1、正定新区起步区河道治理和绿化工程PPP项目财政可承受能力分析报告石家庄正定新区管理委员会中国投资咨询2015 年 7 月正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告前言前言正定新区起步区河道治理和绿化工程项目中周汉河的综合整治工程已完成可研、环评、规划、国土手续，项目的初步设计、勘察及评审及征地工作均已完成。中心湖综合整治工程已完成项目初步整体形象设计，将采购社会资本进行方案设计。为推进项目实施，根据关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）和关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2012、4113 号）等政策文件，经正定新区管理委员会批准，决定将正定新区起步区的河道治理和绿化工程项目采用政府和社会资本合作模式（简称 PPP 模式）进行投资建设。为判断项目是否符合财政承受能力的相关要求，确保项目所需地方政府支出责任与正定新区的财政实力相匹配，特进行本次财政承受能力论证。正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告目录目录1、项目概况、项目概况.11.1项目基本情况.12、运作模式、运作模式.32.1运作方式.32.2回报机制.33、财政承受能力论证、财政承受能力论证.43.1责任识别.53.1.1 股权投资责任.533、.1.2 运营补贴责任.53.1.3 风险承担责任.53.1.4 配套投入责任.53.2支出测算.63.2.1 股权投资支出.63.2.2 运营补贴支出.63.2.3 风险承担支出.63.2.4 测算结果.73.2.5 PPP 项目专项经费.84、财政承受能力论证结论、财政承受能力论证结论.9附件：石家庄正定新区财政可承受能力分析基础数据表附件：石家庄正定新区财政可承受能力分析基础数据表.10正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告1一、项目概况（一）项目基本情况（一）项目基本情况本项目建设地点位于石家庄正定新区内，项目包括两4、个建设工程：周汉河综合整治工程，工程西起现京珠高速，东至上海南大街，总长 4.7 公里，主要河段永定平均宽度约 30 米，两侧各 20 米园林绿化带；新区中心湖综合整治工程，面积约 1100 亩（73 万平方米）；在 PPP 项目运作模式下，正定新区管理委员会和社会资本方按照实施方案计划合作期限为 16 年，其中建设期为 1 年、运营期为 15 年。（二）项目建设必要性（二）项目建设必要性本项目属于依据新区城市规划展开的河流综合整治和绿化环境打造工程，作为启动区的基础设施配套项目，是正定新区管理委员会提出的建设“低碳、生态、智慧”新区理念的首要环节，是提升新区的生态环境和城市景观的重要支撑。（5、三）项目建设进程（三）项目建设进程周汉河河道及环境综合整治工程可行性研究报告于 2012 年7 月获得正定新区经济发展局发布的石新管经201211 号批复文件的批复认可，相关评审、环评、规划、国土手续都已完成。同时，项目的初步设计、勘察及评审及征地工作也均已完成。目前施工图设计基本完成，已具备进场施工条件。中心湖综合整治工程已完成项目初步整体形象设计，中心湖工程将采购社会资本进行方案设计。正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告2（四）项目建设规模（四）项目建设规模1、周汉河综合整治工程，对周汉河（起步区段）进行整治，工程西起6、现京珠高速，东至上海南大街，总长 4.7 公里，主要河段永定平均宽度约 30 米，两侧各 20 米园林绿化带。包括：蓄水段工程、护岸工程、防渗工程、钢板坝工程、工程引水工程、房屋建筑等；景观提升工程主要包括景观铺装、景观小品、景观照明、景观水体、景观排水、景观绿化(其中绿化面积 38 万平方米)等。现正定新区内已建成正定新区污水处理厂，为本项目的配套工程。污水处理厂将古城及起步区建设域内产生的污水处理出水达标后用于建筑杂用（冲厕）、市政浇洒、一般产业及周汉河地表水系补水。2、新区中心湖综合整治工程面积约 1100 亩，其中绿化面积456533.16 平米，水体面积 243100 平米。中心湖工7、程将采购社会资本进行方案设计，设计、建设、施工、运营一体化，由政府选型定型后，再由社会资本负责建设、运营和维护。具体的采购内容包含：方案设计、土方、护岸工程、防渗工程、绿化、景观工程、后期养护等。（五）投资估算（五）投资估算本项目总投资为 91129 万元。其中，周汉河总投资为 51129 万元；新区中心湖综合整治工程总投资不超过 4 亿元。周汉河连同中心湖成为景观水系。项目资金来源包含社会资本方的自有资金及社会资本外部融资资金两部分。除此以外，确定社会资本方以前，项目的前期规划、可研、勘察设计等必要环节，由中选的社会资本或其具备相应资质的合作企业协正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承8、受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告3助项目公司承担。双方签署正定新区起步区河道治理和绿化工程项目 PPP 项目合同后所发生的项目费用，亦由中选社会资本负责。二、运作模式二、运作模式（一）运作方式（一）运作方式结合项目实际情况，按照现行国家政策，本着“规范操作、快速推进、政企合作、共建共赢”的原则，政府方和社会资本方通过 PPP模式确定合作关系，建立利益共享，风险共担，合理分工的“物有所值”的投资运营机制。具体操作模式采用设计-投资-融资-运营-移交的模式对正定新区起步区河道治理和绿化工程进行建设。从项目的设计开始，正定新区管委会授权石家庄浩运建设投资有限公司作为项9、目实施机构与社会资本投资人对本项目共同投资成立项目公司，直到项目运营期收回投资和取得投资效益。包括 1）负责项目的投融资及贷款的偿还；2）项目前期工作的组织及实施；3）项目建设及管理（含工程施工、竣工移交及质量保修）等。项目的合同期限为项目的建设期和运营期，合同期限为 16 年，其中包括建设期 1 年，运营期 15 年。项目资产权属归属项目公司，运营期结束后，有偿移交给政府。考虑到绿地为生物资产，基于长期运营需求，不做折旧处理；期末账面仍存在短期流动现金，故期末政府需有偿支付期末资产和流动现金费用。（二）回报机制（二）回报机制PPP 项目回报机制是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付10、费和可行性缺口补助等。项目具体的回报机制则是由项目正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告4的经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务，对于缺乏“使用者付费”基础的非经营性的项目，则主要依靠政府付费来回收投资成本。本项目缺乏“使11、用者付费”的可行性，因而项目回报机制确定为政府付费方式，财政部门参照财政部关于印发的通知（财金201521 号文件）测定的补贴金额支付服务费用。三、财政承受能力论证三、财政承受能力论证推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，政府从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。通过科学评估，对项目的各项支出责任进行清晰的12、识别与测算，衡量项目实施对当今以及今后年度财政收支平衡状况的影响，能够有效地为 PPP 项目财政预算管理提供依据。正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告5（一）责任识别（一）责任识别PPP 项目生命周期的不同阶段，政府应相应承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。1、股权投资责任、股权投资责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采取由社会投资人占项目公司股权的 65%；正定新区管委会指定机构占项目公司股权的 35%。2、运营补贴责任、13、运营补贴责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目由正定新区管理委员会或其授权的行业主管部门授权公司针对起步区河道治理和绿化工程，由正定新区管理委员会专项向项目公司付费购买本项目 15 年期的绿地、景观综合运营服务。付费依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）由固定付费和绩效付费两部分组成。3、风险承担责任、风险承担责任风险承担支出是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。社会资本方承担项目的融资风险、收益风险、建造和施工风险；政府方承担项目的政策风险、法律法规风险、行政管理等风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况。4、配套投入责14、任、配套投入责任配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告6投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目的征地拆迁、土地出让等工作已经完成，政府不承担配套投入支出。（二）支出测算（二）支出测算1、股权投资支出、股权投资支出作为出资 35%的项目公司股东，政府授权方的股权投资支出共36651 万元，分别发生在 2015 年（9569 万元）和 2030 年（2715、082 万元）。前者是作为项目公司的股权投资的政府出资部分，在项目公司组建时投入；后者是项目公司运营期结束后，政府以项目公司账面资产和现金的价格，出资购买社会资本的股份，实现股权的变更。2、运营补贴支出、运营补贴支出本项目社会资本主要依靠政府付费来获得回报，回报来源主要为项目运维养护费用。政府以补贴的方式支付服务费用以购买社会资本提供的项目运营维护服务。依据财政部关于印发的通知（财金201521 号文件）测定，支出合计为 168750 万元，每年支出额在 10000 至 12500 万元之间。政府付费支出在项目运营考核后支出，于 2016 年至 2031 年共计支出 15 年。3、风险承担支出16、风险承担支出风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的责任，因本项目各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，将按照项目全部建设成本的一定比例确定风险承担支出。具体的公式为政府风险承担成本=项目建设成本风险承担比例。本项目按照 15%计算风险发生正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告7概率（同物所值定量分析一致），线性分摊到运营期的各年。政府承担的风险成本=项目总投资风险发生概率运营期限。每年风险承担成本为 911 万元。4、测算结果、测算结果经测算，政府在项目首末两期涉及股权投入和变更的股权投资支出共计 36651 17、万元；15 年运营期间政府在项目运营考核后给予的运营补贴共计 168750 万元，每年的支出额在 10000 至 12500 万元之间运营期内政府共计承担 13665 万元的风险承担支出，按直线摊销至运营期，每年约承担 911 万元的风险承担支出。本项目的支出情况表：年度石家庄正定新区起步区河道治理和绿化工程项目政府支出测算（政府）股权投资支出额运营补贴支出额风险承担支出额配套投入支出额支出合计支出合计201595699569201610000911109112017100009111091120181000091110911201910000911109112020100009111091118、2021112509111216120221125091112161202311250911121612024112509111216120251125091112161202612500911134112027125009111341120281250091113411202912500911134112030270821250091140494项目支出占可用项目支出占可用 PPP 支出资金比例表：支出资金比例表：正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告8年度支出合计本年度可用 PPP 支出总计（万元）项目占可用PPP支出资19、金比例201595697882012%2016109118970312%2017109119374212%20181091110079511%20191091110763110%2020109119505711%20211216110525412%2022121612954041%2023121613840232%2024121614992324%2025121615990720%2026134117188919%2027134118626616%20281341110351913%20291341112422311%20304049414906827%5、PPP 项目专项经费项目专项经费正定20、新区为推动 PPP 项目，于 2015 年 4 月出台了关于建立石家庄正定新区 PPP 模式项目长期保障措施的实施意见的通知（石新管201539 号）专项文件，设立 PPP 项目专项经费，具体提计原则包括（1）从人人防异地建设费和市政配套费中分别计提不高于 30%的资金列入 PPP 项目专项经费；（2）从土地出入收益中计提 15 万元/亩的资金列入 PPP 项目专项经费；（3）积极争取国家、省级相关项目的专项资金列入 PPP 项目专项经费；（4）当年 PPP 项目支出不足部分由当年公共财政预算收入中列支，最高不得超过公共财政预算收入的10%；（5）PPP 项目专项经费上年结余超过未来预期 PP21、P 项目专项之处时，当年可不予计提。正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告9四、财政承受能力论证结论四、财政承受能力论证结论正定新区管理委员会的财政每年可用于 PPP 的财政支配收入范围为 7 亿元至 15 亿元，本项目每年的政府支出，包括股权投资支出、运营补贴支出和全生命周期风险承担指出，共合计范围为 0.9 亿至 4亿。即，本项目每年的政府支出占可用 PPP 支出资金的比例范围为12%至 41%。所以本项目通过财政可承受能力论证。本项目采用 PPP方式具备财政资金付费的资金条件，可采用 PPP 方式进行。（详细计算结果见22、附表）正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告正定新区起步区河道治理和绿化工程项目财政可承受能力报告10附件：石家庄正定新区财政可承受能力分析基础数据表附件：石家庄正定新区财政可承受能力分析基础数据表年份年份一般公共预算一般公共预算PPP 专项经费计提额专项经费计提额本年度可用本年度可用 PPP 支出支出一般公共预算一般公共预算（未按预算法调整）基金转列一般公共预算基金转列一般公共预算一般公共预算合计（按预算法调整）一般公共预算合计（按预算法调整）一般公共预算可用一般公共预算可用 PPP 支出（支出（10%)（不可累计）（不可累计）PPP 专项经费计提额（可累计）专项经费计提额（23、可累计）总计总计201535,000.0013,978.9748,978.974,897.9073,922.4878,820.38201649,000.0040,425.0089,425.008,942.5080,760.1889,702.68201768,600.0061,215.00129,815.0012,981.5080,760.1893,741.68201896,040.00104,313.00200,353.0020,035.3080,760.18100,795.482019134,456.00134,250.60268,706.6026,870.6680,760.18107,6324、0.842020174,792.80134,739.12309,531.9230,953.1964,103.6695,056.852021227,230.64152,306.88379,537.5237,953.7567,300.15105,253.902022295,399.83295,399.8329,539.9829,539.982023384,019.78384,019.7838,401.9838,401.982024499,225.72499,225.7249,922.5749,922.572025599,070.86599,070.8659,907.0959,907.092026725、18,885.03718,885.0371,888.5071,888.502027862,662.04862,662.0486,266.2086,266.2020281,035,194.441,035,194.44103,519.44103,519.4420291,242,233.331,242,233.33124,223.33124,223.3320301,490,680.001,490,680.00149,068.00149,068.0020311,788,816.001,788,816.00178,881.60178,881.6020322,146,579.202,146,579.20226、14,657.92214,657.9220332,575,895.042,575,895.04257,589.50257,589.5020343,091,074.053,091,074.05309,107.40309,107.4020353,400,181.453,400,181.45340,018.15340,018.1520363,740,199.603,740,199.60374,019.96374,019.9620374,114,219.564,114,219.56411,421.96411,421.9620384,525,641.524,525,641.52452,564.15452,564.1520394,978,205.674,978,205.67497,820.57497,820.5720405,476,026.235,476,026.23547,602.62547,602.6220416,023,628.866,023,628.86602,362.89602,362.8920426,625,991.746,625,991.74662,599.17662,599.1720437,288,590.927,288,590.92728,859.09728,859.0920448,017,450.018,017,450.01801,745.00801,745.00