1、 XX市XX区XX公园及XX滨水公园建设工程 PPP 项目 物有所值评价报告目 录一、项目概况. - 3 -（一）项目基本情况. - 3 -（二）项目建设进程. - 5 -（三）项目公司股权情况.- 5 -（四）采用 PPP 模式的必要性和可行性.- 5 -1、PPP 模式的必要性. - 5 -2、PPP 模式的可行性. - 7 -二、协调机制与项目实施机构.- 8 -（一）协调机制. - 8 -（二）项目实施机构. - 9 -三、编制原则及依据. - 10 -（一）编制原则. - 10 -1、平等合作原则. - 10 -2、公平效率原则. - 10 -3、兼顾灵活. - 10 -4、维护公益2、. - 11 -（二）编制依据. - 11 -四、项目运作模式. - 13 -（一）本项目特点. - 13 -（二）本项目运作方式.- 13 -五、物有所值定性分析. - 15 -（一）分析内容. - 15 -1、增加公共供给. - 15 -2、优化风险分配. - 16 -3、提高运营效率. - 20 -4、促进创新和公平竞争.- 22 -（二）分析方法及结论.- 23 -1、指标说明. - 23 -六、物有所值定量分析. - 36 -（一）定量分析步骤. - 36 -（二）确定相关数值. - 37 -（三）PSC 值计算. - 38 -1、设定参照项目. - 38 -2、计算初始 PSC 值3、.- 38 -3、竞争性中立调整值.- 41 -4、风险承担成本. - 41 -（四）PPP 值计算. - 42 -1、股权投入：. - 42 -2、运营补贴：. - 42 -3、 风险支出：. - 44 -（五）计算结果. - 46 -（六）评价结论. - 46 -附件 1：定性分析专家评分表.- 48 -一、项目概况（一）项目基本情况1、项目名称：XX市XX区XX公园及XX滨水 公园建设工程 PPP 项目2、建设性质：新建3、建设地址：XX区4、建设规模和内容：本项目总规划面积约 398000 ，其中XX公园占地137661 ，XX滨水公园占地 260339 。XX公园种植绿地 951264、 ，铺设广场 20113 、园路 12544 、林荫停车场 5431 ，建设跨原 106 国道大桥一座，建设公共及基础服务设施 1100 （售卖亭 500，公共厕所 300 ，服务用房 150 ，管理用房 150，均为框架结构），游乐场 3347 ，亲水平台 552 ，木栈道 800 ，景观长廊 932 米，亭、廊架 4 组，景观桥 4 座，小品 20 组，浇灌系统 9589.8m，夜景亮化工程134609 。XX滨水公园种植绿地 178898 ， 铺设广场39037 、园路 23723 、林荫停车场 10271 ，建设公共及基础服务设施 2080 （售卖亭 1200 ，公共厕所500 ，服务5、用房 200 ，管理用房 180 ，均为框架结构），游乐场 6330 ，亲水平台 1043 ，木栈道 1513，景观长廊 1763 米，亭、廊架 8 组，景观桥 8 座，小品 38 组，浇灌系统 181360m，夜景亮化工程 254567 。5、项目总投资及资金来源：项目总投资约 21000 万元。资金来源：地方财政资金6、项目建设期：2 年7、主要的技术经济指标及总投资构成表 1-1 主要技术经济指标序号名称单 位数 量备 注一XX公园建设工程1绿地951262广场201133公共及基础服务设施11004园路125445跨原 106 国道大桥座16水泥用量吨16337林荫停车场54318游乐6、场33479亲水平台55210木栈道80011小品组2012亭、廊架组413景观长廊米93214景观桥座415浇灌系统m9589.8PE 管材16夜景亮化工程134609二XX滨水公园建设工程1绿地1788982广场390373公共及基础服务设施20804园路237235水泥用量吨35206林荫停车场102717游乐场63308亲水平台10439木栈道151310小品组3811亭、廊架组812景观长廊米176313景观桥座814浇灌系统m181360PE 管材15夜景亮化工程254567二总投资万元21000.00其中：建设投资万元21000.00建设期利息万元0三资金筹措21000.00地方7、财政资金万元21000.00（二）项目建设进程XX区政府及各相关部门对本项目高度重视，全力 推动各项工作顺利开展。目前，本项目的可行性研究报 告已批复完成。为促进项目尽快落地，正按照 PPP 项目 有关要求，加紧做好前期工作。（三）项目公司股权情况政府授权出资代表与中标社会资本共同组建 PPP 项 目公司，由项目公司负责本项目的投融资、建设、运营 维护等。根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本 金制度的有关通知（国发201551 号）等文件规定， 投资项目资本金比例最低为 20%40%。本项目的项目 资本金比例设置为总投资的 20%，即 4200 万元人民币。 其中政府方出资代表出资 48、20 万元，占股 10%；社会资 本方出资 3780 万元，占股 90%。（四）采用 PPP 模式的必要性和可行性1. PPP 模式的必要性（1）弥补政府财政资金的不足。本项目的资金投入 较大，通过引入社会资本，引进新的资金来源，拓宽资金来源渠道。社会资本在参与工程建设时，与政府或政 府指定机构签订协议，按要求在项目建设中投入一定比 例的资金，弥补政府财政资金的不足。（2）实践的可操作性。本项目由政府和社会资本共 同参与项目建设过程，由于社会资本在技术上的专业性， 保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周 期,使项目费用降低。（3）有利于转变政府职能。政府可以从繁重的投资、 建设、运营9、的管理事务中脱身出来，从过去公共服务的 提供者变成一个监管者角色，从而保证质量，并提高财 政资金使用效率。（4）有利于整合项目资源。利用社会资本为本项目 引进资金和服务为政府提供更多的资金、技术和管理， 将促进XX区基础设施投融资体制改革。同时，社会资 本参与本项目还能推动在XX区类似工程领域施工、设 施管理过程等方面的革新，提高运营管理效率。（5）实现风险共担，降低风险。采用 PPP 模式可以 使本项目在项目初期就实现风险共担，同时由于政府分 担一部分风险，使风险分配更为合理，减少了社会资本 的风险，从而降低了融资难度，提高了本项目融资成功 的可能性。只有当项目已经完成并得到政府批准认可后，10、 社会资本才能收回前期投资，并获得相应收益，因此有 利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险 和资金风险。政府在分担风险的同时也拥有了一定的控 制权。（6）有利于优势互补，实现共赢。本项目参与各方 整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键 作用。XX区政府或其指定机构履行其监管职责，社会 资本发挥其投融资、建设、运营管理的专业优势，双方 可以取长补短，发挥政府公共部门和社会资本各自的优 势，弥补对方身上的不足。双方形成互利的长期目标， 可以以最有效的成本为公众提供服务。2. PPP 模式的可行性本项目采取 PPP 模式来开展，具备良好的政策条件 和实践基础。2014 年以来，国11、家大力推广 PPP 模式，鼓 励吸引社会资本参与公用事业的建设和运营。成熟的政 策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项 目的顺利开展实施提供了保障和参考。（1）成熟的政策环境 国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公用事业建设和经营的政策，如国务院关于创 新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国 发201460 号）。目前，财政部、发改委及相关部委正 在全面推广和规范 PPP 模式。国务院转发财政部、发展 改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社 会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）， 鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，吸 引社会资本12、参与。2015 年 4 月，国家发改委、财政部等 六部委联合下发了基础设施和公用事业特许经营管理 办法。同时，国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对 PPP 项目的融资支持力 度。一系列政策文件的出台为市政基础设施和公用事业 的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。（2）广泛的实践基础自 2014 年以来，国内众多城市开展园林绿化领域的 建设和开发，为本项目的实施积累了大量的宝贵经验， 并形成了一批具有园林绿化项目投资和建设经验的投资 人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。（3）有效的政府保障本项目作为XX区新型 PPP 项目，得到了区政府的 高度重视，XX市XX13、区城市管理综合执法局作为项目 的实施机构为项目的顺利开展做了大量的前期工作，有 效保障项目的顺利进行。区政府将本项目中政府承担的 付费责任纳入中长期财政规划，为本项目提供财政保障， 增加了本项目对投资人的吸引力。（4）完备的前期准备工作 为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，项目立项、可研、规划、用地等前期工作已完成， 确保本项目具备采用 PPP 模式的前提条件。二、协调机制与项目实施机构（一）协调机制为加快推进XX市XX区XX公园及XX滨水公 园建设工程 PPP 项目政府和社会资本合作，建议成立 PPP 领导小组，以保障项目和推进工作顺利实施。PPP 领导 小组负责全区政府和社会14、资本合作项目的统筹和决策，建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。 领导小组由常务副区长任组长，区财政局、区发改委、区城管局、区物价局、区环保局、区国土局等相关 部门负责人组成。领导小组主要负责项目评审、组织协调和检查督导 等工作，配合咨询机构尽职调研和资料搜集，建立协调 推进机制实现简化审批流程、提高工作效率的目的。（二）项目实施机构XX市XX区城市管理综合执法局（以下简称“XX 区城管局”）为项目实施机构。XX区城管局负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作；建立政 府和社会资本合作项目支付台账；项目实施后将项目采 购资格预审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、 季报15、年报及对项目进行中期评估报告等资料报财政部 门备案；及时向领导小组报告工作进展情况；承办领导 小组交办的其它工作。三、编制原则及依据（一）编制原则1.平等合作原则 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在 合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护 PPP 项目 各参与方的合法权益。在 PPP 模式下，政府与社会资本 是基于 PPP 项目合同的平等法律主体，双方法律地位平 等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上 订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。 但是由于社会资本方具有相对较为丰富的投融资经验和 行业运作经验，本身具16、有这种信息优势。对此，政府方 应该在项目准备阶段先明确自己的合作目标和合作要 求，以应对合作过程中可能出现的各种事件，顺利实现 自身目标。2.公平效率原则在 PPP 项目方案中要始终贯彻物有所值原则，在风 险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政 府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供 给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、 方式和投资回报机制时，统筹考虑社会资本方的合理收 益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力， 防止任何一方因此过分受损或超额获益。3.兼顾灵活鉴于 PPP 项目的生命周期通常较长，在制定 PPP 项目方案时既要充分考虑项目全生命周期内的17、实际需求， 保证方案内容的完整性和相对稳定性，也要根据实际情 况合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内 容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合 同转让）的灵活调整机制，为未来长达 10 年的合作合同 执行期预留调整和变更空间。4.维护公益在 PPP 项目方案中建立履约管理、行政监管和社会 监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共 利益。PPP 项目方案中除应规定社会资本方的绩效监测 和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和 介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政 府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效 的项目信息公开和公众监督机制。（二）18、编制依据1、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见（国发201460号）2、基础设施和公用事业特许经营管理办法（国 务院第25号令）3、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发 改投资20142724号）4、关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作 有关工作的通知（发改投资2014445号）5、国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实 施政府和社会资本合作项目工作导则的通知(发改投资20162231号)6、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问 题的通知（财金201476号）7、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692号）8、关于在全省公共服务领域推广政府和19、社会资本 合作模式实施意见的通知（冀政办发201536号） 9、关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）10、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）11、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作 的通知（财金2014156号）12、关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的 通知（财金2015167号）13、关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的 实施意见（冀政2014125号）14、XX市城市总体规划（2008-2020）15、XX公园及XX滨水公园建设工程可行性 研究报告及相关批复文件四、项目运作模式（一）本项目特点XX20、市XX区XX公园及XX滨水公园建设工程PPP 项目有如下特点：（1）本项目主要建设内容包括XX公园占地 137661，XX滨水公园占地 260339 ，属于新建项目。（2）本项目投资规模较大，由社会资本方负责融资 工作可以大大降低政府财政压力，政府仅需对项目进行 必要的付费。（3）本项目对运营维护过程的技术专业性以及管理 水平的要求较高，需要社会资本方参与。（4）本项目与XX区的长远规划相配套，运营周期 较长，选定社会资本方后由其进行运营维护。（二）本项目运作方式根据关于市政公用领域开展政府和社会资本合作 项目推介工作的通知（财建201529 号）、政府 和社会资本合作模式操作指南（财金20121、4113 号） 等文件精神，城市基础设施可实行建设施工、运营维护 管理一体化的经营方式。根据本项目特点，综合考虑本项目收费定价机制、 项目投资收益水平、风险分配基本框架、投融资需求等 因素，XX市XX区XX公园及XX滨水公园建设工程 PPP 项目为市政基础设施新建项目，拟采取 BOT（建设运营移交）的运作方式。项目的合作期限为 10 年，其中建设期 2 年，运营期8 年。项目公司在合作期内负责本项目的建设、投融资、 运营维护和后期的更新改造。在运营维护期内，政府通 过运营维护绩效考核方式向项目公司支付运营补贴维持 项目可用性所进行的运营维护。五、物有所值定性分析（一）分析内容定性分析重点关注项22、目采用 PPP 模式与采用政府传 统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分 配、提高效率、促进创新和公平竞争等。1.增加公共供给本项目采取 PPP 模式，不仅可以减轻XX区政府债 务负担，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务 的干预，有利于项目的总体规划和监管；对社会资本来 讲，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经 济的活力；对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专 业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。（1）有利于增加基础设施公共服务供给 本项目总投资为 2.1 亿元，完全依靠政府财政资金运营维护本项目存在一定压力，不利于其它各项支出的合 理安排。而通过采用 PPP 23、模式，引入社会资金参与本项 目投融资和运营管理，政府无需在当前为运营维护等付 出全额资金即能保障项目的建设。项目的有效运营维护 管理，将有利于优化城市框架、完善城市基础设施，也 有利于改善居民生活环境，美化城市形象，提升投资环 境。（2）有利于合理分配各行业各领域的公共服务供给 基础设施和公用设施各个领域适合采用 PPP 模式 的，均可以引进社会资本参与投融资和运营管理，既可 以利用市场机制配置资源，同时又在政府对各个公共服务领域的合理管控下，合理分配基础设施的行业比例， 保证各个领域公共服务的合理供给。2.优化风险分配在本项目中，PPP 模式与传统政府采购模式相比， 可以在一定程度上优化项目24、的风险分配。传统政府采购模式是指国家各级政府为从事日常的 政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性 资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。在传统 政府采购模式下，部分地由于决策及其它原因，导致政 府分担较多的风险。在 PPP 模式下，按照风险分配优化、风险收益对等 和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在 政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制，减少不 必要的交易成本，提高项目运作效率。下面将从政治风险、法律风险、土地取得风险、融 资风险、运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对 PPP 模式和传统政府采购模式进行比较，评估 PPP 模式 对本项目风险分配的优化。（1）政25、治风险 政治风险一般是指战争、入侵政府部门对项目设施实行的征收、征用、国有化、政府违约等事件造成的风 险。在传统政府采购模式下，政府违约以及政府部门对 项目设施实行的征收、征用、国有化等造成的风险多数 由社会资本承担，其余政治风险由政府部门承担，合作双方对风险理解的不一致，不利于双方合作的进一步开 展。在 PPP 模式下，由政府部门引发的政治风险，可由 政府部门给予社会资本合理补贴，而不可抗力范畴的政 治风险难以掌控和预料，可由政府方与社会资本共同承 担。（2）法律风险 法律风险是指国家和地方法律法规政策发生重大变化所引起的风险。对于本项目而言，法律风险主要是指 国家、河北省和XX市法律法规政26、策的变更导致的风险， 如园林绿化工程相关规范的变化、税种和税率的变化等。 一般情况下，法律风险的发生，往往会引起项目投融资、 运营成本的变化，从而影响政府支出和社会资本获利数 额的增加或减少。在传统政府采购模式下，运营阶段的法律风险一般 由社会资本承担，增加了社会资本对于政府部门在发生 法律变更时占据优势地位的担忧，不利于双方的互信互 利，同时可能导致社会资本增加风险溢价的要求、增加 政府支出。在 PPP 模式下，一般通过明确权责，由风险的引起 方承担相应支出，并可以通过双方协商进一步优化分配。 例如，对于本项目而言，对项目公司税收等方面的法律 变更，导致项目公司实际收入减少可由政府方承担；对27、 项目园林绿化维护标准等方面的要求提高，导致项目公 司必须投入改造费用或增加运行成本的风险可由双方协商分配。通过协商确定法律风险承担主体后，其执行变 更的费用会相应减少，利于报价的合理化。（3）土地取得风险 土地取得风险是指因土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项 目所需土地的风险。在传统政府采购模式下，土地取得风险的承担主体 并不明确，一般由社会资本承担土地取得风险，使社会 资本的风险成本提高，进而要求获得更高的收益回报。 在 PPP 模式下，可由政府与社会资本协商，共同承 担土地取得风险或由政府部门承担。如果满足以下条件之一，则建议由政府部门承担土地取得28、风险：（a）政府部门希望能保留土地的使用权，并且有一 定的限制或责任；（b）土地审批手续较为复杂，征地拆迁难度较大等。 本项目中，项目公司无偿使用划拨土地，享有项目设施的运营及维护等所有权益。合作期结束后，项目公 司应在移交日采取所有必要的措施和行动（包括签订先 关文件），在完好、能正常运营、无债务、无设定抵押 担保的条件下，向政府或政府指定机构无偿移交项目设 施的运营及维护等所有权益。因此，可由政府部门承担 土地取得风险。（4）融资风险 融资风险主要指项目公司无法应当按照项目协议的规定及时融到足够的资金、无法按期偿付债务等。在传统政府采购模式下，社会资本几乎完全承担融 资风险，进而要求更高的29、回报。在 PPP 模式下，政府可以从行政上加强监管，全过 程参与项目的审计工作，督促项目按期实施。在选择社 会资本时，应当注意考察其资金实力，在具体实施项目 过程中为项目公司融资提供便利，有利于提高项目的融 资风险承担能力。（5）运营风险 运营风险主要指项目公司在项目运营中由于的收益不足、配套设备服务提供、市场需求变化、收费变更等 原因所产生的风险。在传统政府采购模式下，运营风险的承担主体主要 取决于政府是否购买社会资本的运营服务，这提高了政 府购买成本，不利于双方合作的进一步开展与社会资本 的技术及管理经验的引进。在 PPP 模式下，一般主要由社会资本来承担本项目 的运营风险。社会资本具有较30、好的运营和风险管控能力， 可以建立有经验、有技术的管理队伍，进而提升服务水 平、提高运营效率、降低运营成本。（6）自然风险 自然风险主要是指天灾、大规模流行病、饥荒或瘟疫等不可抗力、自然环境破坏风险等。 在传统政府采购模式下，自然风险一般分阶段分配到政府部门和社会资本之间，在出现风险时由一方完全 承担，会增加其应对风险的压力，缺乏风险共担机制，降低风险承担能力。在 PPP 模式下，往往由社会资本承担自然环境破坏 风险，其余可由双方协商共同承担，因而提高了双方应 对自然风险的能力。（7）经济风险 经济风险包括：利率风险、汇率风险、市场风险、通货膨胀风险等。 在传统政府采购模式下，经济风险主要由项31、目协议中规定的项目合作的一方承担，这会增加该方的风险成 本。在 PPP 模式下，可以通过双方协商优化经济风险分 配。在 PPP 模式下，一些项目的部分经济风险完全由社 会资本来承担，也有一部分项目确定了相关边界条件， 在这个边界条件范围内，由社会资本来承担，超出边界 条件的规定，由政府承担。例如，可以确定相关边界条 件，当经济指标变动在设定范围之内，由社会资本来承 担；当变动超过该限度，则应该由政府来承担，承担方 式可以是补贴等多种形式，以降低社会资本面临的利率 风险，保障其合理的收益。3.提高运营效率对于本项目来说，PPP 模式与传统政府采购模式相 比，可以在一定程度上提高项目的运营效率。相32、较传统政府采购模式，采用 PPP 模式更具有激励 优势。主要表现在以下方面：（1）降低成本传统政府采购模式在做项目评估时往往只评估项目 本身的现金流，并没有揭示项目可以节省的成本，而 PPP 模式能够衡量项目相较传统政府采购模式所降低的投资 及运营成本，促进项目各阶段的协同努力。在 PPP 模式下，由于项目公司被授予长达 10 年的合 作期的运营责任，项目公司将会站在项目全生命周期收 益最大化的角度考虑问题，通过合理安排投资和加强管 理提高运营维护质量，降低运营维护成本，并实现运营 效率的优化。（2）提高投融资效率，降低财政风险 在投融资方面，传统政府采购模式主要会遇到以下问题：一是投资效率不33、高，各部门“分工但不一定协作”， 导致项目规划和设计整体和项目全周期的需要统筹不 够，决策不够科学，投资效率较低；二是政府需要在当 期举借大量债务，导致债务增加，可用于融资的资源减 少，信用透支，融资成本上升，后劲不足，难以长期持 续发展。采用 PPP 模式能够较好的解决上述传统采购模式的 问题。首先，在当前的政策环境下，实施机构协助项目的 部分融资，解决项目整体融资问题。其次，社会资本将统筹考虑项目前期规划设计到后 期运营等全生命周期的各项工作，做好各个阶段科学决 策、统筹管控。第三，采用 PPP 模式，可以减少政府财政支出压力，平滑支出，降低金融风险。第四，PPP 项目涉及银行贷款、股权融34、资、基金等 外部融资行为，各资金借出方将采取有效途径约束项目 公司的行为，促进运营效率提高。（3）促进价格规制合理化在 PPP 模式下，采取合理的价格规制，有利于实现 政府部门和社会资本双方风险共担和利益共享。对政府 而言，合理的价格规制能够保证合作关系运作的有效率， 保护公众利益，使政府资源能有效的分配到合适的领域。 对社会资本而言，合理的价格规制有利于保护社会资本 的合法收益，提高社会资本参与公共服务领域的积极性。4.促进创新和公平竞争采用 PPP 模式，不仅可以促进运营管理的创新，同 时促进社会资本的公平竞争、降低政府采购成本。主要 表现在：一是有利于促进创新。PPP 模式下，通过广泛选35、择 合格的社会资本投资本项目，政府可以优中选优，只有 那些综合实力最强的社会资本才能入选。这将有利于打 破地区封锁和行业垄断，促使社会资本加强管理，改进 技术，节约成本，进而提高本项目的建设和运营维护水 平。二是有利于公平竞争。PPP 模式强调对社会资本选 择的竞争性和公平性。本项目通过公开招标方式选择社 会资本，在指定媒体上公开发布项目信息，有利于吸引 较多的投资人参与竞争，降低项目采购成本，使公众和政府获得最优利益。（二）分析方法及结论定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及 其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。 基本指标分别是全生命周期整合程度、风险识别与分配、 绩效导向36、与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、 可融资性，六个基本指标的合计权重为 80%。根据项目 特点，另选取全生命周期成本测算准确性、主要固定资 产种类、行业示范性三个指标作为附加指标，经过与当 地财政局沟通权重分别取 10%、5%、5%，合计权重为 20%。1.指标说明（1）基本评价指标1）全生命周期整合程度 该指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分 整合。就本项目而言，在项目全生命周期内，项目公司成 立之前，政府方主要负责项目选址、立项、用地预审、 环评、可研等前期工作；项目公司成立之后，由项目公 司负责剩余的前期工作，政府方协助并做好其37、负责前期 工作手续的交接。项目公司统一负责设计、投融资、建 造、运营和维护等环节，有利于改变政府传统采购模式 下项目从设计到建设投产的各环节相对割裂的状态。项 目公司整合相应资源，从项目建设运营的全生命周期出发，在项目建设初期和设计阶段就考虑到了采购、施工 和后期运营管理的相互配合，避免了设计、采购、施工 和运营的矛盾，进而有利于缩短建设工期、节约建设投 资、提高项目服务的质量和效率。总的来说，通过 PPP 模式，本项目有效整合了全生 命周期内的设计、投融资、建造、运营和维护等各个环 节，可以确保项目全生命周期内的质量和效率，有效地 增加公共服务供给。2）绩效导向与鼓励创新 该指标主要考核是否38、建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是 否落实节能环保、支持本国产业、促进中小企业发展等 政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。就本项目而言：绩效导向：项目公司所提供的设计、投融资、建设、运营、维护等服务需要符合 PPP 项目合同约定的性 能标准和运维标准。政府方通过建设期绩效考核、运维 阶段绩效考核以及移交验收等方式对项目实施动态监 管，并按照考核结果向项目公司支付相关费用。在建设 期，项目实施机构将对工程承包方在工程质量、工期、 安全生产、文明施工及环境保护等方面进行监管。在运 营维护期，项目实施机构对项目公司在项目运营维护、 服务质量等方面的表现进行考核39、，运营维护期考核采取 常规考核和临时考核相结合的方式，政府方采用基于绩 效考评结果的付费机制完成对项目监管，当绩效考核结果低于一定标准时，政府方按照绩效 考核标准从政府付费中扣除相应金额，形成科学合理的 绩效导向，激励社会资本通过技术创新和运用科学的管 理方法，提高项目建设质量和运营效率，实现项目的物 有所值。 政府采购政策落实。本项目采购程序将严格遵循中华人民共和国政府采购法、中华人民共和国招 投标法等法律及相关规章制度，同时在XX区财政局、 住建局、法制办等相关部门的审核、监督下保证项目合 法合规执行。根据项目采购需求特点，本项目将采用公 开招标方式选择社会资本方。社会资本方应严格按照有 40、关法律和法规要求，进行项目施工、监理、设备采购及 安装等招标。同时，为更好的贯彻落实国务院关于进一步促进 中小企业发展的若干意见、政府采购促进中小企业 发展暂行办法等促进中小企业发展的政府采购政策， 在社会资本采购条件设置方面对注册资本金、资产总额 等反映供应商规模的条件未设置门槛，以给予有相关运 营经验和能力的中小企业更多参与项目的机会。因此， 本项目能够较好的落实促进中小企业发展等政府采购政 策。 鼓励创新。在本项目产出说明中主要规定了项目公司应付产出的规格要求，而未对实施过程提出具体要 求。本项目采取 PPP 模式运作后，在符合绩效考核的前 提下，社会资本能够通过管理创新、技术创新、组织41、创新等方式提高运营服务质量，降低运营成本，增加项目 造血功能，从而有利于降低政府付费。3）风险识别与分配 该指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分 配。原则上，PPP 模式下项目建设、融资、财务和运营 维护等商业风险由项目公司承担，政治、法律、政策等 风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合 理共担。在本项目中，按照 PPP 项目最优风险分配原则， 并综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风 险管理能力等因素，对项目风险在政府和社会资本（项 目公司）间进行了合理分配。总的来说，本项目采用 PPP 模式，通过项目风险管 理识别、确42、认并分类风险，在政府方和项目公司之间合 理分配风险，从而实现物有所值。4）潜在竞争程度 该指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。从行业角度来看，本项目的建设符合关于进一步加 强城市基础设施建设工作的政策要求，具有重要的战略 意义和良好的发展前景，对社会资本具有一定的吸引力。 此外，关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本 合作工作的通知（财金201690 号）提出各级财政 部门要联合有关部门，继续坚持推广 PPP 模式“促改革、惠民生、稳增长”的定位，切实践行供给侧结构性改革 的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供 给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡 转变。要43、以改革实现公共服务供给结构调整，扩大有效 供给，提高公共服务的供给质量和效率。要以改革激发 社会资本活力和创造力，形成经济增长的内生动力，推 动经济社会持续健康发展。从项目本身来看，有了政策文件的支撑，项目将引 起社会资本或其联合体之间相互竞争的潜力。5）政府机构能力 该指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。就本项目而言： 政府 PPP 理念。 为适应投融资发展新常态，XX区顺应政策要求，积极创新公共产品供给模式，在实践中大力推广和运用 PPP 模式，引导社会资本参与城市基础设施投资和运营。 并鼓励和吸引社会资本参与到县城建设中来，缓解财政 压力，破解资金44、难题。同时通过现有项目的操作、实施， 财政、住建、发改、环保、国土等部门和单位对 PPP 项 目意义和工作流程都有深刻的认识。就本项目而言，本项目通过政府与社会资本合作， 一方面政府可以从公共服务的供给者转变为监督者，同 时建立现代财政制度，并促进自身监管能力的提高；另一方面可以充分发挥和利用社会资本在园林行业 的技术经验和创新激励等优势，提高资金使用效益，增强公共服务供给能力，优化公共服务供给质量和效率。 政府 PPP 运作能力在 PPP 项目运作和监管方面，县政府对于本县的 PPP 项目给予高度重视，不断加大各部门和单位的项目 执行力度，对项目前期准备、项目实施和项目采购等全 流程进行严格45、的质量监管和进度把控。在本项目实际操 作中，县政府授权县环保局作为项目实施机构，全面负 责项目的准备、实施、采购和监管，同时明确各职能部 门的职责，做到责任明确、分工合理，本项目也将充分 利用履约管理、行政监管和公众监督等多种监管方式保障项目正常 顺利实施，通过签署PPP 项目合同，明确规定各方 的权利和义务，为政府方对项目进行监管提供法律保障 和依据。6）可融资性 该指标主要考核项目的市场融资能力。在国家加强地方政府债务管理、推广 PPP 模式的背 景下，作为融资机构本身就表现出了对 PPP 项目的融资 意愿。而且，XX区财政等部门一直与各类融资机构保 持良好的关系。本项目自有资金占总投资的46、比例不低于 20%，其余资金通过银行贷款等债权融资方式解决。项 目回报机制采用政府付费方式，政府支出义务将纳入财 政预算，因此，对金融机构而言，本项目收益来源有保 障，不良贷款风险低，加之政府采购要求社会资本方具 备较好的资质和信誉，因此，该项目的可融资性较好。（2）附加指标1）全生命周期成本测算准确性 该指标主要考核项目全生命周期成本能否得到充分理解和识别，以及成本能否准确测算。 本项目全生命周期成本可分为项目建设成本、运营维护成本和或有风险造成的额外成本。在项目前期准备 阶段，项目建设投资依据具有类似业绩及相关资质条件 的研究院编制的可研，对建设成本及费用的明细类目进 行了详细的测算，并出47、具正式的可研，以辅佐项目的成 本估计。项目运营维护成本通过聘请专业机构，结合可 研数据及本项目具体情况进行分析、测算、论证得出本 项目的运营维护成本，较为符合实际。对于项目风险成 本，本项目通过在实施方案中设置合理的风险分配机制， 明确项目合作主体双方的权责来有效规避或控制或有风 险带来的损失，实现项目全生命周期的风险管理。（2）主要固定资产种类 该指标主要考核项目包含资产种类多少，是否能发挥社会资本的技术管理优势。 本项目资产包括土地资产、建设工程资产及相关配套设施设备。总体来说，项目包含资产种类较多，采取 PPP 模式有利于充分发挥社会资本的管理优势和技术优 势，从而提高项目运作效率和服务48、质量。（3）行业示范性 该指标主要依据项目是否起到行业示范作用的可能性以及成为行业标杆的可能性。XX区城市管理综合执法局会同筑城河北建设投资 咨询有限公司根据项目具体情况，选取物有所值评价专 家，组成由工程技术、金融、项目管理、财政、法律等 各领域 7 名专家在内的专家小组，并召开专家小组会议， 得到项目评分结果，形成专家小组意见。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析， 适宜采用 PPP 模式。具体情况如下：XX区城市管理综合执法局会同筑城河北建设投资 咨询有限公司根据项目具体情况，选取物有所值评价专 家，组成由工程技术、金融、项目管理、财政、法律等 各领域 7 名专家在内的专家小组，并49、召开专家小组会议， 得到项目评分结果，形成专家小组意见。专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析， 适宜采用 PPP 模式。具体情况如下：表 5-1 PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准编号指标评分参考标准81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同全生命周中。1期4160=项目资料50、表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，整合程度但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大2风险识别与分配部分主要风险可以在政府与51、社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。3绩效导向 与鼓励创 新6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确4160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰52、明确，缺乏 部分关键绩效指标。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确。81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期4潜在竞争 程度后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期 后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期53、后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。编号指标评分参考标准5政府机构 能力81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强 的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能 力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构54、的 PPP 能力 欠缺且难以获得。81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。6可融资性4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认7全生命周 期成本测 算准确性识，并且被准确预估的可能性较大55、。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认 识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。81100=项目的资产种类在三个以上。6180=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。8主要固定 资产种类4160=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。2140=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。020=项目只包括一个较为简单的资产。81100=预计项目具有很好行业示范性，项目成立并实施后56、成为行业标杆。6180=预计项目具有行业示范性，项目成立并实施后起到行业参照作9行业示范 性用。4160=预计项目起到行业示范作用的可能性一般，成为行业标杆的可能 性一般。2140=预计项目起到行业示范作用的可能性较小，成为行业标杆的可能性较小。020=预计项目能够在行业中达到基本水平，不能起到行业标杆作用。表 5-2 PPP 项目物有所值定性分析专家评分表（见附件 1）指标权重评分基本指标全生命周期整合程度15%绩效导向与鼓励创新15%风险识别与分配15%潜在竞争程度15%政府机构能力10%可融资性10%基本指标小计80%附加指标（不少于三项）全生命周期成本测算准确性10%主要固定资产种类557、%行业示范性5%附加指标小计20%合计100%专家签字：年月日表 5-3 PPP 项目物有所值定性分析专家意见表表 5-4 PPP 项目物有所值定性分析评分结果计算表指标权重A得分 B（专家打 分总和/专家数）加权分 C=BA基本指标全生命周期整合程度15%83.7112.56绩效导向与鼓励创新15%84.4312.66风险识别与分配15%85.4312.81潜在竞争程度15%85.7112.86政府机构能力10%84.298.43可融资性10%82.148.21基本指标小计80%505.7167.54附加指标（不少于三项）全生命周期成本测算准确性10%78.577.86主要固定资产种类5%858、24.10行业示范性5%82.144.11附加值指标小计20%242.7116.06评分结果100%83.60经过专家小组的评定，XX市XX区XX公园及冀 午渠滨水公园建设工程 PPP 项目物有所值定性分析得分 为 83.60 分，通过论证。六、物有所值定量分析（一）定量分析步骤物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传 统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值） 与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式 能否降低项目全生命周期成本。图 6-1 物有所值定量分析模型（1）根据参照项目计算 PSC 值；（259、）采用 PPP 模式政府建设运营成本和政府自留风 险计算 PPP 值；（3）比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。PPP 值小于 PSC 值的，项目 转入准备阶段，否则不宜采用 PPP 模式，应从当地 PPP 项目目录中剔除。（二）确定相关数值根据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受 能力论证指引的通知（财金201521 号）第十七条：“年 度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地 方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系 数参考国债收益率确定。经网上查询，2017 年 4 月 5 日 中国国债收益率：10 年期收盘价格为 3.62%，360、0 年期收 盘价格为 4.00%。另外，考虑到市场因素和经济增长因 素，结合市政公用行业情况，本项目的折现率选定为 4.90%。表 61项目基础数据表序号科目填写数据单位1项目建设总投资额21000万元2政府投资420万元3建设期2年4建设期利息833.28万元5运营期8年6正常年经营成本280.61万元7所得税率25%8PPP 模式下政府承担风险比例15.00%9合理利润率6.10%10折现率4.90%11公共财政预算预计增长率14.77%（三）PSC 值计算PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目 产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期 成本的净现值。PSC 值=初61、始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风 险承担成本+自留风险承担成本1.设定参照项目根据政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）中参照项目设定原则，设定本项目的参照项目 如下：（1）参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围 和标准相同；（2）参照项目与 PPP 项目财务模型中的数据口径保 持一致，项目采用政府付费模式，相关数据参照项目可 行性研究报告中数据；（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有 效和可行的采购模式；（4）参照项目的内容不一定全部由政府直接承担， 政府可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外 包成本计入参照项目成本；（5）参照项目的各项假设和特征在计62、算全过程中保 持不变。2.计算初始 PSC 值初始 PSC 值=（建设成本资本性收益）+（运营维 护成本第三方收入）+其他成本（1）建设成本：项目总投资 21000 万元，建设期 2 年，按每年投资比例进行折现（以运营期年初作为现值 时间轴），建设成本现值计算如下：10500 (1+ 4.9%)+10500 (1+ 4.9%)2 = 22568.71本项目建设成本现值为 22568.71 万元。（2）资本性收益：资本性收益一般包含国家投入1； 国有土地转让净收入2；受赠财产；资本溢采3；资产增 值4；投资增值5。本项目不存在这五部分的收益。（3）运营维护成本：项目运营期内政府所需支付的 管理费63、用，根据财务测算结果，主要包含经营成本和财 务费用。表 6-2 本项目运营维护成本表年份支出2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年2026 年运营维护成本(万元)00281281281281281281281281运营维护成本 现值（万元）268255243232221211201191- 40 -10经营成本运营维护成本现值= =+=1821.01 万元n （1 14.90%）n（4）第三方收入:本项目的第三方收入为 0。（5）其他成本：主要包括为纳入建设成本的咨询服 务费用等交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及64、为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收 益权等。本项目不存在其他成本。综上所述，本项目的初始 PSC 值为： 初始 PSC 值=22568.71 万元+1821.01 万元=24389.72 万元3.竞争性中立调整值 竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政 府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得 税等有关税费。根据相关数据测算，本项目的竞争性中 立调整值为 517.23 万元。4.风险承担成本由于本项目的风险概率和风险后果值难以预测，因 此风险承担成本采用比例法计算。项目风险占项目投资 的 5%和项目运营风险的 5%。即2165、000 5% + 280.61 5% 6 = 1134 .18本项目的风险成本为 1134.18 万元。综上，PSC 值=24389.72 万元+517.23 万元+1134.18万元=26041.13 万元。（四）PPP 值计算根据财政部 21 号文中所述，PPP 值由股权投资、运 营补贴、风险承担、配套投入组成。1.股权投入：2100020%10%=420 万元股权投资支出现值计算：210 (1 + 4.5%)2 + 210 (1 + 4.5%) = 448.78万元2.运营补贴：项目全部建设成本 （1+ 合理利润率）（1+ 年度折现率）n当年运营补贴支出数额 =财政运营补贴周期（年）+ 66、年度运营成本 （1+ 合理利润率）第 n 年运营补贴支出数额=(21000 - 420) (1+ 4.9%)n (1+ 6.1%) 8+ 280.61 (1+ 6.1%)表 63 政府运营补贴支出表单位：万元年份补贴说明2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年2026 年合计政府逐年补贴年值3161330134483603376539354113430029625政府逐年补贴现值3025302330223021302130213022302324179政府运营补贴支出=24179 万元- 43 -3.风险支出：政府风险承担比例为 15%即（2100067、5%+280.615%6）15%=170.1 万元4.配套投入:本项目配套投入支出责任主要指建设用土地实物投 入和已完工程投资，为降低项目运营成本支出，减少财 政负担，已经到位的XX区政府配套土地投入，不作为 项目资本，故不考虑配套投入支出责任。本项目 PPP 值=448.78+24178.66+170.1=24797.54 万元- 44 -表 6-4 项目 PPP 值表单位：万元年限项目2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年2022 年2023 年2024 年2025 年2026 年政府投资支出21021000000000政府辅助支出0000000000政府运营支出0068、31613301344836033765393541134300政府支出年值（上述值合计）21021031613301344836033765393541134300政府逐年支出 现值22921930253023302230213021302130223023政府逐年支出 年值24627政府承担风险170PPP 值24798- 45 -（五）计算结果PSC 现值PPP 现值=26041.13-24797.54=1243.59 万元（六）评价结论综上所述，本项目的定量评价数据如下表所示：表 6-5 项目物有所值定量评价分析表序号因素分类PSC 相关计算数据数值（单位：万元）一、PSC 值计算1.1初始因素建设成本现值225691.2运营维护成本现值18211.3第三方收入现值01.4政府补贴成本现值01.5初始 PSC 值243902.1竞争性因素税费5172.2风险11343PSC 值26041二PPP 值计算1运营补贴经营成本现值246272风险成本风险成本1703PPP24798三物有所值评价1物有所值量值万元12442物有所值指数%5%根据物有所值评价要求，当物有所值评价量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式，否则不宜采用 PPP 模式。本项目物有所值量值和指数均为正，说明项目适宜 采用 PPP 模式。