1、乌鲁木齐高新区（新市区）二乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化一六年园林绿化 PPP 项目项目物物有有所所值值评评价价及及财财政政承承受受能能力力论论证证实施机构实施机构 乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局2016 年 8 月 乌鲁木齐乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证1目录目录一、评价准备.3（一）项目基本情况.3（二）项目产出说明.4（三）实施方案内容.7（四）风险识别和分配情况.9二、项目财务指标测算与分析.11（五）测算依据.11（六）测算原则.13（七）测算思路.13（八）假设条件.14（2、九）回报机制.16（十）项目投资现金流量表及内部收益率估算.18（十一）财务分析结果.22三、物有所值评价.23（十二）物有所值定性评估.23（十三）物有所值定量评估.34四、财政可承受能力分析.45（十四）责任识别.45（十五）支出测算.46（十六）财政承受能力评估.50乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证2五、总体结论.57（十七）物有所值评价结论.57（十八）财政承受能力论证结论.58（十九）财务分析报告结论.58乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证3一、一、评价准备评价准备（一）（一）项目基3、本情况项目基本情况项目实施方案基础信息一览表序号信息项目主要内容1项目名称乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目2PPP 模式BOT3项目实施机构乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局4政府支持项目引导、政府付费、融资协调5项目建设内容总建筑面积 484,341.86 平方米，其中包含两个道路绿化项目及三个公园绿化项目6项目运营内容绿化工程、绿化灌溉工程及场地保洁服务7项目合作期10 年（含建设期 1 年、运营年限 9 年）8项目投资规模项目建设投资为 13,526.54 万元9项目公司注册资本金比例22.22%10 项目公司注册资本金3005.3 万元11项目公司股权结构政府4、 9.98%、社会资本 90.02%12项目用地划拨方式13付费模式政府付费14政府支付义务乌鲁木齐市高新区（新市区）人大批准后由乌鲁木齐市高新区（新市区）财政预算1.项目名称项目名称乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目2.项目建设规模项目建设规模本项目包含 5 个片区的园林绿化，其中总绿地面积 484,341.86；项目总投资 13,526.54 万元。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证4（二）（二）项目产出说明项目产出说明本项目建设投资规模参照乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局所提供的可行性研究报告，具体内容如下表：投5、资概况表（单位：万元）项目北区中心功能区游园建设项目阜新街游园景观工程十三中游园景观工程迎宾路绿道景观提升改造项目长春路北沿立交桥景观工程合计工程建设总投资1,443.001,540.502,509.002,383.505,650.5413,526.54工程直接费用1,374.281,277.462,097.722,020.944,680.6011,451.00工程建设其他费用148.90225.02251.41551.381,176.71预备费68.71114.10185.82111.15418.56898.34其中依据项目立项批复，项目建设总投资为 1.353 亿元，其中工程费用 1.146、5 亿元、其他费用 0.1176 亿元、预备费用 0.0898 亿元。本项目参照新疆城市绿地养护管理标准XJJ046-2012、乌鲁木齐市园林绿地养护管理估算指标(2014 年）及乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局实际需求，拟运营维护内容如下，养护标准内容养护措施养护标准内容浇水浇水要及时，本着“保证植物正常生长、尽量节水”的原则浇足浇透（浇水深度一般掌握在乔木 50 厘米以上，灌木 30-40 厘米，草皮 15 厘米以上)、不跑水、不漏水。浇水后要及时扶直、填缝或封坑，一般情况下水渗下后 24小时内完成；宿根花卉种植地积水不得超过 12 小时排水大雨或其他原因造成的积水 8 小时后仍不能7、渗下要及时排除乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证5中耕除草雨后或浇水过后 2-3 天及时锄划，锄划深度 3-5 厘米。为保持绿地清洁，花灌木、观赏树的生长，减少病虫的传播及潜伏场所，保持土壤肥力，要及时除草；在绿地内采用化学药剂除草时，应慎重，应先试验，再应用；本着“除早、除小、除了”的原则，结合中耕保证植物的正常生长整形修剪花、灌木类按技术要求修剪及时、合理、株形美观、无枯死枝、病虫枝、萌蘖枝、重叠枝、徒长枝、交叉枝、骈生枝等，剪下的枝叶及时清除(一般剪后 12 小时之内清理干净)；更新、调整、补植绿化成活率达不到规定标准的区域、枯死树木应清8、除并及时补植,补植树木宜与原树木种类一致，规格、树形相近；对生长环境不适或与周围环境不协调的树种，应及时改植；植株过密、影响生长的应及时调整；对人或构筑物构成危险的植株应去除，有安全隐患的应及时调整病虫害防治坚持“综合防治、防重于治”的原则，保护植物材料不受或少受病虫的危害。搞好病虫测报和除治工作。注意观察枝叶有无异常，发现病虫害及时治理施肥施肥时期与植物生长时期紧密配合，根据具体情况（如土壤性质情况，不同季节）来确定肥料种类，施肥均匀合理，施肥量适当；防寒在冬季降温以前，根据各种植物材料的耐寒能力的强弱，采取适当的方法预防冻害的发生。如灌冻水与春灌；包裹、涂白树干；搭风障；清积雪等保护措施。9、保洁管理人员及时清除绿地内垃圾、弃物等，保证绿地美观整洁。另外，发现园林设施或植物材料丢失、损坏、倒伏等现象能处理的及时(24 小时内)处理。附属设施管理建筑及构筑物，应保持外观整洁，构件和各项设施完好无损，应保持外观整洁，构件和各项设施完好无损，消除结构、装修和设施隐患；道路和铺装广场，铺装面、侧石、台阶、斜坡等应保持平整，无积水，应保持铺装面清洁，无障碍设施完好，损坏部分及时修补，不留安全隐患；假山、叠石、雕塑，应完整、稳固、安全。不适于攀爬的叠石应有醒目标志和防护设备；娱乐健身设施，应明示使用要求、操作规程，符合 GB 8408 的要求，应运转正常，色彩常新，运动机械定期进行安全检测，不10、得带故障运行；档案管理及时收集绿地养护管理资料，每年整理装订成册，编好目录，分类归档应急管理并制定防灾减灾应急预案，遇大风、暴雨、暴雪等灾害性天气时，应当对树木采取安全防范措施3.道路绿化养护建议道路绿化养护建议依照一级养护级别道路绿化养护标准规范；修剪：乔木2 次，灌木每年适时适度修剪不少于 7-9 次，绿篱34 次，草坪 45 次。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证6及时清理死树，枯枝，发现死株 10 天内清除。施肥：乔木、花、灌木、草坪每年施肥2 次。浇水：新植树木花卉淋足定根水，之后根据植物生长需要和旱情及时浇足水分、及时排水防涝。病虫11、害防治：药物防治 35 次以上，人工防治 2 次以上。缺株及时补植，不得超过 30 天。行道树及时扶正，新补植行道树及时扶架。花坛（台）、绿化带等松土、除草 5 次以上。树穴、花池、绿带每天清扫一次，全日保洁，及时清除树枝上悬挂杂物。及时更换草花，主要花坛、中心绿岛年换花 2 次以上。4.公园绿化养护建议公园绿化养护建议依照小游园养护管理质量标准一级养护级别；树木生长旺盛，根据植物生态习性，合理修剪，保持树形整齐美观，枝繁叶茂。绿篱生长旺盛，修剪整齐合理，无死株、缺档。草坪生长繁茂,平整、无杂草，高度控制在 5 厘米左右，无裸露地面，无成片枯黄。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP12、 项目物有所值评价及财政承受能力论证7绿地内保持无杂草，无污物、垃圾，无杂藤攀援树木等。树木花草基本无病虫危害症状，病虫害危害率控制在 5%以下，无药害现象。无人为损害花草树木。无枯枝、死树。花坛图案、造型新颖，花大叶肥，色彩协调，观赏整体效果明显，保持三季有花。当年植树成活率达 100%以上，保存率达 98%以上。水面无漂浮物，水中无杂物，水质清净，无臭味。绿地整洁卫生，无焚烧垃圾树叶现象，园林建设小品保持清洁，无乱贴乱画。园路平整，无坑洼、无积水。绿化设施完好无损。（三）（三）实施方案内容实施方案内容综合考虑项目融资需求、风险分配框架、投资收益等因素，结合财政部、发改委的相关文件规定以及国13、内外的成熟做法，此项目推荐 BOT(建设-运营-移交)供参考，具体内容如下：通过公开招标方式选择专业的乌鲁木齐高新区(新市区)园林PPP乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证8项目建设运营领域社会投资人。排名第一社会资本就项目细节与政府方磋商，项目边界细节与政府达成一致，便为中标社会资本方；如若不一致，在确定其放弃磋商资格后，与后序列社会资本方磋商，以此类推，直到项目边界细节达成一致。社会资本与政府方预计合作期限为 10 年，其中一年建设期，其余为经营养护期。中标社会资本和乌鲁木齐高新区(新市区)政府授权的实施机构或出资代表共同出资组建项目公司，计14、划政府或其出资代表和社会资本按照 1:9 的股权比例进行资本金出资，政府方拥有项目公司9.98%的股权，社会资本方拥有项目公司 90.02%的股权。项目公司负责乌鲁木齐高新区(新市区)园林 PPP 项目的建设及融资；由项目公司在项目竣工验收后，履行项目公司与政府方或其代理人签订的协议内容，投入运营服务，并对新建绿地进行养护，以保证服务质量。项目公司负责提供符合产出标准的绿化养护服务，并保证其工程在合作年限的质量；政府方监督机构依据绩效考核标准及项目合同约定进行付费，项目公司依据项目合同约定收回前期投资；运营服务期满，社会资本将项目公司的所属股权移交给政府方或其代理人。乌鲁木齐高新区（新市区）二15、一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证9运营服务期限结合园林绿化行业生命周期特点、项目规模和经营方式，以及政府的财政支付能力，项目合作期限为 10 年，其中建设期 1 年，运营期预计 9 年。社会资本投资收益预计为 6%，较之国内资本市场社会平均投资回报 8%-12%的水平，此收益率属于低回报率，但本项目为政府付费项目，依靠政府强大的信用力，其低风险的投资风险极具吸引力。最后一点，BOT 模式可以将原有政府一次性投入的成本分割为合作期限内稳定的现金流入，并在项目初期可以有效利用现有财政资金进行合理安排，投入到急需政府需要建设的领域，尤其是基础设施建设、基础设施改造等重大政治16、经济任务。（四）（四）风险识别和分配情况风险识别和分配情况根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的的指导意见（发改投资20142724 号）规定的“合理设计，构建有效的风险分担机制”，是准确把握政府和社会资本合作的主要原则之一。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间应合理分配项目风险。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则如下：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证1017、（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。本方案中，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目中，政府和社会资本方风险分配的基本框架及对策如下表：风险分配及处理框架表序号序号风险因素风险因素承担方承担方风险对策风险对策1项目建设风险项目建设风险1.1完工风险共担规范基本建设程序，制定合理的季度计划1.2供应风险社会资本主体加强合同约束1.318、技术风险社会资本主体项目始于最先进的技术、设备1.4工程变更共担进行充分前期的科学论证、精心设计、严格评审1.5项目测算不当社会资本主体审慎抉择1.6合同文本不够完善共担引入有经验的咨询机构参与合同文本的制定与谈判1.7项目移交共担设立履约金2资金风险资金风险乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证11序号序号风险因素风险因素承担方承担方风险对策风险对策2.1利率风险共担调价周期内投资方承担，超过一定范围，通过价格调整予以平衡2.2外汇风险共担2.3通货膨胀共担2.4金融风险社会资本主体完善融资机制2.5资金供应不足社会资本主体前期做好融资计划，项目19、资金控制3宏观政策风险宏观政策风险3.1政府干预政府协议中明确政府监管内容和方法，不得干预 PPP 公司事务3.2法律变更共担因法律变更导致项目的建设和运营要求增加，一定额度内由社会资本主体承担，超出额度由政府方承担。3.3政府信用政府信守承诺3.4公众反对共担决策前调研、维稳分析3.5税收调整政府通过价格调整予以平衡3.6决策审批延误共担共同成立建设期协调委员会4财务风险财务风险社会资本主体设计合理的资本结构5营运风险营运风险5.1收入的预测共担政府承诺最低的保底水量5.2运营成本超支社会资本主体物价上涨原因，通过价格调整予以平衡，其他由社会资本主体需提高经营管理水平5.3监管不力共担制定详20、细的监管方案5.4社会资本股权变动社会资本主体须征得地方政府的同意5.5经营者能力不足社会资本主体约定退出机制6付费风险付费风险政府政府将付费纳入财政中长期预算，设立财政专户，每年度支付项目公司7不可抗力风险不可抗力风险共担购买相应的保险注：特殊目的公司(SPV)为政府和社会资本投资设立的项目公司。二、二、项目项目财务指标测算与分析财务指标测算与分析（五）（五）测算依据测算依据乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证121乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目实施方案（新疆国融大通财务顾问有限公司）2PPP 物有所值研究、政府和社会资21、本合作项目会计核算案例（财政部政府社会资本合作中心）3政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）(工作稿）（财政部 PPP 中心）4政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）5全国注册咨询工程师（投资）资格考试参考教材编制委员会 项目决策分析与评价（2012 年版）6注册会计师全国统一考试辅导教材（中国财政经济出版社）7全国造价工程职业资格考试培训教材（中国计划出版社）8国家发展改革委、建设部 2006 年颁布的建设项目经济评价方法与参数（第三版）；9市政公用设施建设项目经济评价方法与参数（2008）；10建筑工程造价管理（第二版）马楠 清华大学出版社（2012)；22、11建设单位会计（机械工业出版社）乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证1312建设项目设计概算编审规程（中国建设工程造价管理协会）13乌鲁木齐市园林绿地养护管理估算指标(2014 年）14乌鲁木齐市城市公园绿地、道路绿地分级标准（DB6501)15乌鲁木齐市公园绿地养护管理标准（DB6501）;16乌鲁木齐市道路绿地养护管理标准（DB6501）;17绿化工程施工及验收规范；18城市绿地分类标准（CJJT85-2002）;19国家现行的财税制度和相关行业标准；20乌鲁木齐高新区(新市区)人民政府近年来财政预算、决算报告及其他政府出台相关文件等（六）23、（六）测算原则测算原则1符合国家法律法规规定；2符合地方政策规定；3边界条件界定清楚；4数据取值合理有据；5测算模型科学有效。（七）（七）测算思路测算思路乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证14首先建立测算模型，确定有关项目投资方案、融资方案和财务假设条件，建立项目公司的成本利润模型。然后，由模型计算得到投资现金流量表及内部收益率估算表、相关财务参考指标、建设期风险价值估算表等，进而由相关财务数据计算出经营现金流量。最后，根据政府与投资者组建的项目公司在一定期间内享有的资金回报，采用现金流量折现法，测算项目的净现值、内部收益率等指标，从而为物有所24、值评价得出此模式下政府在此项目上的支出是否合理的结论提供数据基础。（八）（八）假设条件假设条件参数及假设信息一览表（单位：万元）项目总投资13526.54假定资本金比例22.22%资本金投入额3005.30项目贷款比例77.78%项目贷款额10521.24政府方股权占比9.98%政府方预计出资300.00社会资本股权占比90.02%社会资本方预计出资2705.30贷款利率6.00%预计总利息（9 年）3156.37项目合理利润率6%本项目测算项目公司总投资 13,526.54 万元，自有资金应 3005.30万元，缺口 10521.24 万元可通过融资方式取得，项目资本金与债务资金比例为 2:25、8，贷款利息为 6.00%，无流动资产投资。项目资本回报收益率为 6.00%，可以随着项目磋商谈判的进度，进行协商浮动。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证15社会资本方与政府方依据资本金投入比例，分别占有项目公司股权 90.02%、9.98%。其相关权益依据实施方案、PPP 协议、签订的公司章程进行限定约束，不以股权比例简单进行划分权益责任。出于合理性考虑，本项目假设权益资金小于债务资金，利用杠杆效应，撬动大部分资金，确定融资比例为 77.78%作为测算基础。项目本身可以申请基金贷款，但为投资角度保守考虑，依据中国人民银行 2015 年 10 26、月 24 日公布，五年以上贷款基准利率 4.9%，以及乌鲁木齐高新区（新市区）实际融资状况进行调整，再上浮暂定贷款利率为 6.00%。项目绿化养护服务费依据乌鲁木齐市园林绿地养护管理估算指标(2014 年），并依据统计描述的方法，以及投资估算方法及参数计算得出具有合理利润，以及指标标准其中成本利润率为 5%。实际绿化养护服务费将会成为招标标的一部分通过社会资本方投标竞价的形式获得，现绿化养护服务费估算参考依据为关于印发PPP 物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）第二十九条规定，最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。绿27、化养护费用一览表道路绿地估算指标（一级养护）15.06采用乌鲁木齐市园林绿地养护管理估算指标全费用估算指标标准，其中成本利润率给予 5%合理养护利润。单位：元/平方米。道路绿地绿化面积363,652.36长春路北沿立交桥景观工程、迎宾路绿道景观提升改造项目以道路绿地一级养护计费；单位：平方米乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证16道路绿地绿化服务费547.54单位：万元道路绿地绿化利润（5%）13.49单位：万元公园绿地估算指标（一级养护）11.20采用乌鲁木齐市园林绿地养护管理估算指标全费用估算指标标准，其中成本利润率给予 5%合理养护利润。单28、位为元/平方米。公园绿地绿化面积120,689.50北区中心功能区游园建设项目、十三中游园景观工程、阜新街西延游园以公园绿地一级养护计费；单位：平方米公园绿地绿化服务费135.18单位：万元公园绿地绿化利润（5%）5.92单位：万元依据乌鲁木齐高新区（新市区）林业园林管理局对于本项目的需求，对道路绿地及公园绿地执行一级养护标准，其中绿化面积依据六个片区的可行性研究报告，道路绿地绿化面积为 363,652.36 平方米，公园绿地绿化面积为 120,689.50 平方米。其中每平方米的道路绿地绿化服务费为 15.06 元，每平方米的公园绿地绿化服务费为 11.20 元，最终预计道路绿地绿化服务费每29、年为547.54 万元，公园绿地绿化服务费为 135.18 万元。（九）（九）回报机制回报机制本项目属于非经营性项目，项目公司可通过政府付费方式获得其所投入的建设投资以及绿化养护服务费。政府付费的费用，由实施机构通过服务绩效考核的结果按年度付费，其中通过股份构成比例，股东获取相应收益，其中政府方可以通过让渡自身股份收益的形式减少年度支付费用。政府支付费用表乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证17备注建设总投资13,526.54现以可行性研究报告为测算依据，后依据实际进行调整道路绿地养护费用4,380.31长春路北沿立交桥景观工程、迎宾路绿道景观提30、升改造项目以道路绿地一级养护计费；养护年限为 9 年公园绿地养护费用1,081.46北区中心功能区游园建设项目、十三中游园景观工程、阜新街西延游园以公园绿地一级养护计费；养护年限为 9 年合计18,988.31万元除此之外，作为投资项目，项目公司作为项目投资出资人，通过资本性收益的形式获得其资本金投资所获得的合理资本收益。投资资本性收益，由政府审计部门审计其实际资本金缴付金额，依据实际金额及到位时间实施机构支付其资本性收益。资本性收益表资本金投资额预计合理利润率预计投资回报额（万元）3005.306.00%0201612017180.3222018180.3232019180.3242020131、80.3252021180.3262022180.3272023180.3282024180.3292025180.32合计1622.86依据以上设置内容，政府方为提高项目本身吸引力，作为优惠条件，针对项目所产生的融资成本进行补贴，期间依据融资金额10521.24 万元，融资方式暂定为基金贷款，依据 6.00%贷款利率，以及贷款周期 9 年，运营期间等额还本，合作期间利息照付的原则。融资方案如下，贷款偿还计划表乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证18201620172018201920202021202220232024202501234567832、9年付本金1169.03 1169.03 1169.03 1169.03 1169.03 1169.03 1169.03 1169.03 1169.03剩余本金10521.24 9352.21 8183.19 7014.16 5845.13 4676.11 3507.08 2338.05 1169.030.00所付利息631.27561.13490.99420.85350.71280.57210.42140.2870.140.00当年所付本息和631.271730.16 1660.02 1589.88 1519.73 1449.59 1379.45 1309.31 1239.17 1169.033、3总利息3156.37建设期利息631.27运营期利息2525.10合计本息和13677.61利息占本金比例30.00%预计政府补贴利息所需支付额为 3156.37 万元，故预计政府所需支出额为 24020.18 万元。项目政府所需支付费用一览表，单位:万元支付项目支付费用可用性服务费13526.54绿化养护服务费5461.77资本性收益2191.30政府贴息额3156.37预计政府所需支出额24020.18（十）（十）项目投资现金流量表及内部收益率估算项目投资现金流量表及内部收益率估算1.现金流入现金流入由运营收入、回收项目投资回报和回收流动资金等三乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 34、PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证19项内容构成运营收入是项目建成后绿化养护所取得的收入。在计算时，以中标价格及约定服务量进行测算，其计算公式为运营收入=服务面积服务单价回收项目投资回报一般是在项目建设期的第一年开始进行，其中项目投资回报应按照中标的投资回报率及建设决算投资额为依据进行回收。2.现金流出经营成本指总成本费用中扣除折旧费、摊销费、维简费和贷款利息以后的余额，其计算公式为经营成本=总成本费用-折旧费-摊销费-维简费-贷款利息计算经营成本时要注意的是，在经营成本中不包括利息支出。这是因为在全部投资现金流量表中，是以全部投资作为计算基础的，因此利息支出就不再作为现金流出，而在自35、有资金的现金流量表中单有一项借款利息支出，因此经营成本中也不包括利息支出。净现金流量项目计算期各年的净现金流量为各年现金流入量减去对应年份现金流出量，而累计净现金流量为本年及以前各年净现金流量之和。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证20项目现金流量表及内部收益率估算（单位：万元）合计0（建设期）1234567892016201720182019202020212022202320242025现金流入运营收入18988.3101502.952185.672185.672185.672185.672185.672185.672185.672185.36、67资本性收益1622.880180.32180.32180.32180.32180.32180.32180.32180.32180.32政府补贴3156.36631.27561.13490.99420.85350.71280.57210.42140.2870.140现金流出建设投资资本金投入13526.5413526.54流动资金0建设期利息偿还631.27631.27运营期利息偿还3156.36631.27561.13490.99420.85350.71280.57210.42140.2870.140运营支出5306.48663.31663.31663.31663.31663.31663.37、31663.31663.31净现金流量3671.94-14157.812244.42193.662123.522053.381983.241913.11842.961772.821702.67累计期末回收流动资金-48298.49-14157.81-11913.41-9719.75-7596.23-5542.84-3559.6-1646.51196.451969.273671.94项目资金内-84.15%-51.92%-30.64%-17.50%-9.11%-3.51%0.36%3.12%5.14%乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证21部收益率38、IRR乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证22（十一）（十一）财务分析结果财务分析结果根据财务测算，基于以上主要财务运营成本的假设条件，在所测算的 10 年里，按照 PPP 实施方案设定的资金回报方式，项目公司通过向政府提供相应服务，以获取相应的服务收益，政府付费由于政府强有力的信用和购买力，具有持续稳定的回报收益。本报告的后半部分的分析论证也主要以本章的测算数据为计算依据。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证23三、三、物有所值评价物有所值评价物有所值评价的核心是判断本项目釆用 PPP 模式提供公39、共服务的必要性。通过物有所值评价，能够避免项目盲目釆用 PPP 模式，从而优化公共资源配置和利用效率。物有所值评价的方法为釆用定性和定量评估方法，遵循公正、公开、透明的原则，合理评估釆用 PPP模式的必要性。（十二）（十二）物有所值定性评估物有所值定性评估1定性评估原理物有所值定性评估重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比，能否在全生命周期内优化风险分配及管理、增加公共供给、提高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可实现性等。根据PPP 物有所值评价指引（试行），物有所值定性评价主要包括定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、40、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。具体内涵如下:1)全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证242)风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。3)绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。4)潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参41、与竞争的吸引力。5)政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。6)可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。7)补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。通常，根据定性评估结果判断项目采用 PPP 模式能否产生很好的价值，如果不能，则项目不适合采用 PPP 模式；如果能，并不能直接判定项目适合采用 PPP 模式，而需要转入项目的定量评估分析。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证242、52风险分配及专家评价PPP 项目的风险分配是定性评估的重要环节，分配机制以风险最优分配原则为核心，原则上法律、政策、环境问题等风险由政府承担；融资、建设、运营等风险由社会资本承担；不可抗力风险由双方共同承担。本项目拟采取的风险分配方案参见 乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目实施方案中风险评估部分。物有所值定性评估采用专家打分法。专家组由不少于 7 名专家组成，至少包括项目管理、宏观经济、金融、会计等经济方面专家，以及建筑行业、工程技术、法律方面专家。专家人员组成和评价标准将被明确规定。针对每个指标求专家评分的总分，计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分43、，得到评分结果。专家组成员名单专家组专家组姓名姓名单位及职务单位及职务专业领域专业领域1唐立久新疆东西部经济研究院院长高级经济师项目管理、宏观经济2王永民河南三建建设集团有限公司高级会计师会计3周玉琴江苏锦丰工程咨询有限公司咨询工程师（投资）工程技术4裴虎俊乌鲁木齐银行金融分析师金融5陈晓景河南财经政法大学法学院副院长法学博士、法学教授法律6袁鹏项目管理师人民大学经济学硕士项目管理7王戈佩高级经济师建筑行业乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证26专家评分表指指标标权重权重评分标准及相关性评分标准及相关性评分评分基本指标全生命周期整合程度15%全生44、命周期成本预测越准确，得分越高风险识别与分配15%按照项目风险在政府和社会资本之间的分配合理度分档计分。风险分配越合理，得分越高。绩效导向与鼓励创新15%按照能否建立并检测关键绩效指标分档评分。绩效指标越明确具体，得分越高；按照产出说明而非投入要求，为创新留出空间，创新潜力越大，得分越高。潜在竞争程度15%按照有无类似项目（投资规模和项目范围）分档计分，先例越多，得分越高。政府机构能力10%按照政府实施机构是否具有 PPP 项目的管理能力和相关经验分档计分。政府管理 PPP 项目的能力越强，得分越高。可融资性10%按照项目对贷款和债券等金融市场的吸引力分档评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性45、，能够越顺利完成融资交割和越快进入建设、运营阶段以实现项目产出，得分越高。基本指标小计基本指标小计80%补充指标项目规模10%按照新建项目的投资或存量项目的资产公允价值评分。价值越高，得分越高。项目资产种类5%按照复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目计分，越简单越适宜，得分越高。全生命周期成本估计准确性5%按项目的全生命周期成本理解和认识，预估的可能性很大,得分越高。补充指标小计补充指标小计20%合计合计100%乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证27PPP 项目物有所值定性分析评分参考标准编号指标评分参考标准1全生命周期整合潜力8146、100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。4160 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。2140=项目资料表明，融资、建造和维47、护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2风险识别与分配81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间48、明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3绩效导向与鼓励创新81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确且项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确且项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证284160=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标且项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何49、交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置且项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确且项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4潜在竞争程度81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。6180=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合50、体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5政府机构能力81100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。6180=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。4160=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。2140=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及51、机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。020=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。6融资可行性81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证294160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7项目规模81100=新建项目的投资52、或存量项目的资产公允价值在 10 亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 2 亿到 10 亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 1 亿2 亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于 5000 万元到 1 亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于 5000 万元。（注：可根据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定金额大小。）8项目资产种类81100=项目的资产种类在三个以上。6180=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的组合。4160=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者是若干个同类资产打包项目。214053、=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者项目是一个较为复杂的资产。020=项目只包括一个较为简单的资产。9全生命周81100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证30期成本估计准确性6180=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。4160=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。2140=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。020=项目54、相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证31专家评价统计结果描述统计量N 全距极小值极大值均值标准差方差偏度峰度统计量统计量统计量统计量统计量标准误统计量统计量统计量标准误统计量标准误全生命周期整合潜力717717970.71 2.466 6.02442.571 0.077 0.794-1.622 1.587风险识别与分配717718877.57 2.0225.3528.619 1.247 0.7942.461.587绩效导向与鼓励创新717888574.43 2.277 6.02436.255、86 0.575 0.794 1.011 1.587潜在竞争程度717888979.86 2.781 7.35854.1430.130.794-2.224 1.587政府机构能力717888174.432.085.50330.286-0.416 0.794-1.309 1.587融资可行性717888073.29 1.714 4.53620.5710.010.794-0.915 1.587项目规模717888782.14 1.639 4.33718.81-0.496 0.794-1.482 1.587项目资产种类717889076.86 3.181 8.41570.810.341 0.794-56、0.716 1.587全生命周期成本估计准确性717888576.14 3.166 8.37570.143-0.719 0.794-1.001 1.587专家评价指标具体设定如下：全生命周期整合程度、风险识别与分配可作为全生命周期风险分配及管理评估的主要指标，权重均为15%；绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度可作为产出绩效导向评估的主要指标，权重分别为 5%、5%；政府机构能力、融资可行性可作为可实现性评估的主要指标，权重可分别为 5%、5%；定性评估的补充指标不少于三项，总权重为 20%。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证32根据项目不同专家的57、得分，计算不同小项的平均分并依据权重计算加权分,60 分为适用采纳 PPP 实施方案的项目。每项指标均依据其特点和相关性做出了具体的并尽可能量化的评分标准，并且依据量化评分得到分项的定性评价，如表:专家评分表权重1234567全生命周期整合潜力15%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利风险识别与分配15%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利绩效导向与鼓励创新15%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利潜在竞争程度15%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利政府机构能力10%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利融资可行性10%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利项58、目规模10%较有利较有利较有利较有利有利较有利较有利项目资产种类5%较有利较有利有利较有利较有利较有利较有利全生命周期成本估计准确性5%较有利较有利较有利较有利较有利较有利较有利乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证33权重1234567平均分加权分基本评价指标全生命周期整合潜力15%6267706578786969.8610.48风险识别与分配15%6666767871757973.0010.95绩效导向与鼓励创新15%6773666764707568.8610.33潜在竞争程度15%7367777867677171.4310.71政府机构能力159、0%6671707678677971.437.14融资可行性10%7169677480617672.437.24补充指标项目规模10%6778866776677771.147.11项目资产种类5%7478786978756674.003.70全生命周期成本估计准确性5%6778676785756374.003.70评分结果：71.373、物有所值定性评估的结论该项目采用 PPP 模式可以优化风险的分配，避免政府方承担全部风险:在项目操作过程中会遇到资金风险、市场风险、政策风险、财务风险及不可抗力等风险。若采用传统的政府投资，这些风险将全部由政府或其实施机构承担，而采用 PPP 模式将会以风险最60、优分配为原则，根据政府和社会资本各方在风险管理方面的优势及风险化解能力确定风险的承担方。如果采用 PPP 模式引入社会资本实施本项目，引入市场机制，政府在缓解财政压力的同时，可以提高项目在融资、投资、设计、建乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证34设和运营等方面的效率，充分利用社会资本的管理经验和技能。经过专家打分及综合评价，本项目平均分值达到 71.37 分，满足定性评估要求（超过 60 分则该项目适合采用 PPP 模式）。综上，对本项目 PPP 模式所做的物有所值定性评估表明，项目满足物有所值的要求。（十三）（十三）物有所值定量评估物有所值定61、量评估1.定量评估的原理定量评估的原理主要是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPPs 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。PPPs 值小于或等于 PSC值的，认定为通过定量评估；PPPs 值大于 PSC 值的，认定为未通过定量评估。2.PSC 值计算PSC 值是在项目前期项目决策的依据，通过定量模拟政府运营项目的现金流量，计算净现值来判断 PPP 模式的可行性，是衡量物有所值的一种标杆成本。PSC 值主要包括基础 PSC、转移风险的价格、保留风险的价格、竞争62、中立调整的价格四部分，通过综合集成，将各因素全部转化为货币形式。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证351)计算 PSC 的目的PSC般被用在判断 PPP/PFI 项目与传统采购方式相比是否获得比较低的成本净现值（或比较好的资金价值)。采用 PSC 的主要目的如下：1在项目发展的早期阶段预测完成全部阶段的总造价；2提供检验资金价值的方法；3提供一个一致的比较标准和评估工具；4以此为基础同合作方在产出规范、风险分配和综合造价等问题上进行沟通；5严格控制招投标程序，鼓励合理竞争。2)PSC 的计算方法PSC 主要由三大部分组成，分别是基础 PSC 值63、调整成本和风险成本，其中风险成本分为保留风险成本和可转移的风险成本。基础PSC=(建设成本-资本性收益)+(运营维护成本-第三方收入)+其他成本基础 PSC 是项目的建设和运营维护净成本；建设成本主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资PSC基础 PSC竞争中立风险调整乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证36产、土地使用权等实物和无形资产。资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。运营维护成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本,以及管理费用、销售64、费用和运营期财务费用等。项目资产的升级、改造、大修费用不属于运营维护成本,应计入建设成本。第三方收入是指参照项目全生命周期内,假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入(如用户付费收入)。第三方收入应从运营维护成本中抵减。风险价值的量化：2015 年 4 月国家连续出台的特许经营管理办法,政策性鼓励公用事业类项目进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据。PPP 项目凭借稳定的现金流和回报率非常适宜资产证券化。因此在测算整个项目的量化风险时，我们可借鉴资产证券化的思路，考虑将本项目看成一个金融资产组合，将前期建设风险、运营风险等视为该金融资产的内部风险；GDP、65、CPI、PPI 等宏观指数的变动看成项目运作的外部风险，利用金融机构常用的 VaR 方法度量该资产组合的风险价值并同时结合因子分析来对风险进行定量分析，以乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证37把握风险的发展趋势，运用国际上通用的数理统计软件 MATLAB，找出合理风险价值。VaR 方法(Value at Risk，简称 VaR），称为风险价值模型，也称受险价值方法、在险价值方法,常用于金融机构的风险管理。在正常的市场环境下，给定业内平均置信水平和预期未来一段时间内损失，PPP 项目的收益服从一定的正态分布，进而计算出未来最大可能损失。VaR 的66、计算方法主要有三类方法，历史模拟法、模型构建方法和MonteCarlo 模拟方法。CVaR 即条件风险价值，是由 RockafeUar 和Uryasev 等于 1997 年提出的一种较 VaR 更优的风险计量技术，其含义为在投资组合的损失超过某个给定 VaR 值的条件下，该投资组合的平均损失值。本项目采用分析方法：即利用项目的价值函数与市场因子间的近似关系，推断市场因子的统计分布（方差-协方差矩阵），进而得出VaR 的值，然后通过定义置信水平 c，定义项目损失值 X，则在一段时期 T 内，风险价值为：Prob(X-VaR)1cVaR，最终得到保有风险价值。竞争中立指的是对政府部门所具有的一些固67、有优势和劣势进行调整。对于政府部门来说，因为其公有制的特性，在税收方面相比于私人部门具有某些优势，因为税收收益往往最终又回到了政府部门手中。同时政府部门也有相应的劣势，比如其所面临的安全性及信息乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证38披露报告要求等都是私人部门所无需面对的。竞争中立中所涉及各税收主要包括：企业所得税、营业税等。3)本项目的 PSC 值计算基础 PSC 值：本项目计算周期暂定为 10 年，完全覆盖规划建设期和运营期。其余成本在项目建成后，每年投入相应数额。项目移交不计残值。根据类似项目的运营情况，按年度计算成本净现值（NPC）结果。68、注：计算 PSC 时选取的折现率为加权平均投资回报率、资本资产定价模型值取 VaR 占资产总投资比例和资本资产定价模型值取贷款额占资产总投资的比例计算，最终通过项目实际情况调整后取得折现系数，下表同。计算风险价值：基于本项目的实际状况和特点，本项目中的风险可能有以下几项：政治风险、建设风险、运营风险、信用风险、财务风险、法律风险、宏观经济及其他风险变化。本项目将对以上 7 种风险组合评估，通过建立影响因子的协方差矩阵，并根据风险发生的时间，将后果按时间划权重，从而输出资产组合风险；其中在利用 VaR模型计算时，资产的预期收益率为 5.14%。利用 MATLAB 软件相关函数计算本项目的风险价值69、，选用与基础 PSC 相同的折现率 2.75%进行折现，得到风险调整价值（NPC）。计算竞争中立调整：竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证39方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。本项目 PSC基础 PSC竞争中立风险调整19528.04+2119.96+602.7522250.76 万元3.PPPs 值计算1)PPPs 值的计算方法PPPs 也叫 Life Cycle Cost（LCC），即全生命周期成本，指的是若采用 PPP 模式政府部门所要付出70、的成本。PPPs 的组成部分包括服务支付成本和保留的风险两部分。服务支付一般在合同中都有明确说明，不同类型的 PPP 项目合同支付费用也有所不同。PPP 项目涉及的商业协议和融资协议都是极其复杂的，需要与项目有关的各方实施者及融资机构进行多次谈判，而各方参与者都有自己的法律和金融顾问，因此增加的交易成本，应计入到 PPPs 中。综上所述，PPPs 可以从以下计算公式得出：政府建设运营成本由政府建设成本、资本性收益、政府运营维护成本、第三方收入、其他成本等组成。其中：1政府建设成本，包括政府以现金、固定资产或土地使用权等方式对项目设计、建设进行的投资补助。PPPs=影子报价政府建设运营成本+政府71、自留风险承担成本乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证402资本性收益，是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。3第三方收入，是指项目全生命周期内，因提供项目基础设施及公共服务而从第三方获得的收入（如使用者付费）。第三方收入应从政府运营维护成本中抵减。4政府运营维护成本，包括政府向社会资本支付的运营维护费、财政补贴等。2)政府自留风险承担成本，一般包括政府因承担法律、政策等自留风险所支出的成本。4.本项目的 PPPs 值政府运营维护成本：根据运作模式的设定，政府方对本项目的实施主体项目公司持有 10%的股份，在整个运作周期内，政府72、所承担的建设运营维护成本包括相应股权比例（10%）的政府建设成本支出以及政府付费下的运营维护成本。风险成本：通过风险分配方案确定政府在本项目中保留的风险比率约为 20%，根据该项目性质和风险分配，以 PSC 值计算中风险价值的 20%作为 PPPs 值中政府的保留风险成本。其他成本计算：假定项目 70%的出资为银行融资，则按同期银行贷款利率可计算出相应的融资成本；风险转移成本因为项目特性属于私有化过程，没有特许经营权的转让所以成本为零；监管成本主要乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证41考虑政府方的人员付出成本，设定统一按每年支出 36 万元的监73、管费计算；PPPs 值计算结果，因此：本项目PPPs值PPPs的政府建设运营成本+政府其他成本+自留风险承担成本=16372.43 万元5.物有所值定量评估的结论通过 PSC 值和 PPPs 值的计算为 PSC-PPPs=5,878.33 万元得到项目全生命周期的物有所值定量值（VFM）为：5,878.33 万元，物有所值指数为 26.42%。根据物有所值评价的要求，如果公共部门比较值（PSC）大于全生命周期政府支出净成本现值（PPPs），则意味着政府传统采购模式成本更高，选择 PPP 模式是更为经济的；且差值越大，越应该用 PPP模式。具体而言，当物有所值评价量值和指数为正时，说明项目适宜采74、用 PPP 模式，否则不适宜采用 PPP 模式。本项目的量值和指数均为正，从定量角度看适宜采用 PPP 模式。综上，无论定性评估还是定量评估，本报告的测算数据都表明是物有所值的。因此，该项目适合采用 PPP 模式。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证42项目物有所值分析表项目子项目折现系数建设期质保期运营期0123456789直接成本建设成本2.75%13526.54运营维护成本0.00682.72682.72682.72682.72682.72682.72682.72682.72间接成本资本性收益第三方收入其他成本631.27561.1349075、.99420.85350.71280.57210.42140.2870.140.00流量终值14157.81561.131173.711103.571033.43963.29893.15823.00752.86682.72折现因子1.000.970.920.850.760.670.570.470.380.29流量终值14157.81546.111081.97937.80787.88641.25505.25385.04283.51201.40NPC（基础 PSC 值）19528.04项目子项目折现系数建设期质保期运营期0123456789风险价值2.75%308.22308.22308.223076、8.22308.22308.22308.22308.22308.22308.22标准差0.4038流量终值308.22308.22308.22308.22308.22308.22308.22308.22308.22308.22折现因子1.000.970.920.850.760.670.570.470.380.29流量终值308.22299.97284.13261.92234.99205.18174.36144.20116.0790.92NPC（风险调整）2119.96项目子项目折现系数建设期质保期运营期0123456789间接成本企业所得税2.75%34.1434.1434.1434.143477、.1434.1434.1434.14土地使用税乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证43增值税及附加88.7588.7588.7588.7588.7588.7588.7588.75流量终值0.000.00122.89122.89122.89122.89122.89122.89122.89122.89折现因子1.000.970.920.850.760.670.570.470.380.29流量终值0.000.00113.28104.4393.6981.8169.5257.4946.2836.25NPC（竞争中立调整值）602.75项目子项目折现系数建设78、期质保期运营期0123456789政府建设运营成本政府建设成本2.75%300.00资本性收益政府运营维护费成本0.001502.952185.672185.672185.672185.672185.672185.672185.672185.67第三方收入政府其他成本融资成本631.27741.45671.31601.17531.03460.88390.74320.60250.46180.32风险转移支出监管成本36.0036.0036.0036.0036.0036.0036.0036.00交易成本自留风险承担成本流量终值931.272244.402892.982822.842752.702679、82.552612.412542.272472.132401.99折现因子1.000.970.920.850.760.670.570.470.380.29流量终值931.272184.332666.862398.802098.651785.751477.831189.41930.95708.58净现值 NPC（PPPs）16372.43PSC=基础 PSC 值+风险调整+竞争中立调整19528.042119.96602.7522250.76乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证44值=PPPs=政府建设运营成本+政府其他成本+自留风险承担成本=1680、372.43VFM=PSC-PPPs=22,250.7616,372.435,878.33VFM 指数=26.42%乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证45四、四、财政可承受能力分析财政可承受能力分析（十四）（十四）责任识别责任识别依据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)文件的相关规定，为了科学评估项目实施对当前及今后财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任清晰识别和测算。在项目全生命周期内，对应政府承担的不同义务，财政支出主要包括：股权投资、运营补贴、风险承担、配81、套投入等其他支出。1.股权支出责任股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。为进行政府和社会资本合作项目建设运营，社会资本可依法设立项目公司，政府也可指定相关机构依法参股项目公司。如果由政府参与出资组建项目公司，相应地存在财政股权投资支出责任；如果由社会资本自行组建项目公司，则不存在财政股权投资支出责任。本项目中,项目公司为政府与社会资本共同出资建立，政府需要承担股权支出责任。2.运营补贴支出乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证46指在项目运营期间，政府承诺的直接付费责任。不同的付费模式下，政府承担的运82、营补贴支出责任不同：政府付费模式的政府和社会资本合作项目，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式的项目，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式的项目，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目中,付费模式为政府付费模式的政府和社会资本合作项目，全部支付责任实际为政府承担。3.风险承担支出指由政府承担的风险带来的财政或有支出责任。应依据实施方案中的风险分配机制，识别或有支出责任：通常政府承担法律、政策、最低需求、环境问题等风险，以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况产生的相应的财政或有支出责任；社会资本承担项目建设、运营、维护、融资等风险。4.配套投入支出指政府将承诺提供的项目配83、套工程等其他投入责任，通常包括：土地整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贷款贴息等投入责任。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。（十五）（十五）支出测算支出测算1.股权投资支出测算乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证47财政股权投资支出公式为：财政股权投资支出责任=项目公司资本金政府股权比例。该项目合作方式是由社会资本和政府方共同组建项目公司，政府方承担 10%股权投资责任，所以需要 300 万元的股权投资支出。2.运营补贴支出PPP 项目是政府付费模式，项目投入较大84、，运营补贴支出随经营时间增长。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：其中项目全部建设成本为 13,526.54 万元，合理利润暂定为6.00%，年度折现率暂定为 2.75%，政府所需支付期为 9 年，年度运营成本如下，项目运营支出表（单位:万元）年限0123456789合计年份2016201720182019202020212022202320242025可用性服务费1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 1502.95 150285、.95 1502.95 1502.95 1502.9513526.54绿化养护服务费682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 682.72 5461.77乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证48合计1502.95 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.67 2185.6718988.313.政府承担风险支出测算风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合86、同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 87、项目物有所值评价及财政承受能力论证49依据在物有所值定量评价中对自留风险价值的分析，确定项目风险承担支出预计 61.64 万元。4.配套投入支出测算配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：本项目中配套投入支出如下表:配套投入支出测算表（单位：万元）项目项目1（建设期）23456789102016201720182019202020212022202320242025合计配套投入支出18.0018.0018.0018.0018.0088.5084.0079.5088、75.000.00417.00本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入分别测算如下表：政府财政支出测算表（单位：万元）项目股权支出 运营补贴支出 承担风险支出 配套投入支出项目财政支出当期合计1（建设期）2016300.000.0061.6418.00379.64220170.001,636.9461.6418.001,716.58320180.002,364.6761.6418.002,444.32420190.002,410.9361.6418.002,490.57520200.002,458.4561.6418.002,538.10620210.002,50789、.2961.6488.502,657.43720220.002,557.4661.6484.002,703.11820230.002,609.0261.6479.502,750.16920240.002,661.9961.6475.002,798.63乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证501020252705.32,716.4261.640.005,483.36合计3,005.3021,923.16616.44417.0025,961.91（十六）（十六）财政承受能力评估财政承受能力评估1.财政一般公共预算支出预测1)预测原理及思路财政支出是一90、个地区或国家经济指标体系中的一个核心指标，它能综合反映经济活动总量和衡量一个地区或国家的工业经济发展水平。对财政支出进行定量分析并对其做出较为准确的预测则可以为财政承受能力论证提供可靠的理论预测参考。首先从宏观经济层面分析，年份国内生产总值（GDP）国内生产总值增长率一般公共预算支出财政支出的边际系数20104,344,400.0020115,636,200.0029.73%293,802.0020126,865,200.0021.81%342,757.000.039820138,022,000.0016.85%442,751.000.086420149,020,000.0012.44%58291、,778.000.140320159,510,000.005.43%824,391.000.4931尽管近五年乌鲁木齐高新区（新市区）受经济下行压力影响，增长速度有所放缓，但是仍然保持着增长的势头，其财政支出边际系数也随之保持在一个较为稳定的状态下。并随着经济形势的好转，财政收支势必保持上涨势头。其次从经济理论层面分析，由于国家或区域财政支出的规模依据瓦格纳法则、转轨效应和梯乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证51度渐进增长论，随着工业化、生产率提高和人均收入增加，财政支出比率会迅速提高；而且，财政支出的集中程度大大提高，或者说政府的民用支出和转92、移性支出增长过快。除此之外，财政支出还具有较强的延续性，尤其是财政政策无重大转变的情况下，这一特性决定了财政支出数据有通过自身数值进行模型化的可能性。由于财政预算编制过程的实际情况，依靠回归模型在我国财政支出预测中更为适用。如果采用技术预算，那么可以将每年的财政支出数据看做是随机的，然后根据时间序列的自相关函数来确定具体形式。财政支出随着时间而变化，这种变化与往年支出的情况相关，因此在进行建模过程中需要将非平稳数据变为平稳数据。选择 ARIMA 模型（Auto-regressive Integrated Moving AverageModel），作为时间序列预测模型之一。通过对财政支出数据可能93、存在不平稳性，因此需要对数据进行处理，进行差分处理，在模型中，AR 是指自回归，p 为自回归项的数量；MA 为移动平均，q 为移动平均项的数量，d 为使财政支出数据列由非稳定变为平稳所需经过的差分次数。基本思路是将预测对象即财政一般公共预算支出，随时间推移而形成的数据序列是为一个随机序列，用一定的数学模型来近似描述这个序列，这个模型一旦被识别，就可以从时间序列的过去值，和现在值来预测未来值。使用 ARIMA 模型，进行预测需要序列满足一下条件，乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证5210 均值，同方差。2数据独立不相关3平稳性2)数据处理产出指标94、为财政支出(单位：万元)年份高新区一般公共预算支出新市区一般预算公共支出一般公共预算支出合计财政一般公共预算支出对数2011162,482.00131,320.00293,802.0012.59072012200,103.00142,654.00342,757.0012.74482013251,633.00191,118.00442,751.0013.00082014362,863.00219,915.00582,778.0013.27562015585,163.00239,228.00824,391.0013.6224由图可以看出，该时序图前后趋势较为稳定，并持续向右上方倾斜，说明序列存在增95、长趋势，并且其异方差较小。此序列为平稳序列，不需要进行平稳化处理，符合线性预测要求。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证53自相关性自相关性数列:一般公共预算支出合计落后自动相关性平均数的错误aBox-Ljung 统计资料数值DF显著性b1.398.3381.3881.2392-.109.2931.5262.4663-.406.2394.4123.220a.采用的基本处理程序是独立的（白色噪声）。b.基于渐近线卡方近似值。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证54图中虚线为置信区间预测值范围，实线为预96、计 15 年财政一般公共预算支出，具体数据如下，高新区财政一般公共预算支出预测表年份回归模型预测值拟合优度中立调整增长率预计一般公共预算支出（万元）2013455,9310.9711442,751.02014606,9640.9602582,778.02015787,0240.9475824,391.020161,130,223629,480.020171,500,2759.91%691,866.020181,934,5467.61%744,546.820192,433,0366.89%795,860.420202,995,7466.28%845,878.920213,622,6755.78%97、894,787.420224,313,8235.37%942,801.520235,069,1915.02%990,136.020245,888,7784.73%1,036,994.620256,772,5844.49%1,083,567.220267,720,6104.29%1,130,031.620278,732,8554.12%1,176,555.620289,809,3193.97%1,223,300.3202910,950,0033.85%1,270,422.6203012,154,9063.75%1,318,078.1乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评98、价及财政承受能力论证55依据所预计的未来 10 年一般公共预算支出，及项目财政支出预算表，得出本 PPP 项目从预算中安排的支出责任所占比重。项目支出占比预测表项目支出占比预测表（单位：万元）单位：万元）年份预计一般公共预算支出本项目财政支出当期合计列支基金额本项目列支一般公共预算责任本项目支出责任占比当前累计所有PPP项目支出合计当前所有PPP 项目支出责任占比2011（决算）293,802.00000.00%00.00%2012（决算）342,757.00000.00%00.00%2013（决算）442,751.00000.00%00.00%2014（决算）582,778.00000.0099、%00.00%2015（决算）824,391.00000.00%00.00%2016（决算）629,480.00379.640379.640.06%5469.360.87%2017（测算）612,509.001,716.5801716.580.28%1716.580.28%2018（测算）690,000.002,444.3202444.320.35%13789.792.00%2019（测算）770,000.002,490.5702490.570.32%14758.111.92%2020（测算）840,000.002,538.1002538.10.30%14530.611.73%2021（测算）100、920,000.002,657.4302657.430.29%14433.381.57%2022（测算）1,010,000.002,703.1102703.110.27%15642.031.55%2023（测算）1,105,950.002,750.1602750.160.25%13207.071.19%2024（测算）1,211,015.252,798.6302798.630.23%13052.891.08%乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证562025（测算）1,326,061.705,483.3605483.360.41%15593.931101、.18%根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引【财金201521 号】文件的第二十五条规定，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。2.对地方政府债务影响本项目各年财政支出责任均通过财政预算安排予以保障，项目本身不会对政府债务产生隐性、不可预见的风险和影响。依据项目设计为政府付费模式，实际由政府财政进行支付，有一定风险会从宏观层面受到地方政府存量贷款置换为债券的操作影响。不过通过合理的财政调配和科学的财政预算管理，可以合理避免类似问题发生，将风险放102、在可控范围之内。综上，实施本项目，从建设期到运营期财政支出金额占一般公共预算支出比例均不高于 0.41%，符合财金201521 号文件精神，当前所有项目年度支出最高为 2%，且在运营期间，对存量地方政府债券规模不会产生额外影响；同时，在以 PPP 模式投资、建设和运营，是鼓励社会资本参与投资、建设和运营的一次有益尝试。因此，本项目在政府财政、经济以及民生范围内都是中长期可持续的优良项目。乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证57五、五、总体结论总体结论（十七）（十七）物有所值评价结论物有所值评价结论1.物有所值定性评估结论根据本报告测算，乌鲁木齐高103、新区(新市区)园林 PPP 项目专家评分达到 71.37 分，因此该项目符合物有所值的定性评估的要求，具有较好的社会、经济和技术效益。定性评估结果表明，乌鲁木齐高新区(新市区)人民政府在该项目下采用 PPP 模式可优化本项目的风险分配，从而达到社会经济、技术效益最大化。乌鲁木齐高新区(新市区)人民政府采用 PPP 模式，将达到优化项目风险分配、减少政府承担风险的积极作用；采用 PPP 模式引入社会资本设计、投资、建设运营，引入市场机制后将有效提高项目经营运维效率；另外，相对于传统政府投资建设模式，采用 PPP 模式能促使项目公司创新经营理念和管理方式，以开源节流、降本增效。2.物有所值定量评估104、结论相较于传统采购模式，政府采用 PPP 模式实施园林 PPP 项目除了优化政府基础支出的同时大大减小政府承担的风险成本。根据本报告定量评估的测算，乌鲁木齐高新区(新市区)采用传统采购模式实施该项目，预计政府将投入建设资金 13526.54 万元，全项目周期投入资金22250.76 万元（即 PSC 值公共部门比较值为 22250.76 万元）；乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证58而采用政府 PPP 采购模式的 PPPs 实施该项目，政府初期建设投入资金为 300 万元，运营期间共投入资金现值 16372.43 万元（即 PPP模式下项目全生105、命周期内政府支出成本的净现值 16372.43 万元）。对比数据可见：在项目的整个生命周期内，政府采取 PPP 模式实施该项目比采用传统采购模式降低 5,878.33 万元的财政支出。从定量角度看，该项目采用 PPP 模式符合物有所值评价的要求。（十八）（十八）财政承受能力论证结论财政承受能力论证结论通过对政府在该项目运营过程中承担运营补贴支出、风险支出、配套投入支出等数据的测算，以及根据近年来政府财政收支数据所进行的财政承受能力评估，从建设期到运营期财政支出金额占财政预算支出比例均不高于 0.51%，并且在运营期间，政府方只拥有 10%的股份，对财政影响程度低。（十九）（十九）财务分析报告结论财务分析报告结论根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引文件的相关规定，“每一年度全部 PPP 项目占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。本项目财政支出规模小，远低于一般公共预算支出的10%，政府财政可以负担，适宜采用 PPP 模式进行建设、运营和维护。乌鲁木齐高新区（新市区）PPP 模式尚属于初始阶段，不存在已有 PPP 项目及支出责任情况，符合国家文件要求。综上，乌鲁木齐高新区(新市区)园林 PPP 项目物有所值评价和财乌鲁木齐高新区（新市区）二一六年园林绿化 PPP 项目物有所值评价及财政承受能力论证59政承受能力论证通过。