1、洪江市安江高铁站前广场及配套管网建洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设设 PPPPPP 项目项目财政承受能力论证财政承受能力论证洪江市财政局洪江市财政局二一七年二一七年三三月月洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目目目 录录一、项目基础信息一、项目基础信息.1 11.1 项目概况.11.2 项目产出说明.51.3 项目运作模式.71.4 风险分配.19二、责任识别二、责任识别.30302.1 股权投资支出.302.2 政府承担运营补贴支出.302.3 风险承担支出.302.4 配套投入支出.31三、支出测算三、支出测算.32323.1 股权投资支出.323.2 运营补贴支出.323.3 风险2、承担支出.343.4 配套投入支出.363.5 测算支出汇总.36四、财政承受能力评估四、财政承受能力评估.37374.1 财政支出基数与本项目占一般公共预算支出比例.394.2 行业和领域均衡性分析评估.404.3 论证结论.42洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目1洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设PPPPPP 项目财政承受能力论证项目财政承受能力论证一、项目基础信息一、项目基础信息1.1 项目概况项目概况1.1.1 项目位置项目位置洪江市位于湖南省西南部，沅水上游，云贵高原东部边缘的雪峰山区，东接溆浦县、洞口县，南邻绥宁县、会同县，西界芷江侗族自3、治县，北依怀化市。交通区位优势明显，距西南五省（市）周边中心城市怀化 35 公里，距芷江机场 40 余公里，枝柳铁路、320 国道、209 国道、沪昆高速公路、包茂高速公路穿境而过，各旅游景区均有便利的交通直达。本项目包括安江高铁站前广场项目和第二污水处理厂配套管网建设项目，其中安江高铁站前广场项目选址于洪江市安江镇大沙坪；管网分布于安江第二污水处理厂服务范围。项目选址水陆交通便利，给排水、供配电、通讯等公用设施条件满足项目要求，具备良好的开工条件。1.1.2 建设目标和意义建设目标和意义1.项目旨在完善安江高铁站道路设施及配套基础设施，项目的建设一方面可有效改善安江镇区域交通网络结构，缓解城4、区交通压力，促进安江镇的旅游开发；另一方面高铁站前广场的建设可带动沿线经济发展和产业升值，为经济快速发展提供动力。2.成功引入具有相对优势的社会资本方，探索和完善安江镇基础设施建设工程的投融资模式，吸收和总结在工程建设方面的洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目2设计、施工、运营和管理等先进理念和成功经验，进一步提高安江镇基础设施建设管理水平。1.1.3 建设进程建设进程本项目工程可行性报告已经编制完成，报批、立项等手续正在积极推进。1.1.4 项目建设内容与建设规模项目建设内容与建设规模1.1.建设内容建设内容本项目分为两个子项目：安江高铁站前广场建设项目、第二污水处理厂（安江）配套管网建5、设项目。（1）安江高铁站前广场建设项目安江高铁站前广场的规划，包括景观广场、车场设施（城市公交停车场、旅游巴士停车场、出租车停车场、社会车停车场）、地下车库工程、景观绿地（广场配套用房）、道路及其他。（2）第二污水处理厂配套管网建设项目江南区排水分区污水管网布置：设计沿七里路稻香路、长兴路、河西路敷设污水次干管（管径 DN400DN500），接入稻香路、河西路污水主干管后（管径 DN400DN600），收集的的污水在西岸倒虹过江后进入东岸镇南区沿江路污水主干管。镇南区排水分区污水管网布置：设计沿禾清路、禾园路、禾谷路、新建路、锦宏路等敷设污水支管（管径 DN400DN500）分别接入隆平路、胜6、利路、稻清路、稻园路、稻文路、稻丰路、桔园路、东风路和裕湘路污水次干管（管径 DN400DN600）后，最后进洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目3入沿江路和油菜园路、锦宏路的污水主干管（管径 DN600DN1000）。在稻香路与沿江路交叉口接入来自江南区排水分区的污水。隆平路两侧的污水沿隆平路污水次干管由南向北进入镇北区后，再排入沿江路的污水主干管。镇中区排水分区污水管网布置：规划沿稻庄路、稻丰路、稻源路、油菜园路等敷设污水支管（管径 DN400）分别接入红星路、平安路、农庄路、小溪河东侧污水次干管（管径 DN400DN600）后，最后进入锦宏路的污水主干管（管径 DN1000）。镇北区7、排水分区污水管网布置：规划沿太和路、解放路、平安路、科技路等敷设污水支管（管径 DN400）分别接入安农路、新园路、平江路、隆平路污水次干管（管径 DN400DN600）后，然后进入沿江路的污水主干管（管径 DN1200mm），最后送至镇北区东北角的污水处理厂处理；该区域南端地势低洼处的污水沿红星路布置的污水管道由西向东，穿过铁路线后接入远景污水管网。在沿江路东端预留污水管道，考虑该区域远景规划污水的接入。2.2.建设规模建设规模（1）安江高铁站前广场规划总用地 84506.00 平方米，其中景观广场 14627.90 平方米，车场设施 20075.90 平方米（包括 A.城市公交车停车场 38、302.60 平方米、B.旅游巴士停车场2278.10 平方米、C.出租车停车场 4319.20 平方米、D、社会车停车场 10176.00 平方米）景观绿地 7159.90 平方米（广场配套用房 148 平方米），道路及其他 26870.30 平方米;地下车库面积为 16798.80，站前道路 15772。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目4安江高铁小镇停车位共 744 个，其中包括公交车位 8 个；旅游大巴停车位 8 个；出租车上客泊位 8 个；出租车蓄车位 30 个；小汽车下客泊位 6 个；社会车辆停车位（地面）184 个；社会车辆停车位（地下）500 个。（2）第二污水处理厂配套9、管网建设项目：根据服务范围的地势特点和城市道路竖向规划标高，污水管网按照 4 个排水分区沿城市道路敷设，收集的污水接入沅水岸边沿江路的污水主干管，最后送至污水处理厂处理。江南区排水分区的污水在西岸倒虹过江后进入东岸沿江路污水主干管。其中倒虹管采用 De315mmPE 给水管（两根布置），全长约 732m。江南区排水分区污水管网布置：服务面积约 1.09 km2。镇南区排水分区污水管网布置：服务面积约 6.66 km2。镇中区排水分区污水管网布置：服务面积约 3.31 km2。镇北区排水分区污水管网布置：服务面积约 4.49 km2。1.1.5 投资估算及资金筹措投资估算及资金筹措本项目投资估算10、包括：高铁站前广场、附属设施、管网建设等主体工程的工程费用（建筑工程费、设备购置费及安装工程费），工程建设其他费用，预备费等。总投资估算 24246.1624246.16 万元，其中工程费用 17483.01 万元，工程建设及其他费用 4590.77 万元，预备费 1234.5 万元，建设期利息 937.88 万元。最终总投资以项目实际落地通过审计的金额为准，且不超过估算投资额。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目5表表 1-11-1 项目投资估算表项目投资估算表项目项目工程费用工程费用工程建设及工程建设及其他费用其他费用基本预备费基本预备费建设期建设期利息利息合计合计安江高铁站前广场1311、184.714262.24872.35937.88第二污水处理厂管网4298.3328.53362.15合计合计17483.0117483.014590.774590.771234.51234.5937.88937.8824246.1624246.16根据项目建设需要，建设期建设投资按照 80%、20%的比例分年投入，即 2017 年投入建设资金 80%，2018 年投入建设资金 20%。项目拟通过采取市场竞争性方式择优选择具有投资、建设、运营、管理能力的社会资本方提供公共服务。由政府方和社会资本方共同成立项目公司完成项目建设并负责项目的整体运营与管理，政府方以现金出资入股，剩余资金由社会资本12、方负责筹集。1.2 项目产出说明项目产出说明1.2.1 主要产出说明主要产出说明1.1.项目需求项目需求安江高铁站前广场项目的核心区域为安江高铁站，集合站前广场、周边停车场在内的车站交通集散区域。该子项目的设计主要是针对各机动车停车场布局，以及各交通之间的衔接换乘人流。根据铁路安江站客流量预测，安江站铁路旅客年发送量近期（2020 年）为 43 万人，远期（2030 年）为 57 万人，安江站旅客最高聚集人数由 600 人调整为 1000 人。预测铁路出行结果如表1-2：洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目6表表 1-1-2 2铁路客流换乘比例铁路客流换乘比例方式方式城市公交城市公交出租车13、出租车社会车社会车非机动车非机动车旅游巴士旅游巴士合计合计人数450100200502001000结合铁路站场设计，确定枢纽区站前站后通道，打造一体化换乘枢纽。依据车站客货运量预测安江综合交通规划对该区域的交通量预测，明确广场各交通规模。合理确定广场布局，创建高效、人性化、集交通与休憩为一体的换乘广场，实现不同性质交通流时空分离，包括人车分离、机非分离、进出分离等。2.2.项目产出项目产出（1）高铁站前广场项目表表 1-31-3 主要产出说明主要产出说明序号序号项目项目单位单位数量数量主要产出主要产出1 1站前广场建设工程1.1景观广场14627.90提供停车、休息服务1.2城市公交车停车场314、302.601.3旅游巴士停车场2278.101.4出租车停车场4319.201.5社会车停车场10176.001.6景观绿地8570.40提供观赏、休闲服务1.7广场配套房148.00提供车行、人行服务1.8道路及其他17153.10提供通行、停车服务1.9地下车库16798.80洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目7序号序号项目项目单位单位数量数量主要产出主要产出1.10站前道路15772.001.11亮化（2）第二污水处理厂配套管网建设项目污水管网按照 4 个排水分区沿城市道路敷设。1.2.1 主要产出说明主要产出说明随着安江镇社会经济的高速发展，安江镇车辆急剧增加；安江镇旅游知名度15、提升，安江镇已成为市内旅游的重要目的地，每年接待旅游人次逐渐增多，这些因素致使安江镇交通流量日益增大。安江镇高铁新区不仅是城市对外的枢纽，更是城市发展的引擎，重视对高速铁路客运站周边地区商业规划将使未来火车站枢纽更有公共性的附加工程价值，促进地方经济发展，带动旅游开发，使综合交通枢纽地区成为集多种城市功能于一体的综合团体。1.3 项目运作模式项目运作模式1.3.1 运作方式运作方式根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金 2014 113 号），PPP 项目运作方式有六种：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移16、交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。除此之外，国内外 PPP 项目实践中应用比较普遍的运作方式还包括租赁-运营-移交（LOT）、建设-租赁-移交（BLT）、建设-移交-租赁（BTL）、洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目8区域特许经营（Concession）、DBFO（设计-建造-融资-运营）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。可以运用决策树等决策分析工具，如图 1-1：洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目9图图 1-11-1 PPPPPP 模式类型决策树：模式类型决策树：是是是是否否是是否否否否17、是是否否是是否否是是否否是是PPPPPP 项目项目既有项目既有项目引入资金引入资金ROTROTO&MO&MTOTTOT核心运营核心运营BLT/BTLBLT/BTLDBMDBMBOTBOT、BOOTBOOTBOOBOO、DBFODBFODBMODBMO可经营性可经营性引入资金引入资金期满移交期满移交改扩建改扩建否否洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目10本项目结合实际情况，根据决策示意图，按股权合作成立项目公司负责本项目的运营管理、引入资金、期满移交等特点，为发挥社会资本在前期融资、建设、运营维护的集成优势，最大限度降低项目的全寿命周期成本，拟采用 BOT 模式运作。合作期限 12 年（含建18、设期 2 年）。BOT 模式即由社会资本或者项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。政府将依据项目的建设质量、运营维护等绩效评价结果向项目公司支付相应对价。特许经营期结束后，整个项目无偿移交给政府或其指定的机构。项目公司可以通过市场竞争性方式择优选择有经验的承建商和/或运营商，签订承建合同和/或运营合同，对项目进行承建和/或运营管理。但对于承建和/或运营商的选择，项目公司需报洪江市人民政府审批同意。具体项目示意图如 1-2 所示：洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目11图图 1-21-2 项目结构示意图项目结构19、示意图1.3.2 回报机制回报机制拟建项目的回报方式为可行性缺口补助，项目公司运营部分收入来源主要为停车场经营收费和广告位出租收入。根据初步估算，项目公司运营部分取得的收入尚不足以弥补其合理收益，政府依据项目的建设质量、运营维护等绩效评价结果，通过可行性缺口补助的方式给予项目公司一定的补贴，以保证其收回投资并获取合理收益。1.3.3 全生命周期成本全生命周期成本项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本和相关税费。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目121.建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资20、产等实物和无形资产，项目的建设成本主要是依据可研报告中估算的建设成本进行调整。拟建项目总投资为 24246.1624246.16 万元。2.项目运营成本本项目运营期内，成本主要包括工资福利费、修理费、管理及其他费用等。工资福利费及管理费：项目完成并正常运行后，正常运营年限工资福利及管理费成本为为 300 万元/年。修理费：本项目的修理费按建安费的 1%计取，经测算正常运营年限修理费用约 174.83 万元。其他费用：本项目其他费用暂按 160 万元/年计取。1.3.4 绩效考核机制绩效考核机制本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作，适用于同时存在投资建设和运营维护内容的洪江市21、安江高铁站前广场及配套管网建设 PPP 项目，洪江市人民政府依据项目的建设质量、运营维护等绩效评价结果向项目公司付费。本项目绩效考核体系主要包含建设期绩效考核指标与运营维护期绩效考核指标。1.1.建设期绩效考核建设期绩效考核本项目所建设的高铁站前广场、污水管网等子项目的主体工程以及配套性工程等需符合相关的进度、质量、成本的要求和规范。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目13若未达成相关标准，政府可依据 PPP 项目合同的有关约定提取项目公司提交的建设期履约保证函中的相应金额。具体建设期绩效考核体系见表 1-4。2.2.奖惩办法奖惩办法实施机构组织每季度对项目的施工进行考核，计算出建设期绩效22、考核分数，计算出相应的奖惩金额，计算公式如下：奖惩金额=履约保证金额（考核分数/100）-1当考核分数100 分时，则金额0，说明项目公司建设期绩效考核良好，政府方对项目公司给予相应奖励；当考核分数0，则金额0,说明项目公司建设期绩效考核较差，政府方对项目公司收取相应罚金。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目14表表 1-41-4 建设期绩效考核体系表建设期绩效考核体系表序号序号评价指标评价指标指标要求指标要求计算方式计算方式分数分数1投资控制制定合理的成本控制措施，严格控制在经批准的设计概算或执行概算内投资控制在概算之内，采用累进计分法奖惩。与设计概算相比，降低 5%以内，每降低 1%，23、加 0.2 分；降低 5%-10%；每降低 1%，加 0.4 分；超出概算时，每超 1%扣 2 分。或与执行概算相比，降低 5%以内，每降低 1%，加 1 分；降低 5%-10%；每降低 1%，加 2 分；超出执行概算时，每超1%扣 1 分。本项最多扣 5 分；按设计概算考核最多加 5 分，按执行概算考核最多加 10 分202投资计划完成率进行合理的动态监管机制，严格完成经批准的当年投资计划金额及进度计划本年度内完成的统计口径投资金额与当年投资计划金额作比较，采用累进扣分法，比值90%，该项不扣分；80%比值90%，每降低 1%扣 0.2 分；75%比值80%，每降低 1%扣 0.4 分；6024、%比值75%，每降低 1%扣 0.6 分。本项最多扣 5 分203进度控制严格按照项目施工进度（总进度、节点工期、周进度）计划进度每拖期 15 天扣 1 分，单项目标最多扣 10 分或扣完为止；进度每提前 15 天加 1 分，单项目标最多加 10 分25洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目15序号序号评价指标评价指标指标要求指标要求计算方式计算方式分数分数施工建设4质量控制符 合 工 程 质 量 规 范 GB50026-93、建筑装饰工程施工及验收规范JGJ73-91、建筑采暖、卫生工程质量检验评定标准GBJ302-88、给排水管道工程施工及验收规范GB50268-2008 等规范标准单项25、及分部工程一次验收合格率或优良率每降低 1%扣 1分，单一目标最多扣 5 分；一次验收合格率或优良率每提高 1%加 1 分，单一目标最多加 5 分。发生有管理责任的一般工程质量和设备损坏事故的，或者单项及分部工程部分达不到设计要求又无法整改的，每次（项）扣 5 分，本项最多扣 10 分。上述目标总体上最多扣 5 分，最多加 5分。发生重大及以上质量事故，扣 10 分255其他若发生在上述考核指标说明之外的重要情况时，可根据该事项对项目及项目公司的影响，酌情予以加减分10注：具体指标及分数比重以注：具体指标及分数比重以 PPPPPP 项目合同中约定为准项目合同中约定为准洪江市安江高铁站前广场及配26、套管网建设项目163.3.运营维护期绩效考核运营维护期绩效考核1.考核内容运营维护期考核指标设置五个层级：前四级为常规考核指标；第五级为公众反馈考核指标（各级权重系数暂定，具体由双方在PPP 项目合同中约定）。第一级（25%）：考核广场、道路、管网等的日常维护，需符合湖南省相关的养护技术规范。第二级（20%）：考核高铁站前广场附属建筑物及设施是否符合消防、安全、环保等要求，是否配备安全保护设施和人员（需在醒目位置标明设施的使用方法和注意事项）。第三级（20%）：考核项目是否符合安全、消防等要求。第四级（10%）：考核卫生情况，是否安排专人定时进行打扫清理，确保项目场地及周围环境卫生。第五级（227、0%）：考核利益相关者满意度，由实施机构聘请第三方机构对利益相关者进行公共调查，统计满意度。4 4.绩效付费办法绩效付费办法运营维护期内，安江镇人民政府对项目运营情况进行综合考核，对各级考核指标进行赋值（赋值区间为0-100），计算出分值，即考核结果。并将考核结果与政府补贴挂钩。政府付费具体支付标准参考表 1-5（可行性缺口补助支付标准暂定，具体在 PPP 项目合同中约定）：洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目17表表 1-51-5 可行性可行性缺口缺口补助补助支付标准支付标准分值区间分值区间支付标准支付标准100-90政府部门根据协议规定，支付项目公司当期费用，若政府部门认为运营状况好于28、协议要求，可增付奖励（至多增付 0.5%）。90-80首次出现这样的评价，政府部门可选择照常根据协议支付当期费用；并非首次，出现此类评价政府部门可减付1%。80-70首次出现这样的评价，政府部门可减付当期费用的 1%；并非首次，出现此类评价政府部门可减付当期费用的1.5%，且要求项目公司进行整改。70-60首次出现这样的评价，政府部门可减付当期费用的1.5%，且要求项目公司进行整改；并非首次，政府部门可减付当期费用的 2%，并根据具体情况选择是否与项目公司终止协议。60-0一旦出现此类评价，政府部门即可减付当期费用的 3%，并根据具体情况选择是否与项目公司终止协议。注：奖励和处罚具体金额在注：29、奖励和处罚具体金额在 PPPPPP 项目合同中约定项目合同中约定洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目181.3.5 调价机制调价机制1.项目投资总额变动引起的调整采购时，每年的可用性服务费与年度运营维护费由申请人根据招标文件要求自主报价。竣工验收后，以政府审计确认的项目总投资，作为可用性服务费与年度运营维护费实际支付的计算基数，再根据服务费用计算方法，调整每年应支付的可用性服务费。其中，中标人的全投资年回报率、项目运营期年限均保持不变，仅对项目投资总额进行调整。2.物价变动引起的调整在合作期限内，项目年度运维服务费将根据洪江市居民消费价格指数（CPI）进行调整，每两年调整一次。以起始年为基30、准，第二年末通货膨胀率在 2%以内时，由政府方承担相应风险，政府根据下述调价公式支付相应服务费；超过 2%的部分由双方按股权比例承担。价格调整后，后续调价周期都以该调价年作为起始年。具体调价方法如下：Rn=Rn-2CPIn-1CPIn-2，其中：Rn为第 n 年调整后的每年运维服务费；Rn-2为第 n-2 年的每年运维服务费；n 是第 n 年时调整每年运维服务费的当年（n3）；CPIn-1是洪江市统计部门公布的项目合作期第 n-1 年居民消费价格指数；洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目19CPIn-2是洪江市统计部门公布的项目合作期第 n-2 年居民消费价格指数；CPIn-2是洪江市统计31、部门公布的项目合作期第 n-2 年居民消费价格指数。3.超额利润分配合作期限内，当项目的收入在约定数值上下 2%浮动时，由社会资本方承担相应风险；如果实际收入不足约定数值的 98%，政府方补贴至 98%；如果实际收入在约定的收入 102%104%之间，超过 102%盈利部分，由政府出资方与社会资本方分别按 60%与 40%分红；如果实际收入超过约定收入的 104%，则超出 104%的盈利部分，由政府出资方与社会资本方分别按 80%与 20%分红。1.4 风险分配风险分配1.4.1 风险识别风险识别项目风险是指洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目 PPP 项目实施过程可能造成的不确定因素。P32、PP 项目由于周期长、投入大，涉及“前期风险、建设风险、运营风险、移交风险、其他风险”等五个方面。各风险阶段包含的子风险如下表所示：表表 1-101-10 项目风险分配识别表项目风险分配识别表阶段阶段风险因素风险因素风险描述风险描述前期风险政府审批延误风险决策程序繁琐、办事效率低下、政府官员PPP专业知识的缺乏以及怕担责任导致决策拖沓、审批延误洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目20阶段阶段风险因素风险因素风险描述风险描述土地征用风险土地难以获得导致工期延误；征地费用高，导致项目投资增加工程规模、范围、标准变化风险洪江市规划指标与标准调整，使工程规模、范围发生变化，导致项目投资增加，工期延33、长建设风险融资风险投资人融资困难、银行信用额度较低，资金不足设计风险项目设计不合理不专业导致的工程变更、延期、成本增加等采购风险原材料供应不足或者不达标导致的工程延期、质量缺陷；购置的设备质量对项目运营成本产生的影响施工风险施工技术不成熟、对项目的管控能力弱等因素导致本项目不能按期完工、成本超支或出现质量问题、安全问题配套基础设施缺陷风险项目相关的公路、水、电、排污等配套基础设施建设不到位致使项目无法正常建设运营社会资本方能力不足社会资本方对本项目不熟悉不专洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目21阶段阶段风险因素风险因素风险描述风险描述风险业，管理协调能力不足导致的不能正常运营社会资本方股34、权变动社会资本方中标后在建设运营中发生的以获取短期利益为目的恶意股权变更环保风险项目的设计、建设、运营不能满足国家绿色建筑评价标准以及其他环保规范及标准，无法通过环评验收移交风险移交质量风险在特许经营期内对项目进行过度使用、维护更新不到位，致使项目移交时难以继续正常使用移交不齐风险特许经营期满，投资人移交的设备、资料、权利等不齐或存在请求权，致使项目难以继续正常运营其他风险政策风险与项目有关的补助、优惠政策等发生根本性转变廉政风险存在程序不透明、决策不公开等腐败现象利率风险利率波动较大增加成本运营期通货膨胀风险运营期物价上涨导致项目成本增洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目22阶段阶段风险35、因素风险因素风险描述风险描述加不可抗力风险非双方当事人故意或过失，出现的无法预见、无法躲避、无法控制的事件1.4.2 风险分配原则风险分配原则原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。分项风险分配原则是：1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移；3.由该方承担风险最有效率；4.承担的风险程度与所得回报相匹配；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。1.4.3 风险分担框架风险分担框架1.1.政府承担的风险政府承担的风险（1 136、）涉及地方审批风险）涉及地方审批风险由于政府缺乏对 PPP 项目的实际管理经验及能力、前期的准备不足，信息不对称以及操作审批过程复杂等，会造成项目工期延长与成本的直接或间接提高。本项目由项目公司负责办理有关规划、国土、设计、施工等所有前期手续报批。由于非项目公司洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目23原因造成前期审批周期过长，工程开工时间延后，由政府承担相应风险，项目公司有权向政府要求顺延工期和特许经营期。（2 2）涉及征地拆迁风险）涉及征地拆迁风险本项目用地的征地拆迁工作由政府统一组织实施。由于征地拆迁原因造成工程进度延误、费用增加、群众阻工事件等，由政府承担相应风险，项目公司有权向政府37、要求顺延工期和经营期。（3 3）涉及工程规模、范围、标准变化风险）涉及工程规模、范围、标准变化风险1）在本项目 PPP 采购后，因国家或洪江市地方标准发生变化，导致项目建设、维护成本增加的，由政府方承担相应风险。项目公司有权向政府方索赔因此导致的资金增加或要求特许经营期延长。2）在本项目 PPP 采购后，因规划或政府方原因导致工程规模、工程建设范围或投资范围扩大的，由政府方承担相应风险。项目公司有权向政府方索赔因此导致的资金增加或要求特许经营期延长。（4 4）配套基础设施缺陷风险）配套基础设施缺陷风险项目施工需要外部配套设施齐全，政府应协调各部门做好施工期间的交通组织、水、电等配套的安排。（538、 5）涉及法律、法规、政策变化风险）涉及法律、法规、政策变化风险1）本项目建设期间，因发生地方政府可控的法规、政策变更导致项目发生额外费用或工期延误的，项目公司有权向政府方索赔额外费用、要求延长工期；本项目经营期间，因发生地方政府方可控的法规、政策变更导致项目公司运营成本费用增加的，洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目24项目公司有权向政府方索赔额外费用或申请延长项目特许经营期限；因发生政府可控的法规、政策变更导致合同无法继续履行的，项目公司可以通过违约条款及提前终止机制等进行救济。超出政府方可控范围的法律、法规变更风险，视为不可抗力，按照不可抗力进行风险分担。2）非社会资本原因，政府需要39、提前回购本项目的，风险由政府方承担。项目公司有权要求政府方按约定支付超额回购金。3）因地方政府监管体系不完善，造成现行审批、监管程序无法适应 PPP 模式，导致本项目前期手续办理时间过长，延误开工时间或竣工时间的，风险由政府方承担。（6 6）涉及廉政风险）涉及廉政风险因政府方派驻项目公司人员廉政行为受到调查的，风险由政府方承担。项目公司有权要求撤换政府方代表，并要求索赔因廉政问题造成的经济损失。2.2.项目公司承担的风险项目公司承担的风险（1 1）融资风险）融资风险融资风险包括不能及时融到资金的风险和所得资金成本超过预期的风险。如果不能及时获得建设资金，项目就无法正常启动和继续进行；而如果获得40、的资金成本过高，则会导致项目的收益降低。本项目融资风险由项目公司承担，包括但不限于：（1）建设期利率重大波动；（2）金融机构政策变化；（3）融资协议一方或双方的任何原因导致的融资风险等。（2 2）设计风险）设计风险洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目25若因设计不合理不专业等质量原因或设计变更导致本项目投资增加或工期延长，风险由项目公司承担。（3 3）采购风险）采购风险若原材料供应不足或者不达标导致的工程延期、质量缺陷；购置的设备质量对项目运营成本产生的影响，风险由项目公司承担。（4 4）施工风险）施工风险因建造施工技术不成熟、项目公司对项目的管控能力弱等因素导致本项目不能按期完工、成本超41、支或出现质量问题、安全问题的，风险由项目公司承担。（5 5）运营风险）运营风险包括：投资能力不足、股权变动、环保风险。主要为投资人对本项目不熟悉、不专业、管理协调能力差；不按规定进行维护和管理；不能满足环保标准的，风险由项目公司承担。（6 6）移交风险）移交风险投资人在特许经营期内对项目维护更新不到位，移交的设备、资料、权利等不齐全，致使项目难以继续正常运营的，风险由项目公司承担。3.3.政府和项目公司合理分担的风险政府和项目公司合理分担的风险（1 1）涉及国家法律、政策风险）涉及国家法律、政策风险上级政府决策原因导致的资产被征用，法律法规变更、监管体系调整等风险因素产生的损失，由双方共同分担42、。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目26（2 2）运营期通货膨胀风险）运营期通货膨胀风险运营期由于原材料、能源价格、人工工资等上涨导致项目成本增加，该风险由双方共同分担。（3 3）不可抗力风险）不可抗力风险不可抗力指政治不可抗力和自然不可抗力。政治不可抗力事件通常包括非因签约政府导致的、且不在其控制下的征收、征用、法律变更、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件；自然不可抗力事件主要包括地震、水涝等自然灾害；战争、武装冲突等社会异常事件。发生不可抗力事件影响到项目的执行，有关的进度日期应相应延长，若影响到项目运营，政府相应延长特许经营期。政治不可抗力导致 PPP 项目合同暂时无法履行或履行43、难度、成本增加的，项目公司有权延长工期，但不能要求政府进行相应的补偿。建设期发生的自然不可抗力事件导致合同无法履行的，可以免于履行、解除合同，所造成的损失通过保险理赔处理。表表 1 1-6-6 项目风险分配基本框架表项目风险分配基本框架表序序 号号风险因素名称风险因素名称风险承担方风险承担方项目公司项目公司政府政府1地方审批风险2征地拆迁风险3工程规模、范围、标准变化风险4配套基础设施缺陷风险5地方政府可控的法律、法规、政洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目27序序 号号风险因素名称风险因素名称风险承担方风险承担方项目公司项目公司政府政府策变化风险6廉政风险7融资风险8设计风险9采购风险144、0施工风险11运营风险12移交风险13国家法律、政策风险14运营期通货膨胀风险15不可抗力风险1.4.4 风险应对措施风险应对措施在上述风险分析的基础上，通过对本 PPP 项目的综合环境分析，提出相应的风险初步应对措施。表表 1-1-7 7 项目风险应对措施表项目风险应对措施表序号序号风险因素风险因素应对措施应对措施1政府审批延误风险在协议中明确程序，明确政府部门责任和期限，社会资本方争取本级政府与上一级政府的支持洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目28序号序号风险因素风险因素应对措施应对措施2土地征用风险在协议中明确约定政府负责在规定的时间内获取土地3工程规模、范围、标准变化风险政府统筹45、规划，聘请专业规划设计单位编制项目建设规模、范围、标准4融资风险选择有实力且信誉好的社会资本方为合作方，并要求其提供信誉保证金，协议中明确融资完成的期限，否则即取消中标人资格5设计风险选择专业的具备相应资质与经验的设计院，同时加强对设计的监管6采购风险选择有实力的供应商并要求其提供担保7施工风险项目建设前，技术方案需组织专家严格审查，并加强施工组织设计，做好提前预防、过程控制，验收审核等工作8配套基础设施缺陷风险协议中明确配套基础设施的建设要求9社会资本方能力不足在采购中明确社会资本方的资洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目29序号序号风险因素风险因素应对措施应对措施格要求，尤其是资金、业46、绩、资质、实力等方面的标准要合理10社会资本方股权变动在采购中明确若干年内社会资本方股权不得转移11环保风险各阶段关注环境评价，并熟悉国家有关规定，同时对环保提出高于国家目前出台的标准12移交质量风险协议中明确规定移交前进行维护性大修及其标准和时间13移交不齐风险协议中明确规定移交的范围和验收程序14政策风险协议中明确补偿办法，项目公司应制定预案15廉政风险程序透明、决策公开、加强监管机制16运营期通货膨胀风险协议中规定合理的调价机制17不可抗力风险在协议中设置合理合法的不可抗力条款，明确责任和应对防范洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目30二、责任识别二、责任识别PPP 项目全生命周期过47、程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。2.1 股权投资支出股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目政府股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例。2.2 政府承担运营补贴支出政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目采用可行性缺口补助，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。2.3 风险承担支出风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。由于本项目的风险概率和风险后果值难48、以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，根据建设与运营，按照可转移风险可转移风险、可分担风险可分担风险以及不可转移分担风险不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。第一类可转移风险包括第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的风险，项目公司可通过参加商业保险后，将大部分风险有效转移。风险承担成本按项目总投资的 5%考虑，即 24246.165%=1212.314 万元。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目31第二类可分担风险包括第二类可分担风险包括：项目建设期间发生的标准变化以及建设运营期间可能发生的不可抗力风险等。需要政府和项目公司共担的风险，按照项目总投资的 1%考虑为 2449、2.46 万元。采用 PPP模式，政府方承担的风险按其在项目公司的股权比例分配即24.25 万元。第三类不可转移风险包括第三类不可转移风险包括：项目运营期间由政府承担风险支出。该风险按照项目运营成本 5%考虑。2.4 配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目不考虑配套投入支出责任。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目32三、支出测算三、支出测算3.1 股权投资支出股权投资支出本项目社会资本方与政府方均以货币资金出资入股方式组建项目公司。50、根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），股权支出=项目资本金政府占项目公司股权比例。因此，本项目政府股权投资支出=6041.18万元10%=604.12 万元。3.2 运营补贴支出运营补贴支出运营补贴支出根据项目建设成本、运营成本及合理利润率确定。其中，本项目付费模式为可行性缺口补助，项目所得税后内部收益率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素综合确定为 6.5%；融资资金成本率按银行中长期贷款利率，即4.9%。对可行性缺口补助项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。计算公式为：使用者付51、费年度运维服务费）（）（合理利润率）（全部建设成本当年运营补贴数额1111nniii其中：i 为项目年投资收益率（内部收益率），取值 6.5%。依据项目所得税后内部收益率 6.5%，结合总投资、年度运营成本估算，计算出项目运营期 10 年内，政府每年等额补贴2973.982973.98 万元。如当期政府资金充裕，可在当期适当增加财政补洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目33贴，后期补贴数额进行相应调整。本项目通过调整项目投资现金流量表中补贴收入试算项目资本金内部收益率(所得税后)，当项目所得税后内部收益率达到6.5%时，财政各年度运营补贴及现金流量表详见表 3-1：洪江市安江高铁站前广场及52、配套管网建设项目34表表 3 3-1 1 项目项目财政各年度运营补贴及现金流量表财政各年度运营补贴及现金流量表(内部收益率内部收益率 6.5%)6.5%)单位：万元单位：万元序号序号项目项目合计合计建设期建设期运营期运营期2017201720182018201920192020202020212021202220221现金流入43133.733709.914004.284298.654445.841.1营业收入13393.93735.931030.301324.671471.861.2其他收入29739.802973.982973.982973.982973.981.3回收固定资产余值1.4回53、收流动资金2现金流出30058.4018646.624661.66656.91665.74674.57678.992.1建设投资23308.2818646.624661.662.2流动资金2.3经营成本6348.30634.83634.83634.83634.832.4流转税401.8222.0830.9139.7444.162.5维持运营投资3所得税前净现金流量13075.33-18646.62-4661.663053.003338.543624.083766.854累计所得税前净现金流量-18646.62-23308.28-20255.28-16916.74-13292.65-9525.854、05所得税2159.680.000.00101.41205.636所得税后净现金流量10915.65-18646.62-4661.663053.003338.543522.683561.227累计所得税后净现金流量-18646.62-23308.28-20255.28-16916.74-13394.06-9832.83洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目35续上表：续上表：序号序号项目项目合计合计运营期运营期2023202320242024202520252026202620272027202820281现金流入43133.734445.844445.844445.844445.8444455、5.844445.841.1营业收入13393.931471.861471.861471.861471.861471.861471.861.2其他收入29739.802973.982973.982973.982973.982973.982973.981.3回收固定资产余值1.4回收流动资金2现金流出30058.40678.99678.99678.99678.99678.99678.992.1建设投资23308.282.2流动资金2.3经营成本6348.30634.83634.83634.83634.83634.83634.832.4流转税401.8244.1644.1644.1644.164456、.1644.162.5维持运营投资3所得税前净现金流量13075.333766.853766.853766.853766.853766.853766.854累计所得税前净现金流量-5758.94-1992.091774.765541.629308.4713075.335所得税2159.68242.89281.52321.56335.56335.56335.566所得税后净现金流量10915.653523.973485.343445.293431.293431.293431.297累计所得税后净现金流量-6308.87-2823.53621.764053.067484.3510915.65洪江市57、安江高铁站前广场及配套管网建设项目363.3 风险承担支出风险承担支出由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。1.可转移风险成本=项目建设总投资风险比例政府股权比例=24246.165%10%=121.23 万元。2.分担风险成本=项目建设总投资风险比例政府分担比例=24246.161%10%=24.25 万元。3.运营年不可分担转移风险=运营成本风险比例=634.835%=31.74 万元。政府承担风险成本政府承担风险成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本（见表 3-2）。3.4 配套投入支出配58、套投入支出本项目暂不考虑政府配套投入。3.5 测算支出汇总测算支出汇总根据以上股权投资、运营补贴、风险承担支出、配套投入相关支出责任的分别测算，按照 12 年项目全生命周期分摊的方式计算财政支出责任明细（见表 3-3）。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目37表表 3-23-2 风险承担支出一览表风险承担支出一览表单位：万元单位：万元年份年份风险风险201720172018201820192019202020202021202120222022202320232024202420252025202620262027202720282028可转移风险可转移风险60.6260.62分担风险分担59、风险24.2524.2524.2524.2524.2524.2524.2524.2524.2524.25不可分担风险不可分担风险31.7431.7431.7431.7431.7431.7431.7431.7431.7431.74合计合计60.6260.6255.9955.9955.9955.9955.9955.9955.9955.9955.9955.99表表 3-33-3 项目全生命周期内财政支出责任明细表（单位：万元）项目全生命周期内财政支出责任明细表（单位：万元）序号序号年度年度项目项目建设期建设期运营期运营期201720172018201820192019202020202021202160、202220221 1股权支出股权支出303.08303.082 2运营补贴运营补贴2973.982973.982973.982973.983 3风险承担风险承担60.6260.6255.9955.9955.9955.994 4配套投入配套投入5 5合计合计363.69363.69363.69363.693029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.97洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目38续上表续上表序号序号年度年度项目项目运营期运营期20232023202420242025202520262026202720272028261、0281 1股权支出股权支出2 2运营补贴运营补贴2973.982973.982973.982973.982973.982973.983 3风险承担风险承担55.9955.9955.9955.9955.9955.994 4配套投入配套投入5 5合计合计3029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.973029.97洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目39四、财政承受能力评估四、财政承受能力评估4.1 财政支出基数与本项目占一般公共预算支出比例财政支出基数与本项目占一般公共预算支出比例按照62、洪江市 2011 年到 2015 年县本级财政预算支出测算，本项目全生命周期（20 年）内洪江市市本级财政一般公共预算支出分段增长，2017-2026 年平均增长率约 10%，2027-2036 年平均增长率约 8%。洪江市本级预算支出情况以及本项目占市本级一般公共预算支出比重见表 4-1；所有项目占一般公共预算支出比重见表 4-2。根据 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号），每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%，本项目政府财政支出责任占一般公共预算支出的比例 2019 年最高为0.91%，所有项目政府财政63、支出责任占一般公共预算支出的比例最高为 5.12%（2021 年）。由此可见，本项目对洪江市财政支出的影响较小，在财政承受能力范围之内。洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目40表表 4-14-1 洪江市洪江市市市本级预算支出情况以及本项目占本级预算支出情况以及本项目占市市本级一般公共预算支出比重（单位：本级一般公共预算支出比重（单位：万万元）元）年度年度项目项目201720172018201820192019202020202021202120222022一般公共预算支出274991.86302491.05332740.15366014.17402615.58442877.14本项目政府支64、出责任363.69363.693029.973029.973029.973029.97占比0.13%0.12%0.91%0.91%0.83%0.75%0.68%续上表：续上表：年度年度项目项目202320232024202420252025202620262027202720282028一般公共预算支出487164.85535881.34589469.47648416.42680837.24714879.10本项目政府支出责任3029.973029.973029.973029.973029.973029.97占比0.62%0.57%0.51%0.47%0.45%0.42%洪江市安江高铁站前广场65、及配套管网建设项目41表表 4-24-2 洪江市本级预算支出情况以及所有洪江市本级预算支出情况以及所有 PPPPPP 项目占本级一般公共预算支出比重项目占本级一般公共预算支出比重（单位：万元）（单位：万元）年度年度项目项目201720172018201820192019202020202021202120222022洪江市本级一般公共预算支出274991.86302491.05332740.15366014.17402615.58442877.14所有项目政府支出责任5626.594026.5911951.7411351.7420610.2620510.461本项目363.69363.693066、29.973029.973029.973029.972其他项目(学校、黔阳古城、清江湖)5262.93662.98921.778321.7717580.2917480.49洪江市所有洪江市所有 PPPPPP 项目占比项目占比2.05%1.33%3.59%3.10%5.12%5.12%4.63%续上表：续上表：年度年度项目项目202320232024202420252025202620262027202720282028洪江市本级一般公共预算支出487164.85535881.34589469.47648416.42713258.06784583.87所有项目政府支出责任20410.66203167、0.8620310.8620310.865629.975629.971本项目3029.973029.973029.973029.973029.973029.972其他项目(学校、黔阳古城、清江湖)17380.6917280.8917280.8917280.8926002600洪江市所有洪江市所有 PPPPPP 项目占比项目占比4.19%3.79%3.45%3.13%0.79%0.72%洪江市安江高铁站前广场及配套管网建设项目424.2 行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性分析评估行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。该项目属于市政工程项目，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。因此，项目采用 PPP 模式有利于行业和领域均衡。4.3 论证结论论证结论本项目政府支出责任主要包括股权投资、运营补贴和风险承担支出，该项目是洪江市重点实施的 PPP 项目，政府支出责任占一般公共预算支出的比例 2019 年最高为 0.91%，在财政承受能力范围内，对洪江市财政支出的影响不大，项目适宜采用 PPP 模式，建议项目 PPP 实施模式为 BOT，合同期限为 12 年（含建设期 2 年）。