1、 睢阳区区域路网改造 PPP 项目 财政承受能力论证分析报告 实施机构:睢阳区交通运输局 咨询机构:河南省交通规划设计研究院股份有限公司.二 O 一七年三月 睢阳区区域路网改造 PPP 项目 财政承受能力论证分析报告 编 制 单 位：河南省交通规划设计研究院股份有限公司 咨询证书等级：甲级 发 证 机 关：中华人民共和国国家发展和改革委员会 证 书 号：工咨甲 12020070043 i 目目 录录 1 项目实施机构项目实施机构.1 1.1 项目名称项目名称.1 1.2 项目实施机构项目实施机构.1 2 项目基础信息项目基础信息.2 2.1 项目概况项目概况.2 2.2 项目建设背景及必要性项2、目建设背景及必要性.3 2.2.1 项目建设背景.3 2.2.2 项目建设必要性.9 2.3 经济技术指标经济技术指标.10 2.3.1 项目工程方案与建设规模.10 2.3.2 投资估算.13 2.3.3 建设技术标准.14 2.4 采用政府和社会资本合作（采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作的必要性和可行性模式运作的必要性和可行性.17 2.4.1 采用 PPP 模式的必要性.17 2.4.2 采用 PPP 模式的可行性.18 2.5 项目运作的目标和意义项目运作的目标和意义.19 2.5.1 引入社会资本，激发经济活力和创造力.19 2.5.2 引进先进技术和管理经验，提高公路管理效3、率.20 2.6 项目公司设立项目公司设立.20 2.7 项目运作模式项目运作模式.20 2.7.1 运作模式.20 2.7.2 项目前期工作.22 2.7.3 项目建设.22 2.7.4 项目竣（交）工验收.23 2.7.5 项目运营维护.23 2.7.6 项目资产的形成和移交.23 3 风险识别与分配风险识别与分配.25 3.1 风险分配原则风险分配原则.25 ii 3.2 风险分配标准流程风险分配标准流程.25 3.3 主要风险说明主要风险说明.28 3.3.1 完工延误风险.28 3.3.2 项目融资风险.29 3.3.3 设计变更风险.30 3.3.4 建设成本超支风险.30 3.34、.5 建设质量风险.30 3.3.6 运营维护超支风险.31 3.3.7 建设期主要材料价格波动风险.31 3.3.8 因物价浮动导致日常维护费用浮动风险.31 3.3.9 法律政策变化风险.31 3.3.10 不可抗力风险.31 3.3.11 项目审批风险.33 3.3.12 政府征收、征用风险.33 3.3.13 项目移交风险.34 4 政府补贴方案和项目效益分析政府补贴方案和项目效益分析.35 4.1 测算说明测算说明.35 4.2 政府补贴方案政府补贴方案.35 4.3 项目拟定融资方案项目拟定融资方案.39 4.4 项目收入来源项目收入来源.39 4.5 相关税收参数相关税收参数.35、9 4.6 财务分析计算结果财务分析计算结果.40 5 财政承受能力论证财政承受能力论证.41 5.1 责任识别责任识别.41 5.1.1 股权投资支出.41 5.1.2 政府承担政府付费支出.41 5.1.3 风险承担支出.42 5.1.4 配套投入支出.42 5.2 支出测算支出测算.42 5.3 财政承受能力论证财政承受能力论证.44 iii 5.3.1 财政支出能力评估.44 5.3.2 行业领域平衡性评估.46 5.3.3 财政支出能力结论.47 6 编制依据编制依据.48 附表：附表：.49 附表附表 1 政府付费测算表政府付费测算表.50 附表附表 2 财政支出测算表（财政支出测6、算表（PPP 计算表）计算表）.51 财政承受能力论证 1 1 项目实施机构项目实施机构 1.1 项目名称项目名称 项目名称：睢阳区区域路网改造 PPP 项目(以下简称“项目”或“本项目”)1.2 项目实施机构项目实施机构 睢阳区人民政府（以下简称“区政府”或“政府方”）授权睢阳区交通运输局（以下简称“交通局”或“实施机构”）为项目实施机构，负责选择专业咨询机构为本项目实施进行技术、法律、招标、合同等方面咨询服务，负责本项目准备、监管和移交等工作。具体工作职责包括：统筹项目建设、运营与移交工作；负责项目社会资本的选择，制定社会资本准入条件和标准；监督区政府指定的政府出资代表与社会资本共同出资设7、立项目公司；与社会资本签订本项目投资框架协议；与项目公司签订本项目PPP 项目合同等相关协议；对项目公司的投融资、建设、运营和维护、用户服务职责进行监管等。财政承受能力论证 2 2 项目基础信息项目基础信息 2.1 项目概况项目概况 项目建设地点：商丘市睢阳区境内 项目建设内容：项目区域内的道路工程、桥涵工程、排水工程、安全设施、绿化工程等内容。项目进展情况：项目可行性研究报告已获得睢阳区发改委批复,土地、规划、环评等已获得相关部门的许可或批复。项目工期：2 年（2017.5-2019.3）项目包含的道路如下表所示：表表 1 项目包含项目包含道路情况道路情况 序号 项目名称 长度(公里)道路等8、级 车道数 总投资(万元)1 S316（国道 105 至毛堌堆 S206 段）14 一级公路 双向六车道 37575.78 2 神火大道南延（南海大道至 S317 段)4.3 城市主干道 双向八车道 25891.89 3 神火大道南延（S317 至 S316 段)5.2 一级公路 双向八车道 15045.61 4 工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）10 一级公路 双向六车道 24395.59 5 工业大道西延（郭村至临河店段）6 二级公路 双向四车道 12198.88 6 通村公路建设项目 121 三级公路 单车道 20650.94 合计 135758.69 注：本表的总投资不含建设期利息，9、建设期利息为 6827.38 万元，因此项目全部建设成本为 142586.08 万元。财政承受能力论证 3 图图 1 区域内区域内建设路网图建设路网图 2.2 项目项目建设背景建设背景及及必要性必要性 2.2.1 项目建设背景 商丘市地处豫、鲁、苏、皖四省交界处，具有承东启西、连南贯北的区位优势，是显示河南形象的重要窗口。商丘市是国务院、河南省确定的“全国农村流动体制改革试验市”，“全国综合配套改革试点城市”，商丘市的建设发展定位是豫、鲁、苏、皖区域性中心城市。2014 年，在省委、省政府和市委的正确领导下，面对经济下行压力增大的形势，全市上下深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近10、平总书记系列重要讲话精神，抓住产业转移机遇，把握“持续求进、好中求快”的总基调，坚持以四项重点带全局，求真务实，锐意进取，较好完成了年初确定的目标任务。全市生产总值完成 财政承受能力论证 4 1697.6 亿元，比上年增长 9.2%；规模以上工业增加值完成 383.4 亿元，增长 11.6%；固定资产投资完成 1233.8 亿元，增长 19.5%；社会消费品零售总额完成579.7亿元，增长13.6%；一般公共预算收入完成100.7亿元，增长 17.4%；城镇居民人均可支配收入达到 22274 元、农民人均纯收入 8025 元，分别增长 10.2%和 11.2%；全年居民消费价格上涨1.7%，控11、制在合理范围内。主要经济指标增速均高于全省平均水平，科学发展的基础更加坚实、支撑更加有力、前景更加广阔。多年来商丘市立足本地资源优势和实际，挖掘潜力、抢抓机遇、开拓进取、加大改革力度，走出了一条成功的独具特色的经济发展之路。社会政治稳定、城乡市场繁荣、国民经济稳步、快速、健康、协调发展，综合经济实力明显增强。改革开放以来，商丘交通基础设施建设发展迅速，目前已基本形成了以铁路、国道主干线为骨架，国道、省道和县乡公路为网络的综合交通体系，为商丘市国民经济持续、快速、协调发展奠定了良好的基础。建立完善的公路网，改善和提高公路网结构，积极配合和服务于城市建设，不仅对发展商丘市区域经济具有重要的地位和作12、用，而且对河南走向沿海和增强对外的经济交流、合作具有重要的地位和作用。改革开放以来，商丘交通基础设施建设发展迅速，目前已基本形成了以铁路、国道主干线为骨架，国道、省道和县乡公路为网络的综合交通体系，为商丘市国民经济持续、快速、协调、科学发展奠定了良好的基础。财政承受能力论证 5 过去的五年，全市公路部门坚持科学发展，积极应对挑战，主动适应经济发展新常态，圆满完成了各项目标任务，为促进全市经济社会发展做出了积极贡献。一是建设投资明显加大，路网辐射服务效应更加突出，先后完成建设投资 19.64 亿元，新增一级公路 220 余公里。二是养护理念不断转变，公路通行服务能力稳中有升，共完成养护投资 7.13、09 亿元，国省道优良路率稳定在 80%以上，顺利通过了全国干线公路养护管理检查。三是依法治理不断深化，执法体制改革基本完成。四是安全体系不断完善，应急保障能力逐步提升。“十三五”时期全市公路发展既面临诸多机遇，也面临前所未有的挑战。要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以转变公路发展方式为主线，以路网结构优化升级为目标，以推动公路管理现代化为重点，坚持改中求进的总体思路，努力实现全市公路发展由总体适应向全面适应转变，力争到“十三五”末，结构合理、保障有力的公路基础设施更加完善，完成公路建设投资 55 亿元，改建国省干线公路约 560 公里，新增一级公路约 190 公里；建14、养并重、养护优先的养护管理理念更加牢固，争取完成大中修项目里程 600 公里，创建G310“畅安舒美”示范路 135 公里，实现公路生命安全防护工程全覆盖，一二类桥梁比例达 90%以上、新出现危桥（四、五类）当年处置率达 100%，争取再新建改建道班 40 个、建成 1 个养护应急中心、3 个机械化道班，初步实现养护机械化；以人为本、运行有序的安全防护能力更加可靠，统筹推进安全灾害隐患点、事故多发点等路段的公路生命安全防护工程建设；信息引领、循环低碳的绿色发展成效更 财政承受能力论证 6 加突出；管理高效、运行规范的行业管理体制更加顺畅；勤政廉洁、风清气正的干事创业氛围更加浓厚。进入二十一世纪15、，我国经济社会发展进入了一个重要战略机遇期，交通事业的发展面临一个全新的形式，“十三五”期间，国家将继续加快高速公路的发展，并加大对农村公路发展的支持力度。随着国家实施西部大开发战略和实现中部地区崛起的进程加快，“十三五”期间，商丘市经济将继续快速增长，交通量必将快速增加，客流量也将大幅度增加。商丘市将紧紧抓住国家大力发展基础设施建设的机遇，加快综合交通体系的建设和完善，加大交通建设投资力度，以公路建设为重点，加快高速公路网建设，以改革为动力，以科技创新为手段，全面提高交通运输的现代化水平，降低社会运输成本，逐步形成分工合理、协调发展、开放统一、竞争有序的综合市场运输体系，为全面建设小康社会奠16、定坚实的基础。河南省国民经济和社会发展第十三个五年（20162020 年）规划纲要中指出：实施重大公共设施和基础设施工程，突出打造综合交通枢纽优势，加快完善能源支撑和水利支持系统，拓展基础设施建设空间。以跨省通道和中原城市群核心圈加密路段、紧密圈联通路段为重点，继续加快高速公路建设，加大普通干线公路升级改造力度，全面实施农村公路畅通安全工程，到 2020 年全省高速公路通车里程达到 7300 公里，基本建成完善的高速公路网，二级及以上干线公路比重达到 75%以上。推进综合运输通道建设。依托高速铁路、干线铁路、高速公路、普通干线公路、内河航道，发挥各种运输方式的优势和互 财政承受能力论证 7 补17、性，建设连接东西、纵贯南北、辐射八方的综合运输大通道。以高速铁路为重点，优化提升新亚欧大陆桥、京港澳通道，加快建设济(南)郑(州)万(州)、太(原)郑(州)合(肥)通道，形成以郑州为中心的米字形主通道格局。拓展完善大广、二广、晋豫鲁、沪陕通道，形成井字形侧通道格局。充分发挥各种运输方式的整体优势和组合效率，多种交通方式高效衔接、紧密联系、功能互补的现代综合交通运输体系，提升我省在全国综合交通运输大通道中的地位和作用。商丘市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中有关交通建设规划要求：在充分发挥各种运输方式比较优势的基础上，加强公路、铁路、水路等交通运输方式间的有效衔接，实现现代综合运输体系，提高18、运输系统的整体效率，更好地位经济社会发展服务。公路网规划的实施，使商丘市综合交通状况得到了全面的提高，能够为衔接周边路网、融于国家大通道，提高商丘交通枢纽地位、打造豫东地区交通极核，强化郑汴、商周、商菏、商济、商徐等空间对接、拓展区域合作，畅通能源运输通道、加强联系苏鲁皖，合理配置资源、带动产业联动，促进市县同城、实现城乡统筹发展提供强有力的支撑，为全市经济社会快速发展提供更安全、更便捷、更可靠、更环保、更智能的现代化交通服务。至 2015 年底全市公路通车里程达到 23600 公里左右，高速公路历程将达到 577 公里，一级公路里程 607 公里，二级公路里程 1793公里，形成了“三纵三横19、一联”高速公路网、“三纵三横”国道网、布局较为完善的省道网的对外综合运输通道公路网骨架，贯通全市南 财政承受能力论证 8 北东西，符合经济地理特征、人口分布，以及至于区域经济一体化背景下的现代综合运输大格局，体现了支撑经济快速增长，社会高度进步，空间对接引导的战略取向，为全国建设小康社会奠定了坚实的基础。通过贯穿南北、横穿东西的主通道，加强了北接菏泽、济宁、安阳、新乡，南连周口、毫州、许昌，东接徐州、淮北，西连郑州、开封、洛阳，尤其是公路网中的新规划改建线路和延伸线路，将周边区域的省道延伸到了周口、开封及苏鲁皖边界，实现了区域公路网的衔接贯通，密切了与周边地区的联系，为强化郑汴对接、商周对接、20、商与苏鲁皖重要城市对接，促进豫东经济桥头堡作用奠定了坚实基础。同时公路网与铁路线、沱浍河航运枢纽的对接，畅通了全市的能源运输通道，形成了适应能源东运、西进，路、矿相衔接，集疏运相配套，能力充分，运转协调的能源运输系统，加强了与苏鲁皖地区的联系，为更广阔的能源经济合作奠定了基础。市域干线公路网覆盖所有的区域重点乡镇，并对现有市域干线公路网网距比较大的区域进行了加密，均衡了国土开发，为相关区域提供了对外联系通道，网路布局更加合理，结构层次更为清晰，衔接更为顺畅，使综合运输优势和整体优势得到了充分的发挥，运输集约效能得到进一步提高，进而实现综合发展，加快推进城镇化步伐，为实现城市间、城乡间优势互补和21、资源优化配置提供快捷的运输和完善的物流服务，进一步强化城际联动和城市对农村的辐射与带动作用。直接增强了市与周边市、县与周边县之间的市际、县际之间的直接连接，财政承受能力论证 9 缩短了相关县市的时空距离，增强县市之间的社会经济联系。市际间基本实现了高速公路、一级公路连接，县际间实现二级及二级以上公路连接。将形成对外交通辐射周边、高效畅通，城际交通联系紧密、快速便捷、方便可靠的综合交通网络，实现商丘与周边城市之间日益增长的通勤、商务、旅游、日常生活等多样化、多层次的出行需求，为旅客出行提供高效、安全、可靠、便捷的运输服务。2.2.2 项目建设必要性（1）本项目的建设是改善区域交通条件，促进区域经22、济发展的需要 随着城市化水平的不断提高，睢阳区在努力形成一个能促进经济繁荣的良好城市格局和空间发展态势的同时，城市经济发展对加强人居环境的开发建设提出了更高的要求，良好的居住环境离不开基础设施的建设，基础设施的建设将直接服务于经济建设。随着经济持续发展，环境在经济发展中的地位越显突出和重要，经济竞争一定程度上即是发展环境的竞争，良好的城市氛围、便捷快速的交通将为睢阳区提供最基本的经济建设平台。不断加快基础设施建设，改善投资环境，改善生活人居环境，营造良好的、更富吸引力、更具竞争力的发展环境，是加快经济社会发展的重要工作。睢阳区经济已发展到一定阶段，适当的拉大城市框架，加大城市基础设施投资，对于23、推动经济发展和促进产业结构调整非常必要。本项目的建设，可以极大地改善区域的交通环境，带动睢阳区社会经济高速发展。财政承受能力论证 10（2）本项目的建设是以人为本，改善居住环境的需要 随着城镇的发展，需修建的道路路况不佳，道路沿线及道路两边的土地没有被充分利用，若要加快城镇建设步伐，满足经济发展的需要，就必须迫切需要对相关道路进行修建。本项目的建设将为居民的生活提供巨大的便利，同时配合区域配套设施的建设形成一个统一、协调、优雅、全面的生活共同体，对改善居民生活条件、提高居民生活质量有着重大的作用。该道路的修建，是改善硬件环境的基础设施项目，对改善睢阳区的城镇风貌，改善居民出行及生活环境意义重大24、。2.3 经济技术指标经济技术指标 2.3.1 项目工程方案与建设规模(1)S316（国道 105 至毛堌堆 S206 段）本项目建设规模为：路线新建里程 14 公里；路基计价土方945344.2 立方米；沥青混凝土路面为 400.511 千平方米；防护圬工558.2 立方米；排水圬工 471 立方米；全线新建大桥 1 座 216 米；中桥 5 座共 315 米；小桥 2 座共 36 米；涵洞 12 道；公路平面交叉 33 处。(2)神火大道南延（南海大道至省道 317）路线：本项目道路北起规划南海大道，南至 S317，全长 4.3km。建设内容包括：道路工程、桥梁工程、给水工程、排水工程、交25、通工程、绿化工程、照明工程。考虑电力工程高压入地和通信工程的光缆迁移。对燃气和热力仅考虑预留位置。财政承受能力论证 11(3)神火大道南延（S317 至 S316 段）神火大道南延（S317 至 S316 段）工程起点位于拟建道路与同期实施的 S317 交叉口，在阎集乡由北向南与 Y011 平交，最终结束于同期实施的 S316。路线全长 5.2km，路基宽度 41.5m。(4)工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）1.路线起终点、走向 拟建项目商丘市农村公路（路河至郭村）段公路改建工程，起点位于商丘市睢阳区路河乡凹张庄北侧现状省道 S206 与中亚大道交叉口，本项目起点桩号为 K0+000，路线26、西行经刘小庄南侧，在 K2+200附近穿王破桥村折向西北，在 K3+514.4 附近上跨商周高速，在K4+672 附近跨周商永运河，经袁店村北折向西，穿袁小庄后，终点接于现状郭村镇四角楼村西县道 X024 线，终点桩号 K8+596.909，项目全长 10 公里，一级公路设计标准，属于新建工程。2.建设规模 表表 2 建设规建设规模表模表 序号 类别 单位 项目设计线 1 建设里程 Km 10 2 路基宽度 m 24.5 3 设计速度 Km/h 80 4 道路等级 一级公路 5 新增占地 亩 340.44 6 路基计价土石方 万立方米 18 7 沥青混凝土路面 千平方米 177.63 8 桥 27、米/座 新建大桥 777m/1 座 米/座 新建中桥 97m/1 座 米/座 新建小桥 65m/3 座 财政承受能力论证 12 序号 类别 单位 项目设计线 9 涵洞 道 23 道 10 平面交叉 处 24(5)工业大道西延（郭村至临河店段）1.路线起终点、走向 拟建项目商丘市农村公路（郭村至临河店）段公路改建工程，起点位于商丘市睢阳区郭村镇四角楼村西县道 X024 线，本项目起点桩号为 K0+000，路线西行经孔楼北侧，在 K2+000 附近折向南，跨清水河，经郭村镇西，在 K3+665.774 接现状县道 X017 线折向西，沿现状县道 X017 线西行至终点，终点接于临河店乡现状县道 X28、017 线，终点桩号 K8+442，项目全长 6 公里，二级公路设计标准。2.建设规模 表表 3 建设规模表建设规模表 序号 类别 单位 项目设计线 1 建设里程 Km 6 2 路基宽度 m 18 3 设计速度 Km/h 80 4 道路等级 二级公路 5 新增占地 亩 281.66 6 路基计价土石方 万立方米 13.35 7 沥青混凝土路面 千平方米 137.7 8 桥 米/座 无 米/座 新建中桥 97m/1 座 米/座 新建小桥 31m/2 座 9 涵洞 道 22 道（其中管线交叉 4 道）10 平面交叉 处 41(6)通村公路建设项目 财政承受能力论证 13 建设规模为：路线总长 1229、1 公里；水泥混凝土路面为 730.8 千平方米；平面交叉 228 处。每乡镇具体建设里程见下表。表表 4 乡镇村通道路改造里程表乡镇村通道路改造里程表 乡镇名称 项目名称 拟建里程（公里）里程合计 临河店乡 路临线-刘玉池-卷地曹 4.388 12.488 省道 S211-夏桥-秦楼-程庄 8.1 郭村镇 郭楼-张胥-沈梅 10.748 10.748 路河镇 路河镇-省道 S207 4.0 11.3 侯小元-魏湾-周坟 4.5 省道 S207-刘老家 2.8 闫集镇 G105-周楼-刘关庙-大曹庄 6.9 6.9 勒马乡 宋破楼-赵几楼 4.9 4.9 毛固堆镇 黄楼-靳店-老贡庄-李汉臣-30、陈凤仪 9.8 9.8 娄店乡 省道 S209-李小-睢阳区柘城界 9 9 李口镇 五里杨-孙楼-谷楼 4 10.1 大斜路-谷楼-省道 S319 6.1 高辛镇 江陈楼-杨老家 3.9 6.6 S209-梁刘庄 2.7 冯桥镇 孙路口-崔庄-陈士行-顺南 7 7 坞墙镇 大孙庄-谢沟-宋庄-省道 S319 12.4 12.4 宋集镇 陈瓦房-G105-马店 6.65 12.15 赵楼-大郭庄 5.5 包公庙乡 省道 S209-付楼-古顺路 5.1 8.4 付楼-中华楼-宋十线 3.3 2.3.2 投资估算(1)S316（国道 105 至毛堌堆 S206 段）总投资 37575.78 万元，平31、均每公里造价 2157.85 万元。其中建筑安装工程费 26963.39 万元，占总投资的 71.76%。征用土地 1175.4 亩。(2)神火大道南延（南海大道至 S317 段)本项目路线全长 4.3 千米。总投资为 25891.0 万元，其中建筑安 财政承受能力论证 14 装费用 22024.12 万元，其他基本建设费用 1932.64 万元，基本预备费1437.41 万元，建设期利息 497.73 万元。(3)神火大道南延（S317 至 S316 段)本项目路线全长 5.2 千米，总投资 15045.0 万元，平均每公里造价 3155.95 万元。其中建筑安装工程费 9779 万元。(432、)工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）本项目建设里程全长 10 公里，总投资 24395.6 万元。其中建筑安装工程费 17893 万元，占总投资的 72.21%。(5)工业大道西延（郭村至临河店段）本项目建设里程全长 6 公里，总投资 12198.9 万元。其中建筑安装工程费 7537.9 万元。(6)通村公路建设项目 投资估算按 2011 年 12 月交通运输部颁发 公路基本建设工程投资估算编制办法(JTGM20-2011)和公路工程估算指标(JTG/T M21-2011)的规定进行编制，本项目建设里程全长 121 公里，总投资为 20650 万元。建筑安装工程费用为 18278.43 万33、元，占投资总额的78.54%。2.3.3 建设技术标准(1)S316（国道 105 至毛堌堆 S206 段）按照一级公路标准建设，双向六车道。(2)神火大道南延（南海大道至 S317 段)道路等级：城市主干道 财政承受能力论证 15 车道数：双向八车道 路面结构设计年限：15 年 机动车道设计车速：80km/h 路基宽度:41.5 米(3)神火大道南延（S317 至 S316 段)表表 5 神火大道南延（神火大道南延（S317 至至 S316 段段)工程主要工程主要技术标准表技术标准表 序号 名称 单位 指标 备注 1 路线全长 km 5.2 2 地形 平原区 3 公路等级 一级公路 4 设计34、速度 km/h 80 5 车道数 个 8 6 路基宽度 m 41.5 7 行车道宽度 m 2（43.75）8 中间带宽度 m 8.0 9 路面类型 沥青混凝土 10 加宽部分桥涵设计荷载等级 公路I 级 11 加宽部分路基设计洪水频率 1/100 12 加宽部分桥涵设计洪水频率 1/100 13 地震动峰值加速度 0.05g/0.10g (4)工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）表表 6 工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）工程技术标准表工程技术标准表 序号 名称 单位 指标 备注 1 路线全长 Km 10 2 地形 平原微丘区 3 公路等级 一级公路 4 35、设计速度 Km/h 80 5 车道数 个 6 6 路基宽度 m 24.5 7 行车道宽度 m 2（33.75）8 中间带宽度 m 2 9 路面类型 沥青混凝土 财政承受能力论证 16 序号 名称 单位 指标 备注 10 桥涵设计荷载等级 公路-I 级 11 路基设计洪水频率 1/100 12 桥涵设计洪水频率 1/100 13 地震动峰值加速度 0.05g (5)工业大道西延（郭村至临河店段）工程 表表 7 主要技术指标表主要技术指标表 序号 名称 单位 指标 备注 1 路线全长 Km 6 2 地形 平原微丘区 3 公路等级 二级公路 4 设计速度 Km/h 60 5 车道数 个 4 6 路基36、宽度 m 18 7 行车道宽度 m 43.75 8 中间带宽度 m/9 路面类型 沥青混凝土 10 桥涵设计荷载等级 公路-I 级 11 路基设计洪水频率 1/50 12 桥涵设计洪水频率 1/100 13 地震动峰值加速度 0.05g (6)通村公路建设项目 表表 8 主要技术指标表主要技术指标表 序号 名称 单位 指标 备注 1 路线全长 Km 121 2 地形 平原微丘区 3 公路等级 三级公路 4 设计速度 Km/h 20 5 路面宽度 m 6 6 路基宽度 m 7.5 财政承受能力论证 17 序号 名称 单位 指标 备注 7 路面类型 水泥混凝土 2.4 采用政府和社会资本合作（采用37、政府和社会资本合作（PPP）模式）模式运作的必要性和可行性运作的必要性和可行性 2.4.1 采用 PPP 模式的必要性 项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比，将增加公共供给，同时具有优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等优势。一是一是减缓睢阳区财政资金压力减缓睢阳区财政资金压力 本项目投资规模相对较大，若采用政府传统采购模式，需要政府在建设期内集中投入建设资金，将会对睢阳区形成很大的财政压力。采用 PPP 模式，通过将区政府的集中支付义务平滑至项目全生命周期内，可以缓解睢阳区在短期内对基础设施的投资压力、财政支付压力，加快推进项目建设步伐。二是提高项目管38、理效率和服务能力二是提高项目管理效率和服务能力 引入社会资本，可借助市场化的竞争机制，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其成功技术和管理经验，提高项目管理效率和服务能力。三是增加公共基础设施供给三是增加公共基础设施供给 采用 PPP 模式，政府无需在建设期投资全部建设资金，而是将支出责任转移至运营期。因此，财政资金可用于其他基础设施项目建设，在拓展项目建设融资渠道的同时，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，增加公共基础设施供给。财政承受能力论证 18 四是优化风险分配四是优化风险分配 投资项目存在各方面风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风39、险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，政府和社会资本可以合理分配项目风险。项目建造、财务和运营维护等商业风险主要由项目公司承担，政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低政府承受的项目风险。2.4.2 采用 PPP 模式的可行性 一是公用事业改革和管理的政策环境比较成熟一是公用事业改革和管理的政策环境比较成熟 国家及国务院相关部委相继出台了有关允许和鼓励社会资本参与城市基础设施建设和运营的法规政策，如国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)等。目前，国家层面正在全面推广和规范 PPP 模式。2015 年 4 月，国家发改委、财政部等40、六部委联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（【第 25 号】令），这为基础设施和公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号)规定，“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项 财政承受能力论证 19 目，应优先考虑采用 PPP 模式41、建设”。财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）指出，通过财政承受能力论证的项目可采用 PPP 模式，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542 号)指出“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措”，交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知(交政研发201526 号)也鼓励采用 PPP 模式进行交通基础设施建设。二是有众多的社会资本在二是有众多的社会资本在交通交通行业有运作行业有运作 PPP 项目的经验，有项目的经42、验，有比较成熟的市场环境比较成熟的市场环境 国内的交通行业市场化逐渐发展成熟，交通行业的投资人市场已经培育发展起来。交通建设一直是社会资本高度关注的基础设施投资领域，国内也形成了一批具有公路投资和建设经验的投资人，积累了丰富的行业经验，其经验可以在本 PPP 项目中借鉴、运用。综上所述，项目采用 PPP 模式进行运作，是必要的和可行的。2.5 项目项目运作的目标和意义运作的目标和意义 2.5.1 引入社会资本，激发经济活力和创造力 通过本项目的运作，政府向社会资本开放基础设施和公共服务项目，拓宽交通基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激43、发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转 财政承受能力论证 20 型升级。2.5.2 引进先进技术和管理经验，提高公路管理效率 在市场竞争机制下，选择信誉良好、业绩突出、技术先进等优秀的社会资本为本项目提供投融资、建设、运营维护与管理等服务，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术优势有机结合，有利于发挥政府和社会资本各自优势。同时，有利于减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，实现公共利益最大化。2.6 项目公司设立项目公司设立 为调动社会资本参与项目投资的积极性，降低社会资本的项目资本金支出，充分发挥社会资本对项目建44、设、运营的管理能力和创新意愿；同时，也是为了加强政府对项目的监督和管理，拟采用由政府指定出资代表和社会资本共同成立项目公司的方式。项目公司拟由区政府指定的政府出资代表（以下简称“政府出资代表”）与社会资本共同成立。其中，政府出资代表占股 5%，社会资本占股 95%。本项目的政府出资代表为商丘市宋都交通发展投资有限公司，政府出资代表有权对项目公司的收益进行分红。2.7 项目运作模式项目运作模式 2.7.1 运作模式 PPP 项目的运作模式通常有以下几种形式，（1）BOT(建造、运 财政承受能力论证 21 营、移交)：私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门；（245、）BOOT(建造、拥有、运营、移交)：私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，期满后，将该设施及其所有权移交给政府方；（3）BTO(建设、移交、运营)：民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同；（4）BOO(建造、拥有、运营)：私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管；（5）O&M(运营与维护合同)：私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权；（6）TOT(移交、运营、移交)：政府部门将拥有的设46、施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。根据六部委联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（【第 25 号】令），综合考虑本项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，本项目运作拟采用本项目运作拟采用“建建设设-运营运营-移交移交”（BOT）运作方式）运作方式，即在项目实施机构与项目公司签订一个长期的 PPP 项目合同后，由项目公司承担本项目的投融资、建设、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。区政府将项目投融资、建造、运营、维护和用户服务职责等全部移交给项目公司，由47、区政府向项目公司支付可用性服务费的方式购买 财政承受能力论证 22 项目可用性服务（符合验收标准的公共资产），以及以支付运营维护绩效服务费的方式购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），可用性服务费和运维绩效服务费将纳入区政府财政预算、中期财政规划，并报经睢阳区人民代表大会或其常务委员会批准。项目合同期限 项目合作期限：采用 2 年+18 年模式，即 2 年建设期和 18 年运营维护期。合同期满后项目资产及相关权利等无偿移交给项目实施机构或区政府指定的其他机构。2.7.2 项目前期工作 项目前期工作由区政府指定单位完成。其中，建设用地审批由区政府完成，环评、规划48、选址、可研、立项、测绘、勘察设计、预算造价编制等各项审批/核准/备案等手续，均由区政府指定单位完成。前期工作办理程序按照政府投资项目管理程序执行。对于区政府指定单位前期工作中已发生的费用，项目公司成立后向相关单位支付该费用，费用计入项目全部建设成本。2.7.3 项目建设 项目公司负责项目工程的建设管理，依法将工程发包，政府通过行政监管、股东监督等方式参与项目工程建设管理。建设期内，项目公司应确保项目建设工作符合当地环保要求以及其他相关要求。施工监理由交通局负责招标并最终确定监理单位，交通局与监理单位签订监理服务合同，负责项目质量、安全、进度等方面的管理。财政承受能力论证 23 项目公司将监理费49、用支付给交通局，再由交通局按照监理合同约定支付给监理单位，监理单位将发票开给项目公司。项目建设中设计变更、费用超支、不可抗力、法律政策变更等风险，按照风险分配基本框架和 PPP 项目合同相关内容处理。2.7.4 项目竣（交）工验收 项目的竣（交）工验收按照适用法律关于公路工程相关竣（交）工验收的有关规定执行。项目的全部建设成本以审计决算数额为准，并以此作为区政府向项目公司支付可用性服务费的基数。2.7.5 项目运营维护 项目完成交工验收、通车之后进入运营期，项目公司负责项目运营管理、维修养护和用户服务职责，确保运营维护期间一切工作符合PPP 项目合同约定。运营期内，项目公司应自行承担相关费用，50、并按照风险分配框架和 PPP 项目合同承担风险。2.7.6 项目资产的形成和移交 项目公司成立后负责项目的投融资、建设、运营、维护和用户服务，特许经营期满移交项目实施机构或区政府指定的其他机构。根据企业会计准则解释第 2 号第五条的相关条款规定：（1）BOT 业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；（2）建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照企业会计准则第 15 号建造合同确认相关的收入和费用。基础设施建成后，项目公司应当按照企业会计准则第 14 号收入确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取 财政承受能力论证 24 或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无51、形资产。项目公司在完成本项目建设后，通过竣工决算确认的项目全部建设成本，按照上述条款规定确认为无形资产（按国际会计准则一般确认为金融资产；中国境内一般确认为无形资产），按照特许经营年限进行摊销，列入当年的运营总成本。合作期满后，项目公司应按照 PPP 项目合同约定的移交范围、标准和程序等将项目设施移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。财政承受能力论证 25 3 风险识别与分配风险识别与分配 3.1 风险分配原则风险分配原则 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制和降低风险的一方承担风险。在 PPP 项目合同中需具体明确项目风险的分配，在52、政府和社会资本间合理分配项目风险。最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（相对政府而言）、最有效管理风险的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险的权利。风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。3.2 风险分配标准流程风险分配标准流程 根据上述风险分配原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目全生命周期的核53、心问题，节约政府和社会资本风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配中。财政承受能力论证 26 图图 2 PPP 项目风险分配流程项目风险分配流程 本项目具体风险分配机制见下表所示：表表 9 项目风险分配表项目风险分配表 风险类型风险类型 风险描述风险描述 风险分配风险分配 建设风险 1.完工延误风险 因政府方原因造成的延误由政府方承担，政府方将就此等延误向项目公司支付因延误造成的成本支出(因征地拆迁导致的延误只顺延工期)。因项目公司原因造成的延误由项目公司承担，项目公司将就此等延误向政府方支付相应违约金。不可抗力导致的延误可顺延工期。财政承54、受能力论证 27 风险类型风险类型 风险描述风险描述 风险分配风险分配 2.设计变更 因政府方原因造成的设计变更由政府方承担，政府方将就变更导致的费用变化计入项目全部建设成本。因项目公司自身原因造成的设计变更由项目公司承担，项目公司自行支付因设计变更所增加的费用。3.建设成本超支风险 项目公司承担。4.建设质量风险 项目公司承担。融资风险 5.资金供应风险 项目公司承担。宏观经济风险 6.基准利率变化风险 由项目公司承担(最终由政府方出资代表和社会资本按股权比例共同承担)项目运营维护风险 7.实际运营维护成本高于合同约定成本 项目公司承担。物价上涨风险 8.建设期主要材料价格波动风险 价格上下55、浮动在 5%以内（含），由项目公司承担；上下浮动超过5%以上的部分，经政府方同意，计入项目全部建设成本。9.运营维护期物价浮动导致运营维护费浮动的风险 政府方和项目公司共同承担。法律政策环境变更风险 10.对项目环境保护或项目运营维护标准等方面要求的提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加年运营维护成本 政府方承担。11.法律、政策变更 区本级可控的法律、政策变更风险由政府方承担。超出区本级可控的法律、政策变更风险按照政治不可抗力的机制进行处理。12.国家税收等政策调整引起的税费变化 政府方承担。不可抗力 13.政治不可抗力 主要由政府方承担。14.自然不可抗力 由项目公司和政府方各自承担各自56、损失。财政承受能力论证 28 风险类型风险类型 风险描述风险描述 风险分配风险分配 政 府 征收、征用 15.政府方对项目实施征收、征用等 由政府方承担，政府方根据相关规定给予项目公司相应补偿。项目移交风险 16.特许经营期届满后项目公司对项目的移交 由项目公司承担 3.3 主要风险说明主要风险说明 3.3.1 完工延误风险 因政府方造成的延误由政府方承担，政府方将就此等延误向项目公司支付相应违约金，但因征地拆迁延误导致的完工延误政府方只负责顺延工期；因项目公司原因造成的延误由项目公司承担，项目公司将就此等延误向政府方支付相应违约金；自然不可抗力导致的完工延误由双方各自承担自身损失。如因政府方57、（或项目公司）原因导致延误总日数超过 1 年，则项目公司（或政府方）有权提前终止本项目。（1）政府方政府方导致的延误导致的延误 征地拆迁导致的完工延误 如因征地拆迁延误导致完工延误，经政府方和项目公司确认可顺延工期。规划调整导致的完工延误 在建设过程中，如政府调整规划并导致完工延误，则由政府方承担该等延误造成的成本支出。（2）项目公司项目公司导致的延误导致的延误 资金未及时到位导致的完工延误 财政承受能力论证 29 在建设过程中，如项目公司资金未及时到位并导致完工延误，则由项目公司承担该等风险。工程质量缺陷导致的完工延误 在建设过程中，如发生工程质量缺陷，政府方有权要求项目公司采取合理措施弥补58、该等过失，由此造成的完工延误风险由项目公司承担。（3）不可抗力不可抗力导致的延误导致的延误 发现文物导致的完工延误 在建设过程中，在项目场地建设用地范围内发现有古墓、古建筑或化石等具有考古、地质研究价值的物品，同时项目公司已经采取了有效的保护措施，并及时通知实施机构和政府相关职能部门，则涉及到增加的费用计入项目全部建设成本，且建设期相应顺延。地震、洪水等不可抗力导致的完工延误 在建设过程中，如发生地震、洪水等不可抗力并造成完工延误，则该等延误由双方各自承担自身损失，且建设期可以顺延。3.3.2 项目融资风险 融资风险是指融资活动存在的各种风险。主要有资金供应风险、利率风险。资金供应风险是指项目59、实施过程中由于资金不落实，导致工期延长，工程造价上升，给项目造成损失的可能性。本项目的资金供应风险由项目公司承担。社会资本应当为项目公司的融资承担担保义务，及项目公司在建设期和运营期出现资金短缺时为项目公司提供流动 财政承受能力论证 30 性资金的补足义务。采购阶段社会资本必须提供能证明其融资能力的相关文件。中国人民银行发布的基准利率变动风险引起的利率风险由项目公司承担(最终由政府方出资代表和社会资本按股权比例共同承担)。3.3.3 设计变更风险 2.3.3.1 在建设中的任何时间，任何一方出于提高工程质量、降低造价、缩短工期的目的，在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上均有权要求进行设计变60、更，该等设计变更经政府方批准后实施，所涉及的工程建设费用计入项目全部建设成本；影响项目运营维护支出的，双方予以调整。其中，项目公司提出的优化设计对于降低建设成本和运营维护成本作用显著的，政府方给予项目公司一定的奖励。2.3.3.2 因政府方前期设计缺陷、设计存在遗漏等原因产生的变更，政府方将就该等原因导致的设计变更所涉及的工程建设费用计入项目全部建设成本。2.3.3.3 因项目公司原因导致的设计变更，项目公司自行承担该等变更所涉及的工程建设费用。3.3.4 建设成本超支风险 本项目的工程建设由项目公司完成，因项目公司原因导致的工期延长造成的建设成本超支，或工程质量缺陷返工所造成的建设成本超支等61、风险由项目公司自行承担。3.3.5 建设质量风险 因工程质量原因导致的路面塌陷等质量风险由项目公司自行承 财政承受能力论证 31 担。3.3.6 运营维护超支风险 本项目的运营维护由项目公司完成，由于管理混乱、低效率、管理团队人员臃肿等问题造成的项目运营维护成本超支风险由项目公司自行承担，项目公司应通过加强管理、提高效率以降低这类风险。3.3.7 建设期主要材料价格波动风险 参照河南省交通运输厅 河南省交通建设项目工程施工主要材料价差调整指导性意见（豫交【2011】42 号文），当主要材料价格上下浮动在 5%以内（含）的，风险由项目公司承担；上下浮动超过5%的部分，经政府方同意，计入项目全部建62、设成本。3.3.8 因物价浮动导致日常维护费用浮动风险 本项目运营维护期为 18 年，运营维护期内因物价浮动导致日常维护费浮动风险由政府方和项目公司共同承担。3.3.9 法律政策变化风险 由于环境保护或项目运营维护标准等方面要求的提高导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本，此类风险由政府方承担。区本级可控的法律、政策变更风险由政府方承担。超出区本级可控的法律、政策变更风险按照政治不可抗力的机制进行处理。由于国家税收等政策调整引起的税费变化导致的风险由政府方承担。3.3.10 不可抗力风险 在实际操作中 PPP 合同将不可抗力事件分为政治不可抗力和自 财政承受能力论证 32 然不可抗力，并对63、不同类型不可抗力事件的法律后果进行区别处理。(1)政治不可抗力 政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。考虑到政府方作为 PPP 项目合同的签约主体，对于上述不可抗力事件具有一定的影响能力，因此本项目将此类政治不可抗力事件归为政府方应承担的风险，项目公司有权要求延长工期、获得补偿或延长项目合作期限。(2)自然不可抗力 主要是指冰雹、地震、洪水等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。这类不可抗力则通常按照一般不可抗力的法律后果处理，由项目公司和政64、府各自承担各自损失。处理后果通常包括：免于履行 如在 PPP 项目合同履行过程中，发生不可抗力并导致一方完全或部分无法履行其合同义务时，根据不可抗力的影响可全部或部分免除该方在合同项下的相应义务。延长期限 如果不可抗力发生在建设期或运营期，则项目公司有权根据该不可抗力的影响期间申请延长建设期或运营期。财政承受能力论证 33 免除违约责任 不可抗力条款启动后，在不可抗力事件持续期间（或双方另外约定的期间），受影响方无需为其中止履约或履约延误承担违约责任。费用补偿 对于不可抗力发生所产生的额外费用，原则上由各方自行承担，政府不会给予项目公司额外的费用补偿。解除合同 如果不可抗力发生持续超过一年，任65、何一方均有权提出解除合同。3.3.11 项目审批风险 本项目涉及的审批内容主要为交通基础设施的基本建设程序相关审批，审批全部在政府审批权限内，项目审批由项目公司负责，但项目实施机构有义务协助项目公司协调其与相关政府部门的关系，以便推进项目建设环节各项行政审批手续的申报和审批工作。如区政府或区本级相关政府部门在受理项目公司报批申请后违反适用法律规定的审批时限造成完工延误，则该等延误风险由政府方承担；但非因区政府或区本级相关政府部门原因造成的延误风险，按照不可抗力机制处理；如因项目公司不满足取得审批条件造成完工延误，则该等延误风险由项目公司承担。3.3.12 政府征收、征用风险 因政府对项目设施征66、收、征用等原因导致的风险由政府方承担，政府方应依据届时有效的适用法律规定给予项目公司相应补偿。财政承受能力论证 34 3.3.13 项目移交风险 特许经营期届满后项目公司对项目的移交达不到项目移交标准要求的，由项目公司承担相关费用。财政承受能力论证 35 4 政府补贴方案和项目效益分析政府补贴方案和项目效益分析 4.1 测算说明测算说明 依据项目建议书、各项边界条件以及财务测算基本参数，对政府付费、项目效益等指标进行测算。财务测算基本参数见下表：表表 10 财务测算基本参数财务测算基本参数 项目 单位 指标 备注 估算总投资 万元 135758.69135758.69 建安费 万元 1020567、3.2102053.2 建设期利息 万元 6827.386827.38 折旧年限 年 1818 折旧残值率 0%0%销项税税率 6%6%养护、建设期进项税税率 11%11%运营管理进项税税率 1717%运营管理费用中可得的进项税的比例 2424%增值税附加税率 12.00%12.00%所得税税率 25%25%国内银行贷款利率 5.395.39%按基准利率上浮 10%贷款比例 75%75%折现率 5.30%5.30%合理利润率 6.606.60%政府出资代表和社会资本出资比例 5:95:95 5 注：测算时假定绩效考核结果合格，可用性服务费和运维绩效服务费全额、按期支付。4.2 政府补贴政府补贴68、方案方案 本项目投资规模大、不直接对使用者收费，拟采用“政府付费”模式。运营期内，由政府对项目公司进行补贴，弥补项目公司在运营 财政承受能力论证 36 期内的建设成本、养护成本、修理维护成本及其合理利润的缺口。依据财政部 关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）中明确的计算财政承受能力办法对本项目政府付费支出进行测算。在项目政府付费期间，政府每年付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：公式公式 1 其中:n=1、2、3、.18 依据本项目工程可行性研究报告，本项目投资估算为 135758.69万69、元，考虑建设期利息 6827.38 万元，则本项目全部建设成本为142586.08 万元。因此，政府付费支出费用测算基数为 142586.08 万元；依据本项目对市场的预期，结合项目财政支出年份地方政府债券收益率以及商业银行中长期贷款利率水平，暂定年度折现率和合理利润率分别为 5.30%和 6.60%（年度折现率和合理利润率最终以中选社会资本投标报价为准）；财政提供政府付费为 18 年。参考其他项目及市场调查分析，在运营期初年，项目的运营维护成本如下表所示：财政承受能力论证 37 表表 11 项目项目运营维护成本运营维护成本 序号 项目名称 车道数 长度(公里)运营管理费（万元/公里 年）日常70、养护费（万元/公里 年）运营养护费用合计（万元/年）1 S316（国道 105至毛堌堆 S206段）双向六车道 14 3.00 2.25 73.50 2 神火大道南延（南海大道至S317 段)双向八车道 4.3 4.00 3.00 30.10 3 神火大道南延（S317 至 S316段)双向八车道 5.2 4.00 3.00 36.40 4 工业大道西延（商柘快速通道至郭村段）双向六车道 10 3.00 2.25 52.50 5 工业大道西延（郭村至临河店段）双向四车道 6 2.00 1.50 21.00 6 通村公路建设项目 单车道 121 0.50 0.38 105.88 合计 160.571、 319.38 在运营期初年，项目运营维护成本为 319.38 万元。(本项目暂不考虑大、中修费用，如果道路发生大、中修，按照实际发生的费用由政府方另行承担)按照公式：年运维绩效服务费=年度运营成本（1+合理利润率），则运营初始年度的运维绩效服务费为 340 万元。本项目在特许经营期内需根据睢阳区统计局发布的 CPI 指数（如无，则以商丘市统计局发布的数据为准）对运维绩效服务费以每两年为一个周期进行调价。结合商丘市 2011 年至 2015 年每年 CPI 增长指 财政承受能力论证 38 数，预测在本项目运营维护期内，商丘市 CPI 平均增长指数为：2.54%。2011 年至 2015 年商丘72、市 CPI 增长指数情况如下：表表 12 近年近年商丘市商丘市 CPI 指数指数情况情况 年份 CPI 增长指数 2011 5.50%2012 2.40%2013 2.30%2014 1.70%2015 0.80%平均值 2.54%综合上述公式和取值，在运营期 18 年期间，睢阳区财政每年支付费用如下：表表 13 财政年度财政年度付费付费方案表方案表 期数 可用性服务费 运维绩效服务费 政府付费 1 8892 340 9232 2 9363 349 9712 3 9859 358 10217 4 10382 367 10749 5 10932 376 11308 6 11512 386 11873、97 7 12122 396 12517 8 12764 406 13170 9 13441 416 13857 10 14153 427 14580 11 14903 438 15341 12 15693 449 16141 13 16525 460 16985 14 17400 472 17872 15 18323 484 18806 16 19294 496 19790 17 20316 509 20825 财政承受能力论证 39 期数 可用性服务费 运维绩效服务费 政府付费 18 21393 521 21915 合计 257265 7649 264914 在整个特许经营期限内，需支付总74、金额为 264914 万元。该种支付方式下需支付的可用性服务费总金额为 257265 万元，需支付运维绩效服务费 7649 万元。4.3 项目拟定融资方案项目拟定融资方案 项目全部建设成本为 142586.08 万元。其中，项目资本金为项目全部建设成本的 25%，由政府出资代表和社会资本按照 5%：95%的比例分别缴纳；贷款比例为 75%，长期贷款利率为 5.39%。项目工期为两年。拟定项目资金筹措方案如下表所示。表表 14 拟定项目资金筹措方案拟定项目资金筹措方案 期数 第 1 期 第 2 期 合计 1 1 贷款 80243.57 26747.86 106991.43 2 2 项目资本金 275、1202.16 14392.50 35594.65 2.12.1 政府出资 1314.53 438.18 1752.71 2.22.2 社会资本出资 19887.62 13954.32 33841.94 3 3 合计 101445.73 41140.35 142586.08 4.4 项目收入来源项目收入来源 项目收入主要来源于政府提供的政府付费（包括年可用性服务费和年运维绩效服务费）。4.5 相关税收参数相关税收参数 所得税税率依有关法规取为 25%，按税法规定发生亏损时，进行税前补亏。法定盈余公积金按税后利润的 10%计提。财政承受能力论证 40 销项税税率为 6%；养护、建设期进项税税率为76、 11%；运营管理进项税税率为 17%，运营管理费用中可得的进项税的比例为 24%；建设期的进项税在运营期第一年抵扣 60%，在运营期第二年抵扣40%，若当年有余额，可挂账直至全部抵扣完毕。4.6 财务分析计算结果财务分析计算结果 根据拟定的项目融资方案、运营维护成本、政府付费等，在项目特许经营期限内，测算资本金现金流量表等财务评价指标。财政承受能力论证 41 5 财政承受能力论证财政承受能力论证 依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引文件的相关规定，为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰77、识别和测算。5.1 责任识别责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、政府付费、风险承担、配套投入。5.1.1 股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目政府方持有项目公司 5%的股权比例。因此，政府承担承担股权投资支出。5.1.2 政府承担政府付费支出 政府付费支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的政府付费支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部政府付费支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分政府付费支出责任；使用者付费模式78、下，政府不承担政府付费支出责任。本项目拟采用的回报机制为“政府付费”模式。在项目政府付费期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社 财政承受能力论证 42 会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。本项目政府承担承担政府付费责任。5.1.3 风险承担支出 风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。在特许经营协议中需要具体明确项目风险分配，本项目政府方需承担征地拆迁、法律、政策风险和一部分不可抗力风险，因此报告认为承担承担风险支出。5.1.4 配套投入支出 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整79、理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目政府不承担不承担配套投入支出。5.2 支出测算支出测算 1、政府付费支出测算 在项目政府付费期间，政府每年付费数额包括：社会资本方承担的年度建设成本、年度运营成本和合理利润。计算公式为：当年运营补贴支出数额当年运营补贴支出数额=年度可用性服务费年度可用性服务费+年度运维绩效服务年度运维绩效服务费费 在整个特许经营期限内，需支付总金额为 264914 万元。该种支付方式下需支付的可用性服务费总金额为 257265 万元，需支付运维绩效服务费 7649 万元。2、风险承担支出测算 财政承受能力论证 4380、 本项目政府承担的风险主要是征地拆迁、法律、政策及一部分不可抗力风险。按照财金【2015】21 号文件，“可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”，本项目风险承担比例为 20%，再乘以政府方持股比例为 5%，经计算，风险承担支出为 1887 万元。3、配套投入测算 配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目政府无配套投入支出。4、汇总分析 根据上述分析结果，本项目股权投资支出 1781 万元；政府付费支出共 264914 万元；风81、险承担支出 1887 万元；无政府配套支出。因此，项目建设和经营期内共计约支出 268582 万元。具体每年的政府支出责任见下表。表表 16 政府政府支出责任情况表支出责任情况表 政府财政支出政府财政支出 股权投资支出股权投资支出 运营补贴支出运营补贴支出 风险承担支出风险承担支出 配套投入支配套投入支出出 合计 268582 1781 264914 1887 0 2017 2614 1336 0 1278 0 2018 964 445 0 518 0 2019 9236 0 9232 4 0 2020 9716 0 9712 4 0 2021 10222 0 10217 4 0 2022 182、0753 0 10749 4 0 财政承受能力论证 44 政府财政支出政府财政支出 股权投资支出股权投资支出 运营补贴支出运营补贴支出 风险承担支出风险承担支出 配套投入支配套投入支出出 2023 11313 0 11308 4 0 2024 11902 0 11897 5 0 2025 12522 0 12517 5 0 2026 13175 0 13170 5 0 2027 13862 0 13857 5 0 2028 14585 0 14580 5 0 2029 15346 0 15341 5 0 2030 16147 0 16141 5 0 2031 16990 0 16985 5 083、 2032 17878 0 17872 6 0 2033 18812 0 18806 6 0 2034 19796 0 19790 6 0 2035 20831 0 20825 6 0 2036 21921 0 21915 6 0 5.3 财政承受能力论证财政承受能力论证 5.3.1 财政支出能力评估 根据睢阳区 2011 年至 2016 年每年财政预算支出情况，预测睢阳区未来年份一般公共预算支出的数据。近年睢阳区一般公用预算支出情况见下表：表表 18 2011-2016 年睢阳区年睢阳区一般公共预算支出情况（一般公共预算支出情况（单位单位：万元）：万元）年份 一般公共预算支出 同比增速 2084、11 196000-2012 240000 22.45%2013 263400 9.75%2014 300800 14.20%2015 333900 11.00%2016 300000-10.15%平均值-9.45%财政承受能力论证 45 经测算，2011 年至 2016 年睢阳区一般公共预算支出的平均增速为 9.45%，以 2016 年睢阳区一般公共预算支出为基数，可以得到未来年份睢阳区一般公共预算支出的数值，如下表所示：表表 19 预测预测睢阳区睢阳区 20172037 年一般公共预算支出情况年一般公共预算支出情况 年份 预计一般公共预算支出 增速 2017 328349 9.45%20185、8 359378 9.45%2019 393339 9.45%2020 430508 9.45%2021 471191 9.45%2022 515718 9.45%2023 564452 9.45%2024 617792 9.45%2025 676172 9.45%2026 740069 9.45%2027 810004 9.45%2028 886549 9.45%2029 970326 9.45%2030 1062020 9.45%2031 1162379 9.45%2032 1272222 9.45%2033 1392445 9.45%2034 1524029 9.45%2035 166886、047 9.45%2036 1825674 9.45%2037 1998198 9.45%根据财经201521 号文要求，年度 PPP 项目从预算中安排的支出责任不得超过一般公共预算支出的 10%，测算项目全生命周期内各年度的财政承受能力的最高限；综合考虑本项目财政股权支出、政府付费支出、风险承担支出以及配套投入支出，另外再考虑目前睢阳区已经实施和拟实施的其他 PPP 项目的支出情况，计算出睢阳区所有 PPP项目每年需从财政预算中支出数额占一般公共预算支出比例，如下表 财政承受能力论证 46 所示。表表 20 睢阳区所有睢阳区所有 PPP 项目每年从财政预算中支出数额占公共预算项目每年从财政预87、算中支出数额占公共预算支出比例支出比例 年份 预计一般公共预算支出 本项目年支出 本项目占一般公共预算支出占比 睢阳区所有项目年支出 政府财政支出占比 2017 328349 2614 0.80%8449 2.57%2018 359378 964 0.27%15100 4.20%2019 393339 9236 2.35%23041 5.86%2020 430508 9716 2.26%23190 5.39%2021 471191 10222 2.17%23365 4.96%2022 515718 10753 2.09%30747 5.96%2023 564452 11313 2.00%23788、94 4.22%2024 617792 11902 1.93%24052 3.89%2025 676172 12522 1.85%24341 3.60%2026 740069 13175 1.78%24663 3.33%2027 810004 13862 1.71%41178 5.08%2028 886549 14585 1.65%25411 2.87%2029 970326 15346 1.58%25841 2.66%2030 1062020 16147 1.52%26311 2.48%2031 1162379 16990 1.46%26823 2.31%2032 1272222 1787889、 1.41%34562 2.72%2033 1392445 18812 1.35%27983 2.01%2034 1524029 19796 1.30%28636 1.88%2035 1668047 20831 1.25%29340 1.76%2036 1825674 21921 1.20%30099 1.65%经测算，睢阳区所有 PPP 项目各年份支出占一般公共预算支出比例为 1.65%5.96%，不超过一般公共预算支出的 10%，在睢阳区财政可承受范围内。5.3.2 行业领域平衡性评估 睢阳区的 PPP 项目没有出现某个行业领域过于集中的情况，具备较好的行业领域平衡性。财政承受能力论证 490、7 5.3.3 财政支出能力结论 综上所述，本项目按政府付费模式计算，在整个特许经营期内，本项目每年需从财政预算中支出数额占一般公共预算支出比例不会超过睢阳区 PPP 财政支出上限，故本项目在财政可承受范围内。因因此财政承受能力评价结论为此财政承受能力评价结论为“通过论证通过论证”，项目适宜采用，项目适宜采用 PPP 模式。模式。财政承受能力论证 48 6 编制依据编制依据（1）中华人民共和国招标投标法及其实施条例；（2）中华人民共和国政府采购法及其实施条例；（3）中华人民共和国预算法；（4）中华人民共和国合同法；（5）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）；（6）国务院91、关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）；（7）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；（8）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号）；（9）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；（10)政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）；（11）公路工程建设项目招标投标管理办法（交通运输部2015第 24 号）；（12）国家发改委、财政部等六部委联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（【第 25 号】令）；（13）睢阳区交通运输局提供的项目相关资料。财政承92、受能力论证 49 附表：附表：附表 1 政府付费测算表 附表 2 财政支出测算表（PPP 计算表）财政承受能力论证 50 附表附表 1 政府付费测算表政府付费测算表 建设期建设期 运营期运营期 序号 项目 合计 1 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1 项目总成本 142586 101446 41140 1.1 政府配套投入 0 1.2 项目建设成本 142586 101446 41140 2 运营维护成本 7175 319.38 327 336 344 353 362 371 381 390 400 410 421 432 443 93、454 465 477 489 2.1 管理费 4100 183 187 192 197 202 207 212 218 223 229 235 240 247 253 259 266 273 280 2.2 养护费 3075 137 140 144 148 151 155 159 163 167 172 176 180 185 190 194 199 204 210 3 运营期政府付费 264914 9232 9712 10217 10749 11308 11897 12517 13170 13857 14580 15341 16141 16985 17872 18806 19790 20894、25 21915 3.1 年度可用性服务费 257265 8892 9363 9859 10382 10932 11512 12122 12764 13441 14153 14903 15693 16525 17400 18323 19294 20316 21393 3.2 年度运维绩效服务费 7649 340.45 349 358 367 376 386 396 406 416 427 438 449 460 472 484 496 509 521 财政承受能力论证 51 附表附表 2 财政支出测算表（财政支出测算表（PPP 计算表）计算表）建设期建设期 运营期运营期 序号 项目 合计 1 95、2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1 政府财政支出 268582 2614 964 9236 9716 10222 10753 11313 11902 12522 13175 13862 14585 15346 16147 16990 17878 18812 19796 20831 21921 1.1 股权投资支出 1781 1336 445 1.2 运营补贴支出 264914 9232 9712 10217 10749 11308 11897 12517 13170 13857 14580 15341 16141 16985 17896、72 18806 19790 20825 21915 1.3 风险承担支出 1887 1278 518 4 4 4 4 4 5 5 5 5 5 5 5 5 6 6 6 6 6 1.4 配套投入支出 0 2 政府支出现值（PPP 值）144710 2482 869 7911 7903 7895 7888 7881 7874 7867 7861 7854 7848 7842 7836 7830 7825 7819 7814 7809 7803 2.1 累计支出现值 2482 3351 11262 19165 27060 34948 42829 50703 58571 66431 74285 82133 89975 97811 105641 113466 121285 129098 136907 144710 3 公共预算支出 3.1 地方公共财政预算支出(亿元)17670662 328349 359378 393339 430508 471191 515718 564452 617792 676172 740069 810004 886549 970326 1062020 1162379 1272222 1392445 1524029 1668047 1825674 财政承受能力论证 52