1、阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证阿瓦提阿瓦提 2017 农村路网建设项目农村路网建设项目财政承受能力论证财政承受能力论证阿瓦提阿瓦提县县财政局财政局2017 年年阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证目录1.财政承受能力论证编制目的、依据及概述.11.1 目的.11.2 依据.11.3 说明.21.4 构成要素.32.本地经济与财政运行情况分析.52.1 财政运行分析与预测.53.责任识别.103.1 股权投资支出.103.2 运营补贴支出.103.3 风险承担支出.103.4 配套投入支出.114.财政支出责任测算.124.1 股权投资支出.124.2 运营补贴2、支出.124.3 风险承担支出.134.4 配套投入支出.154.5 支出责任测算结果.165.能力评估.185.1 财政支出能力评估.185.1.1 未来一般公共预算支出预测.185.1.2 财政支出责任占一般公共预算支出比例.195.2 财政风险与承受能力分析.225.3 行业和领域平衡性评估.236.论证结论.24阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证11.财政承受能力论证编制目的财政承受能力论证编制目的、依据及概述依据及概述1.1 目的目的本报告通过对阿瓦提2017农村路网建设项目中政府方的责任识别以及政府财政支出能力分析，识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任3、，科学评估本项目实施对本地区当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PPP 项目财政管理提供依据，为政府相关领导就本项目的实施决策提供参考。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。1.2 依据依据按照国家发展改革委基础设施和公用事业特许经营管理办法、财政部、人民银行等关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引对 PPP 项目财政承受4、能力论证的相关要求，财政部门应在项目识别阶段，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，确定项目是否可以采取 PPP 模式。（1）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）；阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证2（2）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；（3）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）（4）财政部关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）；（5）建设项目经济评价方法与参数（第三版）；（6）可行5、性研究报告及其他与项目相关的资料。对“通过论证”的项目，将财政支出责任纳入预算统筹安排，对“未通过论证”的项目，不采用 PPP 模式。财政承受能力论证，一方面，可以为采用 PPP 模式项目的政府履约能力提供保障；另一方面，可将财政支出责任控制在一定范围内，避免因 PPP 模式引起新一轮的债务危机。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。1.3 说明说明按照财政部的PPP 财政承受能力论证指引，财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财6、政支出规模。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证3众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不7、宜采用 PPP 模式。1.4 构成要素构成要素1.全面、准确识别、预测、分析支出责任因政府对 PPP 的支持形式不同，会形成不同类型的财政支出责任，主要分为直接支出责任、或有支出责任。直接支出责任的要求明确，只是支付的具体额度有时并不确定。直接财政责任包括：可行性缺口补助，指政府出资支持具有经济可行性但不具有商业可行性的项目；政府付费，指政府依据项目所提供服务和资产定期支付费用；政府配套投入。或有支出责任取决于不受政府控制的未来不确定事件，所以支付的发生、额度以及时间都难以预知。或有负债主要来自政府对一些风险因素的担保、比如：汇率、通货膨胀、价格、流量方面的风险、不可抗力、因终止而需要政府支付8、的补偿款、以及信用担保等。上述财政支出责任涵盖四个部分：股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出。2.财政承受能力论证的主要构成要素（1）明确阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证流程，并将其纳入 PPP 项目准备与审批程序中（PPP 项目准备、开发阶段）。财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估和论证结阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证4论等，其中责任识别又分为股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出（2）确保阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力在 PPP 项目实施阶段得到充分监督管理（PPP 项目实施阶段）。从单9、个项目和全部项目等不同层面进行监管，在编制政府中长期预算时安排 PPP 项目支出责任，并根据需要将其作为政府常规财政报告的内容进行披露。阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证框架如下：阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证52.本地本地经济与财政经济与财政运行情况运行情况分析分析2.1 财政运行分析与预测财政运行分析与预测根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号），财政承受能力论证包括财政支出能力论证以及行业和领域平衡性论证。1 1、阿克苏阿瓦提县财政承受能力论证、阿克苏阿瓦提县财政承受能力论证财政承受能力论证，是根据 P10、PP 项目预算支出责任，论证 PPP 项目实施对当今年度财政支出的影响。（1）阿瓦提县财政支出及增长情况经调研查阅相关资料，阿瓦提县 2012 年至 2016 年财政一般公共预算支出及增长情况如下：表 2-12012-2016 年阿瓦提县一般公共预算支出及增长情况表单位：万元年份一般公共预算支出增长率2012 年1549102013 年1680278.47%2014 年1736313.34%2015 年21627424.56%2016 年2376659.94%阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证6注：上表数据来源为阿瓦提县财政局。（2）2017 年-2031 年阿瓦提县财政支出情11、况预测分析根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521 号）第 27 条的规定：“未来年度公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。”根据过去五年财政收入及支出数值，公共支出年平均增长率达到14.9%，考虑到现行经济增长放缓，未来 20 年持续保持 10%的增长率与现实较符合，所以未来 15 年内县政府财政一般公共预算支出增长率为10%进行测算。测算数据如下：表 2-2 阿瓦提县一般公共预算支出情况预测表单位：万元年份一般公共预算支出201723766520182614322019287575202031612、3322021347965202238276220234210382024463142202550945620265604022027616442阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证720286780862029745895203082048420319025322032992786203310920642034120127120352376662036261433203728757620383163332039347967（3）本项目阿瓦提县财政支出测算运营期内，经过阿瓦提县财政对本项目的支出进行测算。本项目阿瓦提县财政支出情况详见表 5-4。表 2-3 本项目阿瓦提县一般公共13、预算支出占比情况单位：万元年份财政支出合计财 政 支 出 占比2017350.01%0.01%2018350.01%0.01%2019350.01%0.01%202065002.05%2.05%阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证8202165031.87%1.87%202265051.70%1.70%202365081.55%1.55%202465111.41%1.41%202565141.28%1.28%202665171.16%1.16%202765211.06%1.06%202865240.96%0.96%202965270.88%0.88%203073100.89%0.14、89%203165350.72%0.72%203265380.66%0.66%203365420.60%0.60%203465460.54%0.54%203565500.50%0.50%203665540.45%0.45%203775480.47%0.47%203865630.37%0.37%203965680.34%0.34%由上表可知，本项目运营期内财政支出占一般公共预算支出比例均未超过阿瓦提县一般公共预算支出的 10%。2 2、阿瓦提县、阿瓦提县 PPPPPP 项目总体财政支出责任分析项目总体财政支出责任分析根据阿瓦提县财政局提供相关资料，截至目前，根据表中数据显阿瓦提 2017 农村路15、网建设项目财政承受能力论证9示阿瓦提县目前所有准备推行的 PPP 项目的财政支出责任总额占一般公共预算支出比例未超过 10%，阿瓦提县财政支出责任可以承受。因此，本项目实施 PPP 模式，财政承受能力论证可以通过。3 3、行业和领域均衡性论证、行业和领域均衡性论证目前阿瓦提县纳入识别范围的 PPP 项目有阿瓦提县污水处理厂（PPP）、阿瓦提县农村义务教育标准化、信息化建设项目（PPP）。这些项目已涵盖了公共服务市政基础设施等领域。因此，为满足适应经济社会发展需要和对公共服务的需求，阿瓦提县已在众多行业领域开始探索和推行在 PPP 模式，不会出现某一行业和领域 PPP 项目过于集中。阿瓦提 2016、17 农村路网建设项目财政承受能力论证103.责任识别责任识别在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套投入支出。3.1 股权投资支出股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。3.2 运营补贴支出运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分17、运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目属于交通运输建设，主要是收入来源是政府付费，县财政需每年按绩效安排支付相应费用给项目公司，用以回报项目公司的建设、运营等投入及合理回报。3.3 风险承担支出风险承担支出阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证11风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。PPP 项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素，在风险分配和量化时主要遵循以下两点：一是风险与承担能力匹配，二是风险与预期收益匹配。考虑 PPP 项目的政府和社会资本的权利义务界定，以及本项目实际情况和调整条款18、设置，因此设计由政府主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险和因政府方原因导致项目合同条款变更、终止等突发情况，由此产生财政或有支出责任；项目公司主要承担项目的投资风险、融资风险、建设风险、运营维护风险以及由此产生的建设运营成本上升。根据风险承担主体的不同，项目风险分为转移风险和政府自留风险，具体风险分配详见实施方案第二章风险分配部分。3.4 配套投入支出配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证124.财政支19、出责任测算财政支出责任测算阿瓦提2017农村路网建设项目中财政支出责任主要分为股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出与配套投入支出。本项目折现率选取：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。新疆维吾尔自治区财政厅 2017 年 3 月 1 日，新疆维吾尔自治区地方政府第一批地方政府置换债券 156.5 亿，在中央国债登记结算有限责任公司成功发行。其中：一般债券 113.5 亿元，专项债券 43 亿元，发行期限为三年期和七年期。其中三年期利率为 3.03%、3.19%；20、七年期利率为 3.4%、3.54%，故年度折现率采用 3.54%。4.1 股权投资支出股权投资支出股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出=项目公司注册资本金政府占项目公司股权比例本项目总投资 80811.14 万元。建议成立项目公司注册资本金为总投资的 23.28%即 18811.14 万元，其中，政府不出资；社会资本方以货币资金的形式入股，占比 100%。4.2 运营补贴支出运营补贴支出阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证13运营补贴支出根据项目建设成本、运营成本、合理收益水平和第三方收入确定。经初步测算，本项目运营期政府运营补贴支出共计 21、132735 万元，平均每年支出运营补贴 7001 万元。具体年度支出如下：表 4-1 项目年度运营补贴支出表运营年12345运营补贴（万元）6463.996466.666469.416472.246475.16运营年678910运营补贴（万元）6478.166481.266484.456487.736491.11运营年1112131415运营补贴（万元）7265.926498.186501.886505.696509.61运营年1617181920运营补贴（万元）6513.656517.817501.726526.506531.054.3 风险承担支出风险承担支出风险承担支出在充分考虑各类风22、险出现的概率和带来的支出责任的基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证14比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，因此风险承担成本采用比例法计算。本项目较为适宜采用比例法计算风险承担支出，通过风险识别、分析及专家评估，参数设定及计算如下：1.项目风险成本（累计）（1）本项目的风险较小，通常整个项目的23、风险比率为 5%，参考预备费的比例确定，本项目的风险比率为 5%；（2）项目风险成本计算项目风险成本=项目建设运营成本 X 风险承担成本比例=（80811+4142）*5%=4248 万元2.可转移风险承担成本（1）指在风险分配框架下政府方为向社会资本方转移风险所付出的成本。可转移风险包括拟由社会资本单方承担的风险以及双方共担风险中拟由社会资本方承担的部分。（2）本项目及运营期间可能发生的组织管理、设计施工、投资估算、金融、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，可有效转移部分风险。（3）可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%-85%，结合上述分析，本项目设定为 8024、%。（4）可转移风险承担成本计算可转移风险承担成本=项目风险成本可转移风险比例=4248*80%=3398 万元3.自留风险承担成本（1）自留风险承担成本指在风险分配框架下政府方为自留风险所承担的成本。自留风险包括拟由政府单方承担的风险以及双方共担风阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证15险中政府方承担的部分。（2）结合上述就转移风险分析，政府自留风险比例为占 20%。（3）自留风险承担成本计算自留风险承担成本=项目风险成本自留风险比例=4248*20%=850 万元本项目风险合计 4248 万元，转移风险为 3398 万元，政府自留风险为 850 万元。PPP 模式下政府支出责25、任为自留风险，即风险承担支出共计 850万元。具体风险承担支出如下：表 4-2 项目年度风险承担支出表4.4 配套投入支出配套投入支出目前，项目各种配套条件良好，剩余配套支出由社会资本负担，故本项目暂不存在政府配套投入支出。年度2017201820192020202120222023202420252026风险成本（万元）35353536363636363636年度2027202820292025203120322033203420352036风险成本（万元）36363644363636363737年度203720382039风险成本（万元）463737阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承26、受能力论证164.5 支出责任测算结果支出责任测算结果经测算，在项目全生命周期内，政府共需支出 132735 万元。表 4-3 项目财政支出责任测算结果表年份年份（1）股权投资（2）运营补贴支出（3）风险承担支出（4）配套投入支出财政支出责任（5）=（1）+（2）+（3）+（4）201700350352018003503520190035035202006464360650020210646736065032022064693606505202306472360650820240647536065112025064783606514202606481360651720270648436065227、1202806488360652420290649136065272030072664407310203106498360653520320650236065382033065063606542阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证17203406510360654620350651437065502036065183706554203707502460754820380652737065632039065313706568阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证185.能力评估能力评估5.1 财政支出能力评估财政支出能力评估5.1.1 未来一般公共预算支出预测未来一般公28、共预算支出预测根据指引规定，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。具体比例由省级财政部门根据本地实际情况确定。因此，需对未来年度政府一般公共预算支出进行预测。根据阿瓦提县财政局提供的相关资料，阿瓦提县财政 2011-2016年一般公共预算支出如下表所示：表 5-1 阿瓦提县 2012 年-2016 年一般公共预算支出情况年份一般公共预算支出(万元）增长速度2011120800201215491028.24%20131680278.47%20141736313.34%201521617424.50%20162376659.94%结合第三部29、分：结合经济与财政运行以及未来预测，考虑未来经济增长趋于放缓，保守估计按 10%的增长率对未来年度一般公共预算支出进行预测。已知 2016 年阿瓦提县一般公共预算支出预计为 237665万元，则项目期内预测结果如下表所示：阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证19表 5-2 阿瓦提县一般公共预算支出预测表（精确到个位）5.1.2 财政支出责任占一般公共预算支出比例财政支出责任占一般公共预算支出比例表 5-3 本项目财政支出责任占一般公共预算支出比例分析年度20172018201920202021202220232024一般公共预算支出（万元）261432 287575 31633230、 347965 382762 421038 463142 509456年度20252026202720282029203020312032一般公共预算支出（万元）560402 616442 678086 745895 820484 902532 992786 1092064年度2033203420352036203720382039一般公共预算支出（万元）1201271 1321398 1453538 1598891 1758780 1934658 2128124阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证20年份已实施 PPP 项目拟实施 PPP 项目本项目项目累计财政支出阿瓦提县财政31、一般性公共预算支出（按 10%的增长率逐年递增）一般性公共预算支出的 10%财承占比20170163551261431.5026143.150.02%201803832353867287574.6528757.471.34%201915583739355332316332.1231633.211.69%202015583646650011704347965.3334796.533.36%202115583553650311614382761.8638276.193.03%202215582623650510686421038.0542103.802.54%202315583367650811432、33463141.8546314.182.47%202415583274651111343509456.0350945.602.23%202515583181651411253560401.6456040.162.01%202615583088651711163616441.8061644.181.81%阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证21202715582995652111074678085.9867808.601.63%202815582902652410984745894.5874589.461.47%202915582809652710894820484.04820433、8.401.33%203015582716731011584902532.4490253.241.28%203115583460653511553992785.6999278.571.16%2032155825306538106261092064.25109206.430.97%2033155824376542105371201270.68120127.070.88%2034155823446546104481321397.75132139.770.79%2035155822516550103591453537.52145353.750.71%203615582158655410270159834、891.28159889.130.64%20371558754891061758780.40175878.040.52%20381558656381211934658.44193465.840.42%2039656865682128124.29212812.430.31%阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证22通过分析，2020 年至 2039 年财政支出责任占当年预计一般公共预算支出比例不超过 10%，因此该项目处于阿瓦提县财政可承受的范围内。5.2 财政风险与承受能力分析财政风险与承受能力分析（1）项目存在或有支出责任风险项目除了存在运营风险，还存在潜在的补贴责任，即或有支出35、责任。（2）或有事项：中央车购税补贴等上级财政资金根据财政部2016879 号文件财政部交通运输部关于进一步明确车辆购置税收入补助地方资金补助标准中对本项目于未来可能获得中央车购税的补贴。阿瓦提 2017 农村路网建设项目,按照享受特殊政策地区，收费公路补贴为项目建安费的 50%或西部地区一般补助标准的高值，且与项目资本金取低值。如果上述中央车购税及其他大额补贴资金到位，亦可优先作为政府付费的资金来源之一，据上述收益率水平，重新调整政府付费额度。（3）总体风险判断与承受能力尽管项目显性补贴不大，但的确存在一定的市场风险导致未来财政压力较大。但是，项目整体上前景较好，并且，地区及项目所在地政府支36、持项目，将有效配置“财政资金、国有资产、公共资源”，以提高财政承受能力的安全边界。中央车购税及其他大额补贴资金到位，亦可优先作为政府付费的资金来源之一，据上述收益率水平，重新调整政府付费额。上述资金、资源不足时，县/市级、地区财政从一般公共预算中予阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证23以补助(项目所在县市财力不足时，地区财政给予流动性支持)。总体上，项目的风险总体可控，社会资本的收益有保障，政府有相应的支付能力。5.3 行业和领域平衡性评估行业和领域平衡性评估阿瓦提县 2017-2039 年预估 PPP 项目行业领域涵盖教育、交通、市政、养老及医疗等。阿瓦提县的 PPP 项目满足了经济社会发展需求和公众对公共服务的需求，平衡了不同行业和领域的 PPP 项目，不存在某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。阿瓦提 2017 农村路网建设项目财政承受能力论证246.论证结论论证结论根据以上分析与测算结果，得出本项目财政支出责任占一般公共预算支出比例低于 10%，确保了财政中长期可持续性，且符合行业和领域平衡性，故本项目通过财政支出能力评估和行业领域均衡性评估。因此，本项目财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。