1、四、四、财政可承受能力分析财政可承受能力分析（十四）（十四）责任识别责任识别依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)文件的相关规定，为了科学评估项目实施对当前及今后财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任清晰识别和测算。在项目全生命周期内，对应政府承担的不同义务，财政支出主要包括：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等其他支出。1.股权支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。为进行政府和社会资本合作项目建设运营，社会资本可依法设立项目公司，政府也可指定相关机2、构依法参股项目公司。如果由政府参与出资组建项目公司，相应地存在财政股权投资支出责任；如果由社会资本自行组建项目公司，则不存在财政股权投资支出责任。本项目中,项目公司为政府与社会资本共同出资建立，政府需要承担股权支出责任。2.运营补贴支出指在项目运营期间，政府承诺的直接付费责任。不同的付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同：政府付费模式的政府和社会资本合作项目，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式的项目，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式的项目，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目中,付费模式为政府付费模式的政府和社会资本合作项目，全部支付责任实际为政府承担。3.风险3、承担支出指由政府承担的风险带来的财政或有支出责任。应依据实施方案中的风险分配机制，识别或有支出责任：通常政府承担法律、政策、最低需求、环境问题等风险，以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况产生的相应的财政或有支出责任；社会资本承担项目建设、运营、维护、融资等风险。4.配套投入支出指政府将承诺提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括：土地整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贷款贴息等投入责任。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。（十五）（十五）支出测算支出测算1.股权投资支出测算财政股权投资支出公式为：财政股权4、投资支出责任=项目公司资本金政府股权比例。该项目合作方式是由社会资本和政府方共同组建项目公司，政府方承担 10%股权投资责任，所以需要 300 万元的股权投资支出。2.运营补贴支出PPP 项目是政府付费模式，项目投入较大，运营补贴支出随经营时间增长。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：其中项目全部建设成本为13,526.54万元，合理利润暂定为6.00%，年度折现率暂定为 2.75%，政府所需支付期为 9 年，年度运营成本如下，项目运营支出表（单位:万5、元）年限0123456789合计年份2016201720182019202020212022202320242025可用性服务费1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.9513526.54绿化养护服务费682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 5461.77合计1502.95 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 18988.313.政府承6、担风险支出测算风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将7、所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。依据在物有所值定量评价中对自留风险价值的分析，确定项目风险承担支出预计 61.64 万元。4.配套投入支出测算配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：本项目中配套投入支出如下表:配套投入支出测算表（单位：万元）项目项目1（建设期）23456789102016201720182019202020212022202320242025合计配套投入支出18.0018.0018.0018.08、018.0088.5084.0079.5075.000.00417.00本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入分别测算如下表：政府财政支出测算表（单位：万元）项目股权支出 运营补贴支出 承担风险支出 配套投入支出项目财政支出当期合计1（建设期）2016300.000.0061.6418.00379.64220170.001,636.9461.6418.001,716.58320180.002,364.6761.6418.002,444.32420190.002,410.9361.6418.002,490.57520200.002,458.4561.6418.0029、,538.10620210.002,507.2961.6488.502,657.43720220.002,557.4661.6484.002,703.11820230.002,609.0261.6479.502,750.16920240.002,661.9961.6475.002,798.631020252705.32,716.4261.640.005,483.36合计3,005.3021,923.16616.44417.0025,961.91（十六）（十六）财政承受能力评估财政承受能力评估1.财政一般公共预算支出预测1)预测原理及思路财政支出是一个地区或国家经济指标体系中的一个核心指标，它能10、综合反映经济活动总量和衡量一个地区或国家的工业经济发展水平。对财政支出进行定量分析并对其做出较为准确的预测则可以为财政承受能力论证提供可靠的理论预测参考。首先从宏观经济层面分析，年份国内生产总值（GDP）国内生产总值增长率一般公共预算支出财政支出的边际系数20104,344,400.0020115,636,200.0029.73%293,802.0020126,865,200.0021.81%342,757.000.039820138,022,000.0016.85%442,751.000.086420149,020,000.0012.44%582,778.000.140320159,510,11、000.005.43%824,391.000.4931尽管近五年乌鲁木齐高新区（新市区）受经济下行压力影响，增长速度有所放缓，但是仍然保持着增长的势头，其财政支出边际系数也随之保持在一个较为稳定的状态下。并随着经济形势的好转，财政收支势必保持上涨势头。其次从经济理论层面分析，由于国家或区域财政支出的规模依据瓦格纳法则、转轨效应和梯度渐进增长论，随着工业化、生产率提高和人均收入增加，财政支出比率会迅速提高；而且，财政支出的集中程度大大提高，或者说政府的民用支出和转移性支出增长过快。除此之外，财政支出还具有较强的延续性，尤其是财政政策无重大转变的情况下，这一特性决定了财政支出数据有通过自身数值进行12、模型化的可能性。由于财政预算编制过程的实际情况，依靠回归模型在我国财政支出预测中更为适用。如果采用技术预算，那么可以将每年的财政支出数据看做是随机的，然后根据时间序列的自相关函数来确定具体形式。财政支出随着时间而变化，这种变化与往年支出的情况相关，因此在进行建模过程中需要将非平稳数据变为平稳数据。选择 ARIMA 模型（Auto-regressive Integrated Moving AverageModel），作为时间序列预测模型之一。通过对财政支出数据可能存在不平稳性，因此需要对数据进行处理，进行差分处理，在模型中，AR 是指自回归，p 为自回归项的数量；MA 为移动平均，q 为移动平均13、项的数量，d 为使财政支出数据列由非稳定变为平稳所需经过的差分次数。基本思路是将预测对象即财政一般公共预算支出，随时间推移而形成的数据序列是为一个随机序列，用一定的数学模型来近似描述这个序列，这个模型一旦被识别，就可以从时间序列的过去值，和现在值来预测未来值。使用 ARIMA 模型，进行预测需要序列满足一下条件，10 均值，同方差。2数据独立不相关3平稳性2)数据处理产出指标为财政支出(单位：万元)年份高新区一般公共预算支出新市区一般预算公共支出一般公共预算支出合计财政一般公共预算支出对数2011162,482.00131,320.00293,802.0012.59072012200,103.14、00142,654.00342,757.0012.74482013251,633.00191,118.00442,751.0013.00082014362,863.00219,915.00582,778.0013.27562015585,163.00239,228.00824,391.0013.6224由图可以看出，该时序图前后趋势较为稳定，并持续向右上方倾斜，说明序列存在增长趋势，并且其异方差较小。此序列为平稳序列，不需要进行平稳化处理，符合线性预测要求。自相关性自相关性数列:一般公共预算支出合计落后自动相关性平均数的错误aBox-Ljung 统计资料数值DF显著性b1.398.3381.315、881.2392-.109.2931.5262.4663-.406.2394.4123.220a.采用的基本处理程序是独立的（白色噪声）。b.基于渐近线卡方近似值。图中虚线为置信区间预测值范围，实线为预计 15 年财政一般公共预算支出，具体数据如下，高新区财政一般公共预算支出预测表年份回归模型预测值拟合优度中立调整增长率预计一般公共预算支出（万元）2013455,9310.9711442,751.02014606,9640.9602582,778.02015787,0240.9475824,391.020161,130,223629,480.020171,500,2759.91%691,86616、.020181,934,5467.61%744,546.820192,433,0366.89%795,860.420202,995,7466.28%845,878.920213,622,6755.78%894,787.420224,313,8235.37%942,801.520235,069,1915.02%990,136.020245,888,7784.73%1,036,994.620256,772,5844.49%1,083,567.220267,720,6104.29%1,130,031.620278,732,8554.12%1,176,555.620289,809,3193.97%1,17、223,300.3202910,950,0033.85%1,270,422.6203012,154,9063.75%1,318,078.1依据所预计的未来 10 年一般公共预算支出，及项目财政支出预算表，得出本 PPP 项目从预算中安排的支出责任所占比重。项目支出占比预测表年份预计一般公共预算支出本项目财政支出当期合计列支基金额本项目列支一般公共预算责任本项目支出责任占比当前所有PPP 项目支出合计当前所有PPP 项目支出责任占比2011（决算）293,802.00000.00%0.000.00%2012（决算）342,757.00000.00%0.000.00%2013（决算）442,75118、.00000.00%0.000.00%2014（决算）582,778.00000.00%0.000.00%2015（决算）824,391.00000.00%0.000.00%2016（决算）629,480.00379.640379.640.06%4501.860.72%2017（测算）612,509.00 1,716.5801716.580.28%2586.080.42%2018（测算）690,000.00 2,444.3202444.320.35%11650.11 1.69%2019（测算）770,000.00 2,490.5702490.570.32%13244.35 1.72%2020（19、测算）840,000.00 2,538.1002538.10.30%13082.21 1.56%2021（测算）920,000.00 2,657.4302657.430.29%13032.49 1.42%2022（测算）1,010,000.00 2,703.1102703.110.27%14455.71 1.43%2023（测算）1,105,950.00 2,750.1602750.160.25%12201.71 1.10%2024（测算）1,211,015.25 2,798.6302798.630.23%12095.75 1.00%2025（测算）1,326,061.70 5,483.36020、5483.360.41%14667.29 1.11%根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引【财金201521 号】文件的第二十五条规定，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。2.对地方政府债务影响本项目各年财政支出责任均通过财政预算安排予以保障，项目本身不会对政府债务产生隐性、不可预见的风险和影响。依据项目设计为政府付费模式，实际由政府财政进行支付，有一定风险会从宏观层面受到地方政府存量贷款置换为债券的操作影响。不过通过合理的财政调配和科学的财政预算管理，可以合理避免类似问题发生，将风险放在可控范围之内。综上，实施本项目，从建设期到运营期财政支出金额占一般公共预算支出比例均不高于 0.51%，符合财金201521 号文件精神，且在运营期间，对存量地方政府债券规模不会产生额外影响；同时，在以PPP 模式投资、建设和运营，是鼓励社会资本参与投资、建设和运营的一次有益尝试。因此，本项目在政府财政、经济以及民生范围内都是中长期可持续的优良项目。