专项规划的编制，并要求完成规划编制并报省备案。按照省里工作要求，柯城区启动编制耕地保护利用规划。1 第一章第一章 规划总则规划总则 第一节第一节 规划定位规划定位 为深入贯彻科学发展观以及“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，具体落实国土空间总体规划耕地保护的布局，促进耕地保护和节约集约用地，协调耕地保护与产业7、发展、城乡建设和生态保护的关系，合理保障柯城区“十四五”期间社会经济发展需求，浙江省自然资源厅和浙江省农业农村厅联合印发关于开展全省耕地保护利用规划（2023-2027 年）编制工作的通知（浙自然资厅函2022621 号）等文件有关规定，制定本规划。耕地保护利用规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是指引规划期内耕地保护目标落实、布局优化、结构调整、要素配置和实施管控的重要参考；相关内容需纳入衢州市区国土空间总体规划，并作为其实施的重要支撑。规划旨在落实上位规划下达的耕地保护责任和目标，坚守耕地保护红线保障粮食生产安全，并实现落图落地；明确耕地保护利用与农业产业发展的特点和布局，提出农业、林业8、与耕地空间布局优化的重点区域，明确耕地保护、利用、治理各项重点工程；明确年度实施任务，落实考核机制，并通过数字化改革平台完善常态化监管；分解落实各镇（街道、乡）耕地保护各项任务指标，指导乡镇级国土空间总体规划落实耕地保护、利用、治理各项重点工程。2 第二节第二节 规划任务规划任务 1.1.落实落实保护责任，保护责任，严守耕地红线严守耕地红线。坚持耕地严管严保导向，按照省、市两级相关要求和目标，压紧压实保护责任、监管责任、整改责任，牢牢守住耕地和永久基本农田红线，做到保护图斑精准空间落地，严格执行，百分百落位；2 2.优化农业结构，推进高效利用优化农业结构，推进高效利用。以全面推进乡村振兴与建设9、共同富裕示范区为目标，以国土空间规划为引领，明确市区农业空间产业发展现状及特色农产品优势区分布，不断优化农业产业结构，推动部分耕作条件较好的恢复属性地类通过适当工程恢复为耕地，部分农业结构较好的恢复地类培育特色农业优势产业，推动农业产业高质量发展；3 3.健全健全体制体制机制，机制，强化用途管制强化用途管制。着力强化监督监管，全面落实耕地“进出平衡”，严格管控一般耕地转为其他农用地，切实加强永久基本农田储备区建设，强化永久基本农田特殊保护，优化空间格局，统筹协调保护与发展；4 4.开展系统治理开展系统治理，重塑新型格局。，重塑新型格局。以国土空间规划为依据，加快形成现状耕地、稳定耕地、永久基本10、农田、高标准农田、粮食生产功能区层层套合的金字塔型结构，深化“两非”整治，推进“三区合一”，探索耕地与林地空间布局调整，构建新型耕地保护格局；5 5.构建监管体系，推行常态管控。构建监管体系，推行常态管控。以耕地保护制度建设为切入口，系统构建“人防+技防”的数字化监管体系，实现实时化、常态化的日常管控；围绕耕地质量建设、粮食生产能力、耕地空间治理 3 等工作，建立健全精细化指标体系，做到耕地保护常态化监管。第三节第三节 规划范围规划范围 本次规划范围为柯城区行政区全部范围，包括双港街道、信安街道等 9 个街道以及航埠镇、石梁镇、万田乡等 9 个乡镇，规划范围总面积为 606.77 平方公里。第11、四节第四节 规划期限规划期限 本次规划期为 2023-2027 年，基础数据采用柯城区 2022 年度国土“三调”变更最新成果数据。第五节第五节 规划原则规划原则 一、坚持党政同责，落实耕地保护责任一、坚持党政同责，落实耕地保护责任 要坚持最严的标准，强化永久基本农田保护；要积极推进补充耕地项目建设，改进耕地占补平衡机制；要推进土地节约集约利用，切实加强资源保护。要加强对耕地保护工作的领导，落实党政同责要求，把耕地保护工作列入重要议事日程，强化监督检查，坚决把耕地保护工作各项任务落到实处。要切实增强做好耕地保护工作的责任感和紧迫感，深刻领会耕地保护这一“国之大者”，坚决把思想和行动统一到党中央12、国务院决策部署和省委、省政府工作要求上来，牢固树立底线思维和忧患意识，以高度的责任感和使命感，坚决扛起耕地保护的重大政治责任，对照耕地保护的目标要求、重点任务抓好工作落实，做到守土有责、守土负责、守土尽责，坚决打赢耕地保护这场硬仗。4 二、二、坚持规划引领，重塑保护利用格局坚持规划引领，重塑保护利用格局 站在严守耕地保护红线的高度，以规划为引领，在理清历史旧账和进一步夯实自然资源本底上狠下功夫，全面摸清耕地真实现状，在国土空间规划“三区三线”划定耕地保有量和永久基本农田保护红线的基础上，通过整改、调整、补足等方式进行分类处理，有序推进耕地保护空间复耕复种和耕地保护空间重塑工作。结合永久基本农13、田及其储备区的调整优化划定，推动规划非建设空间的格局形成和质量提升，实现永久基本农田全部为稳定利用耕地储备区和永久基本农田储备区全部为耕地的目标，确保永久基本农田保护红线与城市开发边界、生态保护红线不交叉不重叠，优化耕地保护安全格局。三、三、坚持生态文明，系统开展用途管制坚持生态文明，系统开展用途管制 始终将“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念贯穿国土空间用途管制工作中，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可，重点明确农业、城镇、生态主导功能空间的用途转用管理。全面保护耕地资源在现有非农业建设占用耕地实行“占补平衡”制度基础上，对耕地转为其14、他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”制度，统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。四、四、坚持藏粮于地，提升综合生产能力坚持藏粮于地，提升综合生产能力 耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。严守耕地红线，这个红线不仅是数量上的，也是质量上的。保障粮食安全，5 关键是要保障粮食生产能力；农田必须是良田，要建设国家粮食安全产业带，加强农田水利建设。通过开展土地整治、耕地质量提升等，不仅在数量上实现耕地的保护，更要把耕地保护落实到质量上，真正为“藏粮于地”提供夯实的基础保障，实现粮食生产能力的进一步提升。第15、六节第六节 规划依据规划依据 1.1.法律法规。法律法规。中华人民共和国土地管理法；中华人民共和国土地管理法实施条例；土地复垦条例；基本农田保护条例；浙江省土地管理条例等。2.2.政策文件。政策文件。中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见；中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见；自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知；中共浙江省委 浙江省人民政府关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见；中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见；浙江省自然资源厅 浙江省农业农村厅关于16、开展全省耕地保护利用规划（2023-2027 年）编制工作的通知、市、县级耕地保护利用规划编制指南等。3.3.相关规划。相关规划。国民经济和社会发展“十四五规划”、国土空间总体规划三区三线划定成果、其他相关行业专项规划。6 第二章第二章 以历史的眼光回顾耕地保护成就以历史的眼光回顾耕地保护成就 第一节第一节 分析耕地保护现状特征分析耕地保护现状特征 一、耕地总量规模现状特征一、耕地总量规模现状特征 不同标准和口径下耕地规模变化巨大。不同标准和口径下耕地规模变化巨大。2009 年“二调”全区耕地规模（不含可调整）5557.0501 公顷（8.33 万亩），2018 年变更成果中耕地规模 655817、.1287 公顷（9.84 万亩），2019 年“三调”统一时点更新成果数据中，全区耕地规模（不含可调整、恢复地类）为6548.3702 公顷（9.82 万亩），“三调”和“二调”相比，耕地规模增加 991.3201 公顷（1.49 万亩），提高幅度高达 15.17%。其中提升规模最大和提升幅度最高的分别是华墅乡、万田乡、石梁镇、九华乡、沟溪乡和衢化街道、白云街道、石梁镇、沟溪乡、万田乡。年度之间耕地保护总规模基本稳定。年度之间耕地保护总规模基本稳定。在“二调”的标准和口径下，柯城区 2009 年、2012 年、2015 年和 2018 年耕地总量分别是5557.0501 公顷（8.33 万亩18、）、5889.0329 公顷（8.83 万亩）、6156.4957公顷（9.23 万亩）和 6558.1287 公顷（9.84 万亩），年度间变化规模分别是 331.9828 公顷（0.50 万亩）、267.4628 公顷（0.40 万亩）和 401.6330（0.60 万亩）；在“三调”口径下 2019 年、2020 年和2021 年耕地总量分别是 6548.3702 公顷（9.82 万亩）、6978.6698 公顷（10.47 万亩）和 7622.5645 公顷（11.43 万亩），年度间变化规模分别是 430.2996 公顷（0.65 万亩）和 643.8947 公顷（0.96 万亩）。19、7 二、耕地保护质量现状特征二、耕地保护质量现状特征 水田比重始终持续稳定。水田比重始终持续稳定。2019 年、2020 年和 2022 年中全区水田规模分别为 4383.8755 公顷（6.58 万亩）、4857.9863 公顷（7.29 万亩）和 5818.3128 公顷（8.73 万亩），在耕地中占比分别是 67.01%、69.63%和 70.00%，水田规模和比重始终保持稳定增长。与“二调”成果相比，2019 年的水田比重与 2009 年的水田比重 85.75%相对较低。优质耕地建设持续开展，优质耕地比重不断提高。优质耕地建设持续开展，优质耕地比重不断提高。截至截至 2022 年底，已20、建成高标准农田和粮食功能区中耕地规模总量为 3632.0736 公顷（5.45 万亩），占耕地比重的为 43.70%，相较于 2014 年，高标准农田和粮食功能区内现状耕地比重增加了 25.43%；已建成高标准农田和粮食功能区中耕地划入永久基本农田保护红线规模为3136.3307公顷（4.70 万亩），相较于 2014 年，高标准农田和粮食功能区内现状耕地划入永久基本农田比重增加了 34.71%。耕地质量等别年度更新有序开展。耕地质量等别年度更新有序开展。柯城区严格按照浙江省和衢州市相关要求，严格开展年度耕地质量等别年度更新工作，根据柯城区耕地质量等别更新最新成果，柯城区耕地质量等别为 6 等21、-11 等，其中 7 等以上高等别耕地规模为 1250.1341 公顷（1.88 万亩），占全区耕地总量的比重为 19.06%。相比 2009 年 7 等以上 23.2%的高等别耕地比重略有下降。三、耕地保护空间布局现状特征三、耕地保护空间布局现状特征 耕地空间破碎得到有效遏制。耕地空间破碎得到有效遏制。三年来，柯城区耕地保护空间破碎化现象得到有效遏制。2022 年，全区耕地最小耕地保护图斑 30.06 8 平方米、最大耕地保护图斑 500167.10 平方米，耕地保护图斑 665 密度为 0.59 个/公顷，集中连片 5 亩以上耕地图斑数占比为 4948、34.93%、规模占比为 87.9922、%；2019 年，全区耕地最小耕地保护图斑46.33 平方米、最大耕地保护图斑 711562.88 平方米，耕地保护图斑密度为 1.42 个/公顷，集中连片 5 亩以上耕地图斑数占比为 3622、39.03%、规模占比为 88.87%。永久基本农田破碎化情况得到改善。永久基本农田破碎化情况得到改善。根据柯城区最新的国土空间规划“三区三线”划定成果和 2017 年永久基本农田划定成果，永久基本农田最小耕地图斑面积分别为 46.36 平方米、5.13 平方米；集中连片 5 亩以下永久基本农田面积占比分别为 14.32%和 5.99%；图斑密度分别为 1.86 个/公顷、0.96 个/公顷。四、耕地23、后备资源现状特征四、耕地后备资源现状特征 耕地补充后备资源日益耕地补充后备资源日益匮乏匮乏。根据柯城区 2022 年开展的耕地后备资源调查情况，全区宜耕后备资源耕地总规模为 371.4873 公顷（0.56 万亩），均为农用地宜耕后备资源。耕地功能恢复耕地功能恢复潜力潜力大大。全区 2019 年恢复属性地类 2725.4204 公顷（4.09 万亩），其中，即可恢复 714.5173 公顷（1.07 万亩）、工程恢复 2010.90 公顷（3.02 万亩）。根据 2022 年柯城区最新“三调”变更成果数据，已整治为耕地 119.1219 公顷（0.18 万亩），目前，柯城区仍有 682.51124、3公顷（1.02 万亩）即可恢复属性地类，其中可作耕地恢复潜力的有171.9665 公顷（0.26 万亩），全区耕地功能恢复潜力大。9 第二节第二节 细数耕地保护取得成效细数耕地保护取得成效 一、为建设用地扩建拓展提供了强有力的基础保障一、为建设用地扩建拓展提供了强有力的基础保障 持续实现耕地占补平衡，保障建设用地报批工作。持续实现耕地占补平衡，保障建设用地报批工作。耕地占补平衡工作作为耕地保护和耕地用途管制的主要内容，是保障建设项目顺利落实的重中之重。“十三五”期间，柯城区是累计实现垦造耕地2281.8619 公顷（3.42 万亩），为全区甚至全省的耕地占补平衡工作做出贡献；持续推动建设用地25、增减挂钩，提高建设用地集约利用水平。持续推动建设用地增减挂钩，提高建设用地集约利用水平。城乡建设用地增减挂钩的实施，是提高建设用地集约利用水平，提高城乡建设用地资源高效流动的重要抓手。“十三五”期间柯城区实施建设用地复垦 155.6527 公顷（0.23 万亩），提供建设用地节约指标155.6527 公顷（0.23 万亩），为柯城区建设用地空间拓展提供了强有力的支撑。二、二、为粮食生产安全提供了最为坚挺的底线保障为粮食生产安全提供了最为坚挺的底线保障 柯城区粮食播种面积和产量持续稳定。柯城区粮食播种面积和产量持续稳定。根据柯城区农业统计报表，全区粮食播种面积基本稳定在 6.5 万亩以上，粮食总26、产量基本稳定在0.49 亿斤以上，为柯城区粮食生产安全奠定了坚实的基础，为柯城区粮食自足率带来了持续的稳定。“藏粮于地”战略“藏粮于地”战略落实落实有效有效。粮食生产功能区作为粮食生产安全的重要要素保障，近年柯城区共计开展 3 次粮食功能区的优化调整工作，粮食生产功能区规模达到 696.8150 公顷（1.05 万亩），粮食生产功能区每轮的调整优化背后均是柯城区耕地保护提供了坚强后盾。10 三、三、进一步保障农民合法权益，调动社会参与耕地保护的积极性进一步保障农民合法权益，调动社会参与耕地保护的积极性 落实了耕地保护有偿机制。落实了耕地保护有偿机制。确保农村集体经济组织和农户从保护耕地和永久基27、本农田中获得长期、稳定的经济收益，增强农村集体经济组织和农民群众保护耕地和生态环境的责任心、自觉性，按照“谁保护，谁受益”的要求，柯城区近 3 年一直发放耕地保护补偿。维护了农民的合法权益。维护了农民的合法权益。坚决遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，体现严格保护耕地的责任意识，切实保障农民耕地不受破坏，严格耕地违法日常监管和查处。四、四、创新耕地保护日常监管，打造耕地保护巡查团队创新耕地保护日常监管，打造耕地保护巡查团队 耕地保护数字空间治理手段升级。耕地保护数字空间治理手段升级。将全区耕地、永久基本农田、粮食生产功能区和高标准农田等耕地保护底数图斑全部带位置纳入剩余空间治理数字化平台 28、2.0，实现耕地保护精准保护，按照省厅工作部署落实“耕地智保”，“天巡地查”应用场景，结合信息化、数字化治理手段，实行全覆盖、无死角的的动态监管，实现违法违规占用耕地行为、耕地变化“早发现、早制止、早处置”。推行实施耕地保护“田长制”。推行实施耕地保护“田长制”。为贯彻上级关于耕地保护相关要求，柯城区积极落实耕地保护“田长制”，实施区乡村三级田长制，落实耕地保护党政同责，实现“人田对应”，打造一致“专业化、长效化”的耕地保护田长队伍。第三节第三节 剖析耕地保护存在问题剖析耕地保护存在问题 一、农业结构调整规模巨大，耕地“非粮化”问一、农业结构调整规模巨大，耕地“非粮化”问题依然突出题依然突出 29、11 农业结构调整规模巨大农业结构调整规模巨大，且多为农业内部结构调整。，且多为农业内部结构调整。根据2009年“二调”和 2022 年“三调”变更数据，柯城区共有 2164.8777公顷（3.25 万亩）耕地（不含可调整）流向园地、林地、设施农用地、坑塘水面等其他农用地（含即可恢复），结构调整明显。“非粮化”整治工作推进仍存在不足。“非粮化”整治工作推进仍存在不足。柯城区共计划定粮食生产功能区规模为 696.8150 公顷（1.05 万亩），根据 2022 年“三调”变更数据，粮食生产功能区内非耕地 40.1239 公顷（0.06 万亩），“非粮化”现象较为明显。二、二、耕地空间格局空间散乱30、化问题依然存在耕地空间格局空间散乱化问题依然存在 耕地保护与农村生产、生活空间存在矛盾冲突。耕地保护与农村生产、生活空间存在矛盾冲突。实现生态、生产、生活空间的科学划定，有效缓解“三生空间”的矛盾冲突，耕地保护在其中扮演着重要的角色。根据柯城区 2022 年国土“三调”成果数据显示，柯城区村庄范围内仍存在耕地图斑 410 个、总面积 6.8879公顷（103.32 亩），农村耕地保护空间与生活空间交织，带来更大的保护压力；耕地保护考核对象尚未体现耕地空间布局优化目标。耕地保护考核对象尚未体现耕地空间布局优化目标。强化耕地保护责任，签订耕地保护责任书是上级落实耕地保护的重要措施。目前柯城区在国土31、空间规划“三区三线”划定中带规模、带范围、带坐标的落实了国土空间规划耕地保有量图斑，接下来耕地保护责任的落实也将以耕地保有量图斑为对象，进行规模、范围和空间上的多重落实。但目前柯城区耕地保有量图斑中最小图斑面积 50.68 平方米，图斑密度为 1.04 个/公顷，耕地集中连片程度依然存在较大提升空间，耕地 12 保护空间格局优化依然任重道远。三、三、耕地减少面临多重压力，耕地补充潜力减少且后期管护不足耕地减少面临多重压力，耕地补充潜力减少且后期管护不足 耕地减少途径多样、复杂，耕地总量平衡压力剧增。耕地减少途径多样、复杂，耕地总量平衡压力剧增。一方面，柯城区面临着城镇建设用地和村庄建设用地双重32、占用耕地的压力，对比2019 年和 2022 年柯城区国土“三调”数据，因城镇建设用地增加占用耕地 220.7238 公顷（0.33 万亩），因农村建设用地增加占用耕地152.9858 公顷（0.23 万亩）；另一方面，按照最新耕地用途管制相关要求，耕地“进出平衡”纳入耕地用途管制，同样对比 2019 年和2022 年柯城区国土“三调”数据，耕地流向非建设用地 190.6594 公顷（0.29 万亩）。新增耕地后期管护不够，粮食生产持续问题存在。新增耕地后期管护不够，粮食生产持续问题存在。根据浙江省垦造耕地项目管理办法第二十五条规定，整治新增耕地管护期不得少于三年。柯城区自 2016 年以来土33、地整治新增耕地，在2022 年有 118.2288 公顷（0.18 万亩）为其他农用地。整治耕地后期管护给柯城区土地要素保障带来了巨大挑战，自然资源部开展整治耕地专项督察以来，柯城区垦造耕地储备库甚至被核减为负数，目前虽已转正，但节余规模非常少，难以支撑柯城区建设用地报批的耕地补充需求。四、耕地保护日常监管多线开展，工作开展统筹协调难度大四、耕地保护日常监管多线开展，工作开展统筹协调难度大 自然资源部门内部耕地保护日常监管与存在多线并存。自然资源部门内部耕地保护日常监管与存在多线并存。自原国土资源部门开展年度卫片执法以来，耕地占用纳入卫片执法的重要内容。截至目前，执法部门的卫片执法和日常督察均34、涉及耕 13 地变化，同时耕保部门开展耕地“非农化”、耕地流出问题整改等耕地监察工作；同时权调部门在年度国土利用现状数据变更工作中也重点开展耕地的变化和核实举证工作，多线并行，缺少统筹协调，存在工作重复。不同职能部门之间存在耕地保护职责不清晰。不同职能部门之间存在耕地保护职责不清晰。目前正在开展的耕地功能恢复工作，其根源就是有效防治耕地“非粮化”的，而农业农村部门的耕地“非粮化”调查和整治也仅局限于粮食生产功能区内部。对粮食功能区外的耕地“非粮化”日常监管与处置等没有统一标准和明确的职责划分。14 第三章第三章 以时代的要求树立耕地保护目标以时代的要求树立耕地保护目标 第一节第一节 认清耕地保35、护机遇认清耕地保护机遇 一、耕地保护工作要求提升到历史新高度一、耕地保护工作要求提升到历史新高度 自十八大以来，党中央、国务院始终重视耕地保护工作。习主席多次就耕地保护工作作重要指示，对于耕地占补平衡、耕地用途管制等一系列新规定不断实施，耕地保护法（草案）已经进行社会意见征询。在此次国土空间规划“三区三线”划定中将永久基本农田保护红线作为第一优先序。耕地保护从法律、法规、措施等方面全面提升重要性。对于耕地保护工作而言，耕地保护有法可依、有规可循、有路可走，耕地保护各项规定也更加能够落到实处、落到细处。耕地保护尤其是永久基本农田保护成为生产生活空间布局的红线、底线，耕地保护作为“藏粮于地”的重要36、内容也能够得到更好的贯彻落实。二、耕地保护投入不断增加，政府关注度不断提升二、耕地保护投入不断增加，政府关注度不断提升 近年来，耕地保护的专项督察、监察等工作形式越来越多样化、内容越来越全面化，随之带来的相关整改工作的成本与代价也越来越沉重，耕地保护仅从总量和占补平衡两个方面已很难满足新时期的保护要求。为缓解耕地保护矛盾冲突，地方政府在开展耕地保护中越来越全面化、系统化。在传统的保障耕地占补平衡工作上依然持续发力外，同时将耕地的“双非”治理、耕地功能恢复、“田长制”和耕地“智保”等多方面、多途径的手段纳 15 入耕地保护内容。随着国土空间规划“三区三线”的划定和全域整治对永农布局优化的唯一性，37、愈加重视推进土地整治，引导耕地和永久基本农田布局优化。三、三、耕地保护宣传力度空前，社会责任意识广泛耕地保护宣传力度空前，社会责任意识广泛 全国土地日作为国家宣传土地政策的重要节日，过去 7 年的土地日主题中有 5 个主题直接将“耕地保护”写进主题词，并开展广泛的宣传工作。基层民众和相关社会组织对耕地保护的责任意识越来越强烈，对于遏制违法违规占用耕地的认知也越来越深入。对于配合政府关于耕地保护的相关整改工作越来越配合，主动参与耕地保护的积极性也越来越高。耕地保护工作已在社会各个领域逐步达成广泛的共识。第二节第二节 制定耕地保护战略目标制定耕地保护战略目标 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指38、导，贯彻落实耕地保护基本国策，坚持最严格的耕地保护制度，以国土空间规划为引领，切实加强国土空间用途管制，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，以确保国家粮食安全和农产品质量安全为目标，加强耕地空间、数量、质量、生态、产能“五位一体”保护，构建保护有力、集约高效、监管严格的耕地保护新格局，牢牢守住耕地保护红线，构筑坚实的自然资源与绿色空间基础。16 第三节第三节 明确耕地保护规划目标明确耕地保护规划目标 从耕地保护的数量、质量、空间布局、生态化建设、耕地保护日常监管等方面确定耕地保护各项主要目标。一、耕地保护数量目标一、耕地保护数量目标 耕地保护责任目标。耕地保护责任目标。根据国家和省里在国土空间规划39、“三区三线”划定中关于耕地保护责任目标的相关要求，柯城区耕地保护责任目标按照上一轮耕地保护任务确定，即 7781.2667 公顷（11.67 万亩）；耕地保护任务目标。耕地保护任务目标。耕地保护任务按照国土空间规划“三区三线”划定中关于耕地保护任务进行确定，即 6519.9610 公顷（9.78 万亩）；永久基本农田保护任务目标。永久基本农田保护任务目标。耕地保护任务按照国土空间规划“三区三线”划定中关于永久基本农田保护任务进行确定，即5458.8033 公顷（8.19 万亩）；耕地补充任务目标。耕地补充任务目标。耕地补充主要以垦造新增耕地、建设用地复垦，至规划期末，全区耕地补充任务目标为 340、78.0935 公顷（0.57 万亩）。耕地功能恢复目标耕地功能恢复目标。耕地功能恢复目标主要根据耕地保护责任目标和衢州市下达的耕地功能恢复目标进行确定，至规划期末，全区耕地功能恢复目标为 171.9664 公顷（0.26 万亩）。二、耕地保护质量目标二、耕地保护质量目标 17 优质耕地建设目标。优质耕地建设目标。优质耕地建设主要保护粮食功能区建设目标和高标准农田建设目标。至规划期末，全区建成粮食生产功能区 696.8150 公顷（1.05 万亩）、建成粮食生产功能区储备区2420 公顷（3.63 万亩），建成高标准农田 4900.9092 公顷（7.35万亩）。耕地质量提升目标。耕地质量提升41、目标。通过开展永久基本农田集中连片整治工程，至规划期末，全区耕地中水田占比不低于 70.52%；7 等以上耕地占比不低于 85%。三、耕地保护空间布局优化目标三、耕地保护空间布局优化目标 永久基本农田集中连片整治永久基本农田集中连片整治目标目标。结合柯城区近 2 年永久基本农田整治目标，以及“三区三线”划定成果，确定至规划期末永久基本农田集中连片整治目标为 394.1235 公顷（0.59 万亩）。耕地空间破碎度治理目标。耕地空间破碎度治理目标。结合耕地补充目标和永久基本农田集中连片整治目标，力争至规划期末 5 亩以下零星耕地图斑控制在 34.02%以内。三生空间耕地保护矛盾冲突缓解目标。三生42、空间耕地保护矛盾冲突缓解目标。通过开展国土绿化等生态建设工程，不断提高村庄内部空闲地利用效率，至规划期末实现生态保护红线内 19.14%耕地与其他优质耕地置换工作，充分利用村庄范围内 49.92%以上耕地推进新农村建设。林耕置换林耕置换目标。目标。开展陡坡农用地与平原林地置换工作。积极支持可以垦造耕地的荒山荒坡发展林果业，引导平原地区原地类 18 为耕地已种植果树、植树造林的逐步恢复耕地属性。至规划期末，实现“林耕置换”目标 66.6667 公顷（0.10 万亩）。四四、耕地保护、耕地保护监管目标监管目标 “田长制”落实目标。“田长制”落实目标。严格贯彻浙江省和衢州市关于耕地保护“田长制”相关43、要求，全面推行“田长制”，由各级党政一把手分别担任区、镇、村三级“田长”，明确各级田长工作职责，形成“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的耕地保护新格局。耕地保护“智治”目标。耕地保护“智治”目标。按照浙江省和衢州市关于耕地智保相关要求，确保在现有监测范围基础上，至规划期末全部新增耕地均在耕地智保监管范围内。第四节第四节 分解规划主要规划目标分解规划主要规划目标 依据耕地保护现状，结合耕地后备资源调查情况，参考上一轮耕地保护责任目标、以往耕地保护各项任务指标，并充分衔接其他相关工作，合理分解耕地保护主要保护目标。沟溪乡规划目标。沟溪乡规划目标。至规划期末，沟溪乡耕地保护任务 599.6844、58公顷（8995.29 亩），永久基本农田保护任务 486.4764 公顷（7297.15亩），建成粮食生产功能区 69.9470公顷（1049.21亩），垦造新增耕地 46.3869 公顷（695.80 亩），建设用地复垦 0.1068公顷（1.60 亩），耕地功能恢复 29.2958 公顷（439.44 亩），建设高标准农田 412.7132 公顷（6190.70 亩）。19 航埠镇规划目标。航埠镇规划目标。至规划期末，航埠镇耕地保护任务1151.3996 公顷（17270.99 亩），永久基本农田保护任务 964.2254公顷（14463.38 亩），建成粮食生产功能区 182.97845、3 公顷（2744.67亩），垦造新增耕地 201.2642 公顷（3018.96 亩），建设用地复垦 0.4725 公顷（7.09 亩），耕地功能恢复 7.3197 公顷（109.80亩），落实永久基本农田集中连片整治 170.3647 公顷（2555.47亩），建设高标准农田 879.3256 公顷（13189.88 亩）。华墅乡规划目标。华墅乡规划目标。至规划期末，华墅乡耕地保护任务1162.2824 公顷（17434.25 亩），永久基本农田保护任务 891.6293公顷（13374.44 亩），建成粮食生产功能区 99.2954 公顷（1489.43亩），垦造新增耕地 35.048846、 公顷（525.73 亩），建设用地复垦0.6570 公顷（9.86 亩），耕地功能恢复 19.8398 公顷（297.60 亩），建设高标准农田 988.1619 公顷（14822.43 亩）。姜家山乡规划目标。姜家山乡规划目标。至规划期末，姜家山乡耕地保护任务60.9034 公顷（913.55 亩），永久基本农田保护任务 38.1720 公顷（572.58 亩），建设用地复垦 0.8208 公顷（12.31 亩），耕地功能恢复 0.8208 公顷（12.31 亩），建设高标准农田 27.1443 公顷（407.16 亩）。九华乡规划目标。九华乡规划目标。至规划期末，九华乡耕地保护任务 7747、3.5531公顷（11603.30 亩），永久基本农田保护任务 614.3245 公顷（9214.87 亩），建成粮食生产功能区 108.1462 公顷（1622.19亩），垦造新增耕地 24.4819 公顷（367.23 亩），建设用地复垦 20 1.5635 公顷（23.45 亩），耕地功能恢复 14.9564 公顷（224.35亩），落实永久基本农田集中连片整治 41.3071 公顷（619.61 亩），建设高标准农田 499.9929 公顷（7499.89 亩）。七里乡规划目标。七里乡规划目标。至规划期末，七里乡耕地保护任务 50.7514公顷（761.27 亩），永久基本农田保护任务48、 43.985 公顷（659.78亩），建设用地复垦 0.1696 公顷（2.54 亩），建设高标准农田4.3340 公顷（65.01 亩）。石梁镇规划目标。石梁镇规划目标。至规划期末，石梁镇耕地保护任务 742.6047公顷（11139.07 亩），永久基本农田保护任务 636.8574 公顷（9552.86 亩），建成粮食生产功能区 52.7612 公顷（791.42 亩），垦造新增耕地 36.4893 公顷（547.34 亩），建设用地复垦 3.0115公顷（45.17 亩），耕地功能恢复 72.588 公顷（1088.82 亩），落实永久基本农田集中连片整治 86.0265 公顷（1249、90.40 亩），建设高标准农田 605.4051 公顷（9081.08 亩）。石室乡规划目标。石室乡规划目标。至规划期末，石室乡耕地保护任务 631.9425公顷（9479.14 亩），永久基本农田保护任务 597.0187 公顷（8955.63亩），建成粮食生产功能区 70.9263 公顷（1063.89 亩），垦造新增耕地 15.2203 公顷（228.30 亩），建设用地复垦 0.2128 公顷（3.19亩），耕地功能恢复 1.3042 公顷（19.56 亩），落实永久基本农田集中连片整治 96.4252 公顷（1446.38 亩），建设高标准农田 687.85 公顷（10317.7550、 亩）。万田乡规划目标。万田乡规划目标。至规划期末，万田乡耕地保护任务 927.0753 21 公顷（13906.13 亩），永久基本农田保护任务 818.2706 公顷（12274.06亩），建成粮食生产功能区 112.7606 公顷（1691.41 亩），垦造新增耕地 12.5959 公顷（188.94 亩），建设用地复垦 0.3614 公顷（5.42亩），耕地功能恢复 25.8418 公顷（387.62 亩），建设高标准农田743.466 公顷（11151.99 亩）。白云街道规划目标。白云街道规划目标。至规划期末，白云街道耕地保护任务29.9225 公顷（448.84 亩），永久基本农51、田保护任务 16.9103 公顷（253.65 亩）。花园街道规划目标。花园街道规划目标。至规划期末，花园街道耕地保护任务91.7862 公顷（1376.79 亩），永久基本农田保护任务 88.0692 公顷（1321.04 亩），建设高标准农田 26.8758 公顷（403.14 亩）。黄家街道规划目标。黄家街道规划目标。至规划期末，黄家街道耕地保护任务143.3900 公顷（2150.85 亩），永久基本农田保护任务 134.4275公顷（2016.41 亩），建设高标准农田 0.0146 公顷（0.22 亩）。衢化街道规划目标。衢化街道规划目标。至规划期末，衢化街道耕地保护任务 8.1252、88公顷（121.93 亩），永久基本农田保护任务 38.3889 公顷（575.83亩）。双港街道规划目标。双港街道规划目标。至规划期末，双港街道耕地保护任务57.9295 公顷（868.94 亩），永久基本农田保护任务 51.1180 公顷（766.77 亩）。新新街道规划目标。新新街道规划目标。至规划期末，新新街道耕地保护任务40.7996 公顷（611.99 亩），永久基本农田保护任务 27.2959 公 22 顷（409.44 亩）。信安街道规划目标。信安街道规划目标。至规划期末，信安街道耕地保护任务47.8062 公顷（717.09 亩），永久基本农田保护任务 11.6111 公顷53、（174.17 亩），建设高标准农田 25.6258 公顷（384.39 亩）。第四章第四章 坚持更高水平推动耕地保护空间格局重塑坚持更高水平推动耕地保护空间格局重塑 第一节第一节 构建“金字塔型”耕地保护层级构建“金字塔型”耕地保护层级 一、耕地保护层级划分目的一、耕地保护层级划分目的 依据现状耕地分布、永久基本农田红线划定、耕地后备资源等，构建“金字塔”型耕地保护层级，是实现耕地有效保护、保障粮食生产安全的重要举措，是制定和实施耕地保护政策、标准的重要参考，是落实和推进耕地日常监管保护的重要依据，更是推动耕地空间布局优化的重要基础。二、耕地保护层级划分标准二、耕地保护层级划分标准 柯城区耕54、地保护层级共划定永久基本农田集中示范区、永久基本农田提升区、一般永久基本农田保护区、一般耕地区、耕地优化调整区、耕地后备资源补充区。永久基本农田永久基本农田集中集中示范区划定标准。示范区划定标准。以国土空间规划“三区三线”划定的永久基本农田保护红线为基础，将位于已建成高标准农田、粮食生产功能区等优质耕地范围内永久基本农田纳入永久基本农田 23 示范区；永久基本农田提升区划定标准。永久基本农田提升区划定标准。将建设粮食生产功能区、规划永久基本农田集中连片整治区等范围内的永久基本农田纳入永久基本农田提升区。一般永久基本农田保护区划定标准。一般永久基本农田保护区划定标准。将国土空间规划“三区三线”划55、定的永久基本农田保护红线内，但未纳入永久基本农田示范区、永久基本农田提升区的纳入一般永久基本农田保护区。一般耕地保护区划定标准。一般耕地保护区划定标准。以国土空间规划“三区三线”划定的耕地保有量为底数，将耕地保有量范围内未纳入各类永久基本农田保护区内耕地纳入一般耕地保护区。耕地优化调整区划定标准。耕地优化调整区划定标准。将国土“三调”2020 年变更中现状耕地未纳入耕地保有量范围内的纳入耕地优化调整区；耕地后备资源补充区划定标准。耕地后备资源补充区划定标准。根据柯城区耕地后备资源调查以及耕地功能恢复潜力调查结果，将其纳入耕地后备资源范围内的纳入耕地后备资源补充区。三、耕地保护层次三、耕地保护层56、次划分结果划分结果 永久基本农田永久基本农田集中集中示范区划定结果。示范区划定结果。全区共划定永久基本农田示范区 1907.8651 公顷（2.86 万亩），主要分布在柯城区北部的九华乡、石梁镇，中部的万田乡、航埠镇，南部的石室乡、华墅乡；永久基本农田提升区划定结果。永久基本农田提升区划定结果。全区共划定永久基本农田提升区 729.6385 公顷（8.39 万亩），主要分布在柯城区北部的九华乡、石梁镇，中部的航埠镇，南部的石室乡；24 一般永久基本农田保护区划定结果。一般永久基本农田保护区划定结果。全区共划定一般永久基本农田保护区 2821.2997 公顷（32.44 万亩），主要分布在柯城区57、北部的九华乡、石梁镇，中部的万田乡、航埠镇，南部的华墅乡、石室乡，西部的沟溪乡；一般耕地保护区划定结果。一般耕地保护区划定结果。全区共划定一般耕地保护区1061.1552 公顷（12.20 万亩），主要分布在柯城区北部的九华乡、中部的万田乡、航埠镇，南部的黄家街道；耕地优化调整区划定结果。耕地优化调整区划定结果。全区共划定耕地优化调整区458.7091 公顷（5.28 万亩），主要分布在柯城区中部的万田乡、航埠镇，南部的黄家街道；耕地后备资源补充区划定结果。耕地后备资源补充区划定结果。全区共划定耕地后备资源补充区 550.06 公顷（0.83 万亩），主要分布在柯城区北部的九华乡、石梁镇，中部58、的航埠镇，南部的华墅乡，西部沟溪乡；第二节第二节 科学落实耕地空间用途分区科学落实耕地空间用途分区 一、一、耕地保护用途分区划分目的耕地保护用途分区划分目的 综合区域现代农业发展特色，明确种植业、畜牧业、养殖业等农产品主产区，明确耕地粮食种植区域与特色农业发展区域，根据用途分区划定结果和用途分区耕地保护管控规则，确定各用途分区耕地用途管制措施。二、耕地保护用途分区划分指引二、耕地保护用途分区划分指引 柯城区耕地保护用途分区共划定重点粮食生产保障区、粮经轮 25 作种植示范区、现代农业发展特色区、生态空间耕地轮换区和耕地功能恢复重点区。重点粮食生产保障区划定指引。重点粮食生产保障区划定指引。结合59、耕地现状粮食生产情况，重点衔接粮食生产功能区，将集中连片的主导用途为粮食生产的区域划入重点粮食生产保障区；粮经轮作种植示范区划定指引。粮经轮作种植示范区划定指引。以三调耕地种植情况为基础，通过遥感影像判读和外业调查，将粮食生产和农业经济作为轮作的地区，划入粮经轮作示范区。现代农业发展特色区划定指引。现代农业发展特色区划定指引。以现代农业园区建设为主导，以特色农产品生产为主要用途，将其中零星分布耕地同步纳入现代农业发展特区。生态空间耕地轮换区划定指引。生态空间耕地轮换区划定指引。以林区、山区、河湖区为主要范围，将其中零星分布耕地同步纳入生态空间耕地轮换区，重点开展平原林地与山坡耕地调整转换、河湖60、耕地固水稳田等。耕地功能恢复重点区划定指引。耕地功能恢复重点区划定指引。通过分析和调查，确定全区即可恢复和工程恢复地类可功能恢复为耕地的重点实施区域，划入耕地功能恢复重点区。三、耕地保护用途分区划分结果三、耕地保护用途分区划分结果 重点粮食生产保障区划定结果。重点粮食生产保障区划定结果。全区共划定重点粮食生产保障区696.8149 公顷（1.05 万亩），主要分布在柯城区中部的航埠镇，南部的华墅乡、万田乡，北部的九华乡。粮经轮作种植示范区。粮经轮作种植示范区。全区共划定粮经轮作种植示范区 26 6225.8960 公顷（9.34 万亩），主要分布在柯城区南部的黄家街道、石室乡、华墅乡，中部的万61、田乡、沟溪乡、航埠镇，北部的九华乡、石梁镇。现代农业发展特色区。现代农业发展特色区。全区共划定现代农业发展特色区691.3482 公顷（1.04 万亩），主要分布在柯城区南部的石室乡，中部的万田乡、航埠镇、沟溪乡。生态空间耕地轮换区。生态空间耕地轮换区。全区共划定生态空间耕地轮换区6346.4915 公顷（9.52 万亩），主要分布在柯城区北部的石梁镇、九华乡、七里乡。耕地功能恢复重点区。耕地功能恢复重点区。全区共划定耕地功能恢复重点区1672.1060 公顷（2.51 万亩），主要分布在柯城区东部的万田乡，南部的华墅乡，西部的沟溪乡，北部的九华乡、石梁镇，中部的航埠镇。第三节第三节 完善耕地62、和永久基本农田储备库管理制度完善耕地和永久基本农田储备库管理制度 一、一、储备库管理制度建设目标和意义储备库管理制度建设目标和意义 通过农用地整理、建设用地复垦和未利用地开发等土地整治工程，并结合耕地“非农化”、“非粮化”整治以及耕地功能恢复、永久基本农田连片整治、高标准农田整治工程等，将新增耕地或耕地功能恢复地块优先纳入耕地后备资源，是落实粮食生产安全战略的重要举措，是持续实现耕地占补平衡，落实耕地进出平衡，努力完成耕地保护责任目标的重要抓手，是推动耕地动态保护，对有效遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”有着重大的促进作用，是实现农田集中连片，27 提高耕地利用效率的重要基础保障。二、二、耕地63、和永久基本农田储备库建设指引耕地和永久基本农田储备库建设指引 耕地和永久基本农田储备库来源。耕地和永久基本农田储备库来源。耕地和永久基本农田储备库来源主要包括：各类土地整治工程新增耕地、建设用地复垦新增耕地、耕地功能恢复新增耕地、到期设施农用地和临时用地复耕、永久基本农田集中连片整治和高标准农田建设中废弃农村道路以及灌排设施恢复耕地。耕地和永久基本农田储备库选定标准。耕地和永久基本农田储备库选定标准。位于城镇开发边界、生态保护红线、村庄规划范围外，避让国土绿化、特色农业发展以及河湖管理范围线外，且与周边耕地和永久基本农田集中连片，单个永久基本农田储备库地块不得小于 5 亩。耕地和永久基耕地和永64、久基本农田储备库管制措施。本农田储备库管制措施。储备库内耕地严格按照耕地用途管制相关要求，在未落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”必须严格开展耕地保护。原则上，耕地和永久基本农田储备库内耕地除重大基础设施和公共服务设施外不得占用用于其他建设项目；原则上，不得占用耕地和永久基本农田储备库开展国土空间绿化工程；原则上，不得在耕地和永久基本农田储备库内开展林果业项目，优先用于粮食生产。储备库内耕地在未落实永久基本农田补划前，按照一般耕地进行管理。28 第五章第五章 坚持更高层次构建粮食生产安全保障体系坚持更高层次构建粮食生产安全保障体系 第一节第一节 推动推动“三区合一三区合一”，还原耕地粮食生产本色65、，还原耕地粮食生产本色 一、一、“三区合一三区合一”是高质量落实耕地保护的体现是高质量落实耕地保护的体现 “三区合一三区合一”是耕地保护中部门高效协调的必然要求。是耕地保护中部门高效协调的必然要求。在耕地和永久基本农田保护中，自然资源主管部门职责主要为拟订并实施耕地保护政策；组织实施耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护，负责永久基本农田划定、占用和补划的监督管理；承担耕地占补平衡和进出平衡管理工作；农业农村主管部门职责主要为提出农田建设项目需求建议，承担耕地质量管理相关工作，参与开展永久基本农田保护，承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作。从具体的工作内容上看自然资66、源主管部门主要负责土地整治工程、永久基本农田划定以及耕地用途管制，而农业农村部门则主要负责高标准农田建设和粮食生产功能区建设。推动永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区的“三区合一”，是自然资源和农业农村部门在耕地保护领域高质量管理的必然趋势。“三区合一三区合一”是耕地保护中提高节约集约水平的必要要求。是耕地保护中提高节约集约水平的必要要求。目前针对耕地保护，包括垦造耕地、建设用地复垦、耕地功能恢复、百千万亩方建设、高标准农田建设、粮食生产功能区建设等各类工程实施过程中，均涉及到农村政策处理、相关补偿和农田水利设施配套等。因此，推动“三区合一”，一方面有利于制定统一的工作要求和实行统一的政策67、补偿，提高涉农资金的利用效率和利用水平；另一方面可 29 以更加高效对农田水利设施进行统一规划、统一设计、统一施工、统一管理可以有效的避免农田水利配套设施的重复利用，节约工程投入和工程养护成本。“三区合一三区合一”是耕地保护中落实耕地日常监管的必然要求。是耕地保护中落实耕地日常监管的必然要求。为更好、更严格的落实耕地保护日常监管，耕地的数字治理工作进一步完善，耕地卫片执法、耕地智保、耕地田长制等一系列措施进一步完善。推动“三区合一”的实现可以进一步明确耕地保护日常监管的对象和范围，可以统筹耕地保护日常监管内容和标准，可以有效组织和协调耕地保护日常监管队伍。二、二、“三区合一三区合一”推动指引推68、动指引 以永久基本农田集中连片整治为抓手，指引高标准农田建设项以永久基本农田集中连片整治为抓手，指引高标准农田建设项目选址。目选址。以国土空间规划“三区三线”中永久基本农田为基础，进一步优化高标准农田和粮食生产功能区空间布局，以永久基本农田集中连片整治为抓手，科学推动高标准农田新建工程的项目选址，高标准农田新建工程基本位于永久基本农田范围内，对新建高标准农田内的零星其他农用地、恢复地类和零星建设用地进行整治，整治新增耕地原则上纳入耕地和永久基本农田储备库。同时，高标准农田建设原则上纳入永久基本农田集中连片整治工程，统筹协调政策处理、规划设计和工程实施。以高标准农田建设为基础，为粮食生产功能区的69、整治优化提供以高标准农田建设为基础，为粮食生产功能区的整治优化提供空间保障。空间保障。高标准农田建设过程中要以适应粮食高效生产为目标，对生产配套设施进行进一步的完善和提升，为粮食保产、增产提供扎实 30 的空间保障。粮食生产功能区的整治优化，需以高标准农田建设为指引，新认定粮食生产功能区应充分与已建成高标准农田或新建高标准农田充分衔接，避免劣质耕地或配套设施不完善耕地认定粮食生产功能区，有效避免粮食生产功能区建设的重复投入。以耕地用途管制要求为基准，统一以耕地用途管制要求为基准，统一“三区三区”用途管制措施。用途管制措施。按照自然资源部+农业农村部+国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题70、的通知（自然资发2021166 号）为准绳，充分衔接高标准农田和粮食生产功能区管理办法等，完善和改进“三区”范围内建设占用、农业生产等耕地“占补平衡”、“进出平衡”相关规定和措施，规范和统一相关审批程序和申报材料，避免重复上报、重复论证和重复审批的现象。同时整合日常监管职责和力量分工，完善规划的成果 三、三、“三区合一三区合一”实施规划目标实施规划目标 “三区合一三区合一”规划总量目标。规划总量目标。至规划期末，划定永久基本农田不得低于 5458.8033 公顷（8.19 万亩）；建成粮食生产功能区不低于696.8150 公顷（1.05 万亩）；建设高标准农田不低于 4900.9092 公顷（71、7.35 万亩）。“三区合一三区合一”空间目标。空间目标。至规划期末，已建成高标准农田范围内耕地位于永久基本农田红线范围内比重不低于 81.32%；已经建成粮食生产功能区范围内耕地位于高标准农田范围内比重不低于64.74%。31 第二节第二节 系统化推动良田建设，提升耕地生产配套设施系统化推动良田建设，提升耕地生产配套设施 一、基础设施体系构建目标一、基础设施体系构建目标 工程布局应科学规划，精心设计，合理配置田间配套工程，力求“田块规整、路渠相连”、“旱能灌、涝能排、渍能降”，达到“田、水、路”统一规划和综合治理的目的。通过开展土地整治基础设施体系建设，实现以下目标：有利于机械化作业。有利于72、机械化作业。土地整治工程的耕作田块布局要有利于作物生长，有利于农业生产，有利于机械化作业，有利于田间管理。有利于农田灌排。有利于农田灌排。根据灌溉水源、排水承泄区的位置，合理布置灌排渠系及其配套的渠系建筑物，做到“水灌得进、排得出、降得下”，合理确定灌排工程的数量和级别。有利于田间生产。有利于田间生产。结合沟渠、村庄布局情况，合理布置田间道路工程，做到“进得去、出得来、兜得转”，合理确定田间道路类型、路网密度和道路级别。有利于生态环境保护。有利于生态环境保护。农田防护与生态环境保持工程要做到抗灾防灾、因害设防，合理确定农田防护工程类型和结构，优先保护农田生态环境。二、基础设施建设标准二、基础设73、施建设标准 土地平整建设标准。土地平整建设标准。土地平整后的田面坡度应满足灌水要求，不应出现倒坡的情况。顺灌水方向田面坡度宜为 1/8001/400，最少不应小于 1/1000，最大不应大于 1/300。水田田面平整程度在建设过程中高差控制在 10cm 以内，通过耕作后田块内高差达到 3cm 以内。32 平整后的田面 50cm 深以内的碎石、砾石等其他杂物必须清除，以利耕作。田间耕作层10mm 的地表碎屑物比例应控制在 10%以下。灌溉灌溉与排水建设标准。与排水建设标准。排灌设施完备，区内排、灌渠要分系，末级固定灌、排渠道控制面积均达耕地总面积 95%，末级固定渠道及以上等级渠系需衬砌处理。平74、原地区水田灌溉保证率在 90%以上，防洪标准达到 20 年一遇，排涝标准达到 10 年一遇，1 日暴雨 1-2 日排至耐淹水深，抗旱能力在 70 天以上，地下水位控制在适宜农作物生长的深度，排水沟满足降渍要求。田间道路建设标准。田间道路建设标准。平原地区田间道路成网，布局合理，道路通达度达 100%，可以满足大、中型农机下田作业需求。根据区片规模合理设置路网间距和道路宽度，注意节约土地；田间道路面宽度 3-6m左右（主干道路基宽度不超过 8 米），生产路面宽 1-3m；合理设置错车道。田间道路宜采用碎石、混凝土等硬化路面，路面夯实，路面高于田面 20cm 以上，合理设置机械下田道，宽度 3-675、m。生态系统建设标准。生态系统建设标准。贯彻绿色、可持续发展理念，以生态型土地整治为导向，采用生态化设计、施工和材料，探索应用环境友好型设计、绿色施工和低碳材料利用技术，推广节水型灌溉系统、生态沟渠、透水道路等生态型施工工艺，实现田、水、路、渠、林等要素的系统重构与提升，改善农田生产环境，打造生态和谐的现代美丽田园。第三节第三节 生态化推动绿色农田建设，保障农产品生产质量生态化推动绿色农田建设，保障农产品生产质量 一、持续深化农田整治中生态化建设一、持续深化农田整治中生态化建设 33 构建生态系统建设标准。构建生态系统建设标准。贯彻绿色、可持续发展理念，以生态型土地整治为导向，采用生态化设计、76、施工和材料，探索应用环境友好型设计、绿色施工和低碳材料利用技术，推广节水型灌溉系统、生态沟渠、透水道路等生态型施工工艺，实现田、水、路、渠、林等要素的系统重构与提升，改善农田生产环境，打造生态和谐的现代美丽田园。规划期间，高标准农田和永久基本农田集中连片整治工程农田水利设施 100%按照生态化建设标准开展实施，并对现有农田水利生产配套设施进行提升和改造，至规划期末，全区农田水利设施生态化比重不得低于 20%。推动农田整治生态化建设施工工艺。推动农田整治生态化建设施工工艺。在开展岸坡的设计过程中，要尽量保证岸坡环境能够与周边自然生态环境保持一致，实现人与自然的和谐共生。具体实施可以通过丰富动植物77、多样性等方式来实现，在满足施工安全和工程稳定的前提下尽可能提升岸坡生态环境的质量。同时，对于岸坡周围环境和生物多样性的保护还需要良好的渗水性材料的帮助，这样可以大幅度降低施工对岸坡周围动植物生长繁衍造成的不利影响，使得在农田水利工程顺利建成的前提下，推进生态文明建设，一举两得。二、不断提二、不断提升绿色农业生产水平升绿色农业生产水平 加强耕地质量监测与保护提升。加强耕地质量监测与保护提升。依托国土空间数字化治理平台，通过智能硬件设备，定期开展土壤监测盐碱和酸化监测，同时配合耕地质量保护系统和土壤墒情监测平台，实现对土壤数据的实时统计和分析；实施测土配方施肥，促进土壤养分平衡，提高耕地质量水平，78、34 改善土壤生态环境。持续推动高效节水灌溉。持续推动高效节水灌溉。以促进农业发展方式转变为抓手，以提高水资源利用效率为目标，以实施高标准农田建设为牵引，协同推进高效节水灌溉，把高效节水灌溉的工程措施与高标准农田建设的防灾增收增效结合起来，有力促进农田建设措施的落实。坚持“先建机制、后建工程”和“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护”的原则，明确管护主体，落实管理责任。工程建成后，及时明晰工程产权，将工程使用权、管理权移交给农民用水合作组织、集体、受益农户及新型农业经营主体等，因地制宜采取承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，确保高效节水灌溉工程有人用、有人管、有人护，长期发挥效益。全79、方位开展农田绿色防控。全方位开展农田绿色防控。深入贯彻“公共植保”和“绿色植保”理念，以“防灾减损、提质增效、保障安全”为目标，扎实做好病虫灾害监测预警和防治指导公共服务，确保农产品质量安全和食品生产安全。通过在农作物生长过程中实施以虫情测报灯、性诱测报系统、孢子自动捕捉监测系统、杀虫灯、黏虫黄板、盒式诱捕器等绿色防控仪器设备。运用理化诱控技术和科技手段相结合，有效控制农作物病虫害，并根据因害设防原则，对生态环境保护工作进行合理布局，在耕地区域内布置农田天眼、无人机进行绿色防治、灾情监控、统防统治。三、坚持绿色农业增效导向，厚植生态发展底色三、坚持绿色农业增效导向，厚植生态发展底色 深化“深化80、“肥药两制”肥药两制”改革。改革。以化肥农药实名制购买、定额制施用改革为切入点，建立农药化肥经销、生产过程投入、废旧包装物回收 35“三项记录”制度，形成农业生产全过程闭环追溯管理，鼓励推广使用有机肥和缓释肥，应用测土配方施肥、水稻侧深施肥、病虫害统防统治和绿色防控等技术，持续推进化肥、农药减量增效。推进农业废弃物资源化利用。推进农业废弃物资源化利用。因地制宜推进农作物秸秆全量化利用，在巩固肥料化利用基础上，向饲料化、基料化、原料化利用拓展。推进废旧农膜和肥药包装废弃物的回收利用，强化畜禽粪污资源化利用和无害化处理。至规划期末，农作物秸秆综合利用率、畜禽粪污综合利用率分别达到 96%以上、9281、%以上，废弃农药包装物回收处置率达到 91%以上。36 第六章第六章 坚持更高品质挖掘耕地利用特色价值坚持更高品质挖掘耕地利用特色价值 第一节第一节 实施耕地生态建设，实现耕地生态产品价值实施耕地生态建设，实现耕地生态产品价值 一、明确耕地生态功能体现一、明确耕地生态功能体现 耕地的生态功能体现在生物多样性的产生与维持、环境净化和有害物质的降解等方面，不能等同于耕地的生产功能，但是耕地的生产功能处于核心和基础地位，是生态功能的根本，脱离，因此耕地的生态功能应细分为粮食生产、原料生产、水资源供给、气体调节、气候调节、净化环境、水文调节、土壤保持、维持养分循环、生物多样性和美学景观等 11 项综合82、性、系统性的生态功能。二、二、适时开展耕地生态功能评估适时开展耕地生态功能评估 依据耕地生态功能内容，构建耕地生态价值评估指标体系，灵活运用价值当量修正法、市场价值法、条件价值法评估法等国内外常用的评估方法，适时开展耕地生态价值评估，形成柯城区耕地生态价值分布图，依据评估结果，分类提出耕地生态保护措施和办法，确保耕地生态功能不退化，生态功能更完善，生态服务更全面。三、构建耕地生态保护补偿机制三、构建耕地生态保护补偿机制 按照“谁开发谁保护、谁收益谁补偿的原则”，加快建立耕地生态补偿机制。在耕地生态评估的基础上，将耕地生态功能的维护纳入耕地保护重要内容，在年度耕地保护补偿资金标准的基础上，细分耕83、地生态保护补偿价值，并将耕地保护生态价值纳入耕地占补平衡和进出平衡制度，探索耕地生态价值补偿标准，切实提高农民参与耕地保 37 护的积极性。第二节第二节 深挖农耕文化精髓，推动文化向产品转换深挖农耕文化精髓，推动文化向产品转换 一、农耕文化的传承价值一、农耕文化的传承价值 发展现代高效生态农业的需要。发展现代高效生态农业的需要。在现代化进程中，传承农耕文化，汲取传统文化的精华和有益成分，对树立和落实科学发展观，发展现代农业，是重要的精神资源和必不可少的文化滋养。农耕文化与现代农业有着密切关系，在人多地少的中国，保障国家粮食安全，必须不断秉承精耕细作的集约化耕作制度，需要传承和弘扬农耕文化；增加84、农民收入，拓展农业功能，发展休闲旅游农业和农村服务业，需要传承和弘扬农耕文化；促进循环农业发展，改善农村生态环境，推进农村节能减排，需要传承和弘扬农耕文化；构建和谐社会，建设新农村，促进乡村文化事业发展，同样需要传承和弘扬农耕文化；生物多样性保护，民俗传统和地方特色文化保护，维系生产生态生活的和谐更离不开传承和弘扬农耕文化。传承农耕文化是保护生态环境和生物多样性的基础。传承农耕文化是保护生态环境和生物多样性的基础。传统农业注重整体、协调、良性循环、区域差异，充分利用农业生态系统的自我调控机制和自然生态净化过程，利用生物间的相生相克的关系，达到尽量避免滥用化肥、农药、生长剂、除虫剂等，减少对生态85、环境的污染。农业对于生物多样性保护的意义主要体现于遗传多样性与栖息地提供。首先在物种上，农业通过耕种保留了大量植物资源；其次，农田及其草木为野生动植物提供了栖息地与繁衍之处。中国传统农业利 38 用多样化的种植、农业自然生态净化，从而保护了生物多样性，实现生态系统稳定性。传承农耕文化是维系田园风光与乡村旅游的基石。传承农耕文化是维系田园风光与乡村旅游的基石。古朴的农耕情调是农耕文化的载体和韵味，也是维系田园风光与乡村旅游的基石。休闲农业与乡村旅游传承农耕文化的理念，利用乡村自然环境、田园风光、农牧渔业生产、农家生活等资源条件，通过合理改造、适度开发，以农业生产为依托，使农业与自然、人文景观以及86、旅游业相结合，为城镇居民提供观光、休闲、度假、体验、娱乐、健身等服务。通过这种新型的旅游形式，不仅为休闲农业与乡村旅游注入丰富多彩的文化，还可以唤醒人们重视生态环境，增强环境保护意识，进一步丰富旅游的文化内涵，提高旅游品位，使休闲农业与乡村旅游成为有利于农民多渠道转移就业，增加农民收入，促进区域经济发展的朝阳产业。传承农耕文化是繁荣农村文化和乡村旅游的灵魂。传承农耕文化是繁荣农村文化和乡村旅游的灵魂。乡村旅游的内在价值及附加值基本上是由农耕文化表现出来，国内外的乡村旅游胜地，无不以文化特色作为依托。文化具有很强的辐射力、渗透力与稳定性，文化创意与科技创新是推动产业发展的双重生产力，挖掘农村的各87、种潜力，整合农村的生产、生态、生活与文化资源，把资源转化为推动农村发展的资本，形成良性互动。休闲农业、乡村旅游的重要功能是传承农耕文化，使城市居民在休闲旅游中享受和体验农耕文化、民俗文化的清爽快乐。二、农耕文化产业化实现路径二、农耕文化产业化实现路径 农民参与主体化。农民参与主体化。农民是农耕文化资源传承的主体，也是推动 39“大众创业、万众创新”的重要群体。农耕文化资源的产业化开发必须围绕农民创新创业，加大扶持力度，加强平台建设、创业辅导、公共服务和宣传推介等主要手段。以农村能人、返乡农民工和大学生村官为主体，发展农产品加工业、休闲农业、民俗民族工业产业和农村文化服务为重点，提供各类优质专业88、的服务，营造良好的农民创新创业生态环境，激发农民创新活力创业潜力，打造农业农村经济发展新引擎。特色开发乡土化。特色开发乡土化。农耕文化产业化发展要抓住农耕文化的特色进行乡土化开发。农耕文化的乡土性是产业化发展的源泉,使农耕文化能够抵御外来文化的侵袭,也能使之在时代发展的洪流中保持自身的独特性和魅力。对农耕文化进行乡土化开发,要加大对农村传统聚落、农村民俗风情、农业特色景观和非物质文化遗产的开发力度,挖掘乡土气息浓郁的农耕文化产品与服务,延伸农耕文化体验链条,提供纯真原始农耕生活感知,在保持农耕文化资源的乡土化与原真性的前提下,推进农耕文化产业化发展。产品设计精品化。产品设计精品化。农耕文化产业89、化要坚持适度包装原则,实现精品化发展。在开发的整个过程中,要紧密围绕市场需求,要尽量保持农耕文化资源的原真性,打造精品产品,提升建设品位和服务水平,通过简单、适度的包装,使之更加亲民,更加便捷,符合现代社会的消费需求,集中展示产品、服务、文化的品位,营造出高品质的审美体验,实现精品化。另外品牌农业已成为现代农业新的增长点。农耕文化的产业化发展要实施品牌化战略,将农耕文化资源作为品 40 牌符号,开发出特色农耕文化产品系列,进行品牌运营和打造,增强消费者对农耕文化产品的认可度和忠诚度,带动多次消费,形成“以品牌强农业,以品牌富农民,以品牌带农村”的发展格局 环境建设生态化。环境建设生态化。良好的90、生态环境是农耕文化可持续发展的重要支撑,是培育农耕文化产业、壮大品牌的资源基础。农耕文化产业化要坚持生态优先,精心打造农耕文化生态产品,着力打造生态化的农耕文化园区,重点打造生态化的农耕文化景观,实现绿色生态与农耕文化和谐互促,全面实现农耕文化的生态化、可持续发展。41 第七章第七章 坚持更高层次强化耕地用途管制坚持更高层次强化耕地用途管制 第一节第一节 构建全方位的耕地用途管制体系构建全方位的耕地用途管制体系 严格落实永久基本农田特殊保护制度。严格落实永久基本农田特殊保护制度。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；按照土地管理法第三十三条明确的永久基本农田划定范围，现状种植棉、油、糖91、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整；种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式；永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。严格管控一般耕地转为其他农用地。严格管控一般耕地转为其他农用地92、。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上 42 明确实施位置；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准，建成后达到国土调查分类标准并变更为林地的93、，应当从耕地面积中扣除；严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。严格永久基本农田占用与补划。严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。第二节第二节 重点持续推动耕地重点持续推动耕地“占补平衡占补平衡”严格审查建设占用耕地项目，优化建94、设项目选址。严格审查建设占用耕地项目，优化建设项目选址。非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，积极拓宽补充耕地途径，补充可以长期稳定利用的耕地。确需开展土地征收落实项目的，必须严格按照土地管理法第四十五条规定，对于确需编制土地征收成片开发方案，严禁在土地征收成片开发方案未批准前开展土地征收和耕地占用。同时优化建设项目选址，对于线性工程要多套方案比选，尽量少占或不占耕地；村庄建设用地要 43 充分利用村内空闲地和盘活村庄建设用地，对于确需占用耕地的，要避免占用耕地后导致的耕地二次破碎化。建立耕地补充项目储备库。建立耕地补充项目储备库。以国土调查现状数据为基础95、，充分衔接各类规划和项目计划，开展耕地补充后备潜力资源分析，并结合实地踏勘和村民意愿调查，确定耕地补充后备资源地块范围，并对后备资源开发时序作出安排，纳入耕地补充项目储备库。对耕地补充项目储备库开展管理，对其他项目确需占用耕地补充项目储备库的，要对项目选址合理性进行审核，及时更新耕地补充项目储备库。第三节第三节 规范化规范化落实落实耕地耕地“进出平衡进出平衡”一、明确耕地转出类型一、明确耕地转出类型 严格控制耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地，确需转出的，在符合国土空间规划及林业等相关专项规划前提下优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。质量较高、集中96、连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。耕地转出类型。耕地转出类型。符合林业相关专项规划并明确实施位置，经批准占用一般耕地实施国土绿化（含符合标准的绿化带、绿色通道）工程；经批准占用一般耕地实施特色农业项目或建设畜禽养殖设施、水产养殖设施、破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地；符合农业农村相关专项规划并明确实施位置，农民合作社工商企业等通过流转获得土地经营权，将耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地的农业项目；经批准占用一般耕地的农村道路、灌溉及排水设施、44 农田防护林等工程；经批准占用一般耕地的新建水利项目形成的河湖水库水面；其他需要将耕地转为其他农用地的情况。禁止“耕地转出”97、情形禁止“耕地转出”情形。永久基本农田、粮食生产功能区、高标准农田、补充耕地项目范围内的一般耕地不得列入耕地转出范围；不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没的可不列入耕地转出范围。二、明确耕地转入类型二、明确耕地转入类型 林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。各地应根据土地“二调”、国土“三调98、”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查成果，优先考虑标注恢复属性地类（包括即可恢复地类、工程恢复地类），优先考虑自身规模较大的地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块整治为耕地。结合全域土地综合整治、“百千万”永久基本农田集中连片整治等，积极引导在耕地集中整治区内有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局，提高耕地质量。禁止在生态保护红线、自然保护地、一级水源保护区、25 度以上陡坡地、河道湖区、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦 45 耕地；禁止毁林毁草开垦耕地，涉及将林地、草地整治恢复为耕地的，需征求林业主管部门意见。三、耕地进出三、耕地进出“平衡方案平衡方99、案”编制编制 区区级耕地级耕地“进出平衡进出平衡”总体方案编制。总体方案编制。柯城区人民政府根据各乡镇上报情况，组织自然资源、农业农村、林业等相关部门按照“以进定出”的原则编制年度耕地“进出平衡”总体方案。方案经柯城区人民政府批准后，每年 3 月底前报衢州市自然资源、农业农村、林业主管部门备案，并在全省耕地“进出平衡”备案监管系统中完成填报，作为柯城区域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。具体项目耕地具体项目耕地“进出平衡进出平衡”方案编制。方案编制。具体项目耕地“进出平衡”方案应充分征求涉及村集体经济组织和农户意见，方案报自然资源主管部门后，应组织农业农村、林业、交通、水利、环保100、行政执法等部门联合论证，论证意见作为方案审批的依据之一；具体项目耕地“进出平衡”方案批准后由方案编制主体负责项目实施。具体项目耕地“进出平衡”方案实施原则上遵循“先进后出”、“出优进优”原则，方案批准后按方案确定的期限内完成耕地流入地块整治恢复工程，由柯城区主管单位负责指导耕地流入地块整治恢复工作并组织验收；耕地流入地块未通过验收的，耕地流出地块不得开展相关项目审批及实施。46 第八章第八章 坚持更高效率落实耕地保护重点内容坚持更高效率落实耕地保护重点内容 第一第一节节 合理落实耕地保护重点区域合理落实耕地保护重点区域 一、耕地保护重点区域划定标一、耕地保护重点区域划定标准准 相似性与差别性101、相结合原则。相似性与差别性相结合原则。理论上，进行分区研究即研究同一耕地保护区内在自然环境状况、土地利用现状、农业产业结构等方面的共性，找出区内耕地保护需求，即相似性；同时，区别不同耕地保护之间在上述方面的差别，即差异性，实现同一耕地保护区内各单元差异的最小化和不同区域之间差异的最大化，从而找出不同跟耕地保护区间耕地保护的不同侧重点，指导土耕地保护的安排和实施。综合分析与主导因素相结合原则。综合分析与主导因素相结合原则。国土空间开发利用与保护极为复杂，即使在同一区内其耕地保护方向也可以由多种复杂要素构成。因此，要明确其本质需求、鉴别区域之间的差异性，必须从多个维度选取指标进行多因素的综合分析。102、在进行土地整治分区研究时不可能将全部因素搜集分析，而在整体、全面考虑各维度的同时应该选取影响耕地保护区域的主要因素，形成主次分明、重点突出、数据易得的因素指标，以未来生态修复、产业发展的目标和需求为导向，明确未来耕地保护重点方向。凸显区域特征与地域单元完整性相结合原则。凸显区域特征与地域单元完整性相结合原则。进行耕地保护区域划分的最终目的既凸显区域内部的特征，同时，以不打破地貌单元、流域单元、行政单元等地域单元为前提，便于今后具体耕地保护工作 47 的实施。二、耕地保护重点区域划定结果二、耕地保护重点区域划定结果 柯城区西南部柯城区西南部耕地保护重点区域。耕地保护重点区域。柯城区西南部耕地保护103、重点区域总规模为 2990.2322 公顷（4.49 万亩），主要涉及华墅乡、航埠镇，区域内现状耕地规模 1234.94 公顷（1.85 万亩），划定永久基本农田 1074.2820 公顷（1.61 万亩），已建成高标准农田 1291.7540 公顷（1.94 万亩），已建成粮食生产功能区 208.9759 公顷（0.31 万亩），范围内理论垦造耕地后备资源 525.7490 公顷（0.79 万亩），耕地功能恢复潜力 439.9872 公顷（0.66 万亩）。柯城区东北柯城区东北部部耕地保护重点区域。耕地保护重点区域。柯城区东北部耕地保护重点区域总规模为 968.0228 公顷（1.45 万亩104、），涉及万田乡、九华乡、石梁镇，区域内现状耕地规模 695.8907 公顷（1.04 万亩），划定永久基本农田 584.2698 公顷（0.88 万亩），已建成高标准农田 771.8740公顷（1.16 万亩），已建成粮食生产功能区 114.5518 公顷（0.17 万亩），范围内理论垦造耕地后备资源 27.9124 公顷（0.04 万亩），耕地功能恢复潜力 134.0137 公顷（0.20 万亩）。柯城区东南部柯城区东南部耕地保护重点区域。耕地保护重点区域。柯城区东南耕地保护重点区域总规模为 688.6209 公顷（1.03 万亩），涉及石室乡，区域内现状耕地规模 456.0757 公顷（0105、.68 万亩），划定永久基本农田 417.8532 公顷（0.63 万亩），已建成高标准农田 687.3609 公顷（1.03 万亩），已建成粮食生产功能区 71.9578 公顷（0.12 万亩），范围内理论垦造耕地后备资源 0.4755 公顷（0.0007 万亩），耕地功能恢复潜力 48 184.8501 公顷（0.28 万亩）。第二第二节节 细致开展耕地保护重大行动细致开展耕地保护重大行动 百千万永久基本农田集中连片整治专项行动。百千万永久基本农田集中连片整治专项行动。由自然资源主管部门牵头继续推进百千万永久基本农田集中连片整治专项行动，形成耕地布局集中连片、农田配套设施完善、田园美丽生态106、和谐、适合规模种植和现代农业生产的优质耕地。连片整治区域内耕地要全部纳入永久基本农田，按照最严保护要求，施行最大保护力度。规划期内完成不少于 4 个永久基本农田连片整治重点工程，预计建成连片耕地204.4240 公顷（0.31 万亩）。全域土地综合整治专项行动全域土地综合整治专项行动。由自然资源主管部门牵头按照跨乡镇全域土地综合整治实现要求，重点开展村庄整治、农田整治、生态修复，兼顾低效工业用地和低效城镇用地整治、历史文化名村及传统村落保护、一二三产业融合发展、废弃矿山修复等内容。统筹推进国土空间优化、美丽乡村建设、耕地保护、生态修复、产业发展和乡村治理。规划期内计划完成 4 个乡镇全域土地综107、合整治项目，包含 1个跨乡镇全域土地综合整治项目。耕地“两非”整治专项行动。耕地“两非”整治专项行动。由自然资源和农业农村主管部门牵头，贯彻最严保护规则，推进耕地“非农化、非粮化”整治专项行动，稳固耕地面积和种粮属性。精准查清“两非”底数，识别重点区域，制定恢复任务。精准发力、科学施策、分类处置，在保障农民权益不受损的前提下，有序推进我省耕地“两非”问题整治。规划期内 49 实现存量耕地“非农化”问题基本清零、无新增耕地“非农化”“非粮化”问题。粮食综合生产能力提升与设施农业发展专项行动。粮食综合生产能力提升与设施农业发展专项行动。由农业农村主管部门牵头，聚焦良田粮用国策，推进提高粮食综合生产108、能力提升行动，通过耕地质量提升工程、高效节水灌溉工程、新型农业科技支撑等手段，稳步提升全省耕地质量状况，强化科技支撑能力，逐年提高省域粮食自给率，构建完善的粮食综合生产能力提升体系。化肥农药使用量零增长，农作物秸秆综合利用率达 96%以上；粮食单产要使科技进步对单产的贡献率年均提升 1 个百分点；粮食自给率年均提升2 个百分点。河湖耕地“固水稳田”专项行动。河湖耕地“固水稳田”专项行动。由水利部门牵头，落实耕地保护优先，以全省河湖区不稳定耕地为对象，推进河湖耕地“稳水固田”专项行动，坚持一田一策、系统治理，实现不稳定耕地向稳定耕地转变，扩大有效耕地规模。规划期内力争实现全省河湖区不稳定耕地全部109、提升为稳定耕地。耕地后备资源调查评价与土地整治专项行动。耕地后备资源调查评价与土地整治专项行动。由自然资源主管部门牵头，全面摸清补充耕地潜力状况，合理开发耕地后备资源，落实最严格的耕地保护制度，实施耕地占补平衡政策，协调土地整治与建设活动的关系，制定土地整治工作计划，实现土地资源的景观功能，提高耕地的综合生产能力。土壤健康专项行动。土壤健康专项行动。由农业农村部门牵头，强化耕地土壤保育，推进土壤健康专项行动，构建耕地土壤健康管理新体系。通过实施“土 50 壤健康体检、障碍土壤治理、土壤生态修复、健康土壤培育”，构建土壤健康管理新体系，创新健康土壤培育和保护利用新格局，发挥健康土壤对保障粮食安全110、农产品安全、生态安全、碳达峰碳中和等方面积极作用，不断提高耕地综合产能，促进绿色生态农业高质量发展。到规划期末土壤酸化、土壤污染得到有效遏制。耕地保护价值实现专项行动。耕地保护价值实现专项行动。由自然资源主管部门牵头，发挥耕地多元价值，系统总结稻鱼共生、桑基鱼塘等农耕文化保护传承的特色案例，推动耕地保护价值实现与传承专项行动，加强农耕文化的保护与传承，构建生产、生态、休闲为一体的耕地景观，催生乡村共富新业态。规划期内形成一批可复制、可推广的耕地保护价值实现典型案例。51 第九章第九章 坚持更高质量保障耕地保护长效实施坚持更高质量保障耕地保护长效实施 第一节第一节 坚持党的全面领导坚持党的全面111、领导 坚持和加强党对耕地保护工作的全面领导，强化耕地保护党政同责，坚决扛起耕地保护的重大政治责任，切实把思想和行动高度统一，以“长牙齿”的硬措施，落实耕地保护粮食安全硬任务硬责任。第二节第二节 健全共同责任机制健全共同责任机制 健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制。政府各部门共同承担耕地保护责任，理清各部门耕地保护的职责，形成高效的保护监管责任机制。自然资源部门负责制定并组织实施耕地保护政策措施，组织开展监督管理、保护政策衔接和行政执法工作；农业农村、林业、水利等部门根据职责开展耕地保护相关工作。第三节第三节 强化耕地价值实现强化耕地价值实现 强化耕地112、基础配套设施建设，加强农田水利设施、农田道路、农业生态基础设施、设施农业用地的配套指引；完善农业“标准地”制度，强化一二三产融合发展用地布局引导，高质量推进农村产业融合发展，充分发挥耕地多功能性，推动耕地利用价值实现。52 第四节第四节 切实维护农民权益切实维护农民权益 完善对被征地农村集体组织及农民补偿的实体规范和程序规范，明确征地补偿的标准和方式、方法。建立土地承包经营权流转市场服务体系，做好农村土地的确权、登记、颁证工作，尊重农民的流转自主权、收益权。加大征地信息公开力度，搭建征地信息共享平台，建立土地现状调查公证、公示制度等。第五节第五节 发挥市场调节机制发挥市场调节机制 积极融入省域113、内跨区域补充耕地指标交易市场，促进完善市场交易机制，更加有效、合理配置土地资源；加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。第六节第六节 加强支撑技术创新加强支撑技术创新 落实“藏粮与技”国家战略，强化科技支撑引领，通过加快农业科技改革创新，提高粮食生产效率和水平，促进粮食生产能力可持续增长。巩固提升粮油生产全程机械化水平；深化“肥药两制”改革，推动农业绿色发展。做大做强现代种业，制定种业振兴行动实施方案；实施农业新品种选育重大科技专项，同推进关键核心技术114、攻关，育成一批具有自主知识产权农业新品种，提升作物的品质和效益；加快组建浙江省种业集团，构建商业化育种体系。53 第七节第七节 完善考核评估机制完善考核评估机制 完善耕地保护考核评估机制，强化考核评估结果运用，压紧压实地方各级党委政府和各部门的责任，把耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。54 第十章第十章 成果附表 表表 1 规划主要控制指标表规划主要控制指标表 单位：亩 类型类型 基期年基期年 规划目标规划目标 指标属性指标属性 耕地保有量目标-97799.42 约束性 耕地保护类 控制指标 补充耕地目115、标-5671.40 预期性 耕地功能恢复目标-2579.50 预期性 5 亩以下耕地图斑个数占比 34.93%34.02%预期性 水田比重 70.00%70.52%预期性“田长制”落实目标-100%约束性 永久基本农田保护类指标 永久基本农田保护任务 81882.05 81882.05 约束性 永久基本农田储备库目标-8324.94 预期性 5 亩以下永久基本农田 图斑占比 14.32%14.01%预期性 高标准农田建设类指标 高标准农田建设目标 73513.64 73513.64 预期性 高标准农田永久基本农田 比重 89.78%89.90%预期性 粮食功能区建设类指标 粮食功能区建设目标 116、10452.23 10452.23 预期性 粮食功能区永久基本农田 比重-12.76%预期性 55 表表 2 柯城区耕地保护主要指标分解柯城区耕地保护主要指标分解和落实情况和落实情况表表 单位：亩 序序号号 行政区行政区 总量保护目标总量保护目标 补充耕地目标补充耕地目标 耕地质量提升耕地质量提升 目标目标 粮食功能区建设目标粮食功能区建设目标 耕地保有量耕地保有量任务任务 永久基本农永久基本农田保护目标田保护目标 垦造耕地垦造耕地 目标目标 建设用地建设用地 复垦目标复垦目标 永久基本农田连片永久基本农田连片整治目标整治目标 高标准农田高标准农田 总规模目标总规模目标 粮食功能区建设粮食功能117、区建设总量目标总量目标 1 1 沟溪乡 8995.29 7297.15 695.8 1.60/6190.70 1049.21 2 2 航埠镇 17270.99 14463.38 3018.96 7.09 2555.47 13189.88 2744.67 3 3 华墅乡 17434.24 13374.44 525.73 9.86/14822.43 1489.43 4 姜家山乡 913.55 572.58/0.77/407.16/5 5 九华乡 11603.30 9214.87 367.23 23.45 619.61 7499.89 1622.19 6 6 七里乡 761.27 659.78/2.118、54/65.01/7 7 石梁镇 11139.07 9552.86 547.34 45.17 1290.4 9081.08 791.42 8 8 石室乡 9479.14 8955.63 228.30 3.19 1446.38 10317.75 1063.89 56 序序号号 行政区行政区 总量保护目标总量保护目标 补充耕地目标补充耕地目标 耕地质量提升耕地质量提升 目标目标 粮食功能区建设目标粮食功能区建设目标 耕地保有量耕地保有量任务任务 永久基本农永久基本农田保护目标田保护目标 垦造耕地垦造耕地 目标目标 建设用地建设用地 复垦目标复垦目标 永久基本农田连片永久基本农田连片整治目标整治目标119、 高标准农田高标准农田 总规模目标总规模目标 粮食功能区建设粮食功能区建设总量目标总量目标 9 9 万田乡 13906.13 12274.06 188.94 5.42/11151.99 1691.41 1010 白云街道 448.84 253.65/1111 花园街道 1376.79 1321.04/403.14/1212 黄家街道 2150.85 2016.41/0.22/1313 衢化街道 121.93 575.83/1414 双港街道 868.94 766.77/1515 新新街道 611.99 409.44/1616 信安街道 717.09 174.17/384.39/合计 97799120、.42 81882.05 5572.30 99.09 5911.86 73513.64 10452.22 57 表表 3 耕地保护主要整治任务落实情况耕地保护主要整治任务落实情况 单位：亩 序号序号 整治类型整治类型 整治任务整治任务 1 垦造新增耕地 5572.31 2 永久基本农田集中连片整治 5911.85 3 建设用地复垦 99.09 4 耕地功能恢复 2579.50 58 表表 4 耕地保护等级划定情况表耕地保护等级划定情况表 单位：亩 序序号号 行政区行政区 永久基本农田永久基本农田 示范区示范区 永久基本农田永久基本农田 提升区提升区 一般永久基本一般永久基本 农田区农田区 一般121、耕地保护区一般耕地保护区 耕地优化调整区耕地优化调整区 耕地后备资源耕地后备资源 补充区补充区 1 沟溪乡 1798.5 8019.25 34137 853.45 2545.74 1136.84 2 航埠镇 5578.03 18589.84 49531.2 13384.21 8367.43 3135.85 3 华墅乡 7980.25 11351.04 30004.43 3519.67 2047.48 833.18 4 姜家山乡 123.55 429.26 3013.3 9993.41 3036.75 13.08 5 九华乡 2600.9 11712.08 38995.02 12013.34 3122、944.34 615.03 6 七里乡/5058.28 1110.06 199.02 2.54 7 石梁镇 1985.11 12183.96 45835.45 2203.89 3323.32 1681.33 8 石室乡 1853.5 16027.47 38422.14 7726.22 2796.82 251.06 9 万田乡 6698.13 5595.52 37153.25 12240.03 6340.73 581.99 59 序序号号 行政区行政区 永久基本农田永久基本农田 示范区示范区 永久基本农田永久基本农田 提升区提升区 一般永久基本一般永久基本 农田区农田区 一般耕地保护区一般耕地保123、护区 耕地优化调整区耕地优化调整区 耕地后备资源耕地后备资源 补充区补充区 10 白云街道/1944.68 7222.97 2889.4/11 花园街道/10127.96 4680.68 2900.84/12 黄家街道/15459.16 24352.17 9840.49/13 衢化街道/4414.72 4582.09 792.37/14 双港街道/5878.57 5316.48 2430.3/15 新新街道/3139.03 7942.26 1039.65/16 信安街道/1335.28 4891.93 180.73/17 府山街道/76.13/合计 28617.97 83908.42 3244124、49.47 122032.86 52751.54 8250.90 60 表表 5 重大行动安排表重大行动安排表 序号序号 行动名称行动名称 实施目标实施目标 重点区域重点区域 时序安排时序安排 1 百千万永久基本农田集中连片整治专项行动 形成耕地布局集中连片、农田配套设施完善、田园美丽生态和谐、适合规模种植和现代农业生产的优质耕地。航埠镇、九华乡、石梁镇、石室乡 2023-2025 2 全域土地综合整治专项行动 主要以跨乡镇为主，统筹推进国土空间优化、美丽乡村建设、耕地保护、生态修复、产业发展和乡村治理。航埠镇、华墅乡、九华乡、石室乡 2023-2027 3 补充耕地与土地整治专项行动 全面摸清补充耕地潜力状况，合理开发耕地后备资源，保障用地需求 石梁镇、九华乡、沟溪乡、航埠镇、华墅乡 2023-2027