1、XX区市政道路及管网建设工程 PPP 项目物有所值评价 目录第一章 项目概述11.1 项目基本情况11.1.1 项目名称11.1.2 项目实施机构11.1.3 项目建设背景11.1.4 项目提供的公共产品、服务内容21.2 项目经济技术指标31.2.2 建设内容与目标51.2.3 项目合作期限与项目进度51.2.4 项目总投资估算及资金筹措111.3 项目公司111.3.1 项目公司的设立111.3.2 出资主体121.3.3 股权结构121.4 项目基本运作方式121.4.1 运作方式系统图121.4.2 运作方式说明131.5 项目付费机制141.5.1 项目回报机制141.5.2 回报资2、金来源14第二章物有所值评价概述152.1 物有所值评价的含义152.2 物有所值评价依据152.3 项目产出说明172.4 项目责任风险分配172.4.1 本 PPP 项目风险的特点182.4.2 项目风险因素识别202.4.3 项目风险分配原则242.4.4 项目风险分配框架252.4.5 项目主要风险的应对措施28第三章 物有所值定性评价303.1 定性评价分析303.1.1 可行性评价303.1.2 有益性评价323.1.3 可实现性评价333.2 定性分析专家小组评审流程353.2.1 物有所值定性分析专家评审流程353.2.2 召开专家会议进行评审的具体流程363.3 定性分析评价3、指标及权重363.3.1 定性分析评价指标363.3.2 定性分析评价指标及权重表373.3.3 评分标准373.4 定性分析专家评分443.5 定性评价结论54第四章物有所值定量评价554.1 物有所值定量分析的主要步骤564.2 政府采购传统模式成本测算（PSC 值计算）564.2.1 建设和运营维护净成本564.2.2 竞争性中立调整值604.2.3 项目全部风险成本604.3 PPP 模式下成本测算614.3.1 股权投资支出614.3.2 运营补贴支出614.3.3 风险承担支出664.3.4 配套投入664.4 物有所值定量评价结论66第一章 项目概述1.1 项目基本情况1.1.14、 项目名称 XX区市政道路及管网建设工程 PPP 项目 1.1.2 项目实施机构项目实施机构：XX市XX区住房和城乡建设局 XX区住房和城乡建设局位于XX区滨河大街 53 号，隶属于区政府工作部门，下属办公室、房屋征收管理中心，质监站、稽 查办、绿化办、工程股、公共事业股、房产所、村镇股、住房保 障股、物业办、财务股、招标办、墙材办交易中心、预算办、监 理公司 17 个单位，共有职工 92 人，其中科级干部 6 人。XX市XX区住房和城乡建设局在XX区政府授权范围内负 责协调和组织XX区市政道路及管网建设工程 PPP 项目的前期评 估论证、实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签署、项目 监管5、项目及资产移交等工作。1.1.3 项目建设背景 拥有奇峰双塔山、清澈滦河水的XX区，是XX建设国际旅游城市核心发展区，南临京津，北靠辽蒙，处于环首都、京津冀、 环渤海三个具有国家发展战略经济圈的交汇区域，既是京津政治、 经济、文化的延伸区，也是京津与辽蒙两大经济区域的结合部。当前的XX，厚积薄发，蒸蒸日上，显示出强大的生机与活 力，面对难得的发展机遇，我们确立了以“两带三园为依托， 做大做强XXXX经济开发区”的战略重点，坚持“文化产业立区、工业经济强区、商贸流通活区、改革开放兴区”的工作思路 和理念，坚定不移地朝着“打造新型工业与文化产业高度融合的 现代化主城区，建设国际旅游城市核心区”的6、目标迈进，力争在 新的更高起点上实现更好发展、更大跨越。随着XX区的不断发展，人民生活水平日益提高，本项目周 边生活区内私家车等交通工具数量将迅速增长，交通量不断加大, 交通量的加大将给道路交通带来巨大压力，现有的城市道路已远 远不能满足城市发展的需要，城区道路网络的不完善乃至城市基 础设施的薄弱，已经成为制约城市发展的主要瓶颈。为方便居民 的出行，工厂、企业生产物资的运输便捷，路网的完善是必要的。 本工程的建设，是加强路网及管网等基础设施建设，提高城市竞 争力的需要，对于整个XX区的经济发展具有十分重要的现实意 义。由上述可见，本项目建设任务迫切，其实施对于XX区发展 的意义重大，项目建设是7、十分必要的。1.1.4 项目提供的公共产品、服务内容1、项目区规划定位 本项目位于XX区，包括滨水新城、滦广新区、钒钛冶金产业聚集区、滦河组团四个地块。其中滨水新城地块包括道路及管 网工程，滦广新区地块包括市政道路改造和综合管网工程，钒钛 冶金产业聚集区地块市政管网建设，滦河组团地块包括滦河区域、 中小企业园道路及管网整修提升及道路改造。滨水新城目标确定为以政府开发为先导，利用西区良好的工 业基础和难得的新型工业区转型机会，在保障滨水新城环境保护和休闲旅游业发展的基础上，将该地段建设成西区行政、商业金 融、文化娱乐服务中心。滦广新区目标确定为建设山水共生、人文融合、产业聚集的 和谐之区。钒钛冶8、金产业聚集区目标确定为“有国际竞争力的高科技园 区、有XX文化底蕴的现代化新城区、有山水特色的生态化园区”， 伊逊河片区是整个园区实现发展目标的主体，突出建设现代高科 技产业、优美的城市景观、舒适的居住环境和先进的现代管理与 服务体系。滦河组团目标确定为历史文化名镇；钒钛产业基地。 2、公共产品及服务内容 本项目为市政道路及管网建设工程，提供的公共产品及服务内容为：市政基础设施投资、建设等相关服务。本项目共 30 条道路，分为 14 个建设项目。路网全长 21681.55 米，路网总面积351803.41 平方米，桥梁总长 34 米，桥梁总面积 536 平方米，过街天桥主桥长 169.25 米9、，天桥总面积为 2264.59 平方米。级钢 筋混凝土雨水主管总长 9525.67 米；21.5 米浆砌片石截洪沟 359.51 米。级钢筋混凝土污水管总长 7128.78 米。通信管线总长 10398.08 米。双壁绝缘波纹电力管总长 9022.54 米。1.2 项目经济技术指标1.2.1 项目区位 XX区历史悠久，因境内有双塔山、滦河水而得名。其文化底蕴深厚，生态环境优良，自然景观与人文景观并存，素有“承德山水的精华、山庄文化的源头、五代清帝的行踪、两个王朝的 背影”之美誉，是XX市建设国际旅游城市的核心区。1、地质地貌 XX区属低山丘陵地区，为断陷河谷盆地，地形狭长，四周群众环抱，盆地形10、似葫芦。地势开阔平坦，地势东北高、西北低。 在地质构造上，西北部山地以前震旦纪花岗岩片度岩为基底，上 部是侏罗纪砂砾岩，东南部山地以XX砾岩为主，两山之间平坦 地带，丘陵坡地大部为砾岩露头，黄土阶地覆盖几米至几十米厚 的黄土，黄土具有肉眼看不见的大孔隙，无层理。河滩阶地岩性 以轻亚粘土及粉细砂和砾石为主。2、气候特征 XX地处暖温带向寒温带过渡地带，属半温润半干旱大陆性季风性气候。四季分明、光照充足，昼夜温差大。年平均气温 8.9， 年均无霜期 160 天。受地域位置和地形地貌影响，气候南北差异 明显，气象要素呈立体分布，使气候具有多样性。主要特征为： 春季干旱少雨；冬季寒冷少雪；夏季温和多雷11、阵雨；秋季凉爽、 昼夜温差大、霜害较重。3、水文状况 本区域内滦河，渤海独流入海河流，归入海滦河水系的滦河水系；发源于河北省丰宁县，流经沽源县、多伦县、隆化县、滦 平县、XX县、宽城满族自治县、迁西县、迁安县、卢龙县、滦 县、昌黎县、在乐亭县南兜网铺注入渤海。全长 877 公里。沿途接纳了众多支流，其中流域面积大于 1000 平方公里的有 9 条，即 小滦河、兴洲河、伊逊河、武烈河、老牛河、柳河、瀑河、潵河及青龙河。支流中流域面积最大的是伊逊河，长度和水量最大的 是青龙河。牤牛河自北向南流过。下店子旱河、大元宝山旱河等 周边旱河最终汇入牤牛河。本区域内河道大部分未整治，河流水 位季节变化性较强12、。1.2.2 建设内容与目标 主要建设内容包括：本项目为市政道路及管网建设工程，提供的公共产品及服务内容为：市政基础设施投资、建设等相关服 务。本项目共30条道路，分为14个建设项目。路网全长21681.55 米，路网总面积351803.41平方米，桥梁总长34米，桥梁总面积536 平方米，过街天桥主桥长169.25米，天桥总面积为2264.59平方米。 级钢筋混凝土雨水主管总长9525.67米；21.5米浆砌片石截洪 沟359.51米。级钢筋混凝土污水管总长7128.78米。通信管线总 长10398.08米。双壁绝缘波纹电力管总长9022.54米。各项目建设内容及规模见下表所示：XX区市政道13、路工程主要技术指标表表 1-1序 号建设项目名称起迄点性 质建 设 标 准建设 长度（m）断面形式（m）备注1东山头区域市 政道路及综合 管网工程新 建1885.36沥青混 凝土路 面一经路烧锅至开放环岛 路 二经路新 建次 干 路359.512.5+19.2.5=24二经路一经路与五纬 路相交处向南延 伸 270 米1153.765+20+5=30四纬路烧锅至开放环岛 路184.582.5+19.2.5=24序 号建设项目名称起迄点性 质建 设 标 准建设 长度（m）断面形式（m）备注二经路五纬路烧锅至开放环岛 路 二经路支 路187.512.5+10+2.5=152建设大街路网 整修工程改14、 造支 路1939.48沥青混 凝土路 面建设大街中心大街山水 文苑南门改 造支 路1556.851.5+7+1.5=10育园路中心大街建设 大街187.02荣信路中心大街建设 大街195.613双塔山区域道 路整修提升改 造支 路1930.00北园大街矿机路中心街改 造支 路990.952+6+2=10沥青混 凝土路 面层丝绸厂家属区 道路滨河街丝绸厂 家属区罩 面116.745.4沥青混 凝土路 面层敬客楼东侧道 路滨河路敬客楼改 造78.796大荷兰 砖保险公司与国 税局之间道路国税局保险公 司罩 面62.097沥青混 凝土路 面层福溪帝苑一期 二期之间道路、福溪帝苑一期 福溪帝苑二期新15、 建381.434.5+12+4.5=21沥青混 凝土路 面层公安分局西侧 地块硬化公安分局西侧地 块改 造水泥1600 4麻纺厂小学西 侧道路工程麻纺厂小学西侧 道路 滦广路新 建支 路439.772.5+8+2.5=13沥青混 凝土路 面5滦河区域、中小 企业园道路及 管网整修提升改 造支 路1058.65沥青混 凝土路 面滦河区域道路泰和楼西侧既有 桥头处东园子 村既有道路新 建支 路458.072+9+2=13序 号建设项目名称起迄点性 质建 设 标 准建设 长度（m）断面形式（m）备注中小企业园配 套路 1现状箱涵东侧 滦河新街改 造521.43中小企业园配 套路 2南北段 滦河财神16、庙路桥 头79.156中心大街、滨河 大街人行道整 修工程人 行 道 改 造5100.00新建两 侧人行 道及路 牙石中心大街汇通中路 三岔口环岛人 行 道 改 造主 干 路4000.0019滨河大街祥和路中心大 街次 干 路1100.00107鼎盛王朝至广 仁岭段市政道 路改造改 造5419.80沥青混 凝土路 面鼎盛王朝至广 仁岭段市政道 路广仁岭隧道元 宝山路改 造主 干 路2191.582+18.5+2=22.5广仁岭大街鼎盛王朝处现 状公交远通加油 站2766.912+9+2=13广仁岭大街延 线即有道路 老年沟村现有道 路新 建次 干 路461.31广仁大街过街 天桥鼎盛梅园停车场17、 鼎盛王朝康 熙大典实景 演出地新 建过 街 天 桥196.250.25m+1m+4.5m+1m+0.25=7钢箱梁， 钢管混 凝土柱， 钻孔灌 注桩基 础8承赤高速前营 出口区域市政 管网建设承赤高速前营出 口前营至伊逊 河口大桥新 建 管 网污水9白庙子区域纵 一道路及管网 工程横二路横三路新 建次 干 路551.922.5+10.2.5=15沥青混 凝土路 面序 号建设项目名称起迄点性 质建 设 标 准建设 长度（m）断面形式（m）备注10白庙子横一道 路及管网工程滨河大街汇通 南路新 建次 干 路806.373+14+3=20沥青混 凝土路 面11新老滦河大桥 之间道路改造滦河大街新老18、 滦河大桥之间道 路主路（原 101 国道）改 造支 路586.361.5+6+1.5=9沥青混 凝土路 面12老滦河大桥到 西地转盘道路 改造改 造支 路1324.54沥青混 凝土路 面滦河四中道路宽广东道路112 线罩 面支 路282.248宽广东道路即有道路112 线新 建251.312+8+2=12工业园区北汽 福田东侧道路宫后环二路112 线新 建790.992.5+10+2.5=1513广仁岭大街 道路改造下店子北坡老年 沟道路即有道 路箱 涵支 路62.232+9+2=131-13.40m钢筋混 凝土框 架14三岔口至磨盘 山综合管网工 程改 造 管 网877.07辅路即有道路断19、头 路新 建支 路877.072.11+2=15沥青混 凝土路 面滦阳路三岔口磨盘山改 造 管 网雨水、污 水、通 信、电 力、供 热、燃气合计21681.55雨水工程主要技术指标表表 1-2名称规格单位数量备注级钢筋混凝土D2000米3228.22广仁岭大街、广仁岭大街延线管D1200211.51五纬路、鼎盛王朝至广仁岭段市政道路D10001157.37二经路、中小企业园配套路 1二经路、北园大街、滦河区域道路、中小企业园配套路 1、鼎盛王朝至D8001393.00广仁岭段市政道路、横一道、新老滦河大桥之间道路改造、宽广东道路北园大街、福溪帝苑一期、二期之间道路、滦河区域道路、中小企业D6020、02579.35园配套路 1、鼎盛王朝至广仁岭段市政道路、纵一道、新老滦河大桥之间道路、工业园区北汽福田东侧道路D500877.07三岔口至磨盘山综合管网工程辅路D40079.15中小企业园配套路 2合计9525.67截洪沟（浆砌片石）21.5米359.51一经路污水工程主要技术指标表表 1-3名称规格单位数量备注级钢筋混凝土 管D800米4047.39广仁岭大街、广仁岭大街延线、滦阳路D6001130.00二经路、承赤高速前营出口区域D5001551.39一经路、五纬路、纵一路、横一路D400400.00横一路合计7128.78通信工程主要技术指标表表 1-4名称规格单位数量长度一经路、二经21、路、四纬路、五纬路、新老滦河大桥之12根8 根七孔梅花管+4 根绝缘波纹管4626.27间道路、滦阳路滦河区域道路、中小企业园配套路1、广仁岭大街、 广仁岭大街延线、1258 根米6 根七孔梅花管+2 根绝缘波 纹管5566.01横一路、纵一路麻纺厂小学 西侧道路1 根七孔梅花管205.80合计10398.08电力管线工程主要技术指标表表 1-5名称规格单位数量长度（米）广仁岭大街、广仁岭大街延线、滦阳路160米12 根双壁绝缘波纹管7070.17一经路、二经路、四纬路9 根双壁绝缘波纹管814.09纵一路、新老滦河大桥之间道路8 根双壁绝缘波纹管1138.28合计9022.541.2.3 项22、目合作期限与项目进度1、项目合作期限 由于本项目属于投资规模大的基础设施和公共服务项目，不确定因素多，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及基 础设施和公共服务的持续稳定供应，确定合作期限为 12 年（含建 设期 2 年）。2、项目进度根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 的通知财金（2014）113 号文和政府和社会资本合作项目财 政管理暂行办法财金201692 号中政府和社会资本合作项目操 作流程，目前项目进度处于项目识别论证阶段。1.2.4 项目总投资估算及资金筹措1、项目总投资本项目总投资 28705.43 万元（含工程建设费用、工程建设其 他费及预备费），最终数据以23、施工设计图纸财政投资评审及结算 审计为准。2、资金筹措项目建设总投资估算为 28705.43 万元，其中：项目资本金5741.09 万元，占总投资的 20%，其他资金 22964.34 万元，占总 投资的 80%。其他资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业 基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银 行金融机构（如信托公司）等融资解决，具体方式由社会资本方 自主选择筹措。项目全部债务资金的还本付息由社会资本方承担， 政府不承担任何债务偿债责任。1.3 项目公司1.3.1 项目公司的设立在本 PPP 项目实施方案通过政府审核后，以公开招标的形式 选定社会资本方，选定的社会资本方与24、政府指定的出资代表根据 PPP 文件要求签署 PPP 合作协议后成立项目公司。在项目公司成立后，由实施机构与项目公司重新签署 PPP 项目合同或补充合同，采用 BOT 方式负责本项目的投资建设、经营、 管理以及维修养护等，合作期满移交给实施机构或政府指定机构。1.3.2 出资主体1、政府方的出资主体为政府指定出资代表，按合同约定不享 受股权收益。2、社会资本方的出资主体可通过公开招标方式采购选定。1.3.3 股权结构 社会资本方全额独资组建项目公司，项目公司注册资金为5741.09 万元，其中社会资本以实缴货币出资 5741.09 万元，占注 册资本的 100%。并根据项目建设进度和融资机构要25、求及时、足 额缴纳。项目公司的股权结构如下表：项目公司股东出资一览表表 1-6股东名称出资金额(万元)占股本比例(%)社会资本5741.09100合计5741.091001.4 项目基本运作方式1.4.1 运作方式系统图 项目运作方式系统图如下：XX市XX区人民政府授权PPP合作协议XX市XX区住房和城乡建设局公开招标指定政府指定出资代表股东协议PPP项目 合同融资协议融资机构项目公司建设、运营、维护XX区市政道路及管网建设工程 PPP 项目移交社会资本方实施机构或政府 指定的其他机构图 1-1 项目运作方式系统图1.4.2 运作方式说明 XX市XX区住房和城乡建设局在XX区人民政府的授权下，26、作为项目实施机构，通过公开招标的方式，选择具备雄厚资本实 力、先进的专业技术和管理理念、管理模式、市场化的管理体制 和运营机制的社会资本方达成合作，实施机构与社会资本方签订PPP 合作协议；政府方指定出资代表与社会资本签订股东协议， 成立项目公司，其中政府方指定出资代表以货币资金出资，占项 目公司注册资本的 0%；社会资本方以货币资金出资，占项目公 司注册资本的 100%。成立后的项目公司再与项目实施机构重新签订 PPP 项目合同 或者补充合同。项目合作期内，项目范围内的土地权属归政府所 有，项目公司享有合理使用权；政府拥有项目固定资产的所有权， 项目公司享有项目固定资产的占有、使用和收益权。27、项目公司可 与融资机构签订融资协议为本项目融资。本项目采用 BOT 方式运 作，新建工程发生费用全部来自项目公司。在项目经营期间，由 项目公司行使本项目经营管理权及项目经营期的维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款，政府授权的实施机构负责行使监督 管理权，合同期满后移交政府或其指定机构。1.5 项目付费机制1.5.1 项目回报机制 本项目是无用户付费的项目，属于非经营性项目，采用“政府付费”的回报机制。1.5.2 回报资金来源 回报资金来源：从XX市XX区财政一般公共预算列支，列入财政年度预算及财政中长期计划，并提请XX区人大审议通过。第二章物有所值评价概述2.1 物有所值评价的含义物有所28、值（Value for Money）是确认和评估方案时使用的一 种方法，用于比较一个项目采用 PPP 和传统采购模式的优劣。物 有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括 定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门 比较值）。物有所值评估结果一般作为是否采用 PPP 和确定风险 分担的依据。财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实 施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目 实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新 验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作 模式。根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财29、办金2015167 号）的规定，财政部门（或 PPP 中心）应 会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，要积极利用第三 方专业机构和专家力量。拟采用 PPP 模式的项目，应进行物有所 值定性评价。其中有条件的，鼓励开展物有所值定量评价。根据实际情况，XX区市政道路及管网建设工程 PPP 项目物 有所值采用定性评价。2.2 物有所值评价依据1、中国人民共和国预算法；2、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发【2014】43 号）；3、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发【2014】45 号）；4、国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）；530、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知（财金201476 号）；6、关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知财综（2014）96 号；7、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）的通知（财金2014113 号）；8、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财 金（2014）156 号；9、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库（2014）214 号；10、财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 有关问题的补充通知财库2015124 号；11、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库（2014）215 号；12、国家发展改革委关于开展政府和31、社会资本合作的指导 意见（发改投资20142724 号）；13、关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引的通知（财金201521 号）；14、关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指 导意见的通知国办发201542 号；15、基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 第 25号令）；16、关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财 金2015167 号）；17、政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求 意见稿）财办金2016118 号18、河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP） 模式的实施意见冀政（2014）125 号；19、河北省人民政府关于加32、强城市基础设施建设的实施意 见（冀政（2014）44 号）；20、XX区住房和城乡建设局提供的项目可行性研究报告21、其他相关法律法规。2.3 项目产出说明本项目为市政道路及管网建设工程，提供的公共产品及服务 内容为：市政基础设施投资、建设等相关服务。本项目共 30 条道路，分为 14 个建设项目。路网全长 21681.55 米，路网总面积351803.41 平方米，桥梁总长 34 米，桥梁总面积 536 平方米，过街天桥主桥长 169.25 米，天桥总面积为 2264.59 平方米。级钢 筋混凝土雨水主管总长 9525.67 米；21.5 米浆砌片石截洪沟 359.51 米。级钢筋混凝土污水33、管总长 7128.78 米。通信管线总长 10398.08 米。双壁绝缘波纹电力管总长 9022.54 米。根据交通量预测结果以及本项目在路网中的地位等因素及规 划设计方案，道路等级为城市次干道。初步拟定主干路为双向六 车道，次干路为双向四车道，支路为双向两车道，设计车速： 40km/h、30km/h、20km/h，设计荷载：BZZ100，机动车道宽 度：228m，红线宽 3410m，抗震设计标准：按地震基本烈度 7 度设防。在设计、施工、运营、养护等各阶段应执行城市次干 路工程项目的有关技术标准和规定。2.4 项目责任风险分配2.4.1 本 PPP 项目风险的特点本 PPP 项目风险贯穿于项34、目整个生命周期，对项目建设程序 各阶段，以及项目运营等成功完成将产生差异的不确定性影响， 这种不确定性可能导致项目受到损失，甚至导致项目失败。PPP 模式下的项目建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风 险大等特点决定了 PPP 项目在整个实施过程中存在更多的不确定 因素。因此，采用 PPP 模式的项目除具有一般项目风险特征外， 同时还具有自身的特殊性。1、风险因素的多样性PPP 项目参与方众多，涉及政府部门、社会资本方和其他建 设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利义务关系复杂， 决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部 环境及多种经济活动的影响也导致了 PPP 项目35、潜在风险因素的广 泛性。另外，项目利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式 和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。2、风险因素的高不确定性由于 PPP 项目的融资模式的多样、投资结构多样、公司合作 方式多样导致 PPP 项目运作模式的多样。项目本身所具有的客观 因素的不同也导致不同类型 PPP 项目的风险表现不尽相同。PPP 项目风险表现形式的多样性决定了风险的高不确定性。PPP 项目 在我国的实践较短，由于没有固定模式可循，每一个 PPP 项目都 是创新项目，就决定了 PPP 模式风险具有更高的不确定性。3、风险因素的阶段性PPP 项目风险的发展36、伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性， 这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。（1）PPP 项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈明显 的阶段性。例如，在公用基础设施项目建设初期，投入大量的资 金用于购买建设材料设备、工程设备，支付施工费用，随着资金 的不断的投入，项目风险也随之增大。（2）PPP 项目所面临的主要风险种类也随时间的推移发生变 化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶 段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质量 风险、完工风险主要发生在项目建设阶段。4、风险因素的变化性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条37、件和自身规律逐渐发展起来。项目外部 条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、 发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。2.4.2 项目风险因素识别本 PPP 项目是道路工程、雨水工程、污水工程、通信工程、 电力工程、供热工程等公用基础设施建设的 PPP 项目，项目的建 设将对社会人文环境产生重大的影响，风险未被激发时，以潜在 因素的形式存在，一旦爆发，就会产生对周围居民的影响、对生 态环境、对社会文化的影响，甚至危害社会正常稳定运行。该类 基础设施项目的建设必须要在对居民生活、自然生态环境没有不 良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济和谐发展趋 势，才能创造良好的经济38、效益、社会效益、环境效益。同时，项 目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。总体而言，本 PPP 项目建设、运营、维护过程中存在的具体 风险如下：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、 运营及维护风险。1、政策风险（1）政府信用PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和 义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。（2）政府决策和审批延误由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、 信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的 提高。（3）政府干预 政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收39、项目。（4）政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。（5）政治不可抗力事件 由于政府换届或者公务人员的更替，或者政治局面动荡所造成的项目损失。2、法律及合同风险（1）由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互 之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。（2）法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。（3）第三方违约风险 除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的 损失和危害。（4）税收调整 包40、括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。（5）合同/文件风险 合同文件设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突，从而造成项目或者项目公司受损。3、资金风险（1）利率风险市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本增加造成的损失。（2）融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。（3）通货膨胀 国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。4、建设风险（1）工程建设变更 建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。（2）施工过程中发现文物 施工过程中发现历史文物导致项41、目建设投资增加、工期延长等风险。（3）地质灾害风险 建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。（4）环保、生态风险 由于政府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目的成本提高、工期延误或其他损失。（5）供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。（6）技术风险由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适 应性差，迫使社会资本追加投资。（7）完工风险 由于各种原因（如资金不到位、承包商能力不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、 项目运营后达不到设计预定的目标等。（8）不可抗力 建设过程中发生42、灾难性自然灾害（如地震、海啸等）或者其他无法规避和补救的灾害。5、运营及维护风险（1）政府部门违约 项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功能、外观等方面）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者 运营责任。（2）社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的 实质性损失，影响项目的使用等。（3）费用支付风险指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治 等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。（4）运营成本增加 由于管理等因素造成的运营成本超出预期。（5）运营不可抗力运营及维护期43、间，发生灾难性自然灾害（如地震、海啸等） 或者其他无法规避和补救的灾害。2.4.3 项目风险分配原则 合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能，即：分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后 造成的损失以及风险管理成本，使 PPP 项目对各方都具有吸引力， 任何一方只需要为他应该承担的风险而付出代价；在项目周期内， 分配的结果可以培养各方理性和谨慎的行为，这意味各方要有能 力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效工作。本 PPP 项目风险分配将遵循以下几点原则：1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。PPP 项目中一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利 的位置，44、能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证 了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由 于风险在其控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。按照此 原则，应该把建设风险分配给社会资本方，因为社会资本方处在 最有利的位置控制项目的建设过程，可以通过建设合同将建设风 险转移给建设承包商，但仍然对公共管理部门负首要的责任；而 有些风险如政策风险、法律变更风险、国有化风险则需要由更有 控制力的公共部门来承担，因为公共部门作为政府或政府的代表， 有能力影响规章制度、政策、法律和其它规定，处在比社会资本 更有力的位置来识别、评价和控制这些风险。2、承担的风险程度与所得回报相匹配。 按照上45、述原则，PPP 项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，但仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而 PPP 项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险， 对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生 的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致 的损失和社会资本承担风险的意愿。如果社会资本要求的补偿超 过了公共部门自己承担风险时支付的成本，则公共部门是不会接 受的。因此，“承担的风险程度与所得回报相匹配”也应是项目风 险分配的一条原则。3、承担的风险要有上限。 在实际项目中的合同实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之46、前估计的要大的多。 出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风 险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性，因此， 应该遵从“承担的风险要有上限”的原则。综上所述，本 PPP 项目的风险分配应该遵从三条主要原则： 由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与 所得回报相匹配；承担的风险要有上限。2.4.4 项目风险分配框架 根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 2-1：风险分配框架表。风险分配框架表表 2-1承担主体风险类别政府社会 资本共担政治、政策风 险 H1项目审批延误政府信用政府无所作为或负面作为恐怖袭击政治不可抗力政策环47、境变化税收政策变化不利的调价措施获准风险公众反对风险没收或征用国有化风险法律及合同风 险 H2法律及监督体系不完善法律变更合同违约合同约定指标发生变化经济风险 H3利率波动通货膨胀不利的宏观形势及经济政策金融市场的变化（融资风险）价格风险市场竞争风险市场需求风险社会稳定性风 险及社会其他 影响风险 H4噪声和大气污染风险生态环境破坏水体环境固体废弃物影响考古和历史文物的保护土地拆迁与补偿对于周边基础设施的压力社会舆论社会治安设计风险 H5已完成在建工程设计文件本身的缺陷PPP 项目工程设计文件本身的缺陷建设风险 H6融资方式、融资成本高土地获得工程建设变更施工成本增加施工质量施工安全供应风险技48、术风险完工风险施工不可抗力征拆风险（征地拆迁、搬迁）工地安全施工成本超支工期滞后、工期拖延缺陷与隐蔽缺陷迟延提供施工图纸分包商违约工地发生事故运营风险 H7政府部门违约社会资本方违约费用支付风险服务质量差技术落后运营成本超支交通事故设备故障信息网络故障执业人员流失运营不达标项目公司破产移交风险 H8项目移交时不能满足即时的新要求不可抗力 H9自然灾害、如火灾、地震、风灾、大雪 及战争等注：文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织保护等工作。2.4.5 项目主要风险的应对措施1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自 身的经济和融资能力，避免在融49、资期限内不能获得项目所需资金。2、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响， 为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾 问，一同参与项目的融资、建设等环节，以确保项目公司的工作 符合现行法律法规。3、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变 化的风险。应对方法主要有：（1）固定利率贷款担保；（2）同银 团和其他金融机构密切合作；（3）运用封顶、利率区间、保底等 套期保值技术以减少利率变化的影响。4、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目 公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目50、各 标段资金余额等；2）股东双方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账 户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底；3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用 情况和项目公司的资产情况。6、为了减少由于市场风险导致的损失，政府和社会资本之间 可以通过签订购买服务协议，以及在合作期限内，政府承诺不在 本地一定范围内建设同类项目等方式降低风险。7、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设 承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。8、对于政府承担的政策风险，政府应通过 PPP 合同约定该 部分风险出现51、时应给予项目公司的补偿形式及金额。9、对于设计风险，政府应加强对设计文件的审核、优化，要 求项目提供必要的设计审查。10、对于共担风险，按照 PPP 合同规定，政府与项目公司友 好协商，合理共担损失，并合力克服事件、恢复运作。11、对于社会资本方承担的建设风险，项目公司应加强自身 项目管理能力，按照 PPP 合同规定的服务质量标准提供服务，并 自行承担由此产生的费用及损失。12、负责征地拆迁的部门应向市政府提交工作计划书，严格 按时完成土地拆迁工作。如因未按期完成土地拆迁，应顺延项目 合作期限并补偿。13、对于运营风险，项目公司应加强自身运营服务的管理与 考核，按照 PPP 合同规定的服务质量52、标准提供服务，并自行承担 由此产生的费用及损失。第三章 物有所值定性评价3.1 定性评价分析物有所值定性分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传 统采购模式相比能否降低或减少政府性债务的强度和额度，增加 供给，优化风险分配、提高建设和运营效率、促进创新和公平竞 争等。物有所值的定性分析原则包括可行性、有益性及可实现性 等。根据上述规定及原则，项目设定具体评价标准，对项目实施 方案的相关内容进行定性分析，从而在 PPP 模式和传统模式之间 进行衡量和比较，以评测能否实现物有所值。3.1.1 可行性评价 可行性评价关注用产出说明来表达项目投资目标和期望结果。主要包括项目产出，运营灵活性，公平53、效率和问责三方面。1、项目产出方面采用 PPP 模式：将引入专业的且经验丰富的社会资本方，即 引入专业的开发建设团队、管理团队、融资团队等，在企业既有 成熟项目运作经验基础上，可以快速有效的指导项目建设和运营 维护，有利于缩短市政工程的建设工期，降低运营维护频率和成 本。从而可以使政府用有限的财政资金，提供更多的公共服务项 目，为公众提供更多更好的公共服务。采用传统政府采购模式：受限于财政资金、人力资源、建设 管理经验、约束激励机制不足等方面原因，采用传统政府采购模 式建设市政道路及管网设施将在项目前期准备的工期上长于采用 PPP 模式，较长的工期以及较大的前期投入必将影响当地其他的公共领域54、建设投入，增加政府财政压力，延长公共产品的提供周 期。本项目采用 PPP 模式与传统政府采购模式相比:（1）提升工程质量和后期运营维护水平项目采用 PPP 模式，根据 PPP 项目合同约定，只有当道路、 管网等工程的质量和运营养护服务标准满足合同规定时，社会资 本方才能取得相应的回报，这与传统政府采购模式的一次采购相 比，不但可以得到满足合同规定标准的公共产品，还可以在合作 期限内得到更好的公共产品的日常运营养护等服务。（2）有利于增加同期XX区公共服务供给项目采用 PPP 模式，合作期限为 12 年（其中建设期 2 年， 运营期 10 年），项目建设运营维护费用被合理分摊到合作期内。 在有限55、的财政资金内，可使XX区一段时期内同时启动道路、交 通、通信等多项公共设施项目等多项公共设施项目，缩短XX区 基础设施建设周期。（3）提高建设运营效率项目采用 PPP 模式，可以整合社会资本方的技术经验、约束 激励创新管理机制、投融资能力等，通过将政府付费与绩效捆绑， 激励社会资本方提高项目建设实施效率、改进管理方案和提高绩 效水平，从而降低项目建设运营维护成本，提高公共服务质量。2、运营灵活性方面采用 PPP 模式：引入专业的社会资本方将成立项目公司，项 目公司专门负责工程项目投资、建设、运营及维护。政府方将协 调包括发改部门、财政部门、国土部门、水利部门、规划部门、环保部门、建设部门等各部56、门协同运作，大大提高了项目的决策 效率、决策水平和建设效率，运营灵活性高。采用传统政府采购模式：政府部门既要处理日常政府事务、 又要负责项目建设运营的各项计划制定及决策；既要制定政府各 个部门之间的工作分工，又要协调各部门之间的关系；而且政府 部门还需要为项目的决策支付管理成本和时间成本，决策效率较 低，运营灵活性较差。3、公平、效率和问责方面项目采用 PPP 模式，通过完善的 PPP 项目合同条款，明确规 定在项目建设和运营的全寿命周期中双方的权利和责任，并对政 府方和社会资本方应承担的风险责任进行了明确的分配，这体现 了对政府方和社会资本方的公平，并且对项目建设和运营过程中 出现的问题便于57、问责。项目采用 PPP 模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公 共服务并获取合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出 更多资金用于重点民生项目建设，使得政府与社会资本优势互补、 互利共赢。政府避免了繁重的事务，有更多的时间对项目的实施 进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算，有 利于政府转变职能。社会资本方依靠长久以来积累的经验，承担 项目建设、运营、养护风险的能力较强，可以对项目的建设、运 营、养护风险进行管理，以提高项目进度、保障项目质量。政府 方与社会资本方合作，取长补短，优势互补，非常有利于提高效 率。3.1.2 有益性评价有益性评价主要关注风险管理、合同期和残值、58、全寿命周期 成本三方面。社会资本方与政府方明确了责任风险分配，建立了风险分配 基本框架，把各种风险按照最合理的方式分配给双方，使项目总 体的风险损失减到最低。并且通过购买相关保险，可以提升风险 的可控性。在合同期和残值方面，项目由成立的项目公司作为投资开发 主体，负责工程项目的投资、建设、运营及维护。合作期限为 10 年，在期满后按照合同规定将项目残值移交政府方。在全寿命周期成本方面，PPP 模式下，社会资本方与政府方 共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用，并且采用 PPP 模式 要当此项目完成并符合合同要求后，社会资本方才能获得收益， 因此，PPP 模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程59、造价费， 还能避免项目资金风险。3.1.3 可实现性评价 可实现性评价主要对市场兴趣及其他问题进行关注。 1、各项政策保障 PPP 项目的实施自 2004 年开始，我国陆续出台了国务院关于投资体制改革 的决定、关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的 若干意见等政策法规，鼓励社会资本参与经营性的公益事业、 基础设施项目建设，可以采取独资、合资、合作等多种方式，政 府只需适度引导。2014 年-2015 年，财政部、发改委和河北省政 府发布了多份 PPP 文件：财政部政府和社会资本合作模式操作 指南（试行）、国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见、河北省关于推广政府和社会资本合作模60、式的实施意见 等。至此，我国 PPP 模式的政策环境基本形成。在良好的政策环境下，大量闲置的民营资本将被激活。据统 计，目前国内有近 14 万亿元的民营资本被闲置，民间资本存量已 超过同期的国有资本，民间资本有着巨大的投资潜力。而公共基 础设施项目尽管所需资金较大，投资回收周期较长，但有国家政 策保障，市场风险相对较小，收益稳定，对整个社会资本都有很 强的吸引力。2、本项目建设是是加强基础设施建设，提高城市竞争力的 需要城市的竞争力是城市发展的重要条件。经济全球化的发展， 使国与国之间、城市与城市之间、企业与企业之间的竞争日益激 烈，企业之间的竞争不仅取决于企业自身的技术水平、经济实力 等因素61、，而且取决于城市的经济环境，特别是基础设施的先进性 和完善程度。基础设施是城市的竞争手段和竞争力的重要表现， 而城市道路工程是城市基础设施的重要内容之一，加强城市道路 交通建设和管理，对于提高城市载体功能、促进经济发展具有重 要的作用。随着XX区的不断发展，现有的城市道路已远远不能 满足城市发展的需要，城区道路网络的不完善乃至城市基础设施 的薄弱，已经成为成为制约城城市发展的主要瓶颈。本工程的建 设，是加强基础设施建设，提高城市竞争力的需要，对于整个双 滦区的经济发展具有十分重要的现实意义。3、项目建设有利于满足区域日益增长的交通量需求 随着国民经济的发展，企业入住、住宅建设等使得区域内交通流62、量激增。人民生活水平日益提高，本项目周边生活区内私家 车等交通工具数量将迅速增长，交通量不断加大。交通量的加大 将给道路交通带来巨大压力，为方便居民的出行，工厂、企业生 产物资的运输便捷，路网的完善是必要的，因此本项目的建设将 进一步完善XX区路网，满足交通量的需求。3.2 定性分析专家小组评审流程3.2.1 物有所值定性分析专家评审流程 项目的物有所值定性分析由XX区财政局组织评审专家小组实施。物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析 指标，组成专家小组，召开专家小组会议和做出定性分析结论等。 具体实施步骤如下：1、确定定性分析指标：根据项目具体情况，确定定性分析指 标；2、组成63、专家小组：为了全面体现评分的公平公正，突显程序 价值，专家小组由七名专家组成，由XX区财政局从省内专家库 中选取，专家的专业领域涉及财政、资产评估、会计、金融等经 济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等；3、召开专家会议：专家在充分讨论后按评价指标逐项打分； 对每个评价指标，依据专家打分，按照指标权重计算加权平均分， 得到评分结果，形成专家组意见。4、做出定性分析结论：政府项目实施机构根据评分结果和专 家小组意见，做出定性分析结论。原则上，评分结果在 60 分以上（含 60 分）的，项目通过物 有所值定性分析；否则，未通过定性评价，项目不适宜采用 PPP 模式。项目通过物有所64、值定性分析后，可以开展下一步工作。3.2.2 召开专家会议进行评审的具体流程XX区财政局于 2017 年 3 月 10 日组织召开了XX市XX 区市政道路及管网建设工程项目 PPP 项目物有所值评价专家评 审会，会议邀请了省内专家组成评审小组。召开专家会议进行评审的具体流程如下：1、评审专家签署评审小组专家签到表；2、评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表，详 见样表 3-2；3、由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则，填 写评审小组专家评分汇总表，并由各位专家本人签字确认；4、由工作人员根据评分表、汇总评分表整理形成专家 意见，并由各位专家签字确认；5、政府项目实施机构根据评分结65、果和专家小组意见，做出定 性分析结论。3.3 定性分析评价指标及权重3.3.1 定性分析评价指标 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性 等六项基本评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、 全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为 80%，其中任 一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任 一指标权重一般不超过 10%。3.3.2 定性分析评价指标及权重表物有所值定性66、评价表 3-1专家打分表（样表）序号指标权重评分加权分基 本 指 标1 全生命周期整合程度15%2 风险识别与分配15%3 绩效导向与鼓励创新15%4 潜在竞争程度10%5 政府机构能力10%6 可融资性15%基本指标小计80%补 充 指标7 项目规模大小5%8 主要固定资产种类5%9 全生命周期成本测算准确性10%补充指标小计20%合计100%专家签字：年月日3.3.3 评分标准 评分分五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、20-0 分。表 3-2物有所值定性评分参考标准编号指标权重评分依据评分标准备注（项目情况）1067、0-81=有利=项目资料表明，设计、投融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中。80-61=较有利=项目资料表明，设计、投融资和建造以及核1全 生 命 周 期 整 合 程 度15%全生命周期整合程度指标主要考核在 项目全生命周期内，项目设计、投融资 建造、运营和维护等环节能否实现长 期、充分整合。心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。60-41=一般=项目资料表明，设计、投融资、建造和维护等、将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不 包括设计。40-21=较不利=项目资料表明，投融资、建造和维护等将整社会资本方与政府方共同出资68、组建 项目公司，采用 BOT 方式运作，签订 PPP 合同，负责该项目的设计、投融资、改建 管理、运营。本项目合同体系主要包括： PPP 项目合同、股东协议、履约合同、融 资合同和保险合同等。合到一个合同中，但不包括设计和运营。20-0=不利=项目资料表明，设计、投融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。、编号指标权重评分依据评分标准备注（项目情况）100-81=有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。8061=较有利=项目资料表明，已进行较为深入的风险识2风 险 识 别 与 分 配15%风险69、识别与分配指标主要考核在项目 全生命周期内，各风险因素是否得到充 分识别并在政府和社会资本之间进行 合理分配。别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6041=一般=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作， 预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间 明确和合理分配。报告中对项目进行了主要风险因素 识别与分配。详见表 2-1：项目风险识别 与分配基本框架表。4021=较不利=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。200=不利=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。编号 指标 权重70、评分依据评分标准备注（项目情况）100-81=有利=绝大部分绩效标准和监管机制符合项目具体 情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出 了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，能 够体现落实节能环保、支持本国产业等政府采购 政策，没有对如何交付提出要求。80-61=较有利=大部分绩效标准和监管机制符合项目具体 情况，全面合理，清晰明确；项目的产出规格要 1、本项目建设规模与建设内容详见 1.22，求较为全面、清晰和可测量，较能体现落实节能 本项目提供的公共产品、服务内容详见 环保、支持本国产业等政府采购政策，并对如何 1.1.4。项目产出说明提出了较为全面、清绩效导向与鼓励创新指标主要考核是交71、付提出了少量要求。绩 效60-41=一般=绩效标准和监管机制比较符合项目具体情况晰和可测量的产出规格要求。2、为全面和突出重点的评估市政设施建，城导 向否建立以基础设施及公共服务供给数但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标设运营企业的绩效，XX市XX区住房和量、质量和效率为导向的绩效标准和监； 乡建设局合理设计了一套道路及管网3与 鼓励 创15% 管机制，是否落实节能环保、支持本国 产业等政府采购政策，能否鼓励社会资项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量， 工程建设运营企业绩效评估指标体系，主 部分体现落实节能环保、支持本国产业等政府采要涉及工程建设及运营企业资产运营效新本创新。购政策，72、并对如何交付提出了少量要求。果、管理水平和财务效果四大部分内容，40-21=较不利=已设置的绩效标准和监管机制比较符合项作为考核项目建设水平及运营企业年度 目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量， 工作情况的重要依据，以此为依据进行奖 较少体现落实节能环保、支持本国产业等政府采惩。购政策，并对如何交付提出了较多要求。20-0=不利=未设置绩效标准和监管机制或不符合项目具体 情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上 没有明确产出规格要求，未落实节能环保、支持 本国产业等政府采购政策，或主要对如何交付进 行了要求。3、没有对如何交付提出要求。编号指标73、权重评分依据评分标准备注（项目情况）100-81=有利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象。80-61=较有利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步本项目是无用户付费的市政设施项提高竞争程度。目，属于非经营性项目。本项目采用政府潜 在潜在竞争程度指标主要考核项目内容60-41=一般=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争付费方式，具体为可用性付费与绩效付费4竞 争10%对社会资本参与竞争的吸引力。的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争组合方式。设定政府付费自项目运营之日程 度程度。起开始支付。40-21=较74、不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞应能引起较大的市场兴趣。争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。20-0=不利=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。10081=有利=政府机构具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力，管理能力很强。8061=较有利=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力，管理能力较强。XX区人民政府及XX市XX区住政 府政府机构能力指标主要考核政府转变6041=一般=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部房和城乡建设局具75、有较强的 PPP 理念，主5机 构10%职能、优化服务、依法履约、行政监管门及机构的 PPP 能力一般，管理能力一般。管领导已参加过多次 PPP 培训，对 PPP能 力和项目执行管理等能力。4021=较不利=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政有较为全面、清晰的认识，PPP 能力较强府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得，管理能力较强较欠缺。200=不利=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得，管理能力较差。编号指标权重评分依据评分标准备注（项目情况）10081=有利=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有项目建设总投资估算为 38976、98.58 万具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴元，其中：项目资本金 7799.72 万元，占趣。总投资的 20%，其他资金 31198.86 万元6融 资可 获 得 性15%可融资性指标主要考核项目的市场融 资能力。8061=较有利=预计项目对金融机构的吸引力较高。6041=一般=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后 续进一步准备，可提高吸引力。占总投资的 80%。其他资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金 融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）4021=较不利=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过以及非银行金融机构（如信托公司）等融后续进一步准备，可提高吸引力。资解决77、，具体方式由社会资本方自主选择200=不利=预计项目对金融机构的吸引力很差。筹措。目前多家银行已有贷款意向。本指标主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP 项目的准备、论证、10081=有利=新建项目的投资在 10 亿元以上。7项 目 规 模 大 小5%采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项 目全生命周期成本的比例处于合理和 较低水平。此外，一般情况下，基础设8061=较有利=新建项目的投资介于 2 亿到 10 亿元之间。6041=一般=新建项目的投资介于 1 亿2 亿元之间。4021=较不利=新建项目的投资介于 5000 万元到 1 亿元之 间。本项目总投资78、估算为 28705.43 万元施及公共服务项目的规模越大，才能够200=不利=新建项目的投资小于 5000 万元。采用 PPP 模式吸引社会资本参与。10081=有利=项目的资产种类在三个以上。8主 要 固 定 资 产 种 类5%本指标主要依据 PPP 项目包含的资产 种类多少来评分。一个项目可以包含多 个种类的资产，一般来说，项目的资产 种类越多，由社会资本方实施，将实现 更高的效率和更好的效果。8061=较有利=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。6041=一般=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者 是若干个同类资产打包项目。4021=较不利=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或 79、者项目是一个较为复杂的资产。本项目建设的资产包括：道路、雨水 污水、电力通讯等管网工程及其配套设施 等。200=不利=项目只包括一个较为简单的资产。，。、编号指标权重评分依据评分标准备注（项目情况）10081=有利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。9全 生 命 周 期 成 本 测 算 准 确 性10%本指标主要通过察看项目对采用 PPP 模式的全生命周期成本的理解和认识 程度、以及全生命周期成本将被准确预 估的可能性来评分。全生命周期成本是 确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府 补贴等的重要依据。8061=较有利=项目相关信息表明，项80、目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可 能性较大。6041=一般=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本 已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。4021=较不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本项目全生命周期的成本包括：分 摊到各年的建设成本、工资及福利、维 护费、管理费等，全生命周期内运营补 贴成本共计 53968.03 万元。本理解和认识还不够全面清晰。200=不利=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。3.4 定性分析专家评分XX区财政局于 2017 年 3 月 10 日组织召开了XX市XX 区市政道路及管网建设工程项目 P81、PP 项目物有所值评价专家评 审会，会议邀请了省内专家组成评审小组。3.4.1 专家签到本项目由XX区财政局从省内专家库中选取专家 7 人，专家 的专业领域涉及财政、行业、工程技术、金融财务、项目管理和 法律等方面，详见专家签到表。表 3-3 物有所值评价专家评审会专家签到表3.4.2 现场评分 评审专家依据评审指标填写评审小组专家评分表（详见表 3-1），经由工作人员汇总专家评分表，依据公开、公平的原则， 填写评审小组专家评分汇总表，并由各位专家本人签字确认。1、评审小组专家评分2、评审小组专家评分汇总3、专家组意见3.5 定性评价结论根据聘请的各位专家对项目物有所值定性分析意见，定性评 价82、结论如下：项目物有所值定性评分为 84.46 分，超过基准分（60 分）， 通过物有所值定性评价分析，建议采用政府和社会资本合作（PPP） 模式运作。第四章物有所值定量评价物有所值定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资 方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府 方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比 较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。物有所值定量评价内容表 4-1项目政府方净成本的现值PPP 值公共部门比较值PSC 值备注等同于 PPP 项目全生命周期是以下 3 项成本的全生命周期现内以下 4 项等各项财政支出值之和：责83、任的现值之和：1、参照项目的建设和运营维护概念1、股权投资净成本；2、运营补贴2、竞争性中立调整值；3、风险承担3、项目全部风险成本。4、配套投入参照政府和社会资本合作1、假设政府采用现实可行的、项 目 财 政 承 受 能 力 论 证 指最有效的传统投资方式实施的、引（财金201521 号）及与 PPP 项目产出相同的虚拟项计算有关规定测算目；依据2、最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。PPP 值PSC 值意味着政府传统采购模式成本更高，适宜采通过用 PPP 模式定量评价PPP 值PSC 值意味着政府传统采购模式成本更低，不适宜未通对84、比采用 PPP 模式过定评价量评结论价PPP 值与 PSC 值基本接近或相当的情况，则应该侧重定性评价进行选择。对我国而言，从推动政府职能转变、释放民间资本活力、提高国家治理能力现代化水平，以及确保民众尽早享受社会公共服务等更大的视角去考量，建议政府应该倾向于采用 PPP 模式。4.1 物有所值定量分析的主要步骤1、根据参照项目计算 PSC 值；2、根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；3、比较 PSC 值和 PPP 值，得出定量分析结论。PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价；PPP 值 大于 PSC 值的，认定为未通过定量评价。折现率：参照政府和社会资本合作项目财政承受能85、力论证 指引（财金201521 号）第十七条及有关规定，折线率参考 XX市地方政府债券收益率（10 年期），综合项目具体情况，按 3%测算。4.2 政府采购传统模式成本测算（PSC 值计算）PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说 明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。 在政府采购传统模式下项目总成本，PSC 值=项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本 项目折现率：按XX市地方 2016 年政府债券收益率 3%计算，同时考虑折现系数。4.2.1 建设和运营维护净成本1、建设净成本 建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造等方86、面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价 值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产 所获的收益。参照XX地区类似市政设施的传统采购方式（直接发包建 设）。1、建设净成本 建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资 产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处 置资产所获的收益。参照XX地区类似市政道路设施的传统采购方式（直接发包 建设）。本 PPP 项目建设期 2 年。（1）建设成本本项目批复总投资估算为 28705.43 万元。采用传统采购方 式，由政府方在建设期内直接支付工程费用、87、工程建设其他费， 按传统采购方式在建设期内支付。（2）大修费用大修每 10 年一次，按照每公里 10 万元进行估算，合作期内进行 1 次大修，大修年份维护费共 290.22 万元。本项目净成本 28995.65 万元，经计算项目建设净成本现值为 28091.19 万元。2、运营维护净成本 运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运 营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同 情况下能够获得的使用者付费收入等。本项目运营期内的成本包括：工资及福利、工程维护费、管理费、中修费用等。（1）工程维护费 本项目维护费主88、要为道路的日常维护费用，按 1.7 万元/公里计算，全生命周期内共计 368.59 万元。（2）工资及福利费本项目预计运营维护人员为 30 人，人均工资及福利按照3000 元/月，年工资及福利费预计为 108.00 万元，全生命周期内共计 900.00 万元。（3）管理费 本项目管理费主要为日常运营管理发生的费用，按照年人员工资的 50%进行测算，年管理费为 45.00 万元，全生命周期内共计 450.00 万元。综上所述，本项目运营维护净成本为 1718.59 万元。经计算项目与运营维护净成本现值为 1381.85 万元。建设及运营维护净成本现值情况表表 4-2建设净成本运营维护净成本建设及89、运营维护折现现值备 注序号年份成本合计折现率系数合计小计现值小计小计现值小计（万元）（万元）（万元）（万元）（万元）（万元）1201714352.7214352.720.000.0014352.721.0014352.722201814352.7213528.810.000.0014352.723.00%0.9413528.81320190.000.00171.86157.28171.863.00%0.92157.28420200.000.00171.86152.70171.863.00%0.89152.70520210.000.00171.86148.25171.863.00%0.8614890、.25620220.000.00171.86143.93171.863.00%0.84143.93720230.000.00171.86139.74171.863.00%0.81139.74820240.000.00171.86135.67171.863.00%0.79135.67920250.000.00171.86131.72171.863.00%0.77131.721020260.000.00171.86127.88171.863.00%0.74127.88112027290.22209.66171.86124.16462.083.00%0.72333.821220280.000.00191、71.86120.54171.863.00%0.70120.5415合计28995.6528091.191718.601381.8530714.2529473.03594.2.2 竞争性中立调整值 竞争性中立调整，用来消除传统采购模式的市场扭曲效应。政府因其地位、权力和行政属性，相对社会资本有一定的竞争优 势或者劣势。相对优势例如政府资金实施的项目可能存在诸如减 免税收、免费获得土地等情况，相对优势的量化值应加入到公共 部门比较值。相对劣势的量化值应抵扣公共部门比较值。由此实 现竞争性中立，是 PPP 与政府传统采购两种模式能公平比较。政府传统采购模式与采用 PPP 模式相比，在纳税义务方面存92、 在差异，政府传统采购模式未考虑缴纳的营业税等税费，本项目 全生命周期内需缴纳增值税，所得税及营业税附加，目前项目已 完成前期手续办理。因此，本项目竞争性中立调整值为-6660.20。4.2.3 项目全部风险成本 该成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照政府和社会资本合作项目财政承受能力 论证指引（财金201521 号）第二十一条及有关规定：风险 承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可 采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。由于本项目为不收费项目，无经营性收益，项目风险与项目 建设成本相关性较大，适宜采用比例法计算风险成本，按照项目 的全部建设93、成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险 承担支出。本项目风险成本采用下述公式计算： 全部风险承担成本=（全部建设成本+运营成本）风险承担比例本项目风险承担按 10%取值。 全部风险承担成本=（28995.65+1718.60）10%=3071.42 万元。4.3 PPP 模式下成本测算PPP 值的计算参照政府和社会资本合作项目财政承受能力 论证指引（财金201521 号）及有关规定测算，即 PPP 值可 等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和 配套投入等。4.3.1 股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府授权的出资代表与社会资本方共同组建项目公司的情况下，政府承94、担的股权投资支出责任。 本 PPP 项目由社会资本方与政府方共同出资注册成立项目 公司，项目公司注册资金为 7799.71 万元，其中社会资本以实缴 货币出资 7409.73 万元，占注册资本的 95%；政府方以实缴货币出资389.98 万元，占注册资本的 5%。 股权投资支出为 389.98 万元。4.3.2 运营补贴支出 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目为政府付费模式，在项目运营补贴期间，政府承 担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：可用性服务 费：社会资本方承担的年均建设投资成本（包括建设期建设安装 工程费、建设工程其他费用，并折算成各年度现值）95、和合理利润； 运维绩效服务费：年度运营成本和合理利润。因此，政府承担全部运营补贴支出责任。拟定项目的合理利润率为 6%，年度折现率为 3 %（参照承 德市同期政府债券收益率）进行测算。计算各年政府财政运营补 贴支出额度，计算公式为：当年运营补贴支出数额=社会资本建设成本（1+合理利润 率）（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期+年度运营成本（1+ 合理利润率）n 代表折现年数（312 年）。财政运营补贴周期指财政提供 运营补贴的年数，共 10 年。1、可用性付费（建设成本） 社会资本方为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产所投入的资本性总支出而需要获得的服务 收入，主要包括96、项目建设投资、税费及合理回报。可用性服务费（第 n 年）=社会资本建设成本（1+合理利 润率）（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（1）建设成本本项目社会资本方建设成本估算为 28705.43 万元，全部为 建设投资部分。（2）合理利润率 参照国内同行业利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险，考虑本 PPP 项目实际情况，合理利润率按 6%取值，折现率 按 3%（参照XX市政府债券收益率）取值，具体数值可在社会 资本招标采购确定。本项目可用性付费为 38116.52 万元，计算详见表 2-1。2、绩效付费（运营成本） 项目公司为维持本项目可用性而提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而97、需要获得的服务收入，主要为本项目红 线范围内的运营维护成本。绩效付费计算详见表 2-1。整个运营维护期内，项目公司须按照法律法规、适用养护维 护技术规范和合同约定，对本项目所有工程及其附属设施（依附 于项目设施但按照法律、法规和规范性文件要求应由其产权单位 负责养护和维修的除外）实施日常预防性养护、经常性巡查、定 期检测和评价，按适用技术规范的标准进行必要的保养维修工程。 保证项目设施完好和安全运行，达到设计要求和预期使用目的。 运营期内的成本包括：工资及福利、维护费、管理费等，全生命 周期内运营成本共计 2153.91 万元。（1）工程维护费 本项目维护费主要为道路的日常维护费用，按 1.798、 万元/公里计算；中修 5 年一次，按 5 万元/公里计算，大修 10 年一次，按照 10 万元/公里计算，全生命周期内共计 803.91 万元。（2）工资及福利费本项目预计运营维护人员为 30 人，人均工资及福利按照3000 元/月，年工资及福利费预计为 108.00 万元，全生命周期内共计 900.00 万元。（3）管理费 本项目管理费主要为日常运营管理发生的费用，按照年人员工资的 50%进行测算，年管理费为 45.00 万元，全生命周期内共 计 450.00 万元。当年绩效付费=年度运营成本（1+合理利润率） 全生命周期内绩效付费额度共计 2283.14 万元。全生命周期内政府运营补贴付99、费现值为 43077.37 万元，详 见表 4-3。运营补贴支出情况表表 4-3序号年份可用性付费终 值（万元）可用性付费现值（万元）运营成本 及利润（万元）运营补贴现值（万元）折现率折现 系数运营补贴现值（万元）120173.00%1.00220180.000.003.00%0.940.00320193324.923042.78182.17166.713.00%0.923209.49420203424.673042.78182.17161.863.00%0.893204.63520213527.413042.78182.17157.143.00%0.863199.92620223633.23100、3042.78335.98281.383.00%0.843324.16720233742.233042.78182.17148.123.00%0.813190.90820243854.503042.78182.17143.813.00%0.793186.58920253970.133042.78182.17139.623.00%0.773182.391020264089.243042.78182.17135.553.00%0.743178.331120274211.913042.78489.80353.843.00%0.723396.621220284338.273042.78182.1712101、7.773.00%0.703170.5513合计38116.5230427.762283.141815.8032243.56654.3.3 风险承担支出 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。政府需承担 PPP 合同中约定的法律风险、 政策风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况，产生的财 政或有支出责任。对于需要政府承担的政治风险与法律风险，风险支出数额和 概率都难以准确测算，因此采用比例法对风险承担支出进行测算， 即按照 PPP 项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一 定比例确定风险承担支出。 本项目全部风险承担比例定为 10%， 政府方承担风险成本102、按全部风险的 5%计算。本项目风险成本采用下述公式计算： 政府承担风险承担成本=（全部建设成本+运营成本）风险承担比例政府方承担风险成本 全部风险承担成本=（28995.65+1718.60）10%5%=153.57 万元。4.3.4 配套投入 政府提供的项目配套工程等其他投入责任，包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、 投资补助、贷款贴息等。本项目的配套支出由社会资本负责投资， 政府不承担配套投入支出责任。4.4 物有所值定量评价结论经测算，PPP 模式下 2017 年的净成本现值为 32397.13 万元，比较政府采购传统模式下 2017 年的净成本现值 3103、7954.02 万元，节约 389.31 万元。详见下表：序号政府采购传统模式净成本现值PSC 值（万元）PPP 模式净成本现值PPP 值（万元）1建设净成本现值28091.19政府股权投资02运营维护净成本现值1820.78政府运营补贴支出32243.563全部风险承担成本1381.85政府风险承担成本153.574竞争性中立调整6660.20政府配套投入支出0.00总计37954.0232397.13结论PPP 值PSC 值，适宜采用 PPP 模式政府部门每年用较少的资金投入，完成了传统方式较难实现 的大资金建设项目，与社会资本建立了良好的长期合作关系，缓 解了财政的压力，因此采用 PPP 模式从定量分析方面可以得出 “物有所值”的结论。