1、绵阳市科技城集中发展区综合管廊(PPP)项目物有所值评价报告中国（绵阳）科技城管理委员会 绵阳市财政局 四川开元工程项目管理咨询有限公司二零一六年十一月绵阳市科技城集中发展区综合管廊(PPP)项目物有所值评价报告目录摘要1第一章项目介绍31.1 项目背景31.2 项目产出说明51.3 公共服务绩效标准101.4 项目运作方式161.5 项目付费机制191.6 项目风险分配框架19第二章物有所值评价总体思路262.1 物有所值评价原则262.2 物有所值评价依据26第三章物有所值定性评价283.1 评价流程283.2 评价细则303.3 评价指标303.4 专家组成员323.5 专家评价结果332、第四章物有所值定量评价364.1 评价流程364.2 PPP 值计算364.3 PSC 值计算424.4 定量评价结果50第五章物有所值评价结论51第六章附件526.1 定性评价专家意见表526.2 定性评价专家打分表546.3 附表611摘要中国（绵阳）科技城管理委员会、四川省绵阳市财政局 委聘专业咨询机构，对绵阳市科技城集中发展区综合管廊 (PPP)项目（以下简称“本项目”）提供专项咨询服务，协助 其完成项目识别阶段的物有所值评价。根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）和PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）相关规定，本项目物有所值评3、价包 括定性分析和定量分析，并统筹定性评价和定量评价做出物 有所值评价结论。本项目物有所值定性评价（以下简称“本评价”）着重 考察项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式与采用政府 传统投资运营方式相比能否增加供给、优化风险分配、提高 运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过 对 PPP 项目全生命周期内政府净成本的现值（PPP 值）与公 共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低 项目全生命周期成本。项目定性评价最终得分为 82.96 分，高于评判标准 60 分。这表明来自财政、资产评估、财务、金融等经4、济方面， 以及行业、工程技术、项目管理和法律方面的专家基本达成一致意见，即本项目采用 PPP 模式优于传统模式，可以实现增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平 竞争的目的。项目物有所值评价量值为 192026.63 万元，指数值为 47.51%。这表明在相同的产出绩效下，与政府传统采购模式 相比，本项目采用 PPP 模式可节约 192026.63 万元，节约比 例为 47.51%。统筹定性评价和定量评价结论，本次物有所值评价的最 终结果为：通过。本项目可以采用 PPP 模式实施。9第一章项目介绍1.1 项目背景素有“富乐之乡”、“西部硅谷”美誉的绵阳，是我国重 要的国防科研和电子5、工业生产基地，先后获得过联合国最佳 人居范例奖、国家环境保护模范城市、国家园林城市、国家 卫生城市等诸多荣誉，是国务院批准建设的中国唯一的科技 城。2012 年，全市年末总户数 201.8 万户，年末户籍人口 545.4 万人，常住人口 464.0 万人。现代化进程中的绵阳， 科技文化和人才资源蔚为壮观，有着“西部硅谷”之美誉， 辖区内拥有中国工程物理研究院为代表的国防科研院所 18家，有两院院士 28 名，各类专业技术人才 17 万人。是中国 重要的国防军工、科研生产和人才基地。为把绵阳丰富的科技资源转化为经济和产业优势，推动 中国西部大开发战略和科教兴国战略的实施，2000 年 9 月 46、 日，党中央、国务院作出了建设绵阳科技城的重大决策，力 争把绵阳建设成为具有中等发达国家水平的现代化城市。2013 年 7 月省委、省政府作出建设绵阳科技城集中发展 区重大决策后，绵阳市委、市政府立即启动了集中发展区的 规划编制及相关前期工作。本着“统筹规划、产城一体，先 行先试、军民融合，创新驱动、开放发展”的原则，在国家 和省上的关心支持下，绵阳拟举全市之力，将科技城集中发展区建设成为国家军民融合创新驱动发展实验区的先行区， 再造一个科技绵阳、产业绵阳和宜居绵阳。按照省委十届四 次全会提出的将“绵阳科技城建设成为创新驱动发展实验区” 的要求，2014 年 2 月 21 日，在清简务实的新风7、中，绵阳市 委、市政府召开绵阳科技城集中发展区启动区建设动员会。 这标志着绵阳科技城集中发展区建设正式启动。近年，从国务院到财政部、住房城乡建设部等中央部门 连续发文推进城市地下综合管廊的建设，绵阳市根据总体规 划，从国家宏观战略政策引导和省域工作的重点出发，结合 城市建设情况、片区开发情况编制了绵阳市城市地下综合 管廊专项规划，确定了科技城集中发展区管廊建设的实施 范围，绵阳市科技城集中发展区综合管廊项目的建设是逐步 消除城市“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题的重大惠民 工程，可以提高城市综合承载能力，合理开发利用地下空间， 扩大公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发 展新动力。本8、项目作为 2016 年绵阳市重点推进项目，根据国家相 关文件要求，探索采取 PPP 模式吸引社会资本参与项目的投 资建设和运营维护，承担合作期限内项目管理，发挥政府和 社会资本各自优势，合理延长设施运营期限，降低政府年度 直接投资压力，提高市政设施公共服务的质量和效率，给绵 阳市建设发展提供了多元化的选择，也为政府与社会资本合作建设项目起到示范作用。1.2 项目产出说明本项目产出应当以满足政府方对公共基础设施及提供 的公共服务需求为前提，投资成果和技术标准达到既定标准， 达到公共产品和服务的范围、标准和绩效指标，实现项目的 物有所值。具体说明如下：1.2.1 项目需求 本项目拟在规划范围内建设9、四条地下综合管廊和两座综合管廊监控中心，各综合管廊分别为创业大道西延线综合 管廊、普明北路西延线综合管廊、永青路综合管廊和龙界路 综合管廊，管廊总长 33.654 公里。管廊建设区域内的 220kV 电力、110kV 电力、10kV 电力、 通信、给水、污水（局部段入廊）、燃气、中水管等市政管 线将统一纳入管廊内，以此统筹各类市政管线规划、建设和 运营管理。1.2.2 产出目标和效益 随着绵阳城市的发展，对地下空间的综合利用要求越来越高，地下停车库、人防设施及商场的发展越来越快，而且 这些地下设施的链接也越来越多，造成传统的管线埋设方式 穿越困难，直接阻碍了绵阳市的地下空间的发展利用水平， 建10、设综合管廊是实现地下空间集约化的有效途径。本项目地下综合管廊的建设，避免了路面的反复开挖，降低了路面的维护保养费用，减少因道路施工等带来的交通 阻塞，确保了道路交通功能的充分发挥；将解决架空线网密 集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市 功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利 于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公 共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。地下综合管廊设施使得道路的地下空间得到综合利用， 腾出了大量宝贵的城市地面空间，增强道路空间的有效利用， 并且可以美化城市环境，创造良好的市民生活环境。在受到强烈的台风、地震等灾害时，城11、市各种管线设施 由于设臵在综合管廊内，因而也就可以避免过去由于电线杆 折断、倾倒、电线折断而造成的二次灾害。发生火灾时，由 于不存在架空电线，有利于灭火活动迅速进行，将灾害控制 在最小范围内，从而有效增强城市的防灾抗灾能力。传统直埋方式无法满足一般管线的检修、臵换工作，在 道路施工中发生的挖断电缆、煤气等事故将引发严重后果， 造成重大经济损失。地下水对直埋管线外部腐蚀性强，缩短 了管线的使用寿命。综合管廊的建设可以很好的解决这一问 题。管线入廊后避免了土壤及地下水对管道的腐蚀，延长了 管线的使用寿命。综合管廊是 21 世纪新型城市市政基础设施建设现代化的 重要标志之一，它是积极响应“一流的规划12、一流的设计、一流的建设、一流的质量”的建设要求。超前的综合管廊规 划设计和建设能够解决乱建乱挖、建设用地紧张、道路交通 拥挤、城市基础设施不足和拆迁困难等困难提升整个城市的 品位，美化城市和增强城市功能，增强对入园外商的凝聚力 和吸引力，以此带动城市的工业化和现代化，加快城市的发 展。1.2.3 项目产出（1）普明北路西延线地下综合管廊 项目位于普明北路西沿线，地下综合管廊工程长度为14.37 公里，污水入廊段根据不同需求采用矩形三舱、四舱 或五舱断面，长度 8367m，对应断面尺寸为 B*H=7.8*3.3m、 B*H=10.6*3.3m、B*H=12.8*3.3m；污水不入廊段根据不同需13、 求采用矩形三舱、四舱或五舱断面，长度 6003m，对应断面 尺寸为 B*H=7.5*3.3m、B*H=9.7*3.3m 、B*H=12.5*3.3m。（2）创业大道西延线地下综合管廊 项目位于创业大道西沿线，地下综合管廊工程长度为9.622 公里，污水入廊段采用矩形三舱断面，长度 4186m， 断面尺寸为 B*H=7.8*3.2m ；污水不入廊段采用矩形二舱断 面，长度 5436m，断面尺寸为 B*H=4.7*3.2m。（3）永青路地下综合管廊 项目位于永青路，地下综合管廊工程长度为 6.829 公里，本条管廊内污水全线不入廊段，根据入廊管线数量和种类的不同需求分别采用矩形二舱或四舱断面，对14、应断面尺寸为 B*H=4.8*3.3m 和 B*H=10.4*3.3m。（4）龙界路地下综合管廊 项目位于龙界路，地下综合管廊工程长度为 2.833 公里，污水入廊段采用矩形五舱断面，长度 2091m，断面尺寸为 B*H=13.1*3.3m ；污水不入廊段采用矩形四舱断面，长度 742m，断面尺寸为 B*H=10.0*3.3m。（5）建设两座综合管廊监控中心，用于配套管廊日常 运营维护时的监控管理。入廊管线统计表路 名入廊管线给水管燃气管中水管污水管 (部分入廊)电力 220kV电力 110kV电力 10kV通 信创业大道西延线DN5002XDN200DN300DN1000(入廊路段)201615、普明北路西 延线DN400DN300DN300DN1000(入廊路段)4-8（部分 路段）2（部分 路段）6-10（部分 路段）2（部分路 段）2016龙界路DN200DN300DN300DN1000(入廊路段)6（部分 路段）4（部分 路段）10（部分 路段）8（部分 路段）2012永青路DN500DN300、 DN200DN300DN1000(入廊路段)16（局部 不入廊12（局部） 不入廊）12121.2.4 产出标准 按照项目设计文件及相关规范标准要求，整体建设标准满足（包含但不限于）建筑抗震设计规范GB50011-2010、建筑地基基础工程施工质量验收规范GB50202-2002、砌16、 体结构工程施工质量验收规范GB50203-2011、混凝土结 构工程施工质量验收规范GB50204-2002、钢结构工程施 工质量验收规范GB50205-2001、屋面工程质量验收规范 GB50207-2011、地下防水工程质量验收规范GB50207-2012、地下防水工程质量验收规范GB50208-2011、建筑防腐 蚀工程施工质量验收规范GB50224-2010、建筑给水排水 及采暖工程施工质量验收规范GB50242-2002、给水排水 管道工程施工及验收规范GB50268-2008、给水排水构筑 物工程施工及验收规范GB50268-2008、压缩机、风机、 泵安装工程施工及验收规范（G17、B50275-2010）、现场设备、 工业管道焊接工程施工质量验收规范（GB50683-2011）、城 市综合管廊工程技术规范（GB50838-2015）、建筑工程施 工质量验收统一标准GB50300-2013 等，以及其他相关规定。根据上述可知，本项目建设技术标准已明确，产出目标 清晰、明确。1.3 公共服务绩效标准1.3.1 维护管理PPP 模式下，项目公司所需提供的公共服务主要包括绵 阳科技城集中发展区的综合管廊工程及其附属配套设施等， 特许经营期内，为确保地下综合管廊设施的高效率、高质量 运作，保证综合管廊的规范、安全运行，初步明确各种维护 措施、流程及标准。本项目维护范围包括设计范围18、内的地下 综合管廊、管理用房及附属设施等的日常管养维护、巡查监 测和保洁工作等，并按考核机制进行绩效评价，综合管理运 营维护费用的支付与最终的评价结果挂钩。主要工作内容如下（包含但不限于）： 综合管廊设备设施养护； 主体工程养护； 管线安全监督； 应急管理； 管线施工管理； 客户关系维护； 环境卫生管理； 定期监测、检测。 1.3.2 运营维护绩效评价101.3.2.1 绩效评价原则 绩效考核应遵循“客观、公平、公开、公正、适度”的原则，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效 评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。1.3.2.2 绩效评价阶段（1）日常绩效考核 重点对项目19、的关键绩效指标进行评测，以绩效考核结果作为当年政府购买服务费用支付和使用者付费的依据，同时 通过绩效监控加强项目建设、运营维护的监管。（2）项目阶段性的绩效评价按照国办发201542 号文的要求，建立政府、公众共同 参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行 绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制， 将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结 果作为调价的重要依据，年度绩效评价应在政府支付当年运 营补贴之前完成。在项目日常绩效评价的基础上，按照发改 投资20142724 号文、财金2014113 号文和财金201476 号文的要求，每隔 3-5 年开展一次阶段性20、绩效评价，对阶段 目标实现程度、公共产品和服务的数量和质量、资金使用效 率、运营管理、可持续性、公众满意度等方面进行综合评价， 以评价结果提升项目实施、公共产品和服务供给的质量和效 率。14（3）全生命周期绩效评价 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续 性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相 关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资 本合作管理工作决策参考依据。1.3.2.3 绩效评价体系（1）主管部门绩效评价 项目实施机构将联合行业主管部门加强对项目社会资本提供服务质量和价格的监管，建立综合性评价体系21、，对项 目的绩效目标进行绩效评价。项目实施机构应根据项目合同 约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项 目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和 社会资本合作中心）备案。（2）专家评议与中介评价按照发改投资20142724 号文件精神，鼓励推进第三方 机构开展项目绩效评价工作，利用第三方专业机构的先进技 术和管理经验为项目评价服务。广泛邀请各个领域的专业人 士参和普通民众参与评议，保障公众的知情权，切实实现政 务公开，提高公民评议的水平和效率。特别是对于新建项目， 专家主要负责解决技术难题，协同政府部门确定指标、标准， 对各部门支出绩效进行评价。（3）审计部门评估 以审22、计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正。 1.3.2.4 绩效评价的内容项目绩效评价主要分为项目运营管理、完成时间、公共 服务质量、资金使用、公众满意度五个方面，本项目考核的 重点在于项目运营管理效率、公共服务质量、资金使用效率 和公众满意度。对于不同的具体项目，应根据国家相关法律、 规范、标准之要求，就具体绩效考核内容在 PPP 项目合同或 绩效考核办法中予以明确约定。本项目的绩效考核体系包含三个方面，分别为建设期绩 效考核指标、运营维护期绩效考核指标，以及移交绩效考核 指标。评价结果分为：优、良、中、次、差，其中，评价结 果为差的，应当按照相关标准进行整改合格23、后重新评分。（1）建设期绩效考核 本项目进入运营维护期，开始计算服务费的支付前提为项目按照合同约定完工（满足功能和使用要求）并通过验收， 付费金额按照本方案约定的方式计算。下表所述指标（包含 但不局限，实施机构可根据项目考核内容进行调整）在未达 成时，实施机构可根据 PPP 项目合同约定提取项目公司提交 的建设期履约保函中的相应金额或处以罚金，政府职能部门 可根据相关条例进行处罚。项目建设期绩效考核指标考核指标指标内容（包含但不限于）质量满足等相关规范、标准规定安全生产满足建设工程安全生产管理条例、建筑施工安全检查标准等相关规定环境保护中华人民共和国环境影响评价法的相关规定进度满足 PPP 项24、目合同约定、项目施工进度计划文件等有关工期及进度要求资金到位和使用情况满足 PPP 项目合同、PPP 项目投资协议、PPP 项目资金使用计划文件等有关资金到位及使用计划的要求建设期绩效考核以完工验收达到合同约定标准的，即按 合同约定支付建设期投资回报。（2）运营维护期绩效考核 运营维护期绩效考核不合格的，除根据市政管理、环保和行政规定处罚外，政府方根据考核情况调整绩效考核评价 系数。常规考核结果与政府可用性付费支付挂钩，对于运营 服务绩效未能达到绩效标准要求的，中国（绵阳）科技城管 理委员或其他政府指定机构将按约定减付可用性付费数额， 对于项目公司怠于或延误修复缺陷的，中国（绵阳）科技城 管理25、委员或其他政府指定机构可根据 PPP 项目合同相关约定 对项目公司进行相应处罚或计提相应的运营期履约保证金。中国（绵阳）科技城管理委员或其他政府指定机构可以随机临时考核项目公司的运营服务绩效，如发现缺陷，则需 在 24 小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到中 国（绵阳）科技城管理委员或其他政府指定机构的书面通知 后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。无论何种情况， 项目公司应及时修复缺陷，否则中国（绵阳）科技城管理委 员或其他政府指定机构可根据 PPP 项目合同相关约定对项目 公司进行处罚或计提相应的运营期履约保证金进行修复。（3）移交绩效考核 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本26、合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续 性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相 关规定公开评价结果。1.3.2.5 绩效评价考核系数 行业主管部门和监督机构在运营期内，按照每年一次的频率进行项目运营维护的技术状况评定考核，得出项目的技 术状况等级。按照给定的技术状况评定标准，项目技术状况分为优、 良、中、次、差五个等级，并且用相应的分项指标表示，其 值域均为 1-100，如下表所示：评价等级优良中次差各项分项指标9080，9070，8060，7060本项目使用者付费和当年运营补助额的支付与项目运17营维护绩效考核挂钩。本项目实施机构负责根据绩效考核结 果按27、期计算绩效考核系数，报财政等相关部门进行核定。首先计算考核分数，考核分数等于各行业主管单位绩效 考核分数的算术平均值，然后根据考核分数确定项目技术状 况等级，按以下计算公式计算最终的运营维护费用支付责任。实际计算当年运营补贴数额=绩效评价考核支付系数* 经审计确定的当年运营补贴数额。其中，绩效评价考核支付系数参考下表确定。评价等级优良中次差年均评分9080，9070，8060，7060支付系数1.000.990.980.97整改后重新考核或 暂停支付1.4 项目运作方式本项目建设期为 36 个月，由中国（绵阳）科技城管理 委员会作为项目实施机构，委托第三方咨询机构编制物有所 值评价、财政承受能28、力论证报告、实施方案等前期工作文件 资料。本项目建设总投资约 368922.84 万元。项目公司由绵阳 市人民政府指定绵阳科技城发展投资（集团）有限公司作为 政府方出资代表与社会资本共同出资组建。项目公司注册资 本金占建设总投资的 30%为 110676.85 万元，其中政府出资 占比 20%，社会资本出资占比 80%。除项目资本金外，其余建设资金 258245.99 万元亦由社会资本负责筹集。具体项目 资本金构成内容如下表所示：项目资本金构成明细表项目投资构成金额（万元）项目资本金110676.85政府出资22135.37社会资本出资88541.48在项目公司开展项目建设过程中，政府与社会资29、本双方 在项目运营过程中引进市场竞争机制并建立完善的公司治 理机制，以提高项目的运营效率。项目公司在运营过程中发 挥政府和社会资本双方优势，社会资本作为控股方负责项目 公司的经营运作，政府主要承担相应的协调、监管责任。在本项目中，综合分析绵阳市综合管廊规划建设的实际 需求和政府财政预算支出计划安排情况，拟采用 DBFOT（设 计-建设-融资-运营-移交）的运作模式实施本项目，合作期 限 30 年，其中建设期计划从 2017 年 1 月至 2019 年 12 月，共计 3 年，项目竣工验收合格后进入运营期，运营期暂定为27 年。项目合作期间，由社会资本对其承担的建设资金进行融 资，然后按照合同约30、定的设计标准、建设等级和质量标准进 行项目设计和建设；待项目建设完成后，项目公司即开展项 目的运营维护工作；政府和社会资本方共同成立项目公司后6 个月内，由政府实施机构或相关主管部门牵头协调各入廊 单位与项目公司签订入廊协议，项目公司根据市政府及 价格主管部门出台或审核通过的收费标准向各入廊单位收 费（包括入廊费和管廊年运行维护管理费），政府按照项目 设施的可用性和运营期绩效考核情况分期支付财政补贴；项 目合作期限完成后，项目公司按照 PPP 项目合同约定的移交 范围、移交标准和移交程序等将项目设施向政府方进行无偿 移交。在采用本模式过程中，首先由政府和社会资本按照协议 约定出资比例、责权划分31、和具体流程成立项目公司。在合作 期限内，政府负责项目建设质量的监督管理和项目运作环境 的维护（包括相关综合管廊政策的制定，如强制入廊政策、 入廊管线收费标准等），同时需要在项目运营期内及时履行 合同约定的财政补贴支付责任；在项目建设过程中，社会资 本主要负责相应建设资金的筹措和工程施工总承包，并且同 时进行项目质量安全、维护管理等。在项目运营期内，项目公司应按照国家有关技术规范、 行业标准的规定和谨慎运营惯例，对地下综合管廊设施提供 包括运营管理、维护在内的相关服务，确保地下综合管廊设 施的正常使用。项目全生命周期内，绵阳市财政局通过“可行性缺口补 助”方式对项目的经营收入不能弥补社会资本建设32、运营成19本以及合理收益的部分进行补助。整个项目合作周期结束后 PPP 项目公司随之而注销。1.5 项目付费机制本项目属于准经营性项目，根据国家发展改革委关于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 （ 发 改 投 资 20142724 号）、财政部关于规范政府和社会资本合作合 同管理工作的通知（财金2014156 号）等文件的相关规定， 本项目采用“可行性缺口补助”的付费机制。特许经营期内， 项目公司享受本项目运营收益，对于第三方收入不能覆盖社 会资本的建设、运营成本及合理利润的部分，政府每年给予 财政补贴，具体见第四章定量评价。1.6 项目风险分配框架1.6.1 33、项目风险因素的识别本项目采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、 建设和运营维护等各个阶段的风险进行合理分配，因而社会 资本不必承担 PPP 项目建设和运营阶段中的全部风险，从 而提高了投资项目的积极性。以下即为本项目的风险因素识 别的具体情况。本项目具有投资规模大，建设运营周期长、涉及参与方 众多等特点，决定了它比一般的项目面临更多的风险。但从 整体上看，项目风险主要包括系统性风险和非系统性风险两大类，系统性风险指 PPP 项目实施过程中受到的超出 PPP 项目公司或项目参与各方控制范围的经济、自然和政治环境 的影响而遭受损失的风险，包括法律政治风险、金融风险和 不可抗力风险；非系统34、性风险指与 PPP 项目的建设运营直 接相关的风险，包括建设风险、运营风险、市场风险和技术 风险等。就本项目系统性风险而言，政治风险主要表现在政府在 管廊建设方面的法律法规政策变化，以及没有及时为项目提 供其所要求的开发、建设和经营许可，从而造成工程延误或 实际建设成本增加，同时可增加金融风险和设计和建造风险； 政府对土地政策、环境保护以及税收政策作出调整，可能造 成工程延期或费用增加；政府对合作期限内不在项目附近兴 建任何竞争性项目等未做出承诺，造成入廊率的下降而导致 市场风险。金融风险主要包括融资风险，利率汇率变化以及通货膨 胀等方面的风险。而不可抗力风险是由于发生了当事人不可 预见、不可35、避免并且不能克服的自然事件和社会事件而给项 目带来损失。本项目的建设和运营维护周期长，并且工程战 线较长、地质条件复杂，因此受自然事件影响的概率也较大， 风险相对较高。此外，项目施工受季节影响较大，遇到雨季 会直接影响施工进度，导致工期延误、工程成本增加等。就本项目非系统性风险而言，建设风险指在项目施工过20程中发生融资风险、成本超支、进度落后、质量不达标甚至 停工等风险。建设风险主要表现在：前期土地征地拆迁工作 是否有高效，是否在规定期限内完成建设场地准备；项目融 资资金渠道是否畅通，相关资金能否及时落实到位，将直接 影响工程建设的总体进度；项目建设期间沙石、水泥等原材 料价格上涨，劳务成本36、增加以及对不良地质的勘察不准确等， 都会导致成本超支；监理单位监督不严或者监理人员业务水 平不高，项目承包商投入不足或责任心不强，造成建设成本 超出预算等。对于工程施工本身而言，有施工场地可行性、工程质量、 工程安全、施工对环境的影响等风险。项目运营期间，运营 维护管理水平决定了运营效率的高低和运营维护成本的多 少，运营商的选择至关重要，同时运营期间政府还负有按时 支付的义务。同时项目公司运营期间，还存在项目公司破产、 设施所有权归属、合同违约、合同文件冲突、项目收益不足、 公司坏账损失等风险。本项目的风险因素众多，不但包括超出 PPP 项目公司或 参与各方控制范围的系统性风险，还包括与 PP37、P 项目建设运 营直接相关的非系统性风险，并且由 PPP 项目实施实践可以 知道，众多的风险因素并不是孤立的，而是相互交织影响的， 因此对众多风险因素进行有效识别对本项目的实施具有重 要的意义。301.6.2 项目风险分配的原则 风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生 的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二， 风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方 对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺 利。为此，本项目风险分担需要遵循一定的原则。目前，工程项目实践中最广泛认可和接受的 PPP 项目 38、的风险分担原则是：风险应分配给对它最具有影响力和控制 力的一方来承担，或者是对它最有承受能力和成本最小的一 方承担。同时财金（2014）113 号文附件政府与社会资本 合作模式操作指南要求按照风险分配优化、风险收益对等 和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报 机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理 分配项目风险。按照上述风险分担原则，如果能够判断出哪 个项目参与方对哪种风险更具影响力，则可以将风险进行合 理分担，但在 PPP 项目中还有一些风险，政府和社会资本 双方对其都不具有控制能力，如不可抗力风险，此时应综合 考虑风险发生的概率，社会资本对风险的承担意愿等因素。39、在本项目风险分配中按照“风险共担、风险与控制力相 匹配、风险与收益相匹配及风险分担有上限”的原则进行风 险分配。严格按照项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低产品需求等风险由 政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担进行 风险分配。1.6.3 风险分配方案 按照以上风险分配原则与项目实际的风险因素，确定了如下社会资本与政府的风险分担表（其中“责任方承担”为 因本方行为导致该风险发生后由行为导致方承担此风险）：风险类型风险描述分配承担主体政府部门社会资本责任方承担政治、政 策风险运营权收回/违背政治反对、政局不稳法律变更风险项目实施期间因未 出台强制入廊40、政 策导致入廊率不足项目实施期间因未 出台入廊管线收费 标准导致收费不足产业政策土地政策城市规划调整影响 项目实施审批延误金融风险通货膨胀利率及汇率变化风险类型风险描述分配承担主体政府部门社会资本责任方承担融资风险不可抗力 风险自然不可抗力事件共同承担社会不可抗力事件共同承担建设风险土地征拆设计/方案变更成本超支产出说明变更政府协议监管风险分包商违约建设材料价格变化工程质量完工延误风险工地安全建设期环境破坏劳资风险场地可行性/准备建成后技术不达标工程缺陷运营风险协调入廊协议的签 订入廊费或日常维护费按 协议收取入廊协议的实施风险类型风险描述分配承担主体政府部门社会资本责任方承担运营维护成本超支41、运营商违约运营维护能力不足服务质量运营维护不达标运营效率设备维护状况政府支付延误法律风险项目公司破产合同违约收益风险收益不足坏账损失移交风险项目移交失败第二章物有所值评价总体思路2.1 物有所值评价原则为判断拟实施的项目采用与社会资本合作（PPP）模式 代替政府传统采购模式是否物有所值，对本项目开展物有所 值评价工作的主旨和要点，归纳如下：（1）由政府聘请专业咨询机构，对本项目组织开展物 有所值评价工作，并遵循真实、公允、客观、公正的原则。（2）定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作 模式与采用政府传统投资运营方式相比能否增加供给、优化 风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。（3）42、定量评价重点关注的是假定采用 PPP 模式与政府 传统投资运营方式的产出绩效相同的前提下，判断 PPP 模式 能否降低项目全生命周期成本。2.2 物有所值评价依据2.2.1 政策依据 本次物有所值评价基于国务院、财政部、发改委等国家部门出台的相关政策指引展开，详列如下：（1）PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015 167 号）(2)政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）（3）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财 金2014113 号）（4）基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第 25 号令）（5）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有 43、关问题的通知（财金201476 号）（6）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国 发201443 号）；（7）国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国201445 号）（8）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模 式指导意见（国办发201542 号）（9）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投 资的指导意见（国发201460 号）（10）国务院关于调整和完善固定资产投资项目年金 制度的通知（国发201551 号）第三章物有所值定性评价物有所值定性评价用于评价在定量分析中不能被量化、 但对 VFM 评价非常关键的因素，例如质量、社会效益、政府 与社会资本的能力和资源等。定性评价通常可44、从可行性、有益性和可实现性三方面来 判断目标项目是否适合 PPP 模式。若定性评价未通过，则终 止 VFM 评价，目标项目选择传统采购模式；若评价通过，则 可初步证明该项目物有所值。3.1 评价流程英国财政部对物有所值（Value for Money）的定义为： 为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量（或满 足期望）的最优组合。物有所值评价有利于促进资源最大化 利用，更好地实现基础设施项目建设和运营的经济性、效率 及效果。根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试 行），财政部门（政府和社会资本合作中心）应会同行业主 管部门，在项目识别阶段开展项目的物有所值评价（VFM） 工作。“物45、有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本合 作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风 险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行），物有所值评价流程应在项目初期由政府引入管理咨询机构和法律、 税务顾问协助其组织召开物有所值（VFM）专家组会议，以 期对项目物有所值展开定性评价并合理量化风险，为项目开 展物有所值评价提供有力支撑，本项目物有所值定性分析采 用专家打分法，市财政局通过邀请不同领域的专家凭借自己 的经验为每项评价指标打分，并依据评价规则计算最终定性 评价结果。其流程如下：选择确定 7 位专家；召开专家组会议，专家组会议基本程序如46、下：（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果， 形成专家组意见。2016 年 12 月 12 日，绵阳市 PPP 中心会同绵阳市科技城 管理委员会召开了本项目的物有所值定性评价专家会，组织 相关专家进行现场评分。3.2 评价细则根据专家组研讨，对本项目物有所值定性评价选取 10 个评价指标，并赋予每个指标相应权重，各指标最终分值与 权重的加权求和总分即为定性评价结果。每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、 较不利、不利，对应分值分别为 100-81、80-61、60-41、40-21、 20-0 分。定性评价结果根据定性评价最终得分判断47、： 60 分以下为不合格，即物有所值定性评价不通过； 60 分及以上则物有所值定性评价通过，其中，60-69 分为合格，70-79 分为一般，80-89 分为良好，90-100 分为 优秀。3.3 评价指标本项目物有所值定性评价的 10 个评价指标及其权重如 下表：表 3-1 物有所值定性评价指标及权重序号评价指标权重指标说明1全生命周 期整合程 度15%PPP 模式产生物有所值的一个重要机理就是整合 项目的各个阶段（设计、建造、融资、维护、运营）。 一般来说，整合的潜力越大，产生物有所值的可能 性越大，越适合于 PPP 模式。因此，结合本项目 PPP 模式实施内容（设计、建造、融资、维护、运48、 营在项目中的包含程度），整合程度越高，得分越 高。302风险识别 与分配15%PPP 模式将风险在公共部门和社会资本中合理分 配，本着风险共担利益共享的原则，尽可能减少政 府自留风险，合理转移风险给社会资本和其他机 构，从而使风险得到最佳管理，降低政府在项目上 的总成本。因此，风险分配越合理，PPP 模式的物 有所值程度越高。3绩效导向 与鼓励创 新15%基于产出绩效的产出说明只规定交付什么，而不会 做出明确的投入要求，为创新提供更大的空间，社 会资本的创新空间越大，越有利于采用 PPP 模式。 同时，要求公共部门改变管理方式，从自己提供公 共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品或 服务进49、行绩效管理，建立并监测关键绩效指标。因 此，绩效指标越明确具体，越适合采用 PPP。4潜在竞争 程度15%基于综合管廊建设项目内容本身，考察项目吸引社 会资本参与竞争，进行投资的能力。PPP 项目本身 是建立在一个公平的机制之下，既要满足政府的社 会服务需求，也要考虑社会资本对项目盈利能力的 需求。因此越能够权衡好项目的公益性和经营性， 并设计出项目合理的回报机制，越能吸引社会资本 参与投资竞争。针对识别阶段，则主要考察项目有 无同类项目的成功先例、行业内从事相关业务的企 业数量，对社会资本参与竞争的吸引力。5政府机构 能力10%为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重 点考察政府 PPP50、 管理机构的设臵、配套政策的出 台（如强制入廊政策等）、PPP 项目运作经验、以往 履约记录等方面的情况。政府管理 PPP 项目的管 理能力越强，越能提供物有所值的保障。6可融资性10%项目的融资能力应基于项目的交易结构和边界条 件的设臵，边界条件设臵越清晰、确切，越有利于 金融机构判断项目的融资可获得性。但项目识别阶 段，往往存在较大不确定性，故应参照原有的同类 项目经验。7项目规模5%考察项目是否具备足够的规模，来降低项目的交易 成本，实现规模效益。一般来说，项目规模越大， 在规划条件内入廊管线种类越多，越有利于整合资38产和管理，降低单个项目的交易成本，实现规模效 益，对社会资本的吸引力51、也越大。8运营收入 增长潜力5%考察 PPP 项目全生命周期内可盈利性子项目运营收 入的增长潜力。项目入廊费和运营维护费在项目运 营期间能否按时足额收取，后期收取效率和长期收 费的可执行程度。9全生命周 期成本预 算准确性5%考察 PPP 项目全生命周期成本的理解程度和测算 的准确程度。全生命周期成本是政府衡量特许经营 期、支付责任等的重要依据，因此，前期测算越准 确，越适宜采用 PPP 模式运作。10行业 示范性5%考察本 PPP 项目实施对本行业的影响程度。一般来 说，项目运作方式可操作性越强，交易结构越合理， 数据测算越准确，越能对行业其他项目起到指导作 用，越适宜采用 PPP 模式运作52、。3.4 专家组成员为保证综合、专业地进行定性评价，本次物有所值定性 评价邀请了来自财政、资产评估、财务、金融等经济方面， 以及行业、工程技术、项目管理和法律方面共 7 位专家（专家名单见表 3-2）。其中西南交通大学周国华教授担任专家组组长，负责收集汇总各专家的评价意见，形成专家组评价意 见。表 3-2 专家组成员名单专家组姓名单位及职务（职称）专业领域组长周国华西南交通大学，院长、教授项目管理组员沈哮江中国管理科学研究院，高级 PPP 咨 询师金融组员蒋泽勋四川虹信软件股份有限公司，企业 法律顾问法律组员陈又源绵阳市财政局财政组员郭明建绵阳市涪城区教育体育系统会计 核算中心，总会计师财务组53、员谭欣四川华丰企业集团有限公司，经营 部主管资产评估组员胥虎中国（绵阳）科技城管理委员会行业3.5 专家评价结果3.5.1 最终得分专家评分结果如表 3-3 所示，本项目物有所值定性评价最终得分 82.96 分，根据评分细则，本项目定性评价结果为 通过物有所值定性评价。表 3-3 物有所值定性评价结果指标权重 A总分 B平均分 C=B/专家数加权得分 D=CA基 本 指 标全生命周期整合程 度15%59084.2912.64风险识别与分配15%53376.1411.42绩效导向与鼓励创 新15%57582.1412.32潜在竞争程度15%60286.0012.90政府机构能力10%60886.54、868.69可融资性10%58483.438.34基本指标小计80%附 加 指 标项目规模5%61587.864.39运营收入增长潜力5%56380.434.02全生命周期成本预 算准确性5%54277.433.87行业示范性5%61087.144.36附加指标小计20%评分结果100%82.963.5.2 专家组评价结论专家组对每项评价指标做出评价结论如表 3-4 所示：表 3-4 物有所值定性评价评分理由项目名称科技城集中发展区综合管廊（PPP）项目委托单位中国（绵阳）科技城管理委员会、绵阳市财政局专家组会议评价情况编号评价指标评价结论1全生命周期 整合程度本项目采用 DBFOT 模式，将55、投资、设计、建造、运营、维护均整合在一个合同中，由项目公司完 成，整合程度较高。社会资本可发挥自身的管理 优势，合理组织、安排工程进度，进行全生命周 期的精细化管理，保证设计的合理性及专业性， 提高投资效率。2风险识别与 分配本项目工程建设风险在可控范围内。但是本项目的风险识别不完全，风险分配界定不清晰，风险 识别与分配还有待改善。3绩效导向与 鼓励创新本项目绩效付费机制明确，产出说明清晰，明确了公共资产和产品的交付范围、产出标准，并未 对社会资本方的投入作出明确约定，有利于社会 资本创新管理方式。此外，制定了明确的考核标 准，有效实现政府监管职能，绩效导向明确。4潜在竞争程 度本项目回报机制56、明确，项目具有一定盈利能力，且政府给予财政补贴，吸引社会资本的能力较强， 拥有良好的竞争程度。5政府机构 能力根据现有文件的编写情况判断，绵阳市有正在实施的 PPP 项目，实施机构具备一定的 PPP 项目管 理能力和相关经验。且政府主动积极提升治理能 力，通过引入咨询机构，组织政府人员参加培训 等措施提升政府机构管理 PPP 项目的能力。6可融资性本项目融资方案需进一步明确7项目规模本项目建设总投资估算约 368922.84 万元，项目范围包括集中发展区地下综合管廊及其配套设 施，项目范围较为庞杂。8运营收入 增长潜力经评估预测，本项目地下综合管廊的出租率运营 情况预计较好。9全生命周期成 本57、测算准确性本项目边界清晰，产出明确，数据测算有据可循， 测算结果较准确。10行业示范性该地区该类项目因建设内容庞杂，实施难度也较大，目前成功运作项目较少，因此该项目有较好 的行业示范作用。专家组意见和专家评分表详见“第六章 附件”。第四章物有所值定量评价4.1 评价流程根据财政部PPP 物有所值评价指引（试行）文件和已 有的相关经验，确定本项目物有所值定量评价的流程如下：l确定折现率等参数；l测算 PPP 值；l测算 PSC 值，包括测算参照项目建设和运维净成本、 竞争中立调整值、可转移和自留风险成本；l比较 PSC 和 PPP 值，得出定量评价结论。 其中，参照项目可根据具体情况确定为：（158、）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；（2）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资 方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。4.2 PPP 值计算根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营 补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。4.2.1 股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项 目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。股权投资支出项目资本金政府占项目公司股比 股权投资支出应当依据项目资金要求以及项目公司股权结构合59、理确定。按照本项目的政府和社会资本合作（PPP） 实施方案，政府指定出资代表与社会资本成立项目公司，项 目资本金为项目建设总投资的 30%，政府与社会资本的出资 比例为 2:8，测算可得政府出资 22135.37 万元。因此本项目政府股权投资支出责任为 22135.37 万元， 于建设期内按计划比例分年投入。（2）运营补贴 运营补贴是指在项目在投资建设期间和运营维护期间，政府承担的付费责任。根据PPP 物有所值评价指引（试行）（财金2015 167 号）第三十二条规定，用于测算 PSC 值的折现率应与用 于测算 PPP 值的折现率相同，参照政府和社会资本合作项 目财政承受能力论证指引（财金2060、1521 号）第十七条 及有关规定测算。政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）第十七条规定：年度折现率应考虑财 政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理 确定。2016 年债券收益率序号发行方发行期限平均利率债券类别1财政部30 年3.52%记账式附息2财政部10 年2.85%-2.9%记账式附息6四川省10 年3.6%-3.7%一般债券由上表可得：2016 年四川省一般债券仅有 10 年期，收 益率均值为 3.6%-3.7%。根据本项目需要，可参考财政部 10 年与 30 年期债券。其中，30 年期债券收益率均值为 3.52%， 10 年期债券均值为 61、2.88%。以四川省一般债券与财政部记账式附息债券 10 年期收益率作差，可得四川省一般债券利率高于财政部 10 年期债券 0.77%。故在财政部 30 年期债券收 益率基础上增加 0.77%，即为 4.29%。在此基础上，结合本 项目自身特点（合作周期长），同时考虑项目其它风险，经 绵阳市财政局确认，本项目年度折现率取值上限为 5%。项目运营期从 2020 年开始，补贴周期 27 年。合理利润 率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合本项目的融 资利率，充分考虑风险因素后初步定为不超过 8%。根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 第十六条规定，运营补贴支出应当根据项目建设成本、运62、营 成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。 参考政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引中 可行性缺口补助模式下政府的直接付费责任，项目运营补贴期间，本项目政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担 的建设成本（包括社会资本方资本金投入、负债性资金投入 和建设期利息）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使 用者付费（即年度入廊费收入和管廊运营维护管理费收入） 的数额。其中，入廊费以各类管线传统直埋成本为基础，同时考 虑各该管线在管廊设计年限内的重复敷设成本（按管廊设计 周期内产生 4 次重复敷设计算）和合理利润率（取 8%）等数 据初步测算，经测算运营期内入廊费收入共计 226363、26.90 万元，由入廊单位按每年 8382.48 万支付；项目公司运营期综 合管廊运营维护成本参考项目可行性研究报告数据取每 公里 15.58 万，每年按照 3%增长，经测算运营期内运营维护 成本共计 21186.38 万元；项目公司运营期综合管廊运营维 护费收入参照类似项目取各管线直埋成本的 5%，经测算运营 期内运营维护费收入共计 91995.84 万元。本项目运营期补贴按以下公式计算： 当年运营补贴数额=n社会资本方投入建设成本（1+合理利润率）（1+年度折现率）+财政运营补贴周期（年）年度运营成本 1 + 合理利润率 当年使用者付费数额 绩效考核评价支付系数其中： 社会资本方投入建设64、成本=社会资本方资本金建设投49入+负债性资金建设投入+建设期利息； 合理利润率=8%（方案测算时按极限值考虑）； 年度折现率=5%（方案测算时按极限值考虑）； 财政运营补贴周期=27 年； 年度营业成本参考项目可行性研究报告数据取每 公里 15.58 万，每年按照 3%增长； 当年使用者付费=年度入廊费+年度运营维护管理费； 绩效考核评价支付系数=1（方案测算时按 1 取值，实 际以每年最终考核结果为准）。以上测算具体见附表 1。 项目运营补贴期间，各年运营补贴数据如表 4-2 所示。表 4-2 运营补贴测算（不考虑通货膨胀因素）单位：万元运营期年份20202021202220232024运65、营 补贴4375.815108.195878.856627.857415.38年份20252026202720282029运营 补贴8243.399113.9510029.2210991.4612003.06年份20302031203220332034运营 补贴13066.5314184.5015359.7316595.1417893.76年份20352036203720382039运营 补贴19258.8020693.6322201.7923786.9925453.12年份20402041204220432044运营 补贴27204.3029044.8130979.1833012.1735166、48.74年份20452046运营 补贴37394.1639753.91合计500818.42（3）风险承担 本项目的全部风险成本分析及测算方法详见后页 “4.3.3 项目全部风险成本”。 根据本项目风险分配框架，政府需要承担的自留风险包括法律变更、政府行政监管、政府协议监管、土地征拆、产 出说明变更以及政府方原因导致项目合同终止等风险。参照以往类似项目的经验数据，结合绵阳市 PPP 项目的 实施情况，同时综合本项目具备一定收益能力的特点，且政 府相关文件的出台能很好的支持项目后期收益稳定发展，初 步确定项目全部风险成本占项目建设和运营维护成本的 10%， 其中政府自留风险承担成本以项目全部风67、险成本的 15%计。 经测算，项目自留风险成本总计为 9600.80 万元。（4）配套投入 配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和管理、建设部分项目配套措施、完 成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贴息等。配 套投资支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总承包和社会资本方为此支付的费用合理确定。41相关配套费用已在项目投资中考虑，政府方只负责协助 项目公司开展工作不提供额外的配套费用。综上，经折现，该项目 PPP 值=项目股权投资支出+运营 补贴支出+风险承担支出+配套投入支出+回收固定资产残值=212191.33 万元。详见附表 4。4.3 PSC 值68、计算4.3.1 参照项目建设运营维护净成本 参照建设运营维护净成本是指政府实施参照项目所承担的建设净成本、运营维护净成本的现值之和，即 建设运营维护净成本=建设净成本+运营维护净成本（1）建设净成本 建设净成本指的是包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实 物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的 转让、租赁或处臵资产所获得的收益。本项目传统模式下静态建设投资估算 351241.35 万元，建设期利息 24827.24 万元。建设期融资贷款利率考虑了绵 阳市财政规模和传统模式下融资成本，本项目暂定为不高于 商业银行 5 年及以上同期贷款基69、准利率。本项目全生命周期内产生的转让、运营维护或处臵资产所获得的收益主要是固定资产残值的处臵收益 12713.84 万 元（按固定资产总值的 5%计算）。项目具体建设净成本构成45如下表所示：项目具体成本构成如下表所示：表 4-3 项目建设成本表单位：万元序 号项目年份201720182019。20461项 目 建 设 投资105372.41140496.54105372.412建 设 期 利 息2418.938181.6214226.693回 收 固 定 资产残值12713.844建 设 净 成 本（1+2+3）363354.75（2）运营维护净成本 项目运营维护净成本主要包括参照项目全生命70、周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同的情况下能够获得的使用者付费收入等。经测算，本项目在运营补贴周期内，每年运营维护成本 与运营收入如表 4-4 所示。表 4-4 运营成本与收入测算单位：万元运营期年份20202021202220232024运营 成本419.46486.05556.26572.95590.14使用者 付费10642.2810710.0810779.9010851.8310925.91年份20252026202720282029运营 成本607.84626.08644.86664.71、20684.13使用者 付费11002.2111080.8011161.7511245.1311331.01年份20302031203220332034运营 成本704.65725.79747.57770.00793.10使用者 付费11419.4711510.5811604.4211701.0811800.64年份20352036203720382039运营 成本816.89841.39866.64892.64919.41使用者 付费11903.1812008.8012117.5912229.6412345.06年份20402041204220432044运营 成本947.00975.41172、004.671034.811065.85使用者 付费12463.9412586.3812712.5012842.4012976.20年份20452046运营 成本1097.831130.76使用者 付费13114.0113255.95此外，政府传统投资经营方式下，按照等额本金法计算 贷款利息，将运营期每年的利息支出额计入运营维护成本中，详见附表 2。综上，本项目运营维护净成本=运营维护成本+利息支出 分-使用者付费=-54338.16 万元；项目建设和运营维护净成本=建设净成本+运营维护净 成本=363354.75+（-54338.16）=309016.59 万元。4.3.2 竞争中立调整值 73、竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。 本项目为公共基础设施，土地使用权由政府划拨取得，考虑到本项目在政府传统投资和 PPP 模式下均需要缴纳营业 税，因此本项目中政府不存在土地使用费、增值税上的竞争 优势。经财务测算，PPP 模式下项目全生命周期所得税为 61689.73 万元。政府投资项目在行政审批费用上按照以往项目经验预估节约费用 60 万元。项 目 竞 争 中 立 调 整 值 = 行 政 审 批 费 用 + 所得税 =60+61689.73=61749.73 万元。4.3.3 项目全部风险74、成本4.3.3.1 风险成本测算方法 按照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)文相关测算要求，同时参考关于征求49政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）意见的函财办金2016118 号文对 PPP 项目全部风 险成本测算的建议，PPP 项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果，可采用情景分析法、比 例法及概率法进行测算。主要风险在风险识别与分配环节确 定。（一）情景分析法。在各项主要风险的量化后果值可以 测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各 类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生 命周期内每年各项主75、要风险承担成本，加总得到当年全部风 险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份 可以不同。计算公式为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（当年第 i 项 风险承担成本）当年第 i 项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化 后果值基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后 果值不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果 值最坏情景发生概率。（二）比例法。在各项主要风险发生的概率及其量化后 果值难以测算的情况下，可以按照 PPP 项目预计的每年建设 运营成本的一定比例确定当年该项风险承担成本，加总得到 当年全部风险承担成本。上述比例不大于 20%，每项主要风险对应的比例在76、不同年份可以不同。计算公式为：PPP 项目第 n 年的全部风险承担成本=i（第 n 年的建 设运营成本第 i 项风险第 n 年的承担成本比例）（三）概率法。在各项风险后果值及其发生概率均可进 行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概 率分布函数，计算各项风险承担成本。本项目实施方案中已较为全面的针对本项目的风险进 行分析、识别和划分，在风险分配机制上遵循科学的划分原 则，具体包括：承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应 保险）；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益 或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生， 承77、担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同 相对方。但是由于在我国推行 PPP 模式推进基础设施项目时 间较短，缺乏采用 PPP 模式推进项目建设实施的成功案例和 相关统计数据，更难以采集作为本项目风险成本量化的支撑 数据，国外的相关项目经验又不能直接用于本项目。综上所述，本项目的风险发生的概率难以确定，风险发 生成本量化后果值也难以测算，故本次风险成本量化建议采 用比例法进行测算。4.3.3.2 全部风险成本分析测算 根据政策文件的要求比例法测算项目风险成本是按照PPP 项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当年该项 风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例 不大于 2078、%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。绵阳市政府聘请专业的咨询机构和专家对本项目的风 险进行分析和论证，并提出切实可行的降低和防范风险发生 的措施及方法如下：1、政府方计划采用公开招标的方式向全社会公开项目 信息，吸引更多的社会资本方参与到本项目采购活动中，使 各社会资本方充分竞争，政府方选择最有实力、有经验和有 能力的社会资本方参与本项目的合作，将大大降低本项目的 由社会资本自身能力不足而导致的项目合作期内的完成风 险。2、本项目将通过保险的方式把政府和社会资本方不可 控制的风险进行提前转移，进而将风险对自身的影响降到最 低。3、由于综合管廊项目建设在全国还处在起步阶段，各 项规范和79、政策文件尚不完善，项目的建设和运营管理将存在 一定的风险，政府方在项目识别阶段已经明确这一风险，组 织管理人员和专业技术对全国范围内已开展实施的综合管 廊示范项目进行考察和学习，同时建议绵阳市人民政府对本 地区实施的综合管廊项目制定相关的政策以保证本项目的 顺利实施。4、综合管廊运营过程中，入廊费和管廊日常维护费是 否能够如期按量的收取到位，是项目公司财务能否健康运行 和项目合作期顺利完成的重点，针对此项风险因素，政府实 施机构或相关主管部门将积极牵头协调各入廊单位在政府 和社会资本方共同成立项目公司后 6 个月内与项目公司签订入廊协议，通过法律手段保护项目公司的合法权益。 5、本项目采用的可80、行性缺口补助的政府补助模式，由绵阳市财政局负责在运营期内完成对项目公司的补助，并承 诺将政府每年的补助支出责任纳入财政预算和中长期财政 规划，通过绵阳市财政的补助支付项目公司将有稳定的现金 流，进一步提升的项目公司的财务生存能力，降低了由于资 金问题导致的项目合作期终止的风险。6、由于本 PPP 项目的政府方实施主体为绵阳市人民政 府，对于本项目中政府方应该承担的风险通过市级人民政府 和相关部门的风险策划能更有效地降低风险发生的概率。综上所述，本项目风险通过科学的预测，制定行之有效 的应对策略，是能够有效的控制本项目的风险发生概率，结 合全国类似项目实施经营，本项目全部风险成本占项目建设 和运81、营维护成本的比例确定为 10%，计算公式为：各年风险 承担成本=各年项目建设和运维成本风险承担比例。以此 计算可得项目全部风险承担成本为 64005.32 万元。综上，经折现，项目 PSC 值=项目建设和运营维护净成本+竞争中立调整值+项目全部风险成本=404217.96 万元。具 体计算见附表 5。4.4 定量评价结果物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有 所值指数的形式表示。物有所值量值=PSC 值-PPP 值 物有所值指数=（PSC 值-PPP 值）PSC 值100%物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用 PPP 模 式，否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值和指数越大，说82、 明 PPP 模式替代传统采购模式实现的价值越大。综合上述 PSC 值和 PPP 值的分析，计算得到项目全生命 周期 PSC 值和 PPP 值，具体计算结果见下表。表 4-5 物有所值指标表指标单位数值PSC万元404217.96PPP万元212191.33物有所值量值万元192026.63物有所值指数%47.51%50第五章物有所值评价结论根据现行政策及相关指引，通过分析相关资料、测算数 据等工作，统筹物有所值定性分析和定量分析结果，绵阳市 科技城集中发展区综合管廊(PPP)项目物有所值评价的结果 均为“通过”，理由如下：（1）项目定性评价最终得分为 82.96 分，高于评判标准 60 分。83、这表明来自财政、资产评估、财务、金融等经济方面，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面共 7 位专 家基本达成一致意见，即本项目采用 PPP 模式优于传统模式， 可以实现增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创 新和公平竞争的目的。（2）项目物有所值评价量值为 192026.63 万元，指数 值为 47.51%。这表明在相同的产出绩效下，与政府传统采购 模式相比，本项目采用 PPP 模式可节约 192026.63 万元，节 约比例为 47.51%。59第六章附件6.1 定性评价专家意见表6.2 定性评价专家打分表60绵阳市科技城集中发展区综合管廊(PPP)项目物有所值评价报告6.3 附表附84、表 1 PPP 模式下政府补贴测算单位：万元运营期序号项目合计12345678910111项目建设成本346787.472运营维护成本21186.38419.46486.05556.26572.95590.14607.84626.08644.86664.20684.13704.653管廊入廊费收入226326.908382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.484管廊维护费收入91995.842259.812327.602397.432469.352543.432619.732698.3385、2779.282862.652948.533036.995当年运营补贴额（ 不含收 入）819141.1515018.0915818.2616658.7617479.6818341.2919245.6020194.7521190.9722236.5923334.0724486.006预估政府补贴总额（5-3-4）500818.424375.815108.195878.856627.857415.388243.399113.9510029.2210991.4612003.0613066.5369续前表单位：万元序号项目运营期121314151617181920211项目建设成本2运营维护成本7286、5.79747.57770.00793.10816.89841.39866.64892.64919.41947.003管廊入廊费收入8382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.488382.484管廊维护费收入3128.103221.943318.603418.163520.703626.323735.113847.173962.584081.465当年运营补贴额（不含收入）25695.0826964.1528296.2129694.3931161.9832702.4434319.3836016.6337798.1887、39668.236预估政府补贴总额（5-3-4）14184.5015359.7316595.1417893.7619258.8020693.6322201.7923786.9925453.1227204.30续前表单位：万元序号项目运营期2223242526271项目建设成本2运营维护成本975.411004.671034.811065.851097.831130.763管廊入廊费收入8382.488382.488382.488382.488382.488382.484管廊维护费收入4203.904330.024459.924593.724731.534873.485当年运营补贴额（不含收入）88、41631.1943691.6845854.5648124.9450508.1653009.866预估政府补贴总额（5-3-4）29044.8130979.1833012.1735148.7437394.1639753.91附表 2 传统模式下政府还本付息表单位：万元项目 还本 付息年份202020212022202320242025202620272028还本13108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.64付息17342.7316700.4016058.0815415.7614773.43141389、1.1113488.7912846.4712204.14年份202920302031203220332034203520362037还本13108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.64付息11561.8210919.5010277.179634.858992.538350.207707.887065.566423.23年份203820392040204120422043204420452046还本13108.6413108.6413108.6413108.6413108.6413108.64131090、8.6413108.6413108.64付息5780.915138.594496.263853.943211.622569.291926.971284.65642.32本息总计596731.42附表 3 项目运营成本费用计算表单位：万元序 号项目合计运营期123456789101112131经营成本21186.38419.46486.05556.26572.95590.14607.84626.08644.86664.20684.13704.65725.79747.572大修费0.003折旧费305132.2111301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911391、01.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.194摊销费28941.422411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.792411.790.005利息支出331090.9816992.5917109.8917197.0017250.6317267.4817243.7817175.4716992.5916818.4616585.5216288.3615921.2115477.856总成本费 用合计 (1+2+3+4+5)92、686350.9931125.0331308.9231466.2331536.5531570.5931564.6031514.5331350.4231195.6530982.6330706.0030359.9827526.61续前表单位：万元序 号项目运营期14151617181920212223242526271经营成本770.00793.10816.89841.39866.64892.64919.41947.00975.411004.671034.811065.851097.831130.762大修费3折旧费11301.1911301.1911301.1911301.1911301.19193、1301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.1911301.194摊销费0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.005利息支出14951.6614335.5013621.7812802.3411868.4610810.839619.488283.786792.345133.033292.891258.070.000.006总成本费用 合计 (1+2+3+4+5)27022.8426429.7925739.8624944.9224036.292300494、.6621840.0920531.9719068.9417438.9015628.8913625.1212399.0212431.96附表 4 项目 PPP 值计算表（一）单位：万元序号项目合计201720182019202020212022202320241股权投资22135.376640.618854.156640.612运营补贴500818.424375.815108.195878.856627.857415.383自留风险成本9600.801616.872230.171793.99266.43257.80249.22239.83230.454配套投入0.005回收固定资产残值1271395、.846合计（1+2+3+4-5）519840.748257.4811084.328434.604642.245365.986128.076867.687645.837PPP 值（折现率 5%）212191.337864.2710053.817286.123819.194204.394572.864880.735175.00附表 4 项目 PPP 值计算表（二）单位：万元序号项目202520262027202820292030203120321股权投资2运营补贴8243.399113.9510029.2210991.4612003.0613066.5314184.5015359.733自留风险96、成本221.08211.72202.37193.03183.69174.36165.04155.744配套投入5回收固定资产残值6合计（1+2+3+4-5）8464.489325.6710231.5911184.4812186.7513240.8914349.5415515.477PPP 值（折现率 5%）5456.285725.165982.206227.946462.896687.556902.387107.82附表 4 项目 PPP 值计算表（三）单位：万元序号项目203320342035203620372038203920401股权投资2运营补贴16595.1417893.76192597、8.8020693.6322201.7923786.9925453.1227204.303自留风险成本146.44137.15127.87118.60109.35100.1090.8781.654配套投入5回收固定资产残值6合计（1+2+3+4-5）16741.5718030.9119386.6720812.2422311.1423887.0925543.9927285.957PPP 值（折现率 5%）7304.297492.217671.967843.918008.418165.808316.398460.50附表 4 项目 PPP 值计算表（四）单位：万元序号项目204120422043298、044204520461股权投资2运营补贴29044.8130979.1833012.1735148.7437394.1639753.913自留风险成本72.4463.2454.0644.8935.7426.604配套投入5回收固定资产残值12713.846合计（1+2+3+4-5）29117.2531042.4333066.2335193.6437429.8927066.667PPP 值（折现率 5%）8598.408730.408856.738977.679093.466262.6170附表 5 项目 PSC 值计算表（一）单位：万元序号项目合计201720182019202020212099、22202320241参照项目建设运营维护净成本309016.59107791.33148678.16119599.107119.916476.385834.445136.884437.661.1建设净成本（1.1.1+1.1.2-1.1.3）363354.75107791.33148678.16119599.101.1.1建设投资351241.35105372.41140496.54105372.411.1.2建设期利息24827.242418.938181.6214226.691.1.3回收固定资产残值12713.841.2运营维护净成本（1.2.1+1.2.2-1.2.3）-54338.100、167119.916476.385834.445136.884437.661.2.1运营维护成本21186.38419.46486.05556.26572.95590.141.2.2运营期利息支出242798.1917342.7316700.4016058.0815415.7614773.431.2.3使用者付费318322.7410642.2810710.0810779.9010851.8310925.912竞争中立调整值61749.7360.002.1行政审批60.0060.002.2所得税61689.733项目全部风险成本64005.3210779.1314867.8211959.911101、776.221718.651661.431598.871536.364合计(1+2+3)434771.64118630.47163545.98131559.018896.138195.037495.876735.755974.025PSC（折现率=5%）404217.96112981.40148341.03113645.627318.876421.025593.534786.974043.4574绵阳市科技城集中发展区综合管廊(PPP)项目物有所值评价报告附表 5 项目 PSC 计算表（二）单位：万元序号项目202520262027202820292030203120321参照项目建设运营维护102、净成本3736.743034.062329.571623.22914.94204.68-507.61-1222.001.1建设净成本（1.1.1+1.1.2-1.1.3）1.1.1建设投资1.1.2建设期利息1.1.3回收固定资产残值1.2运营维护净成本（1.2.1+1.2.2-1.2.3）3736.743034.062329.571623.22914.94204.68-507.61-1222.001.2.1运营维护成本607.84626.08644.86664.20684.13704.65725.79747.571.2.2运营期利息支出14131.1113488.7912846.471220103、4.1411561.8210919.5010277.179634.851.2.3使用者付费11002.2111080.8011161.7511245.1311331.0111419.4711510.5811604.422竞争中立调整值2.1行政审批2.2所得税3项目全部风险成本1473.901411.491349.131286.831224.591162.421100.301038.244合计(1+2+3)5210.644445.553678.702910.052139.531367.10592.69-183.765PSC（折现率=5%）3358.822729.182150.861620.42104、1134.64690.48285.09-84.18附表 5 项目 PSC 计算表（三）单位：万元序号项目203320342035203620372038203920401参照项目建设运营维护净成本-1938.56-2657.34-3378.41-4101.85-4827.72-5556.10-6287.06-7020.681.1建设净成本（1.1.1+1.1.2-1.1.3）1.1.1建设投资1.1.2建设期利息1.1.3回收固定资产残值1.2运营维护净成本（1.2.1+1.2.2-1.2.3）-1938.56-2657.34-3378.41-4101.85-4827.72-5556.10-6105、287.06-7020.681.2.1运营维护成本770.00793.10816.89841.39866.64892.64919.41947.001.2.2运营期利息支出8992.538350.207707.887065.566423.235780.915138.594496.261.2.3使用者付费11701.0811800.6411903.1812008.8012117.5912229.6412345.0612463.942竞争中立调整值330.752457.793136.623869.664660.602.1行政审批2.2所得税330.752457.793136.623869.66466106、0.603项目全部风险成本976.25914.33852.48790.70728.99667.35605.80544.334合计(1+2+3)-962.30-1743.01-2525.94-2980.40-1640.95-1752.13-1811.60-1815.755PSC（折现率=5%）-419.85-724.26-999.60-1123.28-589.01-598.96-589.81-563.01附表 5 项目 PSC 计算表（四）单位：万元序号项目2041204220432044204520461参照项目建设运营维护净成本-7757.03-8496.21-9238.30-9983.37107、-10731.53-24196.711.1建设净成本（1.1.1+1.1.2-1.1.3）-12713.841.1.1建设投资1.1.2建设期利息1.1.3回收固定资产残值12713.841.2运营维护净成本（1.2.1+1.2.2-1.2.3）-7757.03-8496.21-9238.30-9983.37-10731.53-11482.871.2.1运营维护成本975.411004.671034.811065.851097.831130.761.2.2运营期利息支出3853.943211.622569.291926.971284.65642.321.2.3使用者付费12586.381271108、2.5012842.4012976.2013114.0113255.952竞争中立调整值5513.396432.217421.518486.009384.169997.052.1行政审批2.2所得税5513.396432.217421.518486.009384.169997.053项目全部风险成本482.93421.63360.41299.28238.25177.314合计(1+2+3)-1760.71-1642.37-1456.38-1198.10-1109.13-14022.355PSC（折现率=5%）-519.94-461.90-390.09-305.63-269.46-3244.45