1、通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目 物有所值评价报告实施机构：通辽市住房和城乡建设委员会 咨询机构：中科院建筑设计研究院有限公司 二一六年八月目录第一章 报告编制的目的、方法和依据11.1 报告编制的目的11.2 论证方法11.3 报告编制的依据4第二章 项目基本情况62.1 项目名称62.2 项目类型62.3 项目建设地点与建设内容62.4 项目实施机构72.5 项目总投资7第三章 PPP 初步实施安排83.1 项目合作期（特许经营期限）83.2 项目运作方式83.3 项目投资回报机制83.4 项目公司投融资结构113.5 政2、府补贴调价机制123.6 相关配套安排123.7 社会资本方选择方式133.8 风险分配机制与框架13第四章 物有所值定性评价标准184.1 物有所值定性评价说明184.2 物有所值定性评分指标及参考标准19第五章 物有所值定性评价结论255.1 项目物有所值分析255.2 项目物有所值定性评价结论30第六章 物有所值定量分析316.1 定量分析步骤316.2 确定折现率326.3 PSC 值计算326.4 PPP 值计算366.5 计算结果37第七章 物有所值定量评价结论38附件 1：PSC 计算表39第一章 报告编制的目的、方法和依据1.1 报告编制的目的在公共服务领域推广政府和社会资本合3、作（PPP）模式，是转变 政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，也是 加快转变政府职能、打破行业准入限制、完善财政投入和管理方式和 提高财政资金使用效益的重要方式。通辽市人民政府高度重视 PPP 模式在本地区的大力推行，积极响应国家关于 PPP 领域的法规、政 策等文件要求，在本市基础设施和公共服务领域择优遴选 PPP 项目。 通辽市人民政府、市财政局、市住房和城乡建设委员会结合通辽 市政基础设施领域的供需现状，拟对通辽市主城区红光大桥建设工程 项目采用 PPP（BOT）模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市建设，提高公共服务质量和效率。 据此，本报告通过对该建设4、工程的情况介绍、PPP 模式框架及其初步实施安排的分析，经过充分调研和论证，并参照专家独立评分及 专家组评审结论性意见，对本项目开展物有所值定性评价，为通辽市 主城区红光大桥建设工程项目采用 PPP 模式运营提供书面依据和理 论报告支持，为通辽市财政部门会同市住房和城乡建设委员会进行审 议和为通辽市人民政府进行决策提供参考。1.2 论证方法物有所值（Value for Money，VFM）评价是判断是否采用 PPP 模1式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，旨 在实现公共资源配置利用效率最优化。物有所值评价应遵循真实、客 观、公开的原则。物有所值评价包括定性评价和定量评价。5、定性分析重点关注项目 采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优 化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政 策等。定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩 效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现 值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模 式能否降低项目全生命周期成本。按照关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）要求，物有所值评价具体流程如图所示。5图 1-1 物有所值评价流程1.3 报告编制的依据1、中华人民共和国预算法；2、中共中央关于全面深6、化改革若干重大问题的决定（2013年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）；3、国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336 号）；4、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）；5、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；6、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见（国发201460 号）；7、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知（财金201476 号）；8、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 的通知（财金2014113 号）；9、政府和社会资本合作项目财政7、承受能力论证指引（财金201521 号）；10、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通 知（国发201551 号）；11、通辽市主城区红光大桥建设工程可行性研究报告；12、建设项目经济评价方法与参数（第三版）；13、其他文件或资料。第二章 项目基本情况2.1 项目名称本项目名称为“通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目”（以 下简称“本项目”）。2.2 项目类型本项目类型为新建。2.3 项目建设地点与建设内容本项目起点为创业大道（303 国道）交叉口，桩号 KO+562.247， 终点为道德路,桩号 K2+306.553。详见项目选址示意图。新城区经济技术开发区科尔沁区图 2-8、1工程位置示意图本项目路线长度 1.74 米 km，路线走向基本为东西向，机动车道 面积 32927.8m2，非机动车道面积 5089.3m2，人行道面积 4934.7m2。9主要工程内容包括桥涵工程、道路工程、交通工程、排水工程、照明 工程和绿化工程。2.4 项目实施机构本项目由通辽市人民政府授权通辽市住房和城乡建设委员会作 为项目实施机构。2.5 项目总投资项目总投资为 12103.68 万元，其中工程费 10294.78 万元，工程建设其他费 1232.53 万元，预备费 576.37 万元。本项目征地拆迁费用 根据实际发生额计入项目总投资。第三章 PPP 初步实施安排3.1 项目合作期9、（特许经营期限）本项目合作期限为 10.5 年。其中，建设期为 1.5 年，运营期为 9年。3.2 项目运作方式本项目拟采用 BOT（建设-运营-移交）的运作方式与社会资本展 开合作，即：项目公司（SPV）负责本项目的优化设计、建设（内容 包括桥涵工程、道路工程、交通工程、排水工程、照明工程和绿化工 程等）、维护更新和运营。合作期满后，项目公司（SPV）将本项目 资产（设施）无偿地移交给通辽市政府或其指定机构。本项目拟采取运作方式如图 3-1 所示。图 3-1 BOT 运作模式图具体内容如下：（1）通辽市人民政府授权通辽市住房和城乡建设委员会作为本 项目的实施机构，负责项目具体实施工作。（2）10、通辽市住房和城乡建设委员会通过公平、公正、公开的竞 争方式选择社会资本。（3）通辽市人民政府授权政府方出资代表与中标社会资本方在 通辽市共同出资成立项目公司（SPV）。（4）通辽市人民政府授权通辽市住房和城乡建设委员会与项目 公司（SPV）签署PPP 项目合同，授予项目公司（SPV）对本项目 的优化设计、建设、维护更新和运营的权限；项目合作期满后，项目 公司将正常运行情况下的上述资产无偿、不设定担保地移交给通辽市 人民政府或其指定机构。（7）通辽市住房和城乡建设委员会对项目公司（SPV）制定绩 效考核机制，由通辽市财政局根据项目公司(SPV)每年绩效考核情况 支付可用性服务费和运营维护服务费。11、可用性服务费和运营维护服务 费将纳入跨年度的财政预算，并提请通辽市人大审议通过。3.3 项目投资回报机制1.本项目回报方式属于“政府付费”模式。 本项目属于城市基础设施领域，其性质为非盈利、非经营性的市政公用工程项目，适用政府付费方式。2.本项目采用政府根据绩效结果购买服务的付费模式。 根据项目特点，政府向项目公司购买本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合 绩效要求的公共服务），即政府根据项目可用性绩效和运营维护绩效 支付相应费用。其中：可用性服务费：指项目公司为本项目建设符合适用法律及合同规 定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需12、要获 得的服务收入，主要包括项目总投资及必要的合理回报；运营维护服务费：指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的 符合合同规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主 要包括本项目红线范围内的运营维护成本及必要的合理回报。可用性服务费和运营维护服务费将纳入跨年度的财政预算，并提 请通辽市人大审议通过。3.项目内部收益率确定7%。 根据市场一般收益水平并结合项目实际情况，参考同类项目数据和相关文件要求，确定本项目内部收益率7%，具体标准由政府审 议通过实施方案后，采用招标竞价确定。4. 政府付费测算 根据财政部关于印发的通知（财金201521 号）规定，本项目政府补贴测 算公式如下：1013、政府运营补贴=可用性服务费+运营维护服务费 可用性服务费=（建设总投资-政府建设出资）（1+合理利润率）/运营期（1+折现率）n其中：n 为折现年数。 运维绩效服务费=基准运维绩效服务费绩效考核系数 政府运营补贴测算公式中的具体指标取值由政府审议通过本方案后，通过竞争性磋商竞价确定。5.政府付费方式 本项目的政府付费方式，由财政局直接向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。其中，可用性服务费自项目竣工验收通过之 日起，每年支付一次；运维绩效服务费自项目竣工验收通过之日起， 每年支付一次。3.4 项目公司投融资结构本项目建设总投资预算为 12103.68 万元，最终以工程完工后决 算审计数据14、为准，分为股权投资和债务融资：（1）股权投资：又称权益性投资。股权投资为 2420.74 万元，占项目总投资的 20%；其中政府出资 242.07 万元，占项目公司 10%股权；社会资本方出资 2178.67 万元，占项目公司 90%股权。（2）债务融资：债务融资为 9682.94 万元，以补充建设资金缺 口，占项目总投资的 80%，该项负债由项目公司承担，但由社会资本 和项目公司负责落实融资任务。19通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告表 3-1项目资金来源及其比例单位：万元股权投资债务性融资政府社会资本金额242.072178.679682.94占比（%）20%80%15、3.5 政府补贴调价机制自本项目正式商业运行起，若运营成本由于耗材、人工等因素发 生变化，项目运营的政府补贴将根据项目合同中明确的调价频率和方 式进行调整。3.6 相关配套安排1.行政审批手续 政府方协助项目公司办理本项目前期工作和相关手续报批，包括项目立项核准、环评批复、土地使用权证、建设工程规划许可证、建 设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，并依法出具相关必要的 文件。2.配套设施 本项目红线范围内所有配套设施均由项目公司承担，相关费用计入项目总投资。场地红线范围外项目所需的道路、供水、排污、供电 和通讯配套等建设工程由通辽市政府根据规划另行立项建设，相关费 用不计入项目总投资。3.716、 社会资本方选择方式本项目合作伙伴的选择将根据中华人民共和国政府采购法及 相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、 竞争性磋商和单一来源采购。结合本项目实际情况，拟采用竞争性磋商的采购方式。3.8 风险分配机制与框架（一）风险分配原则1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力，此控制力具体指： 是否完全理解所要承担的风险、能否预见风险、能否正确评估风险对 项目的影响、能否控制风险的发生、风险事件发生时能否管理风险和 风险事件发生后能否处理风险所带来的危害；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.风险分担与所获得的收17、益匹配；5.由该方承担风险最有效率；6.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和 损失转移给合同相对方。（二）风险识别与分配1.社会资本承担优化设计、建造、财务和营运等风险。（1）项目前期运作风险。通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告项目的前期涵盖了项目公司成立、优化设计、顾问咨询、手续审 批、融资条件、施工准备等各个阶段，均由项目公司负责全过程运作 和管理。政府与社会资本将根据下文的风险分担框架表承担各自 风险。（2）项目建设期风险。 项目建设期风险主要包括建设工期风险、建设成本风险和建设质量风险。原则上本项目建设期风险主要由社会资本予以承担，但如遇 建设18、期内原材料成本大幅上涨（涨幅比例超过近三年平均价格 20%） 的，可由社会资本向政府方建议增加项目总投资，由政府方视具体情 况予以认可。若本项目建设工期的延误导致本项目竣工时间超过原定 时间，从而影响到项目运营期的，损失由社会资本方自行承担；项目 建设成本和质量项目公司必须有效控制，若建设成本超支,则必然影 响项目投资回收或贷款偿还（经政府同意的因工程量变更而导致的成 本超支除外）。（3）运营维护风险。PPP 项目的运营并非是完全的市场经济行为，政府对项目公司 的运营收入标准均有相应的规定和限制，故项目公司将承担项目的运 营风险。社会资本的优势在于对运行维护更具有可控性，由社会资本 来承担这些19、风险更能促使项目公司提高技术和管理水平，降低运营成 本，以保障本项目顺利的运营。2.政府承担政策、法律风险、配套投入和支付的风险。由于基础设施和公用设施建设投资大，短期内收益小，未来的风 险都是未知的，这些不仅会影响项目建设资金的筹集，也会给项目公 司造成压力。对于政治风险、法律变更风险、国有化风险等，则需要 由更有控制力的公共部门来承担，这是因为公共部门作为政府或政府 的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，处在比私人 部门更有利的位置来识别、评价和控制这些风险。故政府应承担相关政策变化产生的风险、承担项目公司正常收益 下的购买服务，以保障项目的顺利运营和社会资本方的投资收益，减 20、轻社会资本方的压力，公平合理承担项目建设和运营中的风险，以减 少摩擦，保障项目的顺利运营。3.社会资本和政府共同承担不可抗力风险等。 项目建设和运营中出现通货膨胀、不可抗力、应急风险、公众反对和未知风险时，由社会资本和政府来共同承担应对，体现出公平合 理，才能保证社会资本方和政府合作顺畅，更好的保证项目的顺利实 施。具体可由社会资本与政府方在PPP 项目合同中规定本项目调 价机制、或其他不可抗力的风险补偿机制。（三）风险分配基本框架合理的风险分配是 PPP 项目的目标，也是项目成功的一个关键 因素。根据能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原 则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一21、方承担风险。双方应在 项目全生命周期内（准备期、建设期、运营期、移交期）以上述风险分配框架为基础，具体明确各自风险承担内容，并在PPP 项目合同 明确相应风险承担安排。详见本项目的责任及风险分担框架。表 3-2 政府与社会资本风险分担框架表序号风险因素政府承担社会资本承担共同承担1政策风险1.1政府干预1.2征用/公有化1.3政府信用1.4公众反对1.4.1因项目公司施工、运营等 原因造成的扰民1.4.2非项目公司原因 造成的公众反对1.5税收调整1.6决策审批延误2法律风险2.1法律变更2.2合同文件冲突2.3第三方延误/违约2.4设施所有权3建造风险3.1优化设计不当3.2工程变更通辽市主22、城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告序号风险因素政府承担社会资本承担共同承担3.2.1项目公司原因 导致的变更3.2.2标准规范、政府提出优化 等原因导致的变更3.3完工风险3.4供应风险3.5技术风险4运营风险4.1运营成本超支4.2费用支付风险4.3社会资本能力不足5财务风险5.1利率变化5.2通货膨胀6不可抗力通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告第四章 物有所值定性评价标准4.1 物有所值定性评价说明“物有所值评价”（英文简称 VFM，Value for Money）是国际上 普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运 用政府和社会资本23、合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用 效率最优化。“物有所值定性评价”，根据财政部发布的PPP 操作指 南规定，是指对于一个项目采用 PPP 模式是否比传统操作模式更能 提高运营效率、优化风险分配、促进创新和公平竞争等优势。本项目进行物有所值定性评价将按以下步骤操作：1、明确定性评价指标参照财政部PPP 物有所值评价指引（试行）以及国内外物有 所值相关资料，本项目从全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩 效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目 规模、全寿命周期成本估算准确性、资产利用和收益等九大方面建立 起一整套完整的评价指标体系，并结合专家意见为每项评价内容设置24、 合理的权重。2、制定评分参考标准 本项目指标评价体系中的每项评价内容均依据其自身的特点和相关性做出了具体并能尽可能量化的评分参考标准，评价专家可按照 参考标准中的五个等级划分，按照百分制进行评价打分。3、定性分析评价本项目的定性分析评价由 PPP 专家依据评价参考标准，结合评价 指标体系中的各项评价内容进行独立逐项分析评价，通过百分制评分通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告法进行打分，结合权重算出各项评价内容的加权得分。4、综合汇总分析 汇总定性分析评价的加权得分，对本项目采用政府与社会资本合作模式（PPP 模式）比政府传统采购模式是否具有优势进行综合分析（60 分，即25、视为采用 PPP 模式较传统采购模式更具有优越性）。5、做出评价结论PPP 专家根据综合汇总分析结果做出物有所值定性评价的评价结 论，明确本项目是否通过物有所值定性评价。4.2 物有所值定性评分指标及参考标准关于本项目物有所值定性评分指标及参考标准，请见详见表4-1，4-2。表 4-1 物有所值定性评分指标及权重设置定性评估指标权重基本指标生命周期整合15%风险识别与分配15%绩效导向与鼓励创新15%潜在竞争程度10%政府机构能力10%融资可获得性15%基本指标小计80%附加指标项目规模5%全寿命周期成本估算准确性5%资产利用和收益10%定性评估指标权重附加指标小计20%合计100%20通辽市26、主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告表 4-2 物有所值定性评分细则编 号评价要素权重得 分加权 得分评分参考标准1全生命周期整合15%l81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护等将整合到一个合同中；对于存量项 目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护将整合到一个合同中。l 6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合 到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务或大部分非核心服务的运营、维 护将整合到一个合同中。l4160=项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不27、包括运营；或融资、 建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维 护将整合到一个合同中。l2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。l020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。评分理由：2风险识别与分配15%l81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风 险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。l6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府 与社会资本合作方之间明确和合理分28、配。l4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方 之间明确和合理分配。l2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方 之间明确和合理分配。l020l=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。评分理由：24通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告编 号评价要素权重得 分加权 得分评分参考标准3绩效导向与鼓励创 新15%l81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。l6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确。l4160=绩效指标比较符29、合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。l2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标未设置。l020=未设置绩效指标，或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。评分理由：4潜在竞争程度10%l81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如 参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。l6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预计后续通过采取措施可进一 步提高竞争程度。l4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预计后续通过采取措施可提高 竞争程度。l2130、40=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预计后续通过采取措施有可能 提高竞争程度。l020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预计后续不大可能提高竞争程度。评分理由：5政府机构能力10%l81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。l6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。l4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。l2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快31、获得。l020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。评分理由：编 号评价要素权重得 分加权 得分评分参考标准6可融资性15%l81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的 兴趣。l6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。l4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。l2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。l020=预计项目对金融机构的吸引力很差。评分理由：7项目规模5%l81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在 10 32、亿元以上。l6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。l4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 12 亿元之间。评分理由：8全寿命周期成本估 计准确性5%l81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可 能性很大。l6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可 能性较大。l4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被 准确预估。l2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。l020=33、项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。评分理由：编 号评价要素权重得 分加权 得分评分参考标准9资产利用及收益10%l81100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用项目资产增加额外收入。l6180=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用项目资产增加额外收入。l4160=预计社会资本在满足公共需求的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。l2140=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。l020=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。评分理由：通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告第五34、章 物有所值定性评价结论5.1 项目物有所值分析本报告从财政部的操作指南确定的基本框架出发，参考本报告 4.2 物有所值定性评分指标和评价标准，对本项目进行物有所值定性 分析：1、基本指标（1）全生命周期整合程度 该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。 首先，就本项目而言，其主要参与主体包括通辽市政府、通辽市财政局、通辽市住房和城乡建设委员会及社会资本方等，通过项目合 同明确各方职能。而在项目实际运作过程中，政府方可通过合同约定 对项目整个生命周期中的各阶段进行管理和把控，从而实现项目管理 的高效整合。其次，本项目采取 PPP 模式运35、作，根据 PPP 相关的法律和政策 要求，构建了一套包含PPP 项目协议、服务协议、股东协议 等完备的项目合同体系，从而整合多方主体的权利义务关系，减少实 际操作过程中的时间损耗和成本损耗。最后，本项目通过采购投资、运营方面的综合社会资本方，在实 质上实现了项目投融资和运维等运作环节的整合，降低交易成本。（2）风险识别与分配29该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分 识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。就本项目而言，初步实施方案中已按照风险分配优化、风险收益 对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制 和市场风险管理能力等要素，构建了相对合理的风险分配框36、架。其中， 项目融资、建设和运营等商业风险由社会资本承担，项目征地拆迁、 法律、审批等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合 理共担。同时，由于本项目采用竞争性磋商采购的模式，结合采购条件的 分析以及投资人资格条件的设置，本项目未来的中标社会资本在融资 和运营、管理方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因 其行政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律 方面的风险。因此综合来看，相对于政府传统采购模式，PPP 模式能 够更好的进行分担风险，有利于实现项目物有所值。（3）绩效导向与鼓励创新该指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量 和效率为导向的绩效37、标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国 产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。本项目 PPP 模式运作设计时，采用政府付费模式，以运营服务的 供给效率及质量为导向，构建绩效考核与政府付费的联动关系。在创新方面，本项目采用 PPP 模式，相比传统模式，其优势在于 充分挖掘出资本运作和技术合作的空间赋予社会资本方，通过对项目 运作边界以及关键性问题的界定，为本项目社会资本投资运营提供了一定的创新空间，因此，政府方和社会资本对本项目运作拥有一定的 灵活自主及创新性。（4）潜在竞争程度该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。 随着我国城市的发展以及城镇化的不断推进，国内公益性设施项目38、市场容量不断扩充，公益性设施领域的投资人市场日趋壮大，行业 内集聚了一批兼具资本投资与运营经验的优质投资人。因此就本项目 而言，能够完成如此体量和水准的投资人相对较多，拥有相对充足的 市场竞争者。同时，本项目回报稳定，项目初步方案中已经确定清晰的投资回 报机制，每年政府运营补贴将被纳入当地年度财政预算支出计划，这 大大提升了社会资本参与的积极度。综合来看，本项目具备较好的市 场吸引能力。（5）政府机构能力该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管 和项目执行管理等能力。本项目采用 PPP 运作后，政府将从项目“执行者”转变为项目“监 管者”，实现政府转变职能，社会资本方以其特有的39、高效运营经验结 合政府行政管理方面的天然优势，势必将优化项目服务质量。（6）融资可获得性 该指标主要考核项目的市场融资能力。在传统的政府采购模式下，政府往往需要在当期举借大量债务， 导致政府债务规模的持续性攀升，从而信用透支、融资成本上升，难 以满足政府日益增长的基础设施建设需求。相比于传统模式，PPP 模式可以缓解政府财政支出压力、平滑支 出。同时，基于目前利率下行的宏观环境和国家力推 PPP 的利好政策 环境下，本项目拥有较好的融资环境，在实际运作中可以采用收益权（收费权）质押的方式进行市场融资。2、补充评价指标（1）项目规模由于 PPP 前期运作成本较高，若项目本身体量不足而强行采用PP40、P 运作方式，则可能出现资源不经济问题。本项目总投资为 12103.68 万元，项目规模较小，但能够满足 PPP 合作的体量要求，既不至于由于规模过度导致竞争系数下降，又不至 于因为规模不足产生成本浪费。根据评分标准，可获得 41-60 分左右。（2）全生命周期成本估算准确性 全生命周期成本估算包括建设期、运营期等阶段成本估算。它综合考虑工程项目的建造成本和运营成本，从而实现科学决策，以便在 确保质量及满足使用功能的前提下，实现降低项目全生命周期成本的 目标。本项目建设投资和运营期间成本估计根据项目可行性研究报告，建设投资最终根据项目竣工决算报告，项目运营期间政府支付运营维护费最终在项目采购阶41、段将由社会资本竞投。这样操作尽量减小估算 的误差。（3）资产利用和收益本项目拟采用 BOT 模式，考虑政府每年财政支出，并考虑资产 预期寿命，合作期暂定为 10.5 年。可有效降低双方合作过程中的重 复投资概率，保证了社会资本参与的积极性和主动性，有助于提升双 方长期合作的可行性。并且本项目采用 PPP 模式运作，在一定程度上能够规避政府单方 融资、运营带来的低效问题。政府方以合理经济回报和未来资本市场 合作的补偿方式激励社会资本积极主动参与运营，可以更好地实现本 项目的社会效益。通过上述分析本项目物有所值定性分析打分结果如下：图 5-1 项目物有所值打分结果指标权重评分得分基 本 指 标全生42、命周期整合程度15%9013.5风险识别与分配15%8212.3绩效导向与鼓励创新15%8012潜在竞争程度10%808政府机构能力10%858.5融资可获得性15%8012基本指标小计80%通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告指标权重评分得分附 加 指 标项目规模5%502.5全寿命周期成本估算准确性5%783.9资产利用和收益10%828.2附加指标小计20%合计100%80.9根据本项目实际情况，经通辽市财政局会同项目实施机构组织专 家进行评审，本项目综合得分为 80.9 分，属于较高的分值。5.2 项目物有所值定性评价结论根据物有所值定性评价标准，经论证后，本项目43、综合得分为【80.9】 分。当物有所值评价得分60 分时，说明项目采用 PPP 模式在各方 面均优于政府传统采购模式，通过物有所值定性评价；物有所值评价 得分60 分时，说明项目采用 PPP 模式在某方面不优于政府传统采 购模式，未通过物有所值定性评价。综上，本项目采用 PPP 模式在各方面均优于政府传统采购模式， 引入社会资本能很好起到分担政府风险、提升服务质量、提高运作效 率、提升盈利能力等作用。本项目通过物有所值定性评价，适合采用 PPP 模式运作。30第六章 物有所值定量分析物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统采购模式 的产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命44、周期内政府支出成 本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 项目采取 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本的方法。6.1 定量分析步骤物有所值定量分析的主要步骤包括：1、根据参照项目计算 PSC 值；2、根据影子报价和实际报价计算 PPP 值；3、比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值或指数，得出定量 分析结论。PPP 值与 PSC 值两者之差即为 VFM 的量化表现形式，如图 6-1 所示。当 VFM 大于等于 0 时，说明 PPP 模式比传统采购模式更有效 率，即应该采用 PPP 模式；而当 VFM 小于 0 时，说明 PPP 模式与传 统项目经营模45、式相比，不能提高效率，不采用 PPP 模式。图 6-1 定量分析流程图转移风险竞争中立调整初始PSC自留风险VfM成本股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入PSCPPP32通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告6.2 确定折现率根据市场通行惯例，投资人通常对项目投资回报率要求在 8%-12% 之间；目前长期贷款利率为 4.9%以上，考虑到本项目较长的经营期 和投资人的合理回报，我们将本项目折现率定为 4.9%。6.3 PSC 值计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要 求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值是 PPP 项目46、物有所值定量分析的比较基准，假设前提是 采用政府传统采购模式与 PPP 模式的产出绩效相同。计算 PSC 主要考虑以下因素：一是项目全生命周内的建设、运 营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争性中立调整、风险承担 成本等。PSC 值包括初始 PSC 值、可转移风险承担成本、自留风险承担 成本和竞争性中立调整值。PSC 值计算公式如下：PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+ 自留风险承担成本6.3.1 设定参照项目根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）中 参照项目设定原则，本报告的参照项目是指假设政府采用现实可行的、 最有效的传统采购模式提供的与 PP47、P 项目相同产出的虚拟项目。设定 参照项目遵循以下原则：通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告1、参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同；2、参照项目应采用基于政府现行最佳实践的、最有效和可行的 采购模式；3、参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府也可将项 目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照 项目成本；4、参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变；5、参照项目财务模型中的数据口应保持一致。6.3.2 计算初始 PSC 值初始 PSC 值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维 护成本和其他成本等成本的净现值之和。48、初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方 收入）+其他成本1、建设成本 建设成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值项 目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产等实物和无形资产。本项目总投资为 12103.68 万元，根据项目建设进度及投入资金安排，项目启动年初投入 7262.21 万元，第一年年末投入 4841.47 万 元，以 4.9%折现率折现，建设成本为 11877.53 万元。2、资本性收益 资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益，资本性收益应从建设成本中抵49、减。33本项目采取 BOT 模式，特许经营期结束后，资产所有权归政府 或其授权机构所有，原传统采购模式与 PPP 模式在特许经营期结束资 产所有权都归政府或其授权机构，故资产残值可以忽略不计。故本项目资本性收益为 0 万元。3、运营成本 项目公司运营成本主要包括人工成本、材料成本、管理费用和其他费用，具体数据如下：1. 人工成本 人工成本由员工基本工资，奖金，五险一金及福利费组成。项目公司暂定员工为 20 人，其中管理人员 6 人，技术人员 14 人。按通辽市人均工资水平，管理人员年均工资为 6 万元/年人，技术人员年均工资为 3 万元/年人，则项目公司人工成本为 78 万元/年。2. 材料成50、本 材料成本是指为保持道路桥梁及其附属设施（包括排水养护及交通设施维修）的正常使用，对道路桥梁结构进行的维养所发生的材料 费。本项目材料成本暂按 20 万元/年计。3. 管理费用 管理费用是指为组织和管理道路桥梁及其附属设施正常运营所发生的费用，包括公司办公场所租赁费用、人员差旅费、办公费、业 务招待费等。本项目管理费用暂按 10 万元/年计算。4. 其他费用 本项目其他费用主要系上述未包含费用以外的其他项目公司当年支出的其他付现费用，主要包括项目保险费等，每年暂按 6 万元计384、第三方收入 第三方收入是指参照项目全生命周期内，假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获51、得的收入（如用户付费收 入）。第三方收入应从运营维护成本中抵减。本项目无使用者付费，无第三方收入。5、其他成本 其他成本主要包括为纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的 周边土地或商业开发收益权等。本项目无其他成本。6、初始 PSC 值计算结果综上，初始 PSC 值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本= 12653.42 万元。6.3.3 计算竞争性中立调整值计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公 共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析 中政府和社会资本能够在公平基础52、上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政 审批费用、所得税等有关税费。本项目竞争性中立调整值为 355.26 万元。6.3.4 计算风险承担成本根据表 3-2，本项目可转移风险主要系建设期间的建设风险；运 营期间面对的主要系财经风险、成本超支风险等。本报告建设期间，建设风险发生概率相对较低，本报告风险比例以建设成本的 5%进行 测算；运营期间的可转移风险按当年运营成本的 20%测算。可转移风险成本=732.09 万元。根据表 3-2，本项目政府自留风险主要系在建设期的法律风险， 政策风险，此部分风险发生概率很低，比照国外相关风险测算标准， 本报告风险比例以建设成本 53、0.5%测算；运营期承担的主要系物价变 动风险，暂按运营成本的 10%进行测算，则：自留风险成本=135.28 万元。6.3.5 PSC 值计算结果PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+ 自留风险承担成本=13876.05 万元。6.4 PPP 值计算PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风 险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照政府和社会资 本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)及有关规定 测算。根据本项目财政承受能力论证报告，本项目采用 PPP 模式政府全 生命周期内承担的责任主要是股权投资支出、运营补贴支出责54、任、风 险支出责任和配套投入支出。在项目合作期内，政府支出如下：表 6-1 本项目财政支出数额表单位：万元年份股权支出运营补贴 支出风险支 出配套性支 出非现值求 和现值求和年份股权支出运营补贴 支出风险支 出配套性支 出非现值求 和现值求和合计242.0717,626.49163.12-18,031.6813,508.31建设期242.07-60.52-302.59288.46运营期 1,629.8011.40-1,641.201,491.46 1,702.9611.40-1,714.361,485.17 1,779.7111.40-1,791.111,479.18 1,860.2211.455、0-1,871.621,473.47 1,944.6811.40-1,956.081,468.02 2,033.2711.40-2,044.671,462.83 2,126.2011.40-2,137.601,457.88 2,223.6911.40-2,235.091,453.17 2,325.9511.40-2,337.351,448.67根据上表，PPP 值（IC=4.9%）为 13508.31 万元。6.5 计算结果综上，经对本项目 PSC 值和 PPP 值的分析，测算得到项目全生 命周期 PSC 值和 PPP 值，具体计算结果如下表所示：表 6-2 物有所值指标表指标单位数值PSC 56、值万元13,876.05PPP 值万元13,508.31物有所值量值万元367.75物有所值指数%2.65%第七章 物有所值定量评价结论根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正数时， 说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量 值和指数越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大， PPP 模式越优于传统采购模式。本项目物有所值量值为 367.75 万元，物有所值指数为 2.65%，说 明本项目适宜采用 PPP 模式，且采用 PPP 模式比传统采购模式实现 价值较大。通辽市主城区红光大桥建设工程 PPP 项目物有所值评价报告附件 1：PSC 计算57、表项目合计第 0 年第 1 年第 2 年第 3 年第 4 年第 5 年第 6 年第 7 年第 8 年第 9 年第 10 年建设成本12103.687262.214841.47资本性收益0.00运营维护成本1026.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00第三方收入0.00其他成本0.00初始 PSC 非现值13129.687262.214841.47114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00114.00初始 psc 值12653.427262.214615.32103.58、6098.7694.1589.7585.5681.5677.7574.1270.66竞争性调整非现值557.310.000.000.000.000.000.0070.59179.51307.20竞争性调整值355.260.000.000.000.000.000.000.000.0048.15116.71190.40可转移风险非现值810.38605.1822.8022.8022.8022.8022.8022.8022.8022.8022.80可转移风险值732.090.00576.9220.7219.7518.8317.9517.1116.3115.5514.8214.13自留风险非现值163.1260.5211.4011.4011.4011.4011.4011.4011.4011.4011.40自留风险值135.280.0057.6910.369.889.418.978.568.167.787.417.07PSC 值13876.057262.215249.93134.68128.39122.39116.67111.22106.03149.22213.06282.2639